MAO:178/18

Helsingin kaupunki - teollisten elintarvikkeiden yhteishankinta

julkinen hankinta - tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Diaarinumero: 2017/296
Antopäivä: 23.3.2018

ASIAN TAUSTA

Helsingin kaupungin (jäljempänä myös hankintayksikkö) hankintakeskus on ilmoittanut 20.10.2016 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta teollisten elintarvikkeiden yhteishankinnasta. Tarjouspyynnön mukaan hankintakausi on 36 kuukautta, minkä lisäksi on varattu mahdollisuus yhden vuoden ja kymmenen kuukauden pituiseen optiokauteen.

Helsingin kaupungin teknisen palvelun lautakunta on 16.3.2017 tekemällään hankintapäätöksellä § 29 valinnut hankintaohjelman osa-alueen 2 "Teolliset elintarvikkeet Helsingin palvelukeskus -liikelaitoksen laitokset ja säätiöt" osalta Meira Nova Oy:n tarjouksen.

Helsingin kaupungin teknisen palvelun lautakunta on 27.4.2017 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä korjannut 16.3.2017 tekemäänsä hankintapäätöstä hylkäämällä hankintaohjelman osa-alueella 2 Kespro Oy:n, Heinon Tukku Oy:n ja Meira Nova Oy:n tarjoamat tuotteet positiossa 482 niiden sisältämän natriumglutamaatin vuoksi.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut noin 27.500.000 euroa, josta hankintaohjelman osa-alueen 2 osuus on ollut noin 19.000.000 euroa.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankintapäätöstä ei ole pantu täytäntöön.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Wihuri Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen hankintaohjelman osa-alueen 2 osalta ja muutoksenhaun kohteena olevan hankintaoikaisupäätöksen sekä velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikölle tehottomuusseuraamuksen ja määrää hankintayksikön maksamaan valtiolle seuraamusmaksun sekä määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksua. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 9.180 eurolla viivästyskorkoineen lisättynä asiassa perittävällä oikeudenkäyntimaksulla.

Perusteet

Kespro Oy:n, Heinon Tukku Oy:n ja Meira Nova Oy:n tarjoukset ovat olleet tarjouspyynnön vastaisia ja ne olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta.

Tarjouspyynnön liitteenä olleessa sopimusluonnoksessa on asetettu hankittaville tuotteille vaatimus, jonka mukaan elintarvikkeet eivät saa sisältää lisättyä natriumglutamaattia. Kaikki tarjoajat ovat tarjouspyynnön vaatimuksen mukaisesti vastanneet hyväksyvänsä mainitun liitteen sopimusehdot.

Kespro Oy, Heinon Tukku Oy ja Meira Nova Oy ovat tästä nimenomaisesta sitoumuksestaan huolimatta tarjonneet tarjouspyynnön positiossa 482 ilmoitettuun tuotteeseen "Yrttitahnamauste" tuotetta, joka on sisältänyt natriumglutamaattia. Kespro Oy:n, Heinon Tukku Oy:n ja Meira Nova Oy:n tarjoukset ovat olleet sopimuksen vastaisia. Tarjouspyynnön ehdottomana vaatimuksena on ollut sopimusehtojen hyväksyminen eikä sopimuksen muuttaminen ehdottomien tuotevaatimusten osalta ole ollut mahdollista.

Kespro Oy:n, Heinon Tukku Oy:n ja Meira Nova Oy:n tarjousten tarjouspyynnön vastaisuus on vaarantanut tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tarjousvertailussa ja tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen hyväksyminen on merkinnyt syrjivää kohtelua valittajan kannalta. Koska tarjoukset ovat olleet tarjouspyynnön vastaisia, ei hankintayksikön virhettä voida korjata sillä, että Kespro Oy:n, Heinon Tukku Oy:n ja Meira Nova Oy:n osalta vertailussa huomioidaan tyhjä tuoterivi tai että tarjoajat voivat täsmentää tarjoustaan.

