MAO:145/18

Turun kaupunki - tekstiilienvuokraus- ja pesulapalvelut

julkinen hankinta - hankintalaki 2017 - tarjouspyynnön epäselvyys - hankinnan kohteen määritteleminen

Diaarinumero: 2017/582
Antopäivä: 12.3.2018

ASIAN TAUSTA

Turun kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 6.5.2017 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta tekstiilienvuokraus- ja pesulapalveluja koskevasta hankinnasta ajalle 1.1.2018–31.12.2022.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut 12.825.000 euroa. Kokonaisuuteen kuuluneen osan 2 "Laitostekstiilien vuokrauspalvelut" arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut 6.075.000 euroa.

Turun kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunta on 9.8.2017 tekemällään hankintapäätöksellä § 171 koskien laitostekstiilien vuokrauspalveluja valinnut Lindström Oy:n tarjouksen.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Lännen Tekstiilihuolto Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.450 eurolla lisättynä markkinaoikeuden oikeudenkäyntimaksulla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö ei ole tarjouspyynnössä yksilöinyt lainkaan sitä, kuinka paljon mitäkin tuotetta todellisuudessa tarvitaan. Hankinnan ennakoituja arvoja tai arvioitua kulutusta ei ole ilmoitettu tuoteryhmittäin. Tarjoajan on ollut mahdotonta laatia tarjoustaan tietämättä, hankitaanko tuotetta kymmenen vai tuhat kappaletta tietyn ajan kuluessa. Hankinnan kohteen määrittely on ollut puutteellinen ja tarjouspyyntö hankintasäännösten vastainen.

Hankinnan arvo on saatu hankintapäätökseen laskemalla yhteen eri tuotteiden osalta tarjouksessa ilmoitetut kappalehinnat viikkoa kohden huomioimatta lainkaan sitä, että toisia tuotteita hankintayksikkö tarvitsee harvoin ja toisia taas hyvin usein. Kokonaistaloudellisinta tarjousta selvitettäessä ei siis ole lainkaan selvitetty sitä, mikä tarjous on todellisuudessa ollut hankintayksikölle hinnaltaan halvin, kun huomioidaan tuotteiden erilaiset hankintavolyymit. Voittanut tarjous ei todennäköisesti olisi ollut hinnaltaan halvin, mikäli hankintayksikkö olisi huomioinut eri tuotteiden volyymit.

Hankintayksikkö on muuttanut osakokonaisuuden 2 osalta hinnoittelutapaa kesken hankintamenettelyn siten, että hinnoittelutavaksi on muuttunut euromäärä viikoittaista kappalemäärää kohden. Uusi hinnoittelutapa johtaa merkittävästi aiempaa kalliimpiin kustannuksiin.

Hinnoittelutavan muutos on jäänyt hankintayksiköltä huomioimatta sopimustekstissä, joka on ollut osa tarjouspyyntöä. Aiemmassa hinnoittelutavassa pesulat pitivät varastoa, minkä lisäksi pesulan vastuulla oli se, että tuotteita oli riittävästi asiakkaan tarpeisiin. Tällöin sopimuksen lausekkeet toimitusvarmuudesta ja tilausmenettelystä ovat olleet tarpeen. Uusi hinnoittelutapa on perustunut kuitenkin kiintiövuokraan, jossa osa tuotteista on varattu koko ajan nimenomaan hankintayksikön tarpeisiin. Tuotteet kulkeutuvat pesulasta heti asiakkaalle tämän varaamaan kiintiön mukaisesti. Tällöin lausekkeet toimitusvarmuudesta ja tilausmenettelystä ovat olleet aiheettomia. Tarjouspyyntö ja sopimusteksti ovat olleet tältä osin ristiriidassa.

