MAO:206/18

Sallan kunta - markkina-aluekohtaisen konsultointi- ja selvitystyön sekä markkinointitoimenpiteiden konsulttipalvelut

julkinen hankinta - hankintalaki 2017 - erisisältöiset hankintailmoitus ja tarjouspyyntö

Diaarinumero: 2017/558 ja 2017/559

Antopäivä: 3.4.2018

ASIAN TAUSTA

Sallan kunnan (jäljempänä myös hankintayksikkö) elinkeinotoimi on ilmoittanut 11.7.2017 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta markkina-aluekohtaisen konsultointi- ja selvitystyön sekä markkinointitoimenpiteiden konsulttipalveluhankinnasta.

Sallan kunnan kunnanjohtaja on 8.8.2017 tekemillään kahdella erillisellä hankintapäätöksellä sulkenut Fidico – Fifth Dimension Consulting Ky:n tarjoukset tarjouskilpailusta ja valinnut FCG Suunnittelu ja tekniikka Oy:n tarjoukset.

Hankinnoille varattu budjetti on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 69.000 euroa.

Hankintasopimuksia ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

ASIOIDEN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Markkinaoikeuden asiat diaarinumerot 2017/558 ja 2017/559

Valitukset

Vaatimukset

Fidico – Fifth Dimension Consulting Ky on valituksissaan vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevat hankintapäätökset, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Toissijaisesti valittaja on valituksissaan vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna yhteensä 5.000 euroa. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut asioissa yhteensä 3.892 eurolla lisättynä oikeudenkäyntimaksulla, viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö on keskeyttänyt aiemman HILMA-kanavassa ilmoittamansa saman sisältöisen hankinnan. Se, että hankintayksikkö on julkaissut ilmoituksen HILMA-kanavassa kahteen kertaan, on osoitus siitä, että hankintayksikkö on pitänyt hankinnan arvoa kansallisen kynnysarvon ylittävänä.

Valittajan tarjous on suljettu tarjouskilpailusta virheellisesti tarjouspyyntöä vastaamattomana.

Valittaja on tarjouksessaan antanut yhden kokonaishinnan tarjouspyynnössä mainituille kahdelle markkina-alueelle. Hankintapäätösten mukaan hinta olisi kuitenkin pitänyt esittää markkina-alueille omina tarjouksinaan. Tarjouspyynnössä ei ole kuitenkaan ilmoitettu etukäteen, että tarjous olisi tullut antaa kahtena erillisenä tarjouksena. Tarjouspyynnössä on vain todettu, että tarjous on mahdollista antaa kahtena tarjouksena. Mitään velvoitetta kahden tarjouksen antamiseen ei ole etukäteen ilmoitettu. Päinvastoin tarjouspyyntö on ollut sisällöltään sen kaltainen, että sekä Brittein saarten että saksankielisen Euroopan markkina-alueet ovat tulleet käsitellyiksi yhtenä kokonaisuutena.

Hankintayksiköllä ei ole ollut oikeutta sulkea valittajan tarjousta tarjouskilpailusta. Valittajan olisi pyydettäessä ollut mahdollista toimittaa erittely kokonaishinnan jakautumisesta, eikä tällainen vähämerkityksellinen seikka ole oikeuttanut valittajan tarjouksen sulkemiseen tarjouskilpailusta.

Vastineet

Vaatimukset

Sallan kunta on erillisissä vastineissaan vaatinut, että markkinaoikeus jättää valitukset tutkimatta. Toissijaisesti Sallan kunta on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valitukset.

Perusteet

Hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo kysymyksessä olevien kahden erillisen hankinnan osalta on ollut yhteensä 69.000 euroa. Tämä on perustunut Itä-Lapin kesämatkailuhankkeen rahoitushakemuksessa ostopalveluihin varattuun määrärahaan, jonka kokonaisbudjetti on ollut 208.593 euroa.

Koska hankintayksikkö on tehnyt kaksi erillistä hankintapäätöstä, joiden kummankin arvonlisäveroton hankinta-arvo on ollut 29.950 euroa, hankintapäätökset on katsottava erillisiksi hankinnoiksi. Hankintapäätökset ovat alittaneet kansallisen kynnysarvon. Hankintailmoituksen julkaiseminen HILMA-kanavassa ei merkitse, että hankinnat olisivat automaattisesti kynnysarvon ylittäviä. Kyseistä ilmoituskanavaa on käytetty kilpailun aikaansaamiseksi.