Vastine

Vaatimukset

Helsingin kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.500 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Kespro Oy:n, Heinon Tukku Oy:n ja Meira Nova Oy:n tarjoukset ovat sisältäneet tarjouspyynnön ehdon vastaisesti lisättyä natriumglutamaattia sisältävän tuotteen positiossa 482 "Yrttitahnamauste". Hankintayksikkö on valittajan tekemän hankintaoikaisuvaatimuksen ja valituksen jälkeen muuttanut valituksen alkuperäisenä kohteena olleen hankintapäätöksen perusteluja siten, että se on hylännyt Kespro Oy:n, Heinon Tukku Oy:n ja Meira Nova Oy:n hankintaohjelman osa-alueelle 2 Yrttitahnamauste-tuoteriville tarjoamat tuotteet ja tehnyt asiassa uuden tarjousvertailun. Alkuperäisen hankintapäätöksen lopputulos ei ole muuttunut.

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että mikäli tarjoaja ei tarjoa vaatimukset täyttäviä tuotteita riville, kyseisiä rivejä käsitellään tarjousvertailussa tyhjinä riveinä. Lisäksi tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että tarjoaja ei saa tyhjästä rivistä vertailupisteitä. Tämän tarjouspyynnön yksiselitteisen ehdon perusteella hankintayksiköllä on ollut oikeus olla sulkematta Kespro Oy:n, Heinon Tukku Oy:n ja Meira Nova Oy:n tarjouksia tarjouskilpailusta, vaikka näiden tarjoukset ovatkin sisältäneet yhden tarjouspyynnön ehtojen vastaisen tuotteen. Kyseinen tarjouspyynnön ehto on ollut julkisissa hankinnoissa noudatettavien yleisten periaatteiden mukainen ja hankinnan kohteen ja luonteen kannalta myös hyvin perusteltu.

Hankintaohjelman osa-alueen 2 osalta on muun ohella todettu, että päästäkseen mukaan tarjousvertailuun tarjoajan on tullut tarjota vähintään 580 vaatimukset täyttävää tuotetta. Kaikkien tarjoajien tarjoukset ovat sisältäneet vähintään 580 tarjouspyynnön ehtojen mukaista tuotetta.

Joka tapauksessa hankintayksiköllä olisi ollut oikeus ja suhteellisuusperiaatteen johdosta myös velvollisuus pyytää Kespro Oy:tä, Heinon Tukku Oy:tä ja Meira Nova Oy:tä kutakin tarkentamaan tarjoustaan, jonka sisältö on ollut yhden tuoterivin osalta ristiriitainen. Tarjouksen sulkeminen tarjouskilpailusta tällaisen vähäisen virheen johdosta olisi ollut suhteellisuusperiaatteen vastaista.

Valittajan lisäkirjelmä

Myös 27.4.2017 tehty hankintaoikaisupäätös on ollut hankintasäännösten vastainen. Kespro Oy:n, Heinon Tukku Oy:n ja Meira Nova Oy:n tarjoukset ovat olleet tarjouspyynnön vastaisia, eikä hankintayksikkö ole voinut tarjousvertailua oikaisemalla tehdä tarjouspyynnön vastaisista tarjouksista tarjouspyynnön mukaisia.

Kysymys ei ole ollut hankintayksikön väittämällä tavalla vain yksittäisestä tuotevaatimuksesta vaan siitä, että tarjoaja on sopimusehtojen hyväksymisestään huolimatta tarjonnut sopimusehdon vastaista tuotetta. Tarjoaja on menetellyt hyväksymänsä sopimuksen vastaisesti.

Tarjoajan on tullut antaa lopullinen tarjous ja vastata siitä. Tarjoaja ei ole voinut tarjota tarjousvertailua varten mahdollisimman laajaa tuotevalikoimaa, hyväksyä sopimusta ja luottaa siihen, että hankintayksikkö karsisi valikoimasta sopimuksen vastaiset tuotteet, muttei kuitenkaan sulkisi tarjousta tarjouskilpailusta.

Hankintayksikkö ei ole pyytänyt tarjoajia selventämään, tarkentamaan tai täydentämään tarjoustaan. Kyseiset tarjoajat eivät ole missään vaiheessa antaneet hyväksyvää tahdonilmaisuaan sille, että tarjouksen tuotevalikoimasta poistetaan yksi tuote. Hankintayksikkö on itse ilman tarjoajan nimenomaista tahdonilmaisua poistanut tarjoajan sopimusehdon vastaisen tuotteen ja samalla tehnyt tarjouksesta tarjouspyynnön mukaisen. Kysymys on ollut tarjouksen olennaisesta muuttamisesta. Hankintayksikön menettely on ollut syrjivää.

Lisävastine

Hankintayksikkö on antanut lisävastineen.

Vastaselitys

Valittaja on antanut vastaselityksen.

Kuultavan lausunto

Meira Nova Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Kyseessä olevan tuotteen merkitys on ollut hankinnan kokonaisuuteen nähden vähäinen. Meira Nova Oy:n pisteet ovat tarjousvertailun mukaan olleet noin kahdeksan pistettä paremmat kuin toiseksi tulleen valittajan. Yrttitahnamausteen osuus Meira Nova Oy:n tarjouksessa on ollut vain 0,057 pistettä, eli tuotteella ei ole ollut merkitystä voittaneen tarjoajan valinnassa.

Tarjouspyynnössä on todettu, että lopulliseen vertailuun otetaan vain vaatimukset täyttävät tuotteet. Se, että Meira Nova Oy:n tarjoama yrttitahnamauste ei ole täyttänyt hankintasopimuksessa esitettyjä edellytyksiä, on ollut merkityksetön seikka. Päätöstä oikaistaessa kyseinen tuote on tullut jättää huomioimatta.

Myös valittajalla on ollut tarjouksessaan hylättyjen tuotteiden listalle merkittyjä tuotteita, jotka eivät ole vastanneet tarjouspyyntöä. Olisi ollut tarjoajien yhdenvertaisen kohtelun vastaista sulkea yhden tuotteen virheellisyyden vuoksi koko Meira Nova Oy:n tarjous tarjouskilpailusta, kun muillakin tarjoajilla on ollut tarjouspyyntöä vastaamattomia yksittäisiä tuotteita, jotka on jätetty ottamatta huomioon tarjousvertailussa.

Muut kirjelmät

Valittaja on antanut lisävastaselityksen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Asian arvioinnin lähtökohta

Wihuri Oy on 7.4.2017 valittanut markkinaoikeuteen Helsingin kaupungin teknisen palvelun lautakunnan 16.3.2017 tekemästä hankintapäätöksestä, jolla on valittu tarjoaja hankintaohjelman osa-alueelle 2 "Teolliset elintarvikkeet Helsingin palvelukeskus liikelaitoksen laitokset ja säätiöt". Helsingin kaupungin teknisen palvelun lautakunta on 27.4.2017 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä muun ohella tosiasiassa poistanut alkuperäisen hankintapäätöksen osa-alueen 2 osalta, ratkaissut asian uudelleen ja valinnut edelleen saman toimittajan. Valittaja on valittanut myös kyseisestä päätöksestä. Kun hankintaa ei voida enää toteuttaa ensiksi mainitun päätöksen perusteella, valittajan vaatimukset on tutkittava ainoastaan hankintaoikaisupäätökseen kohdistuvina.

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007; jäljempänä hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 46 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta.

Viimeksi mainitun pykälän esitöissä (HE 50/2006 vp s. 91) on muun ohella todettu, että hankintayksikön tulee hylätä sellaiset tarjoukset, jotka eivät vastaa tarjouspyynnön vaatimuksia. Siten esimerkiksi sellaiset tarjoukset, jotka eivät vastaa tarjouspyynnössä esitettyjä teknisiä eritelmiä tai muita hankinnan kohdetta koskevia vaatimuksia, on suljettava tarjouskilpailusta. Tarjous on hylättävä tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomana myös, jos se on saapunut myöhässä tai on puutteellinen. Tarjouksen hylkäämistä tulee hankintalain esitöiden mukaan arvioida nimenomaan tarjoajien tasapuolisen kohtelun näkökulmasta. Tarjouspyyntöä vastaamattomat tarjoukset tulee pääsääntöisesti hylätä. Hankintayksikkö voi kuitenkin pyytää tarjoajia täsmentämään ja selventämään tarjousten yksityiskohtia, jos se ei vaaranna tarjoajien tasapuolista kohtelua. Menettely ei kuitenkaan saa tarkoittaa sitä, että jollekin tarjoajalle annetaan mahdollisuus parantaa tarjoustaan.

Tarjouspyynnön keskeinen sisältö

Tarjouspyynnöllä on pyydetty tarjouksia Helsingin kaupungin palvelukeskuksen toimipisteiden ja säätiöiden tarvitsemista teollisista elintarvikkeista. Hankinta on jaettu neljään osa-alueeseen, joista valituksen kohteena on hankintaohjelman osa-alue 2.

Tarjouspyynnön kohdassa "Tarjoajan tuotteisiin liittyvät vaatimukset" on hankintaohjelman osa-alueen 2 kohdalla todettu, että tuotteiden vaatimukset on mainittu liitteessä 2, jota käytetään tarjouslomakkeena.

Tarjouspyynnön kohdassa "Hankinnan taustaa" on todettu muun ohella, että hankinnan kohde on kuvattu liitteenä olevissa hankintaohjelmissa 1–4 ja että tarjottavien tuotteiden tulee olla mainittujen liitteiden mukaisia.

Tarjouspyynnön kohdan "Hylkäämisperusteet" mukaan hankintayksikkö "on velvollinen hylkäämään tarjouksen tarjouspyynnön vastaisena, jos tarjouksessa on sellainen virhe tai puute, joka estää tarjouksen tasapuolisen vertailun muiden tarjouspyynnön mukaisten tarjousten kanssa".

Tarjouspyynnön kohdassa "Päätöksenteon perusteet" on todettu muun ohella seuraavaa:

"Lopulliseen vertailuun otetaan vain hankintaohjelmissa vaatimukset täyttävät tuotteet ja tuotteet, joista on hankintaohjelmissa ilmoitettu kulutusarvio.

Hankintaohjelmissa tarjoajien tulisi pyrkiä tarjoamaan mahdollisimman monelle riville. Mikäli tarjoaja ei tarjoa vaatimukset täyttäviä tuotteita riveille, kyseisiä rivejä käsitellään tarjousvertailussa tyhjinä riveinä. Hankintaohjelmien rivit on painotettu toisiinsa nähden taulukossa ilmoitettujen arvioitujen volyymien sekä tarjottujen hintojen suhteessa. Tyhjästä rivistä tarjoaja ei saa vertailupisteitä. Tyhjien rivien merkitys lopullisessa vertailupistemäärässä määrittyy niiden suhteellisten painoarvojen mukaisesti.

– –

Hankintaohjelma 2 Teolliset elintarvikkeet (kaikki asiakkaat)

Tarjoajan on tarjottava vaatimuksen mukaista tuotetta vähintään 580 vertailtavaan (kulutusarvio ilmoitettu) positioon ja jos tarjottuja tuotteita on vähemmän, tarjous hylätään. "

Kysymyksessä olevassa tarjouspyynnön kohdassa on lisäksi ilmoitettu, että hinnan painoarvo on 100 prosenttia ja että kokonaishinnaltaan edullisin tarjoaja valitaan sopimustoimittajaksi.

Tarjouspyynnön liitteenä on ollut sopimusluonnos, jonka ehdot tarjoajan on tullut hyväksyä tarjouksensa kohdassa "Soveltuvuusvaatimukset". Kyseisten ehtojen kohdassa 9 "Tuotteiden GMO-vapaus ja natriumglutamaatti" on edellytetty muun ohella, että elintarvikkeet eivät saa sisältää lisättyä natriumglutamaattia.

Asian arviointi

Valittaja on esittänyt, että Kespro Oy:n, Heinon Tukku Oy:n ja Meira Nova Oy:n hankintaohjelman osa-alueen 2 positioon 482 "Yrttitahnamauste" tarjoama tuote on ollut tarjouspyynnön liitteenä olleiden sopimusehtojen vastainen ja niiden tarjoukset olisi tullut tällä perusteella sulkea tarjouskilpailusta.

Markkinaoikeus toteaa, että valittaja on sijoittunut hankintaohjelman osa-alueen 2 tarjousvertailussa Meira Nova Oy:n jälkeen toiseksi. Näin ollen asiassa ei ole valittajan oikeussuojan kannalta tarpeen lausua Kespro Oy:n ja Heinon Tukku Oy:n tarjousten tarjouspyynnön mukaisuudesta.

Meira Nova Oy on tarjonnut hankintaohjelman osa-alueelle 2 yhteensä 587 vaatimuksen mukaista tuotetta. Positioon 482 se on tarjonnut tuotetta tahnamauste Provence 2x340 g UFS 311258. Se on hyväksynyt tarjouksessaan sopimusehdot.

Hankintaoikaisupäätöksen mukaan Meira Nova Oy:n tarjoama tuote positiossa 482 ei ole täyttänyt tarjouspyynnön vaatimuksia, koska se on sisältänyt natriumglutamaattia, joten kyseistä tuoteriviä on käsitelty tarjousvertailussa tyhjänä rivinä tarjouspyynnön "Päätöksenteon perusteet" kohdassa määriteltyjen ehtojen mukaisesti.

Markkinaoikeus toteaa, että sopimusehtojen kohdassa 9 esitetty lisättyä natriumglutamaattia koskeva vaatimus on liittynyt tarjottujen tuotteiden ominaisuuksiin. Edellä selostetulla tavalla tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että mikäli tarjoaja ei ole tarjonnut vaatimukset täyttäviä tuotteita jollekin tarjouspyynnön hankintaohjelman riville, kyseistä riviä käsitellään tarjousvertailussa tyhjänä rivinä. Viimeksi mainitun käsittelytavan osalta tarjouspyynnössä ei ole suoraan ilmoitettu, että kyseinen käsittelytapa koskisi vain vaatimuksia, jotka on esitetty tuotekuvauksien yhteydessä. Kun otetaan huomioon tämä seikka ja natriumglutamaattia koskevan ehdon liityntä tuotteiden ominaisuuksiin, ei hankintayksikkö ole toiminut tarjouspyynnössä ilmoitettuun nähden virheellisesti, kun se ei ole sulkenut voittaneen tarjoajan tarjousta kysymyksessä olevasta syystä tarjouskilpailusta.

Markkinaoikeus toteaa vielä, että myös valittaja on tarjonnut tuotteita, jotka eivät ole täyttäneet tarjouspyynnön vaatimuksia. Valittajan tuotteita on kohdeltu tarjousten vertailussa vastaavalla tavalla. Hankintayksikön menettely ei ole siten ollut myöskään syrjivää.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolain-käyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on valituksen tultua vireille korjannut hankintapäätöstään hankintaoikaisupäätöksellään osaksi valituksessa esitetyillä perusteilla. Tämä seikka huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että myös hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus hylkää Helsingin kaupungin vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Nina Korjus, Olli Wikberg ja Jukka Koivusalo.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.

 
Julkaistu 3.4.2018