MAO:286/18

Satakunnan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus - kotoutumiskoulutus

julkinen hankinta - hankintalaki 2017 - tarjousten vertailu - hankintapäätöksen perusteleminen

Diaarinumero: 2017/418
Antopäivä: 16.5.2018

ASIAN TAUSTA

Satakunnan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 17.3.2017 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta aikuisten maahanmuuttajien kotouttamista koskevasta palveluhankinnasta ajalle 2.5.2017–31.12.2018 ja optiovuodelle 2019. Kilpailutus on eritelty koskemaan Porissa, Raumalla, Huittisissa ja Kankaanpäässä toteutettavia koulutuksia.

Satakunnan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on 10.5.2017 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut Porissa, Raumalla ja Huittisissa toteutettavien koulutusten osalta KK Valmennuskeskus Oy:n tarjouksen ja Kankaanpäässä toteutettavan koulutuksen osalta Arffman Consulting Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 3.600.000–5.800.000 euroa.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankintasopimuksia ei tehdä Huittisten ja Kankaanpään koulutusten osalta ennen kuin markkinaoikeus on antanut asiassa päätöksensä.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Sataedu Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on myös vaatinut, että sille annetaan tieto tarjouskilpailuun osallistuneiden tarjoajien tarjouksiin sisältyvistä tiedoista ja liiteasiakirjoista. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.045 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Valittaja on antanut tarjouksen Rauman, Huittisten ja Kankaanpään koulutusten osalta. Näistä Rauman koulutuksen järjestäjän valinnan osalta valittajalla ei ole huomautettavaa.

Tarjousvertailussa Huittisten koulutuksen osalta voittanut tarjoaja KK Valmennuskeskus Oy on saanut 99,773 pistettä ja valittaja 98,475 pistettä sekä Kankaanpään koulutuksen osalta voitanut tarjoaja Arffman Consulting Oy on saanut 98,653 pistettä ja valittaja 98,269 pistettä. Hankintapäätöksen liitteenä olevasta taulukosta ilmenee, että koulutuksen hinta on ollut ainoa todellinen syy tarjousten piste-erolle. Kummankin puheena olevan koulutuspaikan osalta voittanut tarjoaja ja valittaja ovat saaneet täydet pisteet laatua koskevien vertailuperusteiden B–E osalta.

Hankintapäätöksen mukaan sähköinen Cloudia-kilpailutusjärjestelmä on määrittänyt pisteet automaattisesti tarjoajien valitsemien vaihtoehtojen perusteella kouluttajaresursseja koskevan vertailuperusteen B ja oppimisympäristöä koskevan vertailuperusteen E osalta. Hankintapäätöksestä ei näiltä osin ilmene, mihin vertailu perustuu. Hankintapäätös ei voi perustua yksinomaan siihen, mitä tarjoaja on lomakkeen vaihtoehdoista valinnut. Valintojen perusteet on todennettava ennen hankintapäätöksen tekemistä.

Opiskelijapalaute OPAL:ia koskevan vertailuperusteen C osalta hankintapäätöksessä on mainittu, mikä prosenttiosuus palautteesta on ollut "hyvää tai erittäin hyvää", ja tarjoajien saamat pisteet eli joko täydet 20 pistettä tai 15 pistettä. Tarjoajat ovat saaneet eri suuruisia määriä hyvää palautetta. Hyvän tai erittäin hyvän palautteen määrä on ollut KK Valmennuskeskus Oy:llä 89,6 prosenttia, Arffman Consulting Oy:llä 85,5 prosenttia ja valittajalla 88,9 prosenttia. Nämä tarjoajat ovat kuitenkin saaneet vertailussa täydet 20 pistettä, vaikka erot palautteissa ovat lopputuloksen kannalta merkityksellisiä. Muut tarjoajat ovat saaneet 15 pistettä, vaikka niiden osalta vaihteluväli hyvällä palautteella on ollut 77,1–81,6 prosenttia. Hankintapäätöksestä ei ilmene, mihin vertailupisteiden määrät perustuvat ja millä perusteilla eri suuruisella positiivisella palautteella on korkein pistemäärä. Pisteytystä ei ole tehty tarjouspyynnössä mainitun mukaisesti. Tarjouspyynnön laskentakaavaa ei ole käytetty.

Työelämälähtöisyyttä koskevan vertailuperusteen D osalta hankintapäätöksestä ilmenee, että pisteytystä on yleisellä tasolla perusteltu, mutta tarjoajat ovat saaneet yhtä tarjoajaa lukuun ottamatta täydet pisteet.

