MAO:90/18

Varsinais-Suomen Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä - puhdasvesilaitteisto

julkinen hankinta - hankintamenettelyn keskeyttäminen - hankintalaki 2017

Diaarinumero: 2017/519 ja 2017/540
Antopäivä: 20.2.2018

ASIAN TAUSTA

Varsinais-Suomen Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 5.5.2017 julkaistulla ja 19.5.2017 korjatulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta puhdasvesilaitteistoa koskevasta tavarahankinnasta.

Varsinais-Suomen Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän hallintokeskuksen hankinta- ja logistiikkapalveluiden toimistopäällikkö on 30.6.2017 tekemällään hankintapäätöksellä 21/2017 valinnut Processing Finland Oy:n tarjouksen.

Varsinais-Suomen Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän hallintokeskuksen hankinta- ja logistiikkapalveluiden hankinta- ja logistiikkajohtaja on 19.7.2017 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä 63/2017 keskeyttänyt hankintamenettelyn.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 100.000 euroa.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Asia diaarinumero 2017/519

Valitus

Vaatimukset

Aquaflow Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittajan on katsottava toissijaisesti vaatineen myös, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 45.000 euroa. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sille oikaisuvaatimuksesta, tarjouksiin tutustumisesta, matkoista ja dokumenttien toimittamisesta aiheutuneita kustannuksia sekä matkakorvauksia yhteensä 4.010 eurolla. Vielä valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sille välillisenä menetyksenä saavuttamattomasta katteesta ja jälkimarkkinasta asioissa diaarinumerot 2017/519 ja 2017/540 yhteensä 32.000 euroa. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.840 eurolla.

Perusteet

Hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti, kun se ei ole sulkenut tarjousvertailussa sijoille 1–3 sijoittuneita tarjouksia tarjouskilpailun ulkopuolelle. Kyseiset muut tarjoukset ovat olleet tarjouspyynnön vastaisia, sillä ne eivät ole täyttäneet tarjouspyynnössä ja sen 16.5.2017 päivätyssä lisätietokirjeessä asetettuja ehdottomia vaatimuksia käänteisosmoosilaitteiston kokoonpanosta ja rakenteesta. Tarjouspyynnön liitteen 2 kohdassa 1.2 on vaadittu muun ohella, että laitteiston tulee sisältää yksi kaksoiskäänteisosmoosilaitteisto ja että molempia kalvosarjoja tulee pystyä ajamaan erikseen niin, että toinen kalvosarja voi olla huollossa.

Laitteistolle tarjouspyynnön liitteen 2 kohdassa 1.2 asetetut tekniset vaatimukset ovat määrittäneet laitekokoonpanon, ja tarjouspyynnön mukaisesti toteutuessaan ne ovat sulkeneet pois niin sanotun yksivaiheisen käänteisosmoosin käytön ja samoin kaksivaiheisen käänteisosmoosin käytön, mikäli se toteutetaan asentamalla kaksi yksivaiheista käänteisosmoosiprosessia sarjaan peräkkäin. Rinnakkaisten kalvosarjojen ja kaksoiskäänteisosmoosisarjan ero on suuri. Kaksoiskäänteisosmoosisarjoja on tullut lisäksi olla kaksi kappaletta, jotta ehdoton tekninen vaatimus keskeytymättömästä käytöstä toisen koneikon ollessa huollossa on täyttynyt.

Hankintayksikkö on pitäytynyt tarjousten käsittelyssä vain toimittajien antamaan ilmoitukseen siitä, että niiden tarjoukset ovat täyttäneet asetetut ehdottomat vaatimukset. Kaikki kyseiset tarjoajat ovat vahvistaneet tarjouksessaan vaatimusten täyttymisen. Toisaalta kyseisissä tarjouksissa ei ole todennettu vaatimusten täyttymistä ja niistä on ilmennyt tietoja, jotka ovat olleet täysin ristiriitaisia tarjoajan ilmoittaman kanssa. Hankintayksikön ei olisi tällöin tullut luottaa pelkästään tarjoajan ilmoittamaan.