Vastine

Vaatimukset

Turun kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.080 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintailmoituksen kohdassa II.2.4 "Kuvaus hankinnasta" on todettu, että tarjouspyynnön liitteessä 3 on kuvattu palvelun tarve toimipaikkakohtaisesti. Tarjouspyynnön liitteessä 3 "Laitostekstiilit" hankintayksikkö on kuvannut kustannuspaikka- ja toimipistekohtaisesti arvioidut tekstiilit nimikkeittäin, potilasmäärät ja arvioidun keskimääräisen vaihtovälin. Tarvittavat tekstiilit on yksilöity ja ilmoitettu muodossa "kpl/vko". Potilasmäärät on ilmoitettu lukumäärinä muodossa "kpl". Arvioitu keskimääräinen vaihtoväli on ilmoitettu muodossa "krt/vko". Hankintayksikkö on siten ilmoittanut tarjouspyynnössään hankinnan ennakoidun arvon, keston ja yksityiskohtaiset arviot tarvittavien tuotteiden määristä ja niiden vaihtoväleistä. Tarjoajat ovat voineet tarjouspyynnön perusteella antaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia, eikä tarjouspyyntö ole tältä osin ollut epäselvä tai puutteellinen.

Hankintayksikkö on nähnyt tarkoituksenmukaiseksi valita keskeytetyn hankintamenettelyn jälkeen uuden hinnoittelutavan, joka on omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Valittu hinnoittelutapa on ollut tasapuolinen ja syrjimätön. Se on tuottanut käsillä olevassa asiassa hankintayksikölle selkeästi vertailtavia tarjouksia. Hankintayksikkö on suorittanut tarjousten vertailun tarjouspyynnössä esitetyillä vertailuperusteilla ja päätynyt siihen, että annettujen tarjousten perusteella Lindström Oy:n tarjous on ollut kokonaistaloudellisesti edullisin, koska se on ollut vertailuhinnaltaan halvin.

Valittajan väite hinnoittelutavan muuttamisesta kesken kilpailutuksen on perätön, koska valittajan viittaama aiempi hinnoittelutapa on sisältynyt keskeytettyyn edeltävään hankintamenettelyyn, josta nyt käsillä olevassa asiassa ei ole kyse. Hankintayksikön valitsema hinnoittelutapa on täyttänyt valittajankin näkemyksen mukaan hankintasäännösten vaatimukset ja se on selkeästi kuvattu hankintaa koskevissa asiakirjoissa.

Sopimusluonnokseen on jäänyt mainintoja koskien toimitusvarmuutta ja tilausmenettelyä. Nämä virheet ovat kuitenkin olleet epäolennaisia ja niiden korjaaminen on tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaarantumatta mahdollista itse hankintasopimuksessa. Tarjoajat eivät ole esittäneet kysymyksiä sopimusluonnoksesta siihen varatusta määräajasta huolimatta. Tarjoajat ovat olleet mukana myös edeltävässä hankintamenettelyssä ja ne ovat voineet hinnoittelumallin muuttuessa ymmärtää sopimusluonnoksen voivan muuttua osittain. Koska sopimusluonnoksessa olevat virheet ovat epäolennaisia, ei tarjouspyyntö ole tältä osin muodostunut epäselväksi.

Kuultavan lausunto

Lindström Oy on esittänyt, että valittajan tarjous on ollut miltei kaikkien tuotteiden osalta selkeästi kalliimpi kuin Lindström Oy:n tarjous. Tuotteet, joissa valittajan tarjous oli edullisempi, eivät myöskään pääsääntöisesti olleet hankinnan volyymituotteita

Hankintayksiköllä on oikeus käyttää haluamiansa hinnoittelumalleja, eikä tarjoajilla ole asiassa sananvaltaa.

Valittajalla on ollut kaikki tieto käytettävissään tarjouksen tekemistä varten sekä oman kokemuksensa että tarjouspyynnön ja sen liitteiden perusteella. Tarjouspyynnön liitteissä on annettu kunkin hankittavan palvelun osalta toimipistekohtaiset tiedot hankintavolyymistä. Tarjoukset on vertailtu tarjouspyynnön kriteerien mukaisesti eikä vertailun lopputuloksen suhteen ole epäselvyyttä.

Tarjouspyynnön liitteenä on ollut sopimusluonnos, johon tarjoajia on pyydetty tutustumaan. Tarjoajat ovat sitoutuneet sopimusluonnoksen ehtoihin tarjoukset jättäessään. Tarjouspyynnön mukaan epäselviksi jääneitä yksityiskohtia voidaan kuitenkin täsmentää hankintapäätöksen tekemisen jälkeen.