Valittaja on esittänyt hankintayksikölle pyynnön saada muiden tarjoajien tarjoukset käyttöönsä. Lähes kaikki Kankaanpään koulutuksen voittaneen Arffman Consulting Oy:n tarjouksen tiedot on merkitty liikesalaisuuksiksi. Asiakirjoissa on paljon liikesalaisuudeksi merkittyä tietoa, jota ei voida luokitella liikesalaisuudeksi. Kysymyksessä ei ole tieto, jonka paljastuminen vaarantaisi liiketoiminnan tai aiheuttaisi tarjoajalle taloudellista vahinkoa.

Arffman Consulting Oy:n tarjouksessa liikesalaisuudeksi on merkitty seuraavat kohdat: 1. suunnittelussa työelämäkytkennässä huomioitavat seikat, 2. tukiopetuksen määrä ja luonne, 3. etätehtävien tavoitteet, sisältö, ohjaus ja seuranta, 4. käytettäväksi suunnitellut opetusmenetelmät, 5. opintomatkojen kohde, 6. millä perusteilla työssäoppimispaikat hankitaan ja kuka hankkii, 7. työssäoppimisen seuraus ja hankinta, 8. henkilökohtaisten opiskelusuunnitelmien toteuttamissuunnitelma, 9. vastaavat koulutukset aiemmin, 10. koulutukseen käytettävät tilat, koneet ja laitteet, 11. laatujärjestelmän yksilöinti, 12. pääopettajat, heidän koulutuksensa ja pätevyytensä, 13. muut opettajat ja asiantuntijat, 14. sijaisjärjestelyt, 15. alihankkijat ja 16. kouluttajan arvio työhönsijoittumisesta ja suunnitelma tavoitteeseen pääsemiseksi. Voittaneen tarjoajan tarjouksessa liikesalaisuuksiksi ei ole merkitty seuraavia kohtia: 17. kohderyhmä ja koulutuksen tavoite, 18. hinta ja 19. koulutuksessa käytettävä opetussuunnitelma.

Koska lähes kaikki edellä mainitun tarjouksen tiedot on merkitty liikesalaisuuksiksi, valittajalla ei ole ollut mahdollisuutta harkita oikeussuojan tarvetta eli tarkastaa, ovatko tarjoukset olleet vertailukelpoisia eikä mahdollisuutta arvioida pisteytyksen oikeellisuutta.

Huittisten koulutuksen osalta liikesalaisuuksia koskeva tilanne ei ole täysin vastaava.

Pisteytyksen perustelut ovat olleet puutteelliset kouluttajaresurssien ja oppimisympäristön osalta. Asian arvioimiseksi ei ole riittävää, että järjestelmä on automaattisesti määritellyt pisteet. Hankintayksikön tulee tarkistaa, että esimerkiksi tarjoukseen sopivat tilat ovat tarjoajan käytössä ja että tarjouspyynnön liitteen A mukaisesti tarjouksessa on esitetty suunnitelma koulutustiloista aiesopimuksen tai vastaavan muodossa.

Opiskelijapalautetta ei ole laskettu tarjouspyynnön mukaisesti eikä eroja ole otettu huomioon. Valittaja on siis saanut opiskelijapalautteina hyvää tai erittäin hyvää 88,9 prosenttia ja Kankaanpään koulutuksen voittanut Arffman Consulting Oy:n 85,5 prosenttia. Tästä erosta huolimatta kumpikin tarjoaja on saanut täydet 20 pistettä ja tarjoajien lopullinen ero on ollut vertailussa vain 0,66 prosenttia. Jos OPAL-laskenta olisi tehty tarjouspyynnön mukaisesti vertaillen, olisi valittaja voittanut pelkästään tällä perusteella Kankaanpään koulutuksen tarjouskilpailun. Tarjouspyynnössä valintakriteeriksi ilmoitettu kokonaistaloudellinen edullisuus ei ole nyt toteutunut.

Tarjousten pisteytystä ei ole toteutettu tasapuolisesti ja avoimesti. Vertailupisteiden perusteet eivät ilmene hankintapäätöksestä liitteineen. Hankintayksikölle asetettu velvollisuus kohdella hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä velvollisuus toimia avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen eivät ole toteutuneet.

Vastine

Vaatimukset

Satakunnan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Perusteet

Koulutuksen hintaa koskevan vertailuperusteen A osalta tarjouspyynnön liitteessä A on esitetty laskukaava, jolla hintapisteet määräytyvät. Tarjoukset on jätetty sähköiseen järjestelmään ja hinnan perusteella annettava pistemäärä on laskettu automaattisesti tarjouksen jättäjän hintatiedon perusteella. Hankintapäätöksessä ei ole erikseen avattu hintapisteen muodostumista jokaisen tarjoajan osalta, mutta kunkin tarjoajan hinnan perusteella annetut pisteet selviävät hankintapäätöksen liitteenä olevasta tarjousvertailusta ja sen perustelusta.

