MAO:201/18

Sipoon kunta - kunnallistekniset työt

julkinen hankinta - hankintalaki 2017 - kokonaistaloudellinen edullisuus - hintavertailu

Diaarinumero: 2017/466
Antopäivä: 28.3.2018

ASIAN TAUSTA

Sipoon kunta (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 4.5.2017 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta Sipoon Jokilaakson kunnallisteknisiä töitä koskevasta rakennusurakasta.

Sipoon kunnan kunnanhallitus on 30.5.2017 tekemällään hankintapäätöksellä § 147 valinnut Läänin Kuljetus Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on tarjouspyynnön mukaan ollut noin 1.000.000 euroa.

Markkinaoikeus on 30.6.2017 antamallaan päätöksellä numero 435/17 hylännyt JJ Kaivin Oy:n vaatimuksen hankintapäätöksen täytäntöönpanon kieltämisestä väliaikaisesti ja hankintamenettelyn keskeyttämisestä.

Hankintasopimus on allekirjoitettu 29.8.2017.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

JJ Kaivin ja Kallio Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 179.100 euroa. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 6.230 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen valinnan osalta. Tarjouspyynnön mukaan tarjouksista on tullut valita kokonaishinnaltaan halvin eli valittajan tarjous.

Hankintayksikkö on pyytänyt tarjouspyynnössä ja tarjouslomakkeessa tarjoajilta kolmea eri hintaa. Ensinnäkin on pyydetty urakan kokonaishintaa, jonka on ollut tarkoitus toimia samalla urakkasopimuksen mukaisena hintana. Toiseksi on pyydetty yksikköhintaluettelon yhteenlaskettua hintaa, jota on ollut tarkoitus käyttää lisä- ja muutostöissä. Kolmanneksi on pyydetty näistä laskettua tarjoushintaa. Hankintailmoituksen ja tarjouspyynnön selkeän sanamuodon mukaan näistä on ollut tarkoitus käyttää valintaperusteena vain urakan kokonaishintaa. Tämä on ollut loogista, koska sopimus on ollut tarkoitus tehdä nimenomaan kokonaisurakasta. Lisä- ja muutostöiden määrää ei edes voida tietää etukäteen.

Valittaja on tarjonnut halvimman kokonaishinnan, joten sen tarjous olisi tullut katsoa valintaperusteiden mukaiseksi kokonaistaloudellisesti edullisimmaksi tarjoukseksi.

Vastine

Vaatimukset

Sipoon kunta on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat asianosaiskulut 1.000 eurolla sekä arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 5.927,20 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö ei ole menetellyt virheellisesti.

Tarjouspyyntöasiakirjojen mukaan tarjoajien on tullut antaa ensinnäkin kokonaishinta urakalle Sipoon Jokilaakson kunnallisteknisistä töistä, toiseksi hinta eräille urakkaan liittyville mahdollisille lisätöille määrineen sekä kolmanneksi vielä näiden kahden erän yhteismäärästä muodostuva tarjoushinta. Tarjouspyynnön kohdassa 5.2 on korostetusti tuotu esille, että tarjouksista valitaan kokonaishinnaltaan (tarjouslomakkeen hintatiedot kohta 3) halvin tarjous. Tarjouslomakkeen kolmannen kohdan otsikkona on ollut Tarjoushinta, jonka on todettu koostuvan urakkahinnasta ja yksikköhintaluettelon hinnasta. Tarjoajille on pitänyt edellä lausuttuun nähden olla selvää, että hintatiedon kolmas kohta on ollut tarjouksen kokonaishinta, jota hankintayksikkö tulee vertailemaan.

Hankintayksikkö on suorittanut vertailun hintatiedon kolmannen kohdan mukaisesti ja on näin ollen toiminut tarjouspyyntöasiakirjoissa ilmoittamansa mukaisesti.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että käsitteillä kokonaishinta ja yksikköhinta on rakennusalalla vakiintunut merkitys. Tarjouspyyntöasiakirjoissa on pyydetty erikseen urakan kokonaishintaa, jota on ollut tarkoitus käyttää myös sopimushintana. Tarjousten valinta urakan kokonaishinnan perusteella johtaa hankintasäännösten päämäärään eli kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen valintaan. Joka tapauksessa tarjouspyyntöasiakirjoja voidaan pitää sillä tavoin epäselvinä, että niiden perusteella ei ole voitu antaa vertailukelpoisia tarjouksia. Valittajan on ammattimaisena tarjoajana tullut ymmärtää tarjouspyyntö siten, että valintaperusteena toimii urakan kokonaishinta (tarjouspyynnön kohta Urakkahinta) eikä esimerkiksi urakan kokonaishinta ja yksikköhintaluettelon hinta laskettuna yhteen (tarjouspyynnön kohta Tarjoushinta).