Hankintayksikkö on toiminut hankintasäännösten vastaisesti ottaessaan vertailuun tarjoukset, jotka ovat pyydettyjen teknisten ehdottomien vaatimusten osalta puutteellisia ja käytännössä sisältävät vain noin puolet tarjouspyynnössä pyydetystä toimituslaajuudesta.

Vastine

Varsinais-Suomen Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on ilmoittanut 1.8.2018, että se on 19.7.2017 tekemällään päätöksellä numero 63/2017 keskeyttänyt hankintamenettelyn.

Asia diaarinumero 2017/540

Valitus

Vaatimukset

Aquaflow Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintamenettelyn keskeyttämistä koskevan päätöksen, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut myös, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 5.000 euroa. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sille matkoista ja dokumenttien toimittamisesta aiheutuneita kustannuksia sekä matkakorvauksia yhteensä 310 eurolla. Vielä valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sille välillisenä menetyksenä saavuttamattomasta katteesta ja jälkimarkkinasta asioissa diaarinumerot 2017/519 ja 2017/540 yhteensä 32.000 euroa. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.300 eurolla.

Perusteet

Hankintayksiköllä ei ole ollut todellista syytä keskeyttää hankintamenettelyä. Hankinta olisi tullut suorittaa korjaamalla hankintapäätöksen 30.6.2017 virheellinen menettely. Hankintamenettelyn keskeyttäminen ei tule kysymykseen, koska virhe on korjattavissa tekemällä uusi hankintapäätös. Hankintayksikön tulkinta kyselyaineiston ristiriitaisuudesta tai tulkinnanvaraisuudesta ei ole todellinen, sillä hankintayksiköllä on ollut käytössään konsultin tuki ja kokemus vastaavista laitetoimituksista.

Vastine

Vaatimukset

Varsinais-Suomen Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.000 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikön keskeytyspäätös on perustunut todellisiin ja perusteltuihin syihin, eikä keskeytyspäätöstä koskeva ratkaisu ole vaikuttanut valittajaan tai muihin tarjoajiin syrjivästi. Hankintamenettelyssä ei ole tapahtunut virhettä.

Tarjouspyynnön liitteen 2 "laitteiston ehdottomat vaatimukset" kohdan 1.2 "käänteisosmoosilaitteisto (RO-vesilaitteisto) alakohdassa "rakenne" on vaadittu, että laitteisto sisältää yhden kaksoiskäänteisosmoosilaitteiston. Liitteessä on lisäksi vaadittu muun ohella, että molempien kalvosarjojen kapasiteetin tulee olla vähintään 700 litraa tunnissa kylmällä +5°C syöttövedellä ja että molempia kalvosarjoja tulee pystyä ajamaan erikseen niin, että toinen kalvosarja voi olla huollossa.

Tarjoajille on annettu mahdollisuus esittää tarjouspyyntöä koskevia lisätietokysymyksiä. Hankintayksikkö on julkaissut 16.5.2017 lisätietokirjeen, jossa on vastattu määräaikaan mennessä saapuneihin lisätietokysymyksiin. Lisätietokirjeen kysymys 9 on ollut seuraavanlainen:

"Liite 2, kohta 1.2: Tuotetun veden laatuvaade on EN285 mukainen ja siihen päästään luotettavasti yksivaiheisella käänteisosmoosiprosessilla (Taustatieto: Turun Seudun Vesi Oy juomaveden keskimääräinen johtokyky 140 μS/cm vuonna 2016). Oletettavasti tässä halutaan kahdentaa käänteisosmoosiprosessi? Halutaanko tässä puhdistetun veden tuotoksi 700 l/h vai 1400 l/h? Joka tapauksessa on kustannustehokkaampaa tuottaa puhdistettu vesi kahdella rinnakkaisella käänteisosmoosilaitteella, koska näin saavutetaan kaksinkertainen tuotto ja saadaan aina parempi prosessin hyötysuhde. Voiko puhdistetun veden tehdä siis kahdella rinnakkaisella 700 l/h (vai 350 l/h?) tuottavalla käänteisosmoosilaitteella?"