Kouluttajaresursseja koskevan vertailuperusteen B osalta hankintapäätöstä pitää lukea yhdessä tarjouspyynnön ja sen liitteiden kanssa. Sähköinen järjestelmä on laskenut automaattisesti joidenkin osa-alueiden pisteet. Automatiikkaa on käytetty vain niissä tilanteissa, joihin sen on katsottu soveltuvan. Tällöin sanallinen kuvaus ei ole ollut tarpeellinen, koska tarjoajilla on ollut tiedossa pisteiden muodostuminen tarjouspyynnön liitteen A perusteella. Hankintapäätöksen mukaan kilpailutusjärjestelmä on määrittänyt pisteet automaattisesti tarjoajien valitsemien vaihtoehtojen perusteella. Tämä ei tarkoita sitä, etteikö hankintayksikkö olisi tarkastanut tarjouksia. Voittaneilta tarjoajilta on pyydetty nimettyjen pääkouluttajien tiedot, joista on toimitettu hankintayksikölle pääkouluttajien ansioluettelot. Hankintayksikkö on hyväksynyt voittaneiden tarjoajien tarjoukset vasta niiden yksityiskohtaisen tarkastuksen jälkeen.

Opiskelijapalaute OPAL:ia koskevan vertailuperusteen C osalta tarjoukset on pisteytetty tarjouspyynnön liitteessä A esitetyn mukaisesti. ELY-keskus on poiminut OPAL-tiedot. Mainitun tarjouspyynnön liitteen A mukaan tarjoukset eivät voi saada muita pisteitä kuin 20, 15, 10, 5 tai 0 pistettä. Merkitystä ei ole ollut sillä, onko palautteesta hyvää tai erittäin hyvää 89,6 vai 85,5 prosenttia. Kaikki tarjoukset, joiden palautteesta vähintään 85 prosenttia on ollut hyvää tai erittäin hyvää, ovat saaneet täydet pisteet. Hankintapäätöksessä ei ole erikseen todettu, miten tarjoajien pisteet ovat muodostuneet. Kunkin tarjoajan hyvän tai erittäin hyvän palautteen prosenttimäärä ja siitä saatu tarjouspyynnön liitteen A mukainen pistemäärä on mainittu. Prosenttimääristä saatu pistemäärä on saatu niin yksinkertaisella menettelyllä, ettei sitä ole hankintapäätökseen erikseen avattu.

Työelämälähtöisyyttä koskevan vertailuperusteen D osalta tarjoukset on pisteytetty tarjouspyynnön liitteessä A esitetyn mukaisesti. Hankintayksikön laatimassa tarjousten vertailupisteiden perustelussa on avattu, millä perusteella tarjoajat on pisteytetty tämän kohdan perusteella. Viisi tarjoajaa ovat saaneet täydet pisteet. Kuvaukset on kussakin tarjouksessa tehty asian- ja tarkoituksenmukaisesti ja tarjouksissa on nimetty yhteistyötahoja. Yhden tarjoajan tarjous on ollut yleisemmällä tasolla, eikä yhteistyötahoja ole nimetty, jolloin sen pisteiden määrä on jäänyt puoleen.

Oppimisympäristöä koskevan vertailuperusteen E osalta tarjouspyynnön liitteessä A tarjoajia on pyydetty esittämään suunnitelma koulutustiloista aiesopimuksen tai vastaavan muodossa. Voittaneet tarjoajat ovat tehneet aiesopimukset koulutukseen soveltuvien tilojen vuokraamisesta kyseisessä kaupungissa toimivalta kouluttajalta ja ne ovat saaneet täydet pisteet oppimisympäristöä koskevan vertailuperusteen alakriteereistä. Hankintayksikkö on tarjouksia vertaillessaan tarkistanut tarjoajien ilmoittamat tiedot.

Valittaja on pyytänyt saada nähtäväkseen voittaneiden tarjoajien tarjoukset. Hankintayksikkö on antanut valittajalle tarjoukset nähtäväksi osittain. Siltä osin kuin hankintayksikkö on katsonut tarjousten sisältävän liikesalaisuuksia, se on päättänyt olla antamatta tietoa tarjouksista.