Tarjouspyynnön mukaan tarjoukset on tullut antaa vain yhdelle markkina-alueelle tai kummallekin kahdelle alueelle omana tarjouksenaan, jolloin hinta on tullut eritellä jokaiselle markkina-alueelle erikseen. Kun valittaja on antanut tarjouksessaan yhden tarjoushinnan, joka on kattanut molemmat markkina-alueet, hankintayksikkö on sulkenut tarjouksen tarjouspyynnön vastaisena tarjouskilpailusta.

Kuultavan lausunnot

FCG Suunnittelu ja tekniikka Oy on antanut erilliset lausunnot.

Vastaselitykset

Valittaja on antamissaan erillisissä vastaselityksissä esittänyt muun ohella, että hankintayksikön kilpailuttama hankinta on ollut looginen hankintakokonaisuus, joka on keinotekoisesti pilkottu kahdeksi hankinnaksi.

Voittaneen tarjoajan tarjoukset ovat olleet tarjouspyynnön vastaiset sen vuoksi, että ne eivät ole sisältäneet workshop-tilaisuuksien järjestelykuluja. Hankintayksikön 27.6.2017 antamassa vastauksessa tarjoajien esittämiin kysymyksiin on todettu, että workshop-tilaisuuksien järjestelykulujen on tullut sisältyä tarjoukseen.

Hankintayksikkö on antanut voittaneen tarjoajan täydentää tarjoustaan 30.6. ja 10.7.2017. Valittajalle ei ole kuitenkaan annettu täydennysmahdollisuutta. Kyseinen hankintayksikön menettely on ollut avoimuusperiaatteen ja tarjoajien tasavertaisen kohtelun periaatteen vastaista.

Asiakirjoista ei ilmene, että Itä-Lapin kesämatkailun kehittämishankkeeseen osallistuvat muut kunnat olisivat valtuuttaneet Sallan kunnanjohtajan tekemään hankintapäätöksen yksin.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on antamissaan erillisissä lisävastineissa esittänyt, että hankintaa ei ole pilkottu hankintasäännösten vastaisesti, vaan hankintayksikkö on kilpailutuksella halunnut varmistaa, että kummallekin markkina-alueelle saadaan paras asiantuntemus. Hankinnassa on ollut mahdollista, että kahden eri markkina-alueen palveluntuottajat olisivat kaksi eri yritystä.

Voittaneen tarjoajan tarjoukset ovat olleet tarjouspyynnön mukaiset workshop-tilaisuuksien järjestelykulujen osalta. Valittajan viittaama hankintayksikön vastaus on liittynyt aikaisempaan, keskeytettyyn hankintamenettelyyn, ja vastaus on annettu ennen kysymyksessä olevan hankintamenettelyn aloittamista.

Voittaneen tarjoajan tarjouksesta ilmenevillä viittauksilla "täydennyspyyntöihin" on tarkoitettu hankintayksikön julkaisemia tarjouspyyntöjä. Kummankaan tarjoajan ei ole annettu täydentää tarjoustaan tarjousmenettelyn aikana.

Sallan kunta on ollut Itä-Lapin kesämatkailun kehittämishankkeen EU-rahoituksen hakija ja hallinnoija, ja se on vastannut kaikilta osin hankkeen hallinnoinnista. Muut kunnat ja yritykset ovat osallistuneet hankkeen rahoitukseen sovitulla maksuosuudella.

Valittaja on toimittanut erilliset lisävastaselitykset.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Valitusten tutkiminen

Hankintayksikkö on vaatinut, että valitukset markkinaoikeuden asioissa diaarinumerot 2017/558 ja 2017/559 jätetään tutkimatta, koska muutoksenhaun kohteena olevat hankintapäätökset ovat liittyneet kahteen toisistaan erilliseen hankintaan, joista kumpikaan ei ole ylittänyt kansallista kynnysarvoa.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 25 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan kansallinen kynnysarvo on tavarahankinnoissa, palveluhankinnoissa ja suunnittelukilpailuissa 60.000 euroa ilman arvonlisäveroa laskettuna.