Hankintayksikkö on vastannut kysymykseen seuraavasti:

"Laitteiston tulee koostua kahdesta kaksoiskäänteisosmoosikalvosarjasta. Molempien kalvosarjojen tulee yksin pystyä tuottamaan 700 l / h laitespesifikaation mukaisesti. Eli kapasiteetin tulee olla yhteensä vähintään 1400 l / h. Puhdistetun veden saa tuottaa kahdella rinnakkaisella laitteella, kunhan koko järjestelmä mahtuu sille varattuun tilaan."

Hankintayksikkö on valittajan hankintaoikaisun yhteydessä esitettyjen perusteiden läpikäynnin yhteydessä todennut, että se on 16.5.2017 annetussa lisätietopyynnön vastauksessa mennyt osittain muuttamaan tarjouspyynnön liitteessä 2 ollutta ehdotonta vaatimusta siten, että hankintayksikön ehdoton vaatimus "laitteisto sisältää yhden kaksoiskäänteisosmoosilaitteiston" on muuttunut lisätietokirjeessä osittain toisenlaiseksi kuin mitä hankintayksikkö on tosiasiallisesti tarkoittanut. Hankintayksikkö on alun perin tarkoittanut, että tarjoajan tulee tarjota yksi kaksoiskäänteisosmoosilaitteisto. Kaksoiskäänteisosmoosilaitteessa on kaksi tavallista käänteisosmoosilaitetta peräkkäin. Lisätietokirjeeseen tehdyn vastauksen johdosta edellä mainittuja kaksoiskäänteisosmoosilaitteita pyydettiin virheellisesti kaksi (kaksi kaksoiskäänteisosmoosilaitteistoa rinnakkain). Lisätietopyyntöön annettu virheellinen vastaus on johtanut siihen, että alkuperäisen tarjouspyynnön mukainen kaksoiskäänteisosmoosilaitteisto on tuplaantunut. Valittaja on ollut ainut tarjoaja, joka on tarjonnut pyydettyä tuplalaitteistoa.

Hankintayksikkö on lisätietokirjeen vastauksessa lisäksi mahdollistanut, että puhdistetun veden saa tuottaa kahdella rinnakkaisella laitteella, kunhan koko järjestelmä mahtuu sille varattuun tilaan. Hankintayksikön antaman vastauksen johdosta Kaiko Oy ja Processing Finland Oy ovat viitanneet tarjouksessaan lisätietokirjeen kohtaan 9 ja tarjonneet kahta rinnakkain kytkettyä tai asennettua käänteisosmoosilaitetta, joissa molemmissa on yksi kalvosarja. Tämä osoittaa, että tarjoajat ovat ymmärtäneet lisätietokirjeen vastauksen numero 9 perusteella, että laitteisto voidaan rakentaa kahdella rinnan kytketyllä käänteisosmoosilaitteella. Lisätietokirjeen vastaus on ollut ristiriitainen myös tästä syystä.

Tarjouspyynnössä olleessa ehdottomassa vaatimuksessa ja annetun lisätietokirjeen vastauksessa on ollut selkeä ristiriita. Vastaus on muuttanut ehdottoman vaatimuksen tulkinnanvaraiseksi ja tästä epäselvyydestä on seurannut se, että tarjoajat ovat ymmärtäneet hankintayksikön asettaman ehdottoman vaatimuksen eri tavalla ja antaneet eri sisältöiset tarjoukset.

Hankinnan vaatimusten määrittelyn on tullut perustua ainoastaan hankintayksikön todellisiin tarpeisiin, eikä vaatimusten tule muuttua lisätietokirjeen tarkentavassa vastauksessa sellaiseksi, ettei hankintayksikön todellinen tarve käy kaikille tarjoajille tarjouspyyntöasiakirjoista yksiselitteisesti ilmi.