Kuultavien lausunnot

Arffman Consulting Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Kuultava on esittänyt merkinneensä tarjouksessaan liikesalaisuudeksi tietoja, jotka viittaavat muun muassa alihankintasuhteisiin, henkilötietoihin, käytettävissä oleviin toteutus- ja koulutusmenetelmiin sekä yhteistyökumppanuuksiin. Liikesalaisuuksiksi on ilmoitettu yksityiskohtia, joiden paljastuminen voi vaikuttaa yrityksen taloudelliseen tilanteeseen. Kuultava on valmis toimittamaan julkiset versiot tarjouksistaan, tarjousten liitteistä ja osin liikesalaisuutta koskevista asioista henkilötietoja, nimiä ja alihankintasuhteita lukuun ottamatta.

Hankintayksikön perustelut eivät poikkea tavanomaisista perusteluista, jotka on annettu vastaavien hankintapäätösten yhteydessä.

Kouluttajaresursseja koskevan vertailuperusteen B osalta pisteytys on julkinen. Hankintayksiköllä on 60 päivää aikaa perua hankinta ja hankkia palvelu kilpailutuksessa seuraavaksi tulleelta, mikäli käy ilmi, että esimerkiksi opettajaresurssit eivät vastaa tarjouksessa kuvattuja tietoja. Kuultavan tarjouksessa ilmoitetut kouluttajaresurssit on ilmoitettu kouluttajien totuudenmukaisten pätevyyksien ja kouluttajakokemusten mukaisesti. Hankintapäätöksen tekemisen jälkeen ennen valitusajan umpeutumista kuultavalta on pyydetty pääkouluttajien ansioluettelot yleisen käytännön mukaisesti. Hankintayksikölle ja markkinaoikeudelle kouluttajia koskevat tiedot eivät ole salaisia.

Oppimisympäristöä koskevan vertailuperusteen E osalta kuultava on vastannut 12.6.2017 päivätyssä selvityksessään hankintayksikön 7.6.2017 lähettämään selvityspyyntöön. Kuultavalla on ollut herrasmiessopimus, suullinen sopimus ja kirjallinen sopimus vähintään kolmesta ammatillisten koulutusalojen opetustilasta sekä lähiopetusjakson tiloista, joissa järjestetään säännöllisesti myös muuta pitkäaikaista koulutusta kuin kotoutumiskoulutusta siten, että opiskelijoiden on mahdollista olla tekemisissä myös muiden kuin kotoutumiskoulutuksen opiskelijoiden kanssa. Myös ammatillisista tiloista kuultavalla on ollut alihankintasopimus.

Oppimisympäristön osalta tarjouspyyntö on edellyttänyt suunnitelman laatimista, joka perustuu aiesopimukseen tai vastaavaan tilojen antajan kanssa. Kuultavan käytettävissä olevat ammatilliset tilat ja teoriatilat sekä käytännöt vastaavat hankintayksikön asettamia ehtoja, joilla on saatu oppimisympäristöä koskevat laadulliset pisteet.

KK Valmennuskeskus Oy:n mukaan hankintapäätös on tehty hankintasäännösten mukaisesti. Vertailuperusteet ovat olleet tarjousvaiheessa selvät ja päätös on tehty niiden mukaisesti.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että hankintapäätöksen sanallisilla perusteluilla on merkitystä, koska hankintapäätöksen perusteella asianosaiset arvioivat hankintaprosessin oikeellisuutta ja tekevät ratkaisun mahdollisten muutoksenhakukeinojen käyttämisestä. Tarjousvertailun osalta perustelut tulee esittää sellaisella tarkkuudella, että tarjoajalle käy ilmi oman tarjouksen sijoittuminen tarjouskilpailussa suhteessa muihin tarjouksiin. Vertailuperusteiden soveltamisesta saatu pistemäärä tulee perustella ja vertailusta tulee ilmetä, miten kutakin tarjousta on arvioitu vertailuperusteen osalta.

Valittajan oikeusturvan kannalta keskeinen kysymys on koulutuksen järjestämispaikka. Asiassa ei ole esitetty riittävää ja perusteltua syytä, miksi koulutuspaikka olisi liikesalaisuus.

Tarjouspyynnössä on selkeästi edellytetty oppimisympäristöissä ammatillisten koulutusten kanssa tehtävää yhteistyötä. Tarjouspyynnössä vaadittu yhteys ammatilliseen koulutukseen on tärkeä, jotta opiskelijoille mahdollistetaan joustava polku ammatilliseen koulutukseen pääsyyn ja aiemmin hankitun osaamisen täydentämiseen sekä lisätään koulutuksen vaikuttavuutta.

Alueella on muutama paikka, joiden toiminta ja tarjoama oppimisympäristö voivat täyttää opetushallituksen määräyksissä ja ohjeissa (Aikuisten maahanmuuttajien kotoutuskoulutuksen opetussuunnitelman perusteet 2012. Määräykset ja ohjeet 2012:1) tarkoitetut kriteerit.