Sopimusluonnoksen toimitusvarmuutta ja tilausmenettelyä koskeviin lausekkeisiin liittyvät palveluvirheet johtuvat palveluntuottajan toiminnan virheellisyydestä eikä siitä, mikä on ollut palvelu- tai hinnoittelumalli.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että nyt kyseessä olevan hankintamenettelyn hinnoittelutavassa tuotteiden kiertoon tarvittava kappalemäärä on jätetty täysin tarjoajien arvattavaksi.

Hankintasäännökset asettavat hankintayksikölle velvoitteen pyrkiä toteuttamaan hankintansa mahdollisimman taloudellisesti. Nyt kyseessä olevassa tarjouskilpailussa kaupunki on tehnyt kilpailutuksen tavalla, joka johtaa merkittävään kustannusten kasvuun.

Lännen Tekstiilihuolto Oy on laskenut tarjouksensa perustuen paljolti aiempaan hankintamalliin. Tarjouspyyntö on ollut epäselvä johtuen siitä, että hankintayksikkö on muuttanut hankintamallia aloittamalla uuden kilpailutuksen. Tämä on yhdessä puuttuvien hankintamäärää koskevien tietojen kanssa johtanut siihen, että tarjoajat eivät ole kyenneet antamaan keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintasopimuksen lausekkeet toimitusvarmuudesta ja tilausmenettelystä ovat olleet sellaisia, että Lännen Tekstiilihuolto Oy on joutunut ottamaan ne huomioon tarjousta laatiessaan. Näillä lausekkeilla on ollut vaikutusta kustannuksiin. Hankintayksikkö ei voi jälkikäteen ilmoittaa, ettei se noudata tarjouspyynnössä olevia kohtia. Kun hankinnassa on ollut virheitä, on hankintayksikön korjattava nämä virheet julkaisemalla uusi hankintailmoitus, jossa nämä virheet on korjattu.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 67 §:n mukaan tarjouspyyntö, neuvottelukutsu ja niiden liitteet on laadittava niin selviksi, että niiden perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankittavien palvelujen laajuus

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikkö ei ole tarjouspyynnössä tai muissa hankinta-asiakirjoissa esittänyt riittävällä tarkkuudella hankittavien palvelujen laajuutta.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa määritellä tarjouspyyntöasiakirjoissa hankinnan kohde. Tarjouskilpailuun osallistuvien tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankinnan kohde tulee kuitenkin kuvata tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa ja että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Tarjouspyynnön kohdassa "Hankinnan kohteen kriteerit" on laitostekstiilien vuokrauspalvelun osalta pyydetty tarjoajia ilmoittamaan tarjoushinnat muodossa "€/kpl/vko" jakautuen eri tekstiileihin kuten "Liukuestesukka", "Sairaalasukka", "Aluspaita, hihaton", "Pitkähihainen aluspaita", "T-paita, lyhyt hiha", "Tyynyliina", "Tyynyliina, kahvoilla",

"Tyynyn hygieniapäällinen, SL-1 luokka", "Lakana", "Lakana, jätti", "Liukulakana", "Poikkilakana" sekä "Liukulakana kiristysnauhalla".

Hankinta-asiakirjoihin sisältyneessä liitteessä 3 "Laitostekstiilien vuokrauspalvelut" on ollut taulukko, jossa on ilmoitettu muun ohella arvioidut tekstiilit nimikkeittäin, potilaspaikkamäärä sekä arvioitu keskimääräinen viikoittainen vaihtoväli toimipisteittäin. Taulukon sarakkeessa "Arvioidut tekstiilit nimikkeittäin" on ollut muun ohella mainintoja "Pyyhkeitä 40 kpl/vko, lakanoita 40 kpl/vko, tyynyliinoja 40 kpl/vko ja peittoja 40 kpl/viikko rullakoissa toimitettuna" sekä "Alusvaatteet, sukat, yöpuku (housut ja takki) 3 kpl/vko Lakana, pussilakana, tyynyliina ja kasvopyyhe 4 kpl/vko, kylpypyyhe 2 kpl/vko, keittiöpyyhkeitä, vuodesuoja ja liukulakana 2 kpl/vko".

Markkinaoikeus toteaa, että asiassa saadun selvityksen perusteella hankinta-asiakirjoihin sisältyneessä ja hankinnan laajuutta koskeneessa liitteessä 3 on esitetty osa hankinnan kohteeseen kuuluvista tekstiileistä yleisemmällä tasolla kuin tarjouspyynnön kohdassa "Hankinnan kohteen kriteerit". Erityisesti uudet tarjoajat eivät ole voineet hankinta-asiakirjojen perusteella tietää esimerkiksi sitä, tarkoitetaanko liitteen 3 maininnalla "alusvaatteet" hinnoittelussa eri kohtinaan huomioon otettuja tekstiilejä "Aluspaita, hihaton", "T-paita, lyhyt hiha" vai "Pitkähihainen aluspaita". Samoin epäselväksi on jäänyt se, onko hankinta-asiakirjojen liitteessä 3 olleella maininnalla "sukat" tarkoitettu liukuestesukkia vai sairaalasukkia tai maininnalla "tyynyliina" tyynyliinaa, tyynyliinaa kahvoilla vai mahdollisesti myös tyynyn hygieniapäällistä, josta ei ole ollut lainkaan erillistä mainintaa. Sekä voittaneen tarjoajan että valittajan tarjouksessa muun ohella liukuestesukkien ja sairaalasukkien sekä vastaavasti tyynyliinojen ja tyynyn hygieniapäällisten yksikköhintojen ero on ollut merkittävä. Sekä Lindström Oy:n että Lännen Tekstiilihuolto Oy:n tarjouksissa liukuestesukan yksikköhinta on ollut noin kolminkertainen verrattuna sairaalasukkaan ja tyynyn hygieniapäällisen yksikköhinta noin kaksinkertainen tyynyliinaan verrattuna.

Vaikka tarjottujen tekstiilien hintojen välillä on ollut tarjousten sisällä myös edellä esitettyyn nähden vähäisempiä eroja, vaikka liitteen 3 tiedot ovat olleet arvioita ja vaikka osasta liitteen 3 mainintoja on voitu päätellä maininnan vastaavuus hinnoittelussa huomioon otettuihin tekstiileihin maininnan asiayhteydestä, ei hankinta-asiakirjoissa hankinnan laajuudesta selostettua voida kokonaisuudessaan pitää niin selvänä, että sen perusteella tarjoajat olisivat voineet tietää, kuinka suuri määrä kutakin tarjousten hintavertailussa huomioon otettua tekstiiliä on sisältynyt hankinnan kohteeseen. Kun lisäksi otetaan huomion eri tekstiilien yksikköhintojen väliset erot saapuneissa tarjouksissa, markkinaoikeus katsoo, että hankinta-asiakirjojen perusteella ei ole voitu antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Ei voida myöskään katsoa, että hankinnan laajuuden selostamisessa eri tekstiilien ilmoittaminen sellaisena kuin ne on listattu tarjouspyynnön kohdassa "Hankinnan kohteen kriteerit" olisi ollut hankinnan laatuun ja laajuuteen nähden kohtuuton toimenpide hankintayksikölle.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 154 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Koska jo hankintamenettelyä koskevat hankinta-asiakirjat ovat olleet hankintasäännösten vastaisia, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Turun kaupunki aikoo edelleen toteuttaa tekstiilienvuokraus- ja pesulapalveluja koskevan hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hallintolainkäyttölain 74 §:n 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Asian näin päättyessä hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Turun kaupungin sosiaali ja terveyslautakunnan 9.8.2017 tekemän hankintapäätöksen § 171. Markkinaoikeus kieltää Turun kaupunkia tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 500.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Turun kaupungin korvaamaan Lännen Tekstiilihuolto Oy:n oikeudenkäyntikulut 7.450 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Turun kaupungin vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Kuitenkin päätökseen, jolla markkinaoikeus on määrännyt hankintayksikön maksamaan valtiolle seuraamusmaksun, saa hakea muutosta valituslupaa pyytämättä valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Markkinaoikeuden päätös hyvitysmaksun, tehottomuusseuraamuksen, seuraamusmaksun ja sopimuskauden lyhentämisen määräämisestä voidaan kuitenkinpanna täytäntöön vasta, kun päätös on lainvoimainen.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Markus Ukkola ja Jenni Ihalainen.

HUOMAA

Asiasta on valitettu. Asia on ratkaistu korkeimmassa hallinto-oikeudessa 24.10.2018 taltionumero 4893.

 
Julkaistu 19.3.2018