Hankintayksikkö on valittajan 11.7.2017 päivätyn hankintaoikaisun perusteiden ja annettujen tarjousten uudelleen läpikäynnin jälkeen todennut, ettei hankintayksikkö voi, lisätietokirjeessä ristiriitaisesti ja tulkinnanvaraisesti kirjatun vaatimuksen vuoksi, hyväksyä yhtään jätetyistä tarjouksista. Hankintayksiköllä ei myöskään tässä vaiheessa hankintamenettelyä ole ollut enää oikeutta muuttaa tai tarkentaa tarjouspyynnön ehdottomia vaatimuksia. Hankintayksikön havaitseman tarjouspyynnössä ilmenneen ehdotonta vaatimusta koskevan tulkinnanvaraisuuden ja ristiriitaisuuden sekä sitä kautta markkinoilla toimiville tarjoajille aiheutuneen epäselvyyden seurauksena hankintayksikkö on todennut kokonaisarviointinsa tuloksena, että hankintalain sääntöjen noudattaminen edellyttää hankintamenettelyn keskeyttämistä ja uuden hankintamenettelyn aloittamista. Hankintayksikkö on hankintamenettelyn keskeyttämisen jälkeen korjannut tarjouspyyntöä vastaamaan niitä ehdottomia vaatimuksia, jotka se on hankintayksikkönä katsonut olennaisiksi vaatimuksiksi nyt kyseessä olevan puhdasvesilaitteiston osalta.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että hankintamenettelyn keskeyttäminen on ollut valittajan kannalta syrjivä päätös. Hankinta-aineisto ja lisätietokirje ovat yksiselitteisesti määrittäneet hankinnan kohteen, ja valittaja on jättänyt pyydettyä laajuutta ja teknistä erittelyä vastaavan tarjouksen.

Lisäkirje on siinä todetuin tavoin määräävä dokumentti tarjouspyyntöön nähden. Lisätietokirjeessä on nimenomaisesti todettu, että "laitteiston tulee koostua kahdesta kaksoiskäänteisosmoosisarjasta". Lisäksi siinä on todettu, että "Puhdistetun veden voi tuottaa kahdella rinnakkaisella laitteella, kunhan koko järjestelmä mahtuu sille varattuun tilaan". Tämä jälkimmäinen lisätietokirjeessä annettu tarkennus on viitannut tarjouspyynnössä esitettyyn alustavaan sijoitussuunnitelmaan, jossa käänteisosmoosilaitteiston on esitetty muodostavan yhtenäisen laitekokonaisuuden eli "laitteiston". Tällä lisäkysymykseen vastauksena annetulla lauseella ei ole mitään tekemistä laitteiston prosessiteknisen toteutuksen vaatimuksen kanssa, sillä yksivaiheisella käänteisosmoosilla ei kyetä tuottamaan kaikilta osin tarjouspyynnön vaatimuksen mukaista vettä.

Tarjouspyynnön liitteen 2 kohta 1.2 on sisältänyt useita käänteisosmoosilaitteistoa koskevia ehdottomia vaatimuksia, joiden täyttäminen edellyttää kahta rinnakkaista käänteisosmoosiyksikköä, joiden tarkentavassa lisätietokirjeessä on yksiselitteisesti edellytetty olevan rakenteeltaan kaksoiskäänteisosmoosiyksiköitä. Alkuperäisessä tarjouspyynnössä on nimenomaan pyydetty tarjoamaan laitteistoa, jossa kummankin käänteisosmoosikoneen kapasiteetti on pyydetyt 700 litraa tunnissa ja molempia kalvosarjoja tulee voida ajaa erikseen toisen ollessa huollossa. Tämä ei ole teknisesti mahdollista yhdellä kaksoiskäänteisosmoosikoneikolla, kun samanaikaisesti tulee toteutua muun ohella ehdoton tekninen vaatimus, jonka mukaan toisen kalvosarjan rejekti voidaan ottaa osaksi ensimmäisen kalvosarjan syöttövettä.

On selvää, että hankintayksikkö on alun perinkin tosiasiallisesti tarkoittanut kahta kaksoiskäänteisosmoosikoneikkoa sisältävää laitteistoa eikä yhtä kaksoiskäänteisosmoosiyksikköä.

Uudessa tarjouspyynnössä hankintayksikön todellinen tarve tuotetun veden laadun suhteen on ennallaan mutta teknistä erittelyä ja ehdottomia vaatimuksia on muutettu siten, että on pyydetty tarjottavan kaksi kappaletta yksivaiheisia käänteisosmoosikoneikkoja rinnakkain asennettuina. Tämä seikka ei tue hankintayksikön esittämää väittämää siitä, että alun perin olisi pyydetty tarjoamaan yhtä kappaletta kaksoiskäänteisosmoosilaitteistoa.