Kankaanpään aikuiskoulutussäätiön työpajatoiminta ja Kankaanpään opiston toiminta ovat ainoat ylipäätään mahdolliset vaihtoehdot. Näistäkin Kankaanpään aikuiskoulutussäätiön Valtti-työpajan soveltuminen pisteet oikeuttavaan asemaan oppimisympäristönä on arveluttava, koska siellä ei varsinaisesti järjestetä ammatillista koulutusta. Valtti-työpaja toimii vaihtoehtoisena oppimisympäristönä opiskelijoille työssäoppimispaikkana, näyttöjen vastaanottamispaikkana ja paikkana opintojen loppuun suorittamiseen yhteistyössä oppilaitosten kanssa. Valtti-työpajassa järjestettävät työvoimakoulutukset ovat työelämään valmentavia eivätkä ammatillisia koulutuksia. Siellä ei siis järjestetä ammatillista koulutusta siinä muodossa kuin tarjouspyynnössä oppimisympäristön osalta on edellytetty.

Valittajan saaman tiedon mukaan Kankaanpään aikuiskoulutussäätiön ja Arffman Consulting Oy:n välillä ei ole tehty varsinaista sopimusta toukokuun 2017 puoliväliin mennessä. Arffman Consulting Oy on ainoastaan tiedustellut luokkien vuokraushintoja, jotka sille on toimitettu. Lisäksi Arffman Consulting Oy on tiedustellut Kankaanpään opistolta tiloja käyttöönsä 15.5.2017 ja hankintapäätös on asiassa tehty 10.5.2017. Tarjouspyynnössä on edellytetty aie- tai muuta vastaavaa sopimusta jo tarjouksen tekohetkellä. Valittajan tiedustelu osoittaa, ettei sopimus ole ollut tarjouspyynnön mukaisesti tehtynä tarjouksen tekohetkellä.

Valittaja järjestää toisen asteen ammatillista perustutkinto-, lisä- ja täydennyskoulutusta ja sen toimipaikat sijaitsevat Kankaanpäässä ja Huittisissa. Erään tarjoajan tarjouksessa oli oppimisympäristönä mainittu valittajan Kankaanpään ja Huittisten toimipaikat. Valittaja ei ole luvannut tilojaan ja toimintojaan kilpailevan yrityksen käyttöön. Hankintayksikkö on ilmoittanut tarkistaneensa tarjoajien antamat tiedot tarjouksia vertaillessaan. Valittajalta ei ole kuitenkaan tiedusteltu oppimisympäristöä koskevaa asiaa.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Valituksen kohdistuminen

Valittaja on vaatinut muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen kumoamista.

Koska valittaja ei ole antanut tarjousta Porin koulutuksen osalta, sillä ei olisi julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 145 §:n 1 momentin perusteella asiavaltuutta tältä osin, vaikka sen valituksen katsottaisiin kohdistuvan myös Porin koulutukseen.

Valittajan mukaan sillä ei ole huomautettavaa muutoksenhaun kohteena olevasta hankintapäätöksestä Rauman koulutuksen osalta.

Edellä todetun perusteella markkinaoikeudessa on nyt arvioitavana hankintamenettelyn oikeellisuus ainoastaan Huittisten ja Kankaanpään koulutusten osalta.

Pääasiaratkaisun perustelut

Oikeusohjeet

Käsillä olevassa hankintamenettelyssä on ollut kysymys avoimella menettelyllä toteutettavasta aikuisten maahanmuuttajien kotoutumiskoulutusta koskevasta palveluhankinnasta (80400000-4 Aikuiskoulutuspalvelut ja muut koulutuspalvelut). Hankinnan kohteena ovat siten olleet hankintalain liitteen E kohdassa 2 tarkoitetut sosiaalialan, koulutuksen, terveydenhuollon ja kulttuurin hallintopalvelut.

Hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 107 §:n mukaan sen lisäksi, mitä mainitun lain I ja IV osassa säädetään hankintasopimuksista, liitteessä E lueteltuja palveluja koskeviin hankintoihin, jotka ovat arvoltaan vähintään sanotun lain 25 §:n 1 momentin 3 tai 4 kohdassa säädettyjen kynnysarvojen suuruisia, sovelletaan lain 12 luvun säännöksiä.

Hankintalain 115 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on valittava kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous. Kokonaistaloudellisesti edullisin on tarjous, joka on hankintayksikön kannalta hinnaltaan halvin, kustannuksiltaan edullisin tai hinta-laatusuhteeltaan paras. Hinta-laatusuhteen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi. Hankintayksikön tulee ilmoittaa käyttämänsä kokonaistaloudellisen edullisuuden peruste sekä mahdolliset vertailuperusteet hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä.

Hankintalain 123 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Pykälän 2 momentin mukaan päätöksestä tai siihen liittyvistä asiakirjoista on käytävä ilmi ratkaisuun olennaisesti vaikuttaneet seikat, joita ovat ainakin ehdokkaan, tarjoajan tai tarjouksen hylkäämisen perusteet sekä keskeiset perusteet, joilla hyväksyttyjen tarjousten vertailu on tehty.

Viimeksi mainittua momenttia koskevien esitöiden (HE 108/2016 vp s. 221) mukaan säännöksessä täsmennetään päätöksen perusteluvelvollisuutta siten, että hankintapäätöksen perusteluissa on riittävää kertoa vain keskeisimmät perusteet, joilla hyväksyttyjen tarjousten vertailu on tehty. Hankintayksikön ei näin ollen tarvitse esimerkiksi yksilöidä, mihin konkreettiseen tarjouksesta ilmenevään seikkaan tarjouksen kustakin vertailuperusteesta saama pistemäärä perustuu, kunhan tarjouksen ansiot ja saadun pistemäärän perusteet käyvät muutoin ilmi perusteluista. Perusteluvelvollisuuden keventämisellä pyritään vähentämään hankintayksiköiden hallinnollista taakkaa sekä vähentämään yksinomaan hankintapäätösten perusteluvelvollisuutta koskevia valituksia. Hankintapäätöksen perustelujen tulee kuitenkin olla riittäviä, jotta asianosaiset voivat asianmukaisesti arvioida päätösten oikeellisuutta ja näin ollen valitustarpeensa.

Oppimisympäristöä koskeva vertailuperuste

Tarjouspyynnön liitteen A mukaan oppimisympäristöä koskevan vertailuperusteen E osalta tarjouksessa tulee esittää suunnitelma koulutustiloista aiesopimuksen tai vastaavan muodossa. Arvioinnissa otetaan huomioon seuraavat kriteerit:

a) Tarjoajalla on koulutuksen järjestämispaikkakunnalla ammatillisiin koulutusaloihin tutustumista varten tavanomaisten luokkatilojen lisäksi käytettävissä ammatillisten koulutusalojen opetustiloja, esim. metallisali, opetuskeittiö tai hoitotyön luokka (tietokoneluokka katsotaan normaaliksi luokkatilaksi, ei ammatillisen koulutusalan opetustilaksi).

a. vähintään kolmen koulutusalan opetustiloja:
6 pistettä
b. 1–2 koulutusalan opetustiloja: 2 pistettä
c. ei koulutusalojen opetustiloja: 0 pistettä

b) Lähiopetusjakso toteutetaan tiloissa, joissa järjestetään säännöllisesti myös muuta pitkäaikaista koulutusta kuin kotoutumiskoulutusta siten, että opiskelijoiden on mahdollista olla tekemisissä myös muiden kuin kotoutumiskoulutuksen opiskelijoiden kanssa.

a. kyllä: 4 pistettä
b. ei: 0 pistettä

Hankintailmoituksen mukaan tarjoukset on tullut toimittaa hankintayksikölle 13.4.2017.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella Kankaanpään koulutuksen voittanut Arffman Consulting Oy on toimittanut hankintayksikölle tarjouksensa yhteydessä Oppimisympäristö – suunnitelma koulutustiloista -otsikoidun liitteen ja myöhemmin hankintapäätöksen tekemisen jälkeen hankintayksikön pyynnöstä 12.7.2017 päivätyn selvityksen. Nämä asiakirjat ja muut Arffman Consulting Oy:n koulutustiloja koskevat tarjouksen tiedot on ilmoitettu salassa pidettäviksi liikesalaisina. Myös Huittisten koulutuksen voittaneen KK Valmennuskeskus Oy:n tarjouksen Koulutuksessa käytettävät tilat, koneet ja laitteet -otsikoitu liite on ilmoitettu salassa pidettäväksi liikesalaisena.

Tarjousten vertailutaulukossa, joka on ollut hankintapäätöksen liitteenä, on oppimisympäristöä koskevan vertailuperusteen osalta ilmoitettu niin Huittisten kuin Kankaanpään koulutuksen osalta kunkin tarjoajan saama kokonaispistemäärä. Sanallisia perusteluja hankintapäätöksessä ei näiltä osin ole lainkaan esitetty. Tarjouspyynnön liitteessä A on kirjoitettu auki kriteerit, joilla tämän vertailuperusteen osalta pisteet lasketaan. Jotta asianosaiset voisivat asianmukaisesti arvioida hankintapäätöksen oikeellisuutta ja valitustarvettaan, heidän tiedossaan tulisi olla annettujen tarjousten tietoja riittävässä määrin luettavissa joko tarjousasiakirjoista tai hankintapäätöksestä. Näin ei tässä tapauksessa ole ollut, kun hankintayksikkö on päättänyt olla luovuttamatta valittajalle muun ohessa voittaneiden tarjoajien oppimisympäristöön liittyviä tietoja, eikä toisaalta ole tuonut niitä esiin riittävässä määrin myöskään hankintapäätöksessä.

Todettu huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että hankintapäätöksen perustelut eivät ole oppimisympäristöä koskevan vertailuperusteen osalta vastanneet hankintalain 123 §:n 1 ja 2 momentissa edellytettyä.

Kouluttajaresursseja koskeva vertailuperuste

Tarjouspyynnön liitteen A mukaan kouluttajaresursseja koskevan vertailuperusteen B osalta arvioinnissa otetaan huomioon seuraavat kriteerit:

Suomen kielen ja viestintätaitojen pääkouluttaja

a) Nimetyllä pääkouluttajalla on pedagoginen pätevyys (vähintään 60 op:n tai 35 ov:n pedagogiset opinnot suoritettu)

a. kyllä: 4 pistettä
b. ei: 0 pistettä

b) Nimetyllä pääkouluttajalla on soveltuva ylempi korkeakoulututkinto

a. kyllä: 4 pistettä
b. ei: 0 pistettä

c) Nimetyllä pääkouluttajalla on kokemusta maahanmuuttajien suomen kielen ja viestintätaitojen opetustehtävistä

a. yli 5 vuotta: 7 pistettä
b. 2–5 vuotta: 5 pistettä
c. alle 2 vuotta: 2 pistettä
d. ei lainkaan: 0 pistettä

Yhteiskunta- ja työelämätaitojen pääkouluttaja

a) Nimetyllä pääkouluttajalla on pedagoginen pätevyys (vähintään 60 op:n tai 35 ov:n pedagogiset opinnot suoritettu)

a. kyllä: 4 pistettä
b. ei: 0 pistettä

b) Nimetyllä pääkouluttajalla on soveltuva ylempi korkeakoulututkinto

a. kyllä: 4 pistettä
b. ei: 0 pistettä

c) Nimetyllä pääkouluttajalla on kokemusta maahanmuuttajien suomen kielen ja viestintätaitojen opetustehtävistä

a. yli 5 vuotta: 7 pistettä
b. 2–5 vuotta: 5 pistettä
c. alle 2 vuotta: 2 pistettä
d. ei lainkaan: 0 pistettä

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella niin Huittisten koulutuksen voittaneen KK Valmennuskeskus Oy:n kuin Kankaanpään koulutuksen voittaneen Arffman Consulting Oy:n opettajaresursseja koskevat tarjousten tiedot on ilmoitettu salassa pidettäviksi liikesalaisuuksina.

Tarjousten vertailutaulukossa, joka on ollut hankintapäätöksen liitteenä, on kouluttajaresursseja koskevan vertailuperusteen osalta ilmoitettu niin Huittisten kuin Kankaanpään koulutuksen osalta kunkin tarjoajan saama kokonaispistemäärä. Sanallisia perusteluja hankintapäätöksessä ei ole näiltä osin ole lainkaan esitetty. Tarjouspyynnön liitteessä A on kirjoitettu auki kriteerit, joilla tämän vertailuperusteen osalta pisteet lasketaan. Jotta asianosaiset voisivat asianmukaisesti arvioida hankintapäätöksen oikeellisuutta ja valitustarvettaan, heidän tiedossaan tulisi olla annettujen tarjousten tietoja riittävässä määrin luettavissa joko tarjousasiakirjoista tai hankintapäätöksestä. Näin ei tässä tapauksessa ole ollut, kun hankintayksikkö on päättänyt olla luovuttamatta valittajalle muun ohessa voittaneiden tarjoajien kouluttajatietoja, eikä toisaalta ole tuonut niitä esiin riittävässä määrin myöskään hankintapäätöksessä.

Todettu huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että hankintapäätöksen perustelut eivät ole kouluttajaresursseja koskevan vertailuperusteen osalta vastanneet hankintalain 123 §:n 1 ja 2 momentissa edellytettyä.

Opiskelijapalautetta koskeva vertailuperuste

Tarjouspyynnön liitteen A mukaan opiskelijapalautetta koskevan vertailuperusteen C osalta opiskelijapalautejärjestelmästä (OPAL) otetaan palautetiedot päättyneistä koulutuksista, jotka vastaavat hankinnan kohteena olevaa koulutusta ajalta 1.1.2015–31.12.2016. ELY-keskus poimii OPAL-tiedot. Mainitun liitteen mukaan opiskelijapalautteen pisteytyksen raja-arvot ovat seuraavat:

a. vähintään 85 prosenttia palautteista on hyvää tai erittäin hyvää: 20 pistettä
b. 65–84,9 prosenttia palautteista on hyvää tai erittäin hyvää: 15 pistettä
c. 45–64,9 prosenttia palautteista on hyvää tai erittäin hyvää: 10 pistettä
d. 25–44,9 prosenttia palautteista on hyvää tai erittäin hyvää: 5 pistettä
e. alle 25 prosenttia palautteista on hyvää tai erittäin hyvää: 0 pistettä

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnön liitteen A mukaan, kun palautteesta on ollut vähintään 85 prosenttia hyvää tai erittäin hyvää, pisteitä on tullut antaa 20.

Hankintapäätöksessä esitetyn mukaan OPAL:n osalta hyvän tai erittäin hyvän palautteen määrä on ollut KK Valmennuskeskus Oy:llä 89,6 prosenttia, Arffman Consulting Oy:llä 85,5 prosenttia ja valittajalla 88,9 prosenttia. Hankintapäätöksessä on myös ilmoitettu muun ohessa, että nämä tarjoajat ovat saaneet tältä osin 20 pistettä.

Markkinaoikeus toteaa, että opiskelijapalautetta koskevan vertailuperusteen osalta annetut pisteet on laskettu tarjouspyynnössä ilmoitetun pisteytyksen raja-arvojen mukaisesti. Kun lisäksi otetaan huomioon se, että tarjouspyynnön mukaan ELY-keskus poimii OPAL-tiedot, markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole tältä osin menetellyt tarjousten vertailussa tai hankintapäätöksen perustelemisessa hankintasäännösten vastaisesti.

Työelämälähtöisyyttä koskeva vertailuperuste

Työelämälähtöisyyttä koskevan vertailuperusteen D osalta tarjousten vertailu on ollut hankintapäätöksessä sanallista. Tältä osin hankintapäätöksessä on esitetty myös tarjoajien saamat pisteet.

Valittaja ei ole esittänyt, millä tavoin tarjoajien tarjoukset olisi tämän vertailuperusteen osalta tullut vertailla toisin kuin hankintayksikkö on tehnyt. Pelkästään se, että kaikki tarjoajat ovat yhtä lukuun ottamatta saaneet täydet pisteet, ei osoita, että hankintayksikkö olisi tältä osin menetellyt hankintasäännösten vastaisesti.

Johtopäätös

Edellä todettu huomioon ottaen hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimuksia ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu eikä hankintapäätöstä ole muutoinkaan pantu täytäntöön Huittisten ja Kankaanpään koulutusten osalta. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan näiltä osin hankintalain 154 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano vastaavilta osin kieltää.

Hankintalain 161 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi asettaa kiellon noudattamisen tehosteeksi uhkasakon.

Hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata siten, että hankintayksikkö vertailee tarjoukset uudelleen ja tekee uuden perustellun hankintapäätöksen.

Tiedon antaminen asiakirjasta

Pääasian lopputulos huomioon ottaen markkinaoikeus hylkää valittajan esittämän pyynnön tiedon antamisesta asiakirjasta nyt käsillä olevan oikeudenkäynnin kannalta tarpeettomana.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan vaatimat määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Satakunnan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen 10.5.2017 tekemän hankintapäätöksen siltä osin kuin se koskee Huittisten ja Kankaanpään koulutuksia. Markkinaoikeus kieltää Satakunnan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusta tekemästä hankintasopimusta kumotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoinkaan täytäntöön vastaavilta osin nyt asetetun 100.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Satakunnan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen korvaamaan Sataedu Oy:n oikeudenkäyntikulut 3.045 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Kuitenkin päätökseen, jolla markkinaoikeus on määrännyt hankintayksikön maksamaan valtiolle seuraamusmaksun, saa hakea muutosta valituslupaa pyytämättä valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Markkinaoikeuden päätös hyvitysmaksun, tehottomuusseuraamuksen, seuraamusmaksun ja sopimuskauden lyhentämisen määräämisestä voidaan kuitenkin panna täytäntöön vasta, kun päätös on lainvoimainen.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit

Pertti Virtanen, Sami Myöhänen ja Jenni Ihalainen.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.

 
Julkaistu 23.5.2018