Hankintalain 27 §:n 1 momentin mukaan hankinnan ennakoitua arvoa laskettaessa perusteena on käytettävä suurinta maksettavaa kokonaiskorvausta ilman arvonlisäveroa. Arvioinnin on perustuttava ilmoittamisajankohdan tai muun hankintamenettelyn alkamisajankohdan arvoon. Arvoa laskettaessa on otettava huomioon myös hankinnan mahdolliset vaihtoehtoiset toteuttamistavat ja hankintasopimukseen sisältyvät optio- ja pidennysehdot sekä ehdokkaille tai tarjoajille maksettavat palkkiot tai maksut. Pykälän 3 momentin mukaan, jos hankinta toteutetaan samanaikaisesti erillisinä osina, kaikkien osien ennakoitu arvo on otettava huomioon hankintasopimuksen ennakoitua kokonaisarvoa laskettaessa. Jos osien yhteenlaskettu arvo on vähintään kansallisen kynnysarvon tai EU-kynnysarvon suuruinen, jokaisen osan hankinnassa on noudatettava kyseisen kynnysarvon ylittäviä hankintoja koskevia säännöksiä.

Muutoksenhaun kohteina ovat Sallan kunnan kunnanjohtajan 8.8.2017 tekemät hankintapäätökset yhtäältä Brittein saaria sekä toisaalta saksankielistä Eurooppaa koskeneesta konsultointi- ja selvitystyön sekä markkinointitoimenpiteiden konsulttipalveluhankinnasta.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikkö on julkaissut edellä mainittujen hankintapäätösten tarkoittamasta hankinnasta yhden hankintailmoituksen, jossa on hankinnan kuvauksen osalta todettu, että tarjousta pyydetään markkina-aluekohtaisesta konsultointi- ja selvitystyöstä sekä markkinointitoimenpiteistä, sekä laatinut yhden tarjouspyynnön, jossa sanottuina markkina-alueina on mainittu Brittein saaret sekä saksankielinen Eurooppa.

Ottaen huomioon edellä selostettu hankintayksikön julkaisemasta hankintailmoituksesta sekä laatimasta tarjouspyynnöstä markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikön kilpailuttama konsulttitöiden hankinta mainituille kahdelle markkina-alueelle on muodostanut yhden kokonaisuuden. Se, että hankintayksikkö on tehnyt markkina-alueiden osalta erilliset hankintapäätökset, ei anna aihetta arvioida asiaa mainitussa suhteessa toisin. Hankintayksikön on siten hankinnan kokonaisarvoa laskettaessa hankintalain 27 §:n 3 momentti huomioon ottaen tullut ottaa huomioon kaikkien hankinnan osien ennakoitu kokonaisarvo.

Hankintayksikön markkinaoikeudessa esittämän mukaan edellä mainitun hankintakokonaisuuden budjetti on ollut 69.000 euroa.

Edellä esitetty huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että hankintayksiköllä ei ole ollut perustetta arvioida hankinnan alittavan hankintalain 25 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettua kansallista kynnysarvoa.

Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikön vaatimukset valitusten tutkimatta jättämisestä on hylättävä. Fidico – Fifth Dimension Consulting Ky:n valitukset on siten tutkittava.

Pääasiaratkaisun perustelut

Oikeusohjeet

Hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain kansallisia hankintamenettelyjä koskevan 104 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on pyydettävä hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä toimittajia määräaikaan mennessä esittämään tarjouksensa. Tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava siten, että sen perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Asian arviointi

Asiassa on kyse konsultointi- ja selvitystyön sekä markkinointitoimenpiteiden konsulttipalveluhankinnasta, joka on kohdistettu kahteen markkina-alueeseen, Brittein saariin ja saksankieliseen Eurooppaan.

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti, kun se on sulkenut valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena sen johdosta, että valittajan tarjouksessa ei ole eritelty tarjoushintaa erikseen kummankin markkina-alueen osalta.

Hankintayksikön julkaisemassa hankintailmoituksessa on todettu, että osatarjoukset eivät ole olleet sallittuja. Myös tarjouspyynnön kohdassa 1 on todettu, ettei osatarjouksia oteta huomioon.

Tarjouspyynnön kohdassa 3 "Tarjouksen sisältö" on puolestaan todettu seuraavaa:

"1. Itä-Lapin matkailun tuote- ja palvelutarjonnan vetovoimaisuuden selvitystyö markkina-alueittain (Brittein saaret, saksankielinen Eurooppa)

[– –]

2. Markkinointitoimenpiteet

[– –]

3. Markkinointimatka-valmistelut ja toteutus kohdealueelle (markkina-alueelle)

[– –]

Tarjouksen tulee kattaa kaikki sisällön kolme kohtaa (eli ei osatarjouksia). Tarjouksen voi antaa vain yhdelle markkina-alueelle tai kummallekin kahdelle omana tarjouksenaan, jolloin hinta on eriteltynä jokaiselle markkina-alueelle erikseen."

Markkinaoikeus toteaa, että osatarjouksella hankintasäännöksissä ymmärretään tarkoitettavan tarjoajalle annettavaa mahdollisuutta tarjota vain jotain osaa hankinnan kohteeksi määritellystä kokonaisuudesta. Siinä tapauksessa, että osatarjouksia ei ilmoiteta sallittavan, tarkoittaa tämä, että tarjoajien tulee tarjota koko hankinnan kohteena olevaa kokonaisuutta.

Tarkasteltavana olevassa tapauksessa sekä hankintailmoituksessa että tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että osatarjoukset eivät ole olleet sallittuja. Ottaen huomioon edellä osatarjouksista todettu, sanotun on katsottava olleen omiaan antamaan sellaisen kuvan, että tarjous on tullut antaa koko hankinnan kohteena olleesta kokonaisuudesta ja ettei tarjouksen antaminen vain yhden markkina-alueen osalta ole ollut mahdollista.

Edellä tarjouspyynnön osalta selostetun valossa hankintayksikön on käyttämällään ilmaisulla "ei osatarjouksia" sen sijaan katsottava tarkoittaneen viitata siihen, ettei tarjoajien ole ollut mahdollista tarjota markkina-aluekohtaisesti vain osaa yhdestä tarjouspyynnössä luetellusta kolmesta osa-alueesta. Tarjouspyynnössä nimenomaisesti todetun mukaisesti tarjoajien on kuitenkin ollut mahdollista antaa tarjous pelkästään vain yhdelle markkina-alueelle.

Hankintailmoituksessa ja tarjouspyynnössä on siten annettu edellä selostetussa suhteessa keskenään ristiriitaista tietoa. Erityisesti hankintailmoituksessa esitetty kielto osatarjousten esittämiseen on voinut johtaa siihen, että jokin vain yhden markkina-alueen tarjoamista harkinnut tarjoaja on jättänyt osallistumatta kilpailutukseen. Markkinaoikeus katsoo, että edellä todettu hankintailmoituksen ja tarjouspyynnön ristiriitaisuus ei ole ollut omiaan turvaamaan tarjoajien tasavertaista kohtelua.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimuksia ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu eikä hankintapäätöksiä ole muutoinkaan pantu täytäntöön. Näin ollen muutoksenhaun kohteena olevat hankintapäätökset voidaan hankintalain 154 §:n 1 momentin nojalla kumota ja niiden täytäntöönpano kieltää.

Koska jo hankintamenettelyä koskevat hankintailmoitus ja tarjouspyyntö ovat olleet edellä todetulla tavalla ristiriitaiset, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Sallan kunta aikoo edelleen toteuttaa markkina-aluekohtaisen konsultointi- ja selvitystyön sekä markkinointitoimenpiteiden konsulttipalveluhankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asioissa annetut ratkaisut ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää Sallan kunnan vaatimukset Fidico – Fifth Dimension Consulting Ky:n valitusten jättämisestä tutkimatta markkinaoikeuden asioissa diaarinumerot 2017/558 ja 2017/559.

Markkinaoikeus kumoaa Sallan kunnan kunnanjohtajan 8.8.2017 tekemät hankintapäätökset markkina-aluekohtaisen konsultointi- ja selvitystyön sekä markkinointitoimenpiteiden konsulttipalveluhankinnoista yhtäältä Brittein saarten sekä toisaalta saksankielisen Euroopan osalta. Markkinaoikeus kieltää Sallan kuntaa tekemästä hankintasopimuksia sanottujen päätösten perusteella tai panemasta niitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 6.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Sallan kunnan korvaamaan Fidico – Fifth Dimension Consulting Ky:n oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden asioissa diaarinumerot 2017/558 ja 2017/559 yhteensä 5.892 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Jussi Karttunen, Olli Wikberg ja Eeva-Riitta Siivonen.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.

 
Julkaistu 6.4.2018