Hankintayksikön virheellinen toiminta on aiheuttanut valittajalle huomattavat menetykset ja lisäkulut. Kustannuksia on aiheutunut tarjoustyöstä, valitusten laatimisesta ja asian selvittelystä sekä resurssien järjestelystä. Koska hankinta on jo suoritettu, hankintayksikön tulee korvata valittajalle hyvitysmaksuna virheellisestä menettelystä aiheutunut vahinko sekä välilliset menetykset ja oikeudenkäyntikulut.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on esittänyt, että lisätietokirjeen 16.5.2017 vastauksessa on ollut ristiriita ensimmäisen virkkeen ("kahdesta kaksoiskäänteisosmoosisarjasta") ja viimeisen virkkeen ("kahdella rinnakkaisella laitteella") välillä. Epäselvien käsitekirjausten vuoksi tarjoajille on aiheutunut epäselvyys siitä, minkälaista laitteistoa voi tarjota ja tästä syystä tarjoajat ovat voineet ja ovat myös jättäneet tarjouksen erilaisista laitteista. Hankintayksikön arvion mukaan epäselvän vastauksen lisäksi epäselvyyttä on mitä todennäköisemmin aiheuttanut myös kysymyksenasettelu. Neljästä tarjoajasta kaksi on jättänyt tarjouksen laitteista, joiden osalta on havaittavissa, että tarjoajat ovat ymmärtäneet lisätietokirjeen vastauksen siten, että laitteisto voidaan rakentaa kahdella rinnan kytketyllä käänteisosmoosilaitteella.

Valittajan väite siitä, että yksivaiheisella käänteisosmoosilla ei kyetä tuottamaan kaikilta osin tarjouspyynnön vaatimuksen mukaista vettä, on vain yhden tarjoajan näkemys asiasta eikä väitteelle ole olemassa mitään faktista perustetta. Muut tarjoajat eivät ole nähneet ongelmaa tuottaa vaatimusten mukaista vettä yksivaiheisella käänteisosmoosilla. Tarjouspyynnön laatuvaatimukset on mahdollista saavuttaa myös yksivaiheisella käänteisosmoosiprosessilla. Alkuperäisen tarjouspyynnön vaatimukset eivät tarkoita sitä, että laitteistoja pitäisi olla kaksi kappaletta.

Hankintayksikkö kiistää valittajan korvausvaateet sekä perusteeltaan että määrältään. Oikeudenkäynti ei ole aiheutunut viranomaisen virheestä. Valittaja on esittänyt korvausvaateen, jonka kuluina on todettu "välillinen menetys saavuttamattomasta katteesta ja jälkimarkkinasta". Markkinaoikeuden tulee jättää vahingonkorvausta koskevat vaatimukset tutkimatta, koska markkinaoikeus ei ole toimivaltainen tuomioistuin käsittelemään vahingonkorvausvaatimusta.

Aquaflow Oy on antanut lisäkirjelmän.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Vahingonkorvausvaatimusten tutkiminen

Aquaflow Oy on vaatinut asioissa diaarinumerot 2017/519 ja 2017/540, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sille yhteensä 32.000 euroa välillisenä menetyksenä saavuttamattomasta katteesta ja jälkimarkkinasta. Lisäksi Aquaflow Oy on vaatinut asiassa diaarinumero 2017/519, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sille oikaisuvaatimuksesta, tarjouksiin tutustumisesta, matkoista ja dokumenttien toimittamisesta aiheutuneita kustannuksia sekä matkakorvauksia yhteensä 4.010 eurolla, ja asiassa diaarinumero 2017/540, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sille matkoista ja dokumenttien toimittamisesta aiheutuneita kustannuksia sekä matkakorvauksia yhteensä 310 eurolla.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 169 §:n 3 momentin mukaan vahingonkorvausasioissa toimivaltainen tuomioistuin on oikeudenkäymiskaaren 10 luvussa tarkoitettu käräjäoikeus.

Valittajan edellä todetuissa, välillistä menetystä ja kustannusten korvaamista tarkoittavissa vaatimuksissa on katsottavan olevan kyse luonteeltaan vahingonkorvausvaatimuