MAO:175/18

Uudenkaarlepyyn kaupunki - työterveyshuollon palvelut

julkinen hankinta - hankintalaki 2017 - tarjouspyynnössä asetettujen edellytysten hyväksyttävyys - vertailuperusteiden hyväksyttävyys

Diaarinumero: 2017/419
Antopäivä: 21.3.2018

ASIAN TAUSTA

Uudenkaarlepyyn kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 25.3.2017 julkaistulla EU-hankintailmoituksella ja 13.4.2017 julkaistulla korjausilmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta työterveyshuollon palveluhankinnasta viiden vuoden sopimuskaudelle ja mahdollisille kahdelle yhden vuoden sopimuskaudelle.

Uudenkaarlepyyn kaupunginhallitus on 8.5.2017 tekemällään hankintapäätöksellä § 161 valinnut Pihlajalinna Terveys Oy:n tarjouksen. Uudenkaarlepyyn kaupunginhallitus on 12.6.2017 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä § 269 hylännyt Työplus Oy:n hankintaoikaisuvaatimuksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut noin 420.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Työplus Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Toissijaisesti valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikölle tehottomuusseuraamuksen, määrää hankintayksikön maksamaan valtiolle seuraamusmaksun sekä lyhentää hankintasopimuksen sopimuskauden päättymään määräämänsä ajan kuluttua. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.762,50 eurolla lisättynä oikeudenkäyntimaksulla, viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti vertaillessaan tarjoajien referenssejä.

Tarjoajan taloudellista ja teknistä soveltuvuutta koskevan arvioinnin ja tarjousten vertailun välillä on tehtävä selkeä ero. Hankintayksikkö on edellyttänyt, että tarjoajat esittävät referenssilomakkeella yhden referenssin, joka ei ole vaikuttanut tarjousten vertailuun. Tarjouspyynnön tarjousten vertailua koskeneessa kohdassa on kuitenkin ilmoitettu, että referenssit ovat osa tarjousten vertailua. Kohdassa on ilmoitettu, että pisteytys tapahtuu kunnallisten kohteiden, kohteiden lukumäärän ja saavutettujen tulosten perusteella.

Lisäksi hankintayksikkö on hankintasäännösten vastaisesti pisteyttänyt referenssiluettelon perustuen referenssien lukumäärään.

Hankintayksikön käyttämät vertailuperusteet eivät myöskään ole johtaneet kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen valintaan. Hankintayksikkö on arvioinut tarjouksia hinnan (80 prosentin painoarvolla) ja laadun (20 prosentin painoarvolla) perusteella. Tarjouspyynnön mukaan kaikki teknisen tavoitekustannuksen tarjonneet tarjoajat ovat saaneet 80 pistettä. Laskentakaavasta ei ole kuitenkaan ilmennyt, miten teknistä tavoitekustannusta halvempaa hintaa tullaan arvioimaan. Vaikka laskentakaavaa ei olisi sovellettu teknistä tavoitehintaa halvempaan hintaan, ja myös tätä tavoitehintaa halvemmat tarjoukset olisivat saaneet täydet hintapisteet, halvin tarjous ei olisi saanut parhaita pisteitä, kuten sen aina hintavertailussa tulisi saada.

Hankintayksikkö on myös kohdellut valittajaa epätasapuolisesti. Hankintayksikkö on lähettänyt luonnoksen tarjouspyynnöstä kommentoitavaksi kiinnostuneille tarjoajille ennen tarjouspyynnön julkaisemista. Kyseisessä aineistossa on ollut mukana valittajan, joka on toiminut aiemmin hankintayksikön kilpailuttamien palveluiden toimittajana, käyttämän hinnaston hinnat julkistettuna ja ilmoitus, että tämä on palveluiden perustaso. Vaikka valittajan hinnasto on poistettu varsinaisesta hankintailmoituksesta, valittaja on saatettu epäedulliseen kilpailuasetelmaan muihin tarjoajiin nähden, kun sen voimassa olleet hinnat on julkistettu muille tarjoajille ennen tarjouskilpailua.

Vastine

Vaatimukset

Uudenkaarlepyyn kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.290 eurolla.

Perusteet

Tarjouspyynnön mukaan soveltuvuusvaatimusten täyttäminen on tullut esittää tarjouspyynnön liitteillä ja laadullista pisteytystä varten on tullut toimittaa kolme asiakirjaa.