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 99 §:n mukaan sen lisäksi, mitä lain I ja IV osassa säädetään hankintasopimuksista, tavara- ja palveluhankintoihin, suunnittelukilpailuihin sekä rakennusurakoihin, jotka ovat arvoltaan 26 §:ssä säädetyt EU-kynnysarvot alittavia, mutta vähintään 25 §:n 1 momentin 1 tai 2 kohdassa säädettyjen kansallisten kynnysarvojen suuruisia, sovelletaan kansallisia menettelyjä koskevan 11 luvun säännöksiä.

Hankintalain 104 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on pyydettävä hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä toimittajia määräaikaan mennessä esittämään tarjouksensa. Tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava siten, että sen perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 106 §:n mukaan tarjouksista on valittava kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous. Kokonaistaloudellisesti edullisin on tarjous, joka on hankintayksikön kannalta hinnaltaan halvin, kustannuksiltaan edullisin tai hinta-laatusuhteeltaan paras. Hinta-laatusuhteen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi. Hankintayksikön tulee ilmoittaa käyttämänsä kokonaistaloudellisen edullisuuden peruste sekä mahdolliset vertailuperusteet hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä.

Hankintamenettelystä

Hankintayksikkö on pyytänyt tarjouksia Sipoon kunnan Jokilaakson kaava-alueen kunnallisteknisten töiden osasta 2. Hankintailmoituksen mukaan kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteena on ollut halvin hinta.

Tarjouspyyntökirjeen kohdan 5.2 "Tarjouksen valinta" mukaan tarjouksista valitaan "kokonaishinnaltaan (tarjouslomakkeen hintatiedot kohta 3) halvin tarjous edellyttäen, että tarjoajan soveltuvuusvaatimukset täyttyvät ja tarjous on tarjouspyynnön mukainen". Tarjouspyyntökirjeen mukaan tarjous on tullut tehdä sähköisesti tarjousjärjestelmässä käyttäen tarjouspyyntökirjeen liitteitä.

Tarjouspyynnön kohdan "Hankinnan kohteen kriteerit" alakohdassa "Hintatiedot" on ollut kolme alaotsikkoa: "Urakkahinta", "Yksikköhintaluettelo" ja "Tarjoushinta".

Ensimmäisen alaotsikon "Urakkahinta" kohdalla on todettu, että kyseessä on urakan kokonaishinta, jota käytetään urakkasopimuksen mukaisena urakkahintana. Kohdan mukaan hinnan tulee perustua urakoitsijan laskemiin tarjouspyyntöaineistosta ilmenneisiin määriin.

Toisen alaotsikon "Yksikköhintaluettelo" kohdalla on pyydetty ilmoittamaan yksikköhintaluettelon hinta yhteensä. Kohdassa on lisäksi mainittu, että yksikköhintaluettelo ei sisällä kaikkia urakkasuorituksen edellyttämiä suoritteita ja määriä. Kohdan mukaan yksikköhintaluettelon hintoja tullaan käyttämään mahdollisissa lisä- ja muutostöissä, ja tarjoajan on tullut täyttää kaikki liitteenä olleessa yksikköhintaluettelossa pyydetyt hintatiedot.

Kolmannen alaotsikon "Tarjoushinta" kohdalla on todettu seuraavaa:"Urakkahinta + yksikköhintaluettelon hinta yhteensä". Kohdassa on todettu maksimipisteiden olevan 100, ja pisteiden laskentatavaksi on ilmoitettu "pienin annettu arvo / tarjottu arvo * maksimipisteet".

Urakkahinnan tai yksikköhintaluettelon kohdalla ei ole ilmoitettu maksimipisteitä eikä pisteiden laskentatapaa.

Hankintayksikkö on saanut yhteensä viisi tarjousta. Voittanut tarjoaja on antanut tarjouksen, jonka mukaan urakan kokonaishinta on ollut 1.499.837 euroa, yksikköhintaluettelon hinta 644.163 euroa ja tarjoushinta yhteensä 2.144.000 euroa. Valittaja on antanut tarjouksen, jonka mukaan urakan kokonaishinta on ollut 1.194.000 euroa, yksikköhintaluettelon hinta 1.037.708 euroa ja tarjoushinta yhteensä 2.231.708 euroa.

Hankintayksikkö on tarjousten vertailussa antanut voittaneelle tarjoajalle 100 pistettä ja vertailussa toiseksi tulleelle valittajalle 96,070 pistettä. Hankintayksikkö on valinnut voittaneen tarjoajan tarjouksen.

Asian arviointi

Valittaja on muun ohella esittänyt, että tarjouspyyntö on ollut epäselvä, koska siitä ei ole yksiselitteisesti käynyt ilmi, onko vertailuperusteena käytetty niin sanottua urakan kokonaishintaa vai urakan kokonaishinnan ja yksikköhintaluettelon yhteenlasketun määrän perusteella laskettua tarjoushintaa. Valittajan mukaan tarjouspyynnön mukainen vertailuperuste, siten kuin hankintayksikkö on hankintapäätöksessä vertailuperustetta tulkinnut, ei ole johtanut kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen valitsemiseen.

Markkinaoikeus toteaa hankintayksiköllä olevan harkintavaltaa määritellä hintojen vertailutapa ja vertailussa painotettavat seikat. Hankintayksikön harkintavallassa on siten myös se, käyttääkö se vertailuhinnan laskennassa esimerkiksi kokonaishintaa vai eriteltyjä yksikköhintoja taikka näiden yhdistelmää. Hankintamenettelyn avoimuus ja tasapuolisuus edellyttävät kuitenkin, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa. Lisäksi tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Tarjouspyyntöasiakirjoissa on todettu, että tarjouksista valitaan kokonaishinnaltaan halvin tarjous. Tarjouspyyntökirjeen kohdassa 5.2 on viitattu tarjouslomakkeen hintatietojen kohtaan 3. Markkinaoikeus toteaa, että hintatiedoissa ei ole ollut numeroituja kohtia eikä siten myöskään kohtaa 3. Hintatiedot ovat koostuneet kolmesta osasta, joista viimeisin on ollut otsikoltaan "Tarjoushinta". Siinä on ilmoitettu, että tarjoushinta muodostuu urakkahinnan ja yksikköhintaluettelon hinnan yhteismäärästä.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyyntöasiakirjojen perusteella on ollut selvää, minkä tekijöiden perusteella tarjoajien on tullut antaa tarjouksensa urakkahinnasta ja yksikköhintaluettelon hinnasta tarjousjärjestelmään. Pisteiden laskentatapa on esitetty tarjousjärjestelmässä ainoastaan tarjoushinnan kohdalla. Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntöasiakirjoista on käynyt ilmi se, että tarjousten vertailu tullaan tekemään tarjouspyyntöasiakirjoissa yksilöidyn tarjoushinnan perusteella. Urakkahinnan ja yksikköhintaluettelon hinnan perusteella yhteenlasketulla tarjoushinnalla tarjoukset ovat olleet yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia. Edellä lausuttuun nähden hankintayksikkö ei ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti tarjousvertailun suorittamisen osalta.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muun ohella, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Sen sijaan asianosaiskulut on tarkoitettu korvattavaksi vain poikkeuksellisissa tilanteissa. Kun asiassa ei ole voitu todeta, että hankintayksikölle olisi aiheutunut oikeudenkäynnistä tavanomaisesta poikkeavia erityisiä kuluja, on vaatimus asianosaiskulujen korvaamisesta hylättävä.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa JJ Kaivin ja Kallio Oy:n korvaamaan Sipoon kunnan oikeudenkäyntikulut 5.927,20 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Sipoon kunnan vaatimuksen asianosaiskulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Nina Korjus, Reima Jussila ja Eeva-Riitta Siivonen.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.

 
Julkaistu 5.4.2018