Tarjouspyynnön laadullisen vertailun kohdan 3 vaatimusta optimoinnin referenssikohteista on tarkennettu korjausilmoituksella. Hankinnan kohteelle on ollut olennaista, kuinka hyvin työterveyshuolto pystyy vaikuttamaan sairaspoissaolojen määrään. Laadun mittariksi on valittu sellaiset referenssikohteet, joissa on toteutettu sairaspoissaolojen vähentämiseen liittyviä toimenpiteitä ja työterveyshuollon omiin kustannuksiin vaikuttamista. Kohdan 3 mukainen referenssilistaus ei ole ollut valittajan esittämällä tavalla luettelomainen referenssilista, josta on ilmennyt vain aikaisempien asiakkaiden nimet ja näiden lukumäärä. Tarjouspyynnössä on haettu sellaisia laadullisia ominaisuuksia, joissa on suoritettu palvelujen optimointia laadullisena ominaisuutena. Palveluiden optimoinnin referenssit ovat olleet näyttöä siitä, että yritys on kyvykäs suorittamaan tällaista optimointia. Tarjouspyynnössä haettu optimointi on ollut yrityksen aineettomaan osaamiseen liittyvää kyvykkyyttä, jonka tuottamisessa merkittävässä roolissa on ollut yrityksen omistama tietojärjestelmä. Kyseisten ominaisuuksien tuottaminen ei ole ollut yksittäisten paikallisten asiantuntijoiden tekemää, vaan yrityksen aineetonta omaisuutta. Näin ollen referenssit eivät tässä tapauksessa ole olleet yksittäisten asiantuntijoiden referenssejä, vaan yrityksen palvelun laatua kuvaavia mittareita.

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu kohtuullinen vaihteluväli tarjousten hinnoittelulle. Jokainen tarjoaja on voinut laskea oman hinnoittelunsa antamat hintapisteet, ja pisteiden laskenta on ollut avointa ja syrjimätöntä. Tarjouspyynnössä on esitetty hankintayksikön aiemmalle palvelutuottajalle maksama kustannustaso, ja asetettu tämä kustannus tarjoushintojen tavoitehinnaksi. Tavoitehinnan perusteella on laskettu maksimihintataso sallimalla tavoitehintaan viiden prosentin lisäys. Lisäksi tavoitehintaan perustuen on laskettu tekninen tavoitehinta, joka on alittanut tavoitehintatason 20 prosentilla. Tekninen tavoitehinta on pyritty asettamaan niin alas, ettei yksikään tarjoaja tarjoaisi siihen hintaan. Hankintayksikkö ja hankintakonsultti ovat tätä varten tarkastelleet useiden hinnastojen hintatasoa. Markkinakartoituksen perusteella on ollut kohtuullisen epätodennäköistä saada tarjous, joka antaisi enimmäispisteet. Järkevä tarjoaja ei optimoidakseen omia tarjouspisteitään olisi tarjonnut halvemmalla kuin enimmäispisteet tuottavalla hinnalla. Maksimihinnalla on taasen tarjouspyynnön mukaan saanut 72,19 pistettä, eli 7,81 pistettä alle enimmäispistemäärän. Laadun painoarvolla 20 prosenttia on rationaalinen tarjoaja painottanut tarjouksen laatua hinnan asemasta suurimpien pisteiden saamiseksi. Hintahaarukassa ei ole ollut kyse oikean hinnan tai keskiarvohinnan mukaisesta pisteytyksestä, vaan kustannustason säilyttämisestä viiden prosentin ylityksellä tai 20 prosentin alituksella.

Hankintayksikkö ei ole muutoinkaan kohdellut valittajaa epätasapuolisesti. Tarjouspyyntöaineistossa on käytetty hankintayksikön omistuksessa olevaa tietoaineistoa ja kunnan tavoitteita tarjouspyynnön hinnoittelun suhteen. Internetistä on löydettävissä erilaisia hinnastoja käsillä oleville palveluille, mutta toimittajat hinnoittelevat isojen asiakkaiden hinnastot erikseen. Hankintayksikkö on selkeästi tarjouspyynnössä ilmoittanut, minkälaisella kustannustasolla tarjouksia on haettu. Tieto on ollut avoimesti ja syrjimättömästi tarjoajien tiedossa.

Kuultavan lausunto

Pihlajalinna Terveys Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 350 eurolla viivästyskorkoineen.

Hankintayksikön tarjouspyynnön kohdassa 9 kuvaamat referenssit ovat olleet eri asia kuin soveltuvuuden arvioinnissa käytetty referenssi. Tarjoajien soveltuvuuden arviointi ja tarjousten vertailu on suoritettu erillisinä. Käsillä olevan hankinnan kaltaisessa hankinnassa ei voisi valittajan viittaamalla tavalla tulla kysymykseen henkilöreferenssien vertailu, koska niillä ei ole ollut merkitystä hankinnan kohteen kannalta. Sen sijaan hankinnassa on ollut kysymys yrityksen palvelussaan käyttämien metodien ja työkuvauksien sekä yrityskulttuurin mukaisen palvelun hankinnasta. Hankintayksikkö on tarjouspyynnössään selkeästi ilmoittanut seikat, joita tullaan vertailemaan. Tarjoajien vertailussa saamat pisteet eivät ole olleet tarjoajille ennalta arvaamattomia, sillä pisteytyksessä on painotettu 10 referenssiä kuntaosaamisesta ei pelkkää lukumäärää.

Hintapisteiden laskentatapa on ollut avoin ja syrjimätön. Jokainen tarjoaja on voinut laskea oman hinnoittelunsa antamat hintapisteet tarjouspyynnön hintaliitteen avulla. Lisäksi tekninen tavoitekustannus on asetettu niin alhaiselle tasolle, että sen alle tarjotulla hinnalla ei käytännössä voitaisi uskottavasti tuottaa vaadittua laatutasoa. Valittajan esittämä peruste mekanismin puutteesta teknisen tavoitehinnan alittavien tarjousten kohtelusta on teoreettinen. Valittajan tarjoama hinta on ylittänyt merkittävästi teknisen tavoitekustannustason.

Hankintayksikkö ei ole julkaissut valittajan tarjoushintoja, vaan hankintayksikön tavoitehintatason hankinnassa. Tavoitehintatasolla tarjoajat on saatettu keskenään tasavertaisempaan asemaan, kun otetaan huomioon, että valittaja on ollut aikaisempi toimittaja kilpailutettavassa hankinnassa. Valittajaa ei ole syrjitty hintatason julkaisemisen vuoksi, kun valittajan oma hintatarjous on poikennut hinnaston mukaisesta kokonaishinnasta.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että hankintamenettelyn tulee olla kaksivaiheinen. Hankinnan kohteeseen liittyviä tarjoajan referenssejä on mahdollista tapauskohtaisesti käyttää tarjousten vertailuperusteina, kunhan samoja tekijöitä ei käytetä sekä tarjoajan soveltuvuusvaatimuksena että hinta-laatusuhteen vertailuperusteena. Hankintayksikkö ei ole tehnyt riittävää eroa soveltuvuutta koskevien perusteiden ja tarjousten vertailuperusteiden välillä. Hankintayksikkö on pisteyttänyt myös pakollisena vaatimuksena olleen referenssin.

Tarjouspyyntö on ollut vertailuperusteiden asettamisen osalta myös tulkinnanvarainen. Tarjouspyynnössä ei ole yksilöity, mitä seikkoja tarjousten vertailussa arvioidaan optimointia koskevien referenssikohteiden osalta. On lisäksi kiistatonta, että tarjoajien referenssejä on vertailtu niiden lukumäärän perusteella. Kunnallisten kohteiden 10 referenssillä on saanut laatuvertailun alakohdista 3 a ja 3 b täydet pisteet.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on antanut lisävastineen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Käsillä olevassa hankintamenettelyssä on ollut kyse avoimella menettelyllä toteutettavasta työterveyshuollon palveluhankinnasta viiden vuoden sopimuskaudelle ja mahdollisille kahdelle yhden vuoden sopimuskaudelle. Hankinnan kohteena ovat siten olleet julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) liitteen E kohdassa 1 tarkoitetut terveydenhuolto- ja sosiaalipalvelut ja niihin liittyvät palvelut.

Oikeusohjeet

Hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 107 §:n mukaan sen lisäksi, mitä mainitun lain I ja IV osassa säädetään hankintasopimuksista, liitteessä E lueteltuja palveluja koskeviin hankintoihin, jotka ovat arvoltaan vähintään sanotun lain 25 §:n 1 momentin 4 tai 5 kohdassa säädettyjen kynnysarvojen suuruisia, sovelletaan lain 12 luvun säännöksiä.

Hankintalain 113 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava siten, että sen perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 114 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi asettaa vaatimuksia tarjoajan soveltuvuudelle. Soveltuvuutta koskevien vaatimusten tulee olla oikeassa suhteessa hankinnan kohteeseen. Hankintayksikön tulee ilmoittaa käyttämänsä vaatimukset hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä.

Hankintalain 115 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on valittava kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous. Kokonaistaloudellisesti edullisin on tarjous, joka on hankintayksikön kannalta hinnaltaan halvin, kustannuksiltaan edullisin tai hinta-laatusuhteeltaan paras. Hinta-laatusuhteen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi. Hankintayksikön tulee ilmoittaa käyttämänsä kokonaistaloudellisen edullisuuden peruste sekä mahdolliset vertailuperusteet hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä.

Viimeksi mainittuun säännökseen liittyen lain esitöissä (HE 108/2016 vp s. 217) on todettu, että kyseinen säännös vastaa hankintalain 106 §:n 1 momentin säännöstä.

Hankintalain 106 §:n 1 momenttia koskien lain esitöissä (HE 108/2016 vp s. 214) on todettu, että kyseinen säännös vastaa pääosin hankintalain 93 §:ssä ja kyseisen pykälän yksityiskohtaisissa perusteluissa esitettyä.

Hankintalain 93 §:n 2 momentin säännökseen liittyen lain esitöissä (HE 108/2016 vp s. 202) on todettu, että tarjouksen vertailuun liittyvän henkilöstön pätevyyden ja kokemuksen arviointi on erotettava itse tarjoajaan liittyvien ominaisuuksien ja referenssien arvioinnista. Nämä arviointikategoriat on lähtökohtaisesti edelleen säilytettävä erillään toisistaan. Unionin tuomioistuin on katsonut (tuomio 19.6.2003, GAT, C-315/01, EU:C:2003:360), ettei tarjousten vertailuperusteina tule käyttää tarjoajan muille asiakkaille tarjoamien tuotteiden referenssien lukumäärää, vaan kysymyksessä on peruste, jolla varmistetaan tarjoajan soveltuvuus sopimuksen täyttämiseen. Tarjoajan referenssit voivat kuitenkin tapauskohtaisesti olla myös hankinnan kohteeseen liittyviä ja siten vertailuperusteina sallittuja, kunhan samoja tekijöitä ei käytetä sekä tarjoajan soveltuvuusvaatimuksena että hinta-laatusuhteen vertailuperusteena.

Hankintamenettely

Tarjouspyynnön kohdassa 6 "Tarjouksen laatiminen" on todettu seuraavaa:

"Tarjoajaa koskevat vähimmäisvaatimukset on esitetty tarjouspyynnön liitteessä 2A. Sitä täydentää referenssilomake, tarjouspyynnön liite 2B.

Palvelun sisältö sekä palvelua koskevat vähimmäisvaatimukset ja vertailuperusteet on kuvattu tarjouspyynnön liitteissä 1A ja 1B.

Palvelun hinnoittelu tapahtuu Uudenkaarlepyyn hinnastolla. Hinnastoon on määritelty tavoitehinta ja tekninen tavoitehinta. Maksimihinta on tavoitehinta +5 %. Sitä kalliimmat tarjoukset tullaan hylkäämään liian kalliina. Hinnoittelu on kuvattu tarjouspyynnön liitteellä 3."

Tarjouspyynnön kohdassa 9 "Tarjousten vertailu" on todettu seuraavaa:

"Ne tarjoukset, jotka täyttävät tarjouspyynnössä tarjoajalle asetetut soveltuvuusehdot (liite 2A–2B) sekä hankittavalle palvelulle asetetut vähimmäisvaatimukset (liite 1B) otetaan vertailuun.

Tarjouksien valintaperusteena on hinta 80 % ja laatu 20 %.

Hinnat ilmoitetaan tarjouspyynnön liitteenä 3 olevalla hintalomakkeella.

Tarjoajat saavat hintapisteitä seuraavasti. Tekniseen tavoitekustannukseen (kohta "Kaikki kustannukset yhteensä") tarjonnut tarjoaja saa hintavertailusta laskennalliset 80 pistettä. Tavoitehinnasta kalliimman kustannusten tarjoajien hintapisteet saadaan kaavalla:

• (1 - (tarjoushinta/tekninen tavoitehinta - 1)²) x 80

Laadussa arvioidaan seuraavia tekijöitä (tarjoaja toimittaa kuvauksen alla olevista asioista). Sairauspoissaolojen osalta käytetään kustannusta 150 € / pv.

• 1) palveluntuottajan tarjoama sairauspoissaolojen rekisteröintijärjestelmä 5 p
o raportoinnin helppous, kattavuus ja viestintä esimiehille 3 p
käyttöliittymä ja viestintä – voidaan tehdä joko tth -> esimies tai päinvastoin
100 % kattavuus

o liittymä palkanlaskentaan 2 p
 selkeä prosessi/tulosteet/raportti palkanlaskentaa varten
• 2) ehdotus työterveyshuollon ja sairauspoissaolojen optimoinnista 5 p
o työterveyshuollon kustannusten (KELA I ja KELA II) optimointi

 ehdotus mihin puututaan ja miten 1 p
vaikutus kustannuksiin määrällisesti arvioitu + 1 p

o vaikutukset sairauspoissaolojen määrään
ehdotus mihin puututaan ja miten 1 p
vaikutus kustannuksiin määrällisesti arvioitu + 1 p

o vaikutukset työkyvyttömyyseläkkeelle jäämisiin ja sen kustannuksiin
ehdotus mihin puututaan ja miten 1 p
• 3) referenssikohteet optimoinnista (max 1 sivu/referenssi) 10 p
o kunnalliset kohteet 2 p
 10 kpl = 2 p
o kohteiden lukumäärä 2 p
 10 kpl = 2 p
o saavutetut tulokset 6 p
 6 kohteen tulokset (1 p / kohde – arvioituna kuten kohdassa 2)."

Tarjouspyynnön liitteenä 2B olleessa referenssilomakkeessa on todettu seuraavaa:

"Ohjeet

• Tämä on tarjouslomake, joka on palautettava tarjouksen yhteydessä täytettynä.
• Vaatimuksen on kokemus hankinnan kohdetta vastaavien työterveyshuollon palveluiden tuottamisesta.
• Referenssistä on ilmoitettava tilaaja, tilaajan yhteyshenkilö sekä puhelinnumero, sopimuskauden ajankohta sekä sopimuksen pääasiallinen sisältö lyhyesti. Tilaaja voi tarkistaa referenssin. Yksilöimätöntä referenssiä ei huomioida.
• Tarjoajalla on oltava yksi (1) referenssi ja se on kuvattava ao. taulukkoon. Jos tarjoaja on tytäryhtiö, niin emoyhtiön referenssit otetaan huomioon.
• Referenssikohteessa on toteutettu palvelunkäytön optimointi, sairauspoissaolojen vähentäminen (kuvaus vaikutuksista on kirjattava alla olevaan ruutuun)
• Referenssikohteen sopimuksen päättymispäivä ei saa olla viittä (5) vuotta vanhempi tarjouksen jättöpäivästä laskettuna.
• Referenssi ei vaikuta vertailuun, vaan koskee tarjoajan soveltuvuutta eli kykyä suoriutua hankinnasta.
• Lomakkeen voi täyttää sähköisesti tai käsin, mutta lomakkeen sisältöä ei saa muuttaa."

Tarjoajien on tullut ohjeissa mainittujen tietojen lisäksi rastittaa referenssin osalta, täyttyvätkö (Kyllä/Ei) seuraavat vaatimukset:

"Kyseessä on/oli työterveyspalvelujen tuottaminen"

"Resurssinkäytön optimointi"

"Sairauspoissaolojen vähentäminen".

Tarjouspyynnön liitteessä 3 "Hintalomake" on tarjoajan täytettäväksi tarkoitetun hintataulukon alla esitetty tavoitehinnaksi 70.909 euroa, tekniseksi tavoitehinnaksi 56.727 euroa ja maksimihinnaksi 74.454 euroa. Tarjouspyynnön liitteissä on esitetty laboratoriohinnasto ja röntgenhinnasto.

Hankintamenettelyn aikana esitettyyn kysymykseen hankintayksikkö on vastannut seuraavasti:

"[Kysymys:] Tuleeko kohdan 3 referenssikohteet ymmärtää niin, että tarjoajan tulee esittää referenssikohteita, jossa on sovellettu kohdassa 2 esitettyjä toimenpiteitä sekä näistä saadut tulokset ko. referenssikohteissa? Mitä kohdassa tarkoitetaan "kunnalliset kohteet 10 kpl" sekä "kohteiden lukumäärä 10 kpl"?

[Vastaus:] Jos kohdassa 2 esitettyjä toimenpiteitä on tehty 10 kunnallisessa kohteessa saa maksimipisteet.

Jos kohdassa 2 esitettyjä toimenpiteitä on tehty joko 10 kpl kunnallisessa tai muussa kohteessa saa maksimipisteet. Maksimipistemäärä on 2 p, ei 3 p, kuten tarjouspyynnössä lukee."

Hankintayksikkö on vastaanottanut tarjouksille asetetussa määräajassa neljä tarjousta. Tarjouksia arvioidessaan hankintayksikkö on todennut, ettei yhden tarjoajan tarjous ole täyttänyt tarjouspyynnön pakollisia vaatimuksia, ja se on suljettu tarjouskilpailun ulkopuolelle. Voittanut tarjoaja on valittu hankinnan toimittajaksi sen saatua tarjousvertailussa parhaat pisteet.

Hankintamenettelyn vaiheittaisuus

Valittaja on muun ohella esittänyt, että hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se ei ole tehnyt eroa tarjoajien soveltuvuuden ja tarjousten vertailun välille. Valittajan mukaan hankintayksikkö on pisteyttänyt myös pakollisena vaatimuksena olleen referenssin.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintamenettely on vaiheittaista siten, että hankintayksikön on erillään tutkittava tarjoajien soveltuvuus osallistua tarjouskilpailuun ja arvioitava, onko tarjoajalla tekniset, taloudelliset ja muut edellytykset hankinnan toteuttamiseksi. Mainitusta tarjoajien soveltuvuutta koskevasta arvioinnista erillään hankintayksikön on puolestaan vertailtava tarjousten paremmuutta niiden tarjoajien tekemien tarjousten kesken, joita ei tule sulkea tarjouskilpailusta puuttuvan soveltuvuuden vuoksi tai joiden tarjousta ei ole katsottava tarjouspyynnön vastaiseksi.

Hankintamenettelyn vaiheittaisuus on otettava huomioon jo tarjouspyynnössä. Tarjouspyyntöasiakirjoissa on selvästi yksilöitävä, miltä osin edellytettyjä seikkoja on tarkoitus käyttää tarjoajien soveltuvuusarvioinnissa ja miltä osin tarjousten vertailussa. Tarjoajien soveltuvuuteen liittyviä seikkoja ei lähtökohtaisesti tule käyttää tarjousten vertailuperusteina.

Markkinaoikeus toteaa, että kysymyksessä olevassa tarjouspyynnössä on edellytetty, että tarjoajat soveltuvuutensa osoittamiseksi ilmoittavat tarjouspyynnön liitteenä olleella lomakkeella 2B yhden referenssikohteen, jossa tarjoaja on toteuttanut palvelunkäytön optimointia sairauspoissaolojen vähentämiseksi. Lisäksi tarjouspyynnössä on edellytetty, että tarjoajat tarjoustensa laadun arvioimiseksi ilmoittavat referenssikohteita optimoinnista.

Voittanut tarjoaja on ilmoittanut referenssilomakkeella 2B yhden referenssin sekä erillisellä liitteellä 10 kunnallista referenssiä ja 11 muuta referenssiä. Voittaneen tarjoajan tarjous on saanut referenssien määrän perusteella täydet 4 pistettä referenssien määrää koskevista laatuvertailun alakohdista. Valittaja on ilmoittanut referenssilomakkeella 2B puolestaan 10 referenssiä, joista osa on ollut kunnallisia referenssejä. Valittajan tarjous on saanut 3,4 pistettä referenssien määrän perusteella. Kolmas tarjoaja on ilmoittanut referenssilomakkeella 2B yhden referenssin, jonka perusteella sen tarjous on saanut 0,2 pistettä.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikkö on käyttänyt tarjoajien täsmälleen samanlaisia työterveyspalvelun optimointia kuvaavia referenssejä sekä tarjoajien soveltuvuuden arvioinnissa että tarjousten vertailussa. Tarjouspyynnössä todetun mukaan soveltuvuusvaatimuksena edellytetty, referenssilomakkeella 2B ilmoitettava referenssi ei vaikuta vertailuun. Vertailussa kolmanneksi jääneen tarjouksen esittänyt tarjoaja on kuitenkin ilmoittanut lomakkeella vain yhden, soveltuvuusvaatimuksen täyttämiseksi tarkoitetun referenssin, jonka hankintayksikkö on sittemmin myös pisteyttänyt tarjousten vertailun yhteydessä.

Edellä esitetty huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole tehnyt tarjouspyynnössään riittävää eroa yhtäältä tarjoajan soveltuvuuden arviointiin sekä toisaalta tarjottavan palvelun sisältöön liittyvien seikkojen välille. Hankintayksikkö ei näin ollen ole tarjouspyyntöä laatiessaan sekä tarjouksia vertaillessaan ottanut riittävällä tavalla huomioon hankintamenettelyn vaiheittaisuutta.

Laadun vertailuperusteiden asettaminen

Valittaja on muun ohella esittänyt, että hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se on arvioinut tarjouksia referenssien lukumäärän mukaan.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on sinänsä harkintavaltaa tarjousten vertailuperusteiden asettamisessa, kunhan asetetut vertailuperusteet liittyvät hankinnan kohteeseen ja ovat luonteeltaan syrjimättömiä. Vertailuperusteiden on lisäksi sovelluttava sen toteamiseen, mikä tarjouksista on taloudellisesti edullisin.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnön laadun arviointia koskeneessa alakohdassa 3 tarjoajia on pyydetty ilmoittamaan optimoinnista enintään 10 kunnallista referenssikohdetta sekä enintään 10 muuta referenssikohdetta. Kummallakin luettelolla on voinut saada enintään kaksi pistettä. Lisäksi tarjoaja on voinut saada kuusi pistettä esittämällä selvityksen kuuden kohteen saavutetuista tuloksista. Hankintayksikkö on lisäksi kysymykseen antamallaan vastauksella todennut, että ilmoittamalla 10 kunnallista referenssikohdetta on luettelolla voinut saada täydet kaksi pistettä sekä kunnallisista että yleisemmin määritellyistä referensseistä.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on katsottu, ettei sellaista luettelomaista referenssilistaa, josta ilmenee vain tarjoajan aikaisempien asiakkaiden nimet ja näiden lukumäärä, mutta jossa ei ole muita täsmällisiä seikkoja, joiden avulla taloudellisesti edullisin tarjous voitaisiin yksilöidä, voida käyttää tarjousten vertailussa tarjouksen valinnan perusteena ja ettei tarjousten vertailuperusteina tule käyttää tarjoajan muille asiakkaille tarjoamien tuotteiden referenssien lukumäärää, vaan kysymyksessä on peruste, jolla varmistetaan tarjoajan soveltuvuus sopimuksen täyttämiseen (ks. edellä mainittu tuomio 19.6.2003, GAT, EU:C:2003:360, 66 ja 67 kohta). Myös korkein hallinto-oikeus on katsonut päätöksissään 6.10.2004 taltionumero 2514 sekä 12.12.2003 taltionumero 3202, että tarjousten arvioinnissa ei tulisi käyttää tarjoajien teknisiin, taloudellisiin ja muihin edellytyksiin liittyviä perusteita, vaan toteutettavan hankinnan kohteeseen liittyviä perusteita.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikkö on pyytänyt tarjoajilta luettelon kunnallisista referensseistä ja muista referensseistä. Tarjouspyynnön laadun arviointia koskeneessa alakohdassa 3 tarjouksille on asiassa esitetyn mukaan annettu pisteitä yksinomaan mainituista referenssiluetteloista ilmenneiden referenssien lukumäärän perusteella. Hankintayksikkö ei pisteytyksessään mainitulta osin ole arvioinut referenssejä hankinnan kohteen laadun näkökulmasta, eikä tämä olisi ollut mahdollistakaan, sillä esimerkiksi voittaneen tarjoajan 21 kohteen referenssiluettelosta ei ole ilmennyt mitään tietoja referenssien sisällöstä. Markkinaoikeus edelleen toteaa, että asiassa ei ole ilmennyt, että hankintayksikkö olisi arvioinut myöskään kuuteen pisteeseen oikeuttaneiden referenssien sisältöä muutoin kuin ilmoitettujen kohteiden lukumäärän perusteella.

Edellä esitetty huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että käyttämällä tarjousten vertailussa tarjouksen valinnan perusteena puheena olevalta osin ainoastaan tarjoajien referenssiluetteloista ilmennyttä referenssien lukumäärää hankintayksikön on katsottava menetelleen hankintasäännösten vastaisesti.

Hinnan vertailuperusteen asettaminen

Valittaja on lisäksi esittänyt, että hankintayksikön käyttämä hintavertailun mekanismi on syrjinyt valittajaa ja että mekanismi ei ole mahdollistanut edullisimman tarjouksen valintaa.

Tarjouspyynnön liitteessä 3 on esitetty kolme euromäärää: tavoitehinta, tekninen tavoitehinta ja maksimihinta. Näistä tarjouspyynnössä ainoastaan maksimihinnalle on annettu tarkempi määritelmä, eli maksimihinnan perustuminen viiden prosentin ylitykseen tavoitehinnasta. Lisäksi tarjouspyynnössä on viitattu Uudenkaarlepyyn hinnastoon ja esitetty hinnan laskentakaava.

Hankintayksikkö on asiaa markkinaoikeudessa käsiteltäessä lisäksi esittänyt tavoitehinnan perustuneen hankintayksikön aiemman työterveyshuoltosopimuksen kustannustasoon ja teknisen tavoitehinnan olleen laskettu puolestaan 20 prosenttia pienemmäksi kuin tavoitehinta, teknisen tavoitehinnan ideana ollessa toimiminen alhaisimman mahdollisen kustannustason lähtökohtana. Hankintayksikkö on asiaa markkinaoikeudessa käsiteltäessä edelleen esittänyt, että tekninen tavoitehinta oli asetettu tekemällä markkinakartoitus, jonka perusteella oli ollut kohtuullisen epätodennäköistä, että yksikään tarjoaja tarjoaisi tuohon tekniseksi tavoitekustannukseksi määriteltyyn hintaan.

Tarjouspyynnössä esitetyn mukaan teknisen tavoitehinnan tarjoamalla tarjoaja on saanut suoraan 80 hintapistettä muiden tarjoajien hintatasosta riippumatta. Tarjouspyynnössä edelleen esitetyn mukaan tarjoaja on voinut laskea omat hintapisteensä sijoittamalla tarjoushintansa tarjouspyynnössä esitettyyn kaavaan.

Hankintayksikkö on asiaa markkinaoikeudessa käsiteltäessä esittänyt, että hintavertailussa saatavat pisteet ovat sijoittuneet 80 pisteen, jonka tarjoaja on voinut saavuttaa tarjoajalla teknisen tavoitehinnan, ja 72,19 pisteen, jonka tarjoaja on voinut saavuttaa tarjoamalla maksimihinnan, välille. Hankintayksikön esittämän mukaan rationaalinen tarjouksentekijä on näin ollen painottanut tarjouksensa laatua hinnan sijasta.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikön käyttämä hinnan arviointimekanismi on perustunut kolmeen euromääräiseen hintaan, joista vain yhden, maksimihinnan, määritelmä on esitetty tarjoajille tarjouspyyntöasiakirjoissa. Maksimihinnan määritelmä on hankintayksikön markkinaoikeudessa esittämän mukaan puolestaan ollut sidottu tavoitehintaan, jonka sisältöä ei kuitenkaan ole tarjouspyyntöasiakirjoissa selostettu. Myöskään teknisen tavoitehinnan sisältöä ei ole selitetty tarjouspyyntöasiakirjoissa. Edelleen tarjouspyynnössä esitetyn laskentakaavan merkitystä ei ole selostettu lainkaan sanallisesti tarjouspyyntöasiakirjoissa.

Edellä esitetty huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että tarjoajien ei tarjouspyynnön perusteella ole ollut mahdollista tietää, mitä tarjouspyynnössä mainituilla teknisellä tavoitehinnalla ja maksimihinnalla on tarkoitettu, eikä myöskään riittävällä tavalla ymmärtää hankintayksikön soveltamaa hinnan vertailumekanismia. Tarjouspyyntöä ei siten mainitulta osin ole katsottava laaditun niin selväksi, että se olisi ollut omiaan antamaan yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Tarjouspyynnön perusteella ei myöskään ole ollut selvää, että tarjoajat eivät ole voineet saada hinnan perusteella 0–80 pistettä, vaan ainoastaan hankintayksikön markkinaoikeudessa esittämin tavoin 72,19–80 pistettä. Hankintayksikön soveltama hintapistemekanismi ei näin ollen ole noudattanut myöskään tarjouspyynnössä ilmoitettua hinnan ja laadun vertailun suhdetta.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 154 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Koska jo hankintamenettelyä koskeva tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Uudenkaarlepyyn kaupunki aikoo edelleen toteuttaa työterveyshuollon palveluhankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä. Ottaen huomioon, että valittajan asiamiehen oikeudenkäyntikulujen määrään on katsottava olleen vaikuttamassa tämän asian hoitamisen ohella tänä päivänä ratkaistun markkinaoikeuden asian diaarinumero 2017/413, jossa on ollut kyse Pedersören kunnan työterveyshuollon palveluhankinnasta, hoitaminen, markkinaoikeus katsoo, että nyt puheena olevan asian osalta sanottuina valittajan kohtuullisina oikeudenkäyntikuluina on pidettävä vaadittuja 5.762,50 euroa.

Asian näin päättyessä hankintayksikkö ja kuultava saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Uudenkaarlepyyn kaupunginhallituksen 8.5.2017 tekemän hankintapäätöksen § 161. Markkinaoikeus kieltää Uudenkaarlepyyn kaupunkia tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 40.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Uudenkaarlepyyn kaupungin korvaamaan Työplus Oy:n oikeudenkäyntikulut 5.762,50 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Uudenkaarlepyyn kaupungin ja Pihlajalinna Terveys Oy:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Jussi Karttunen, Olli Wikberg ja Eeva-Riitta Siivonen.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.

 
Julkaistu 27.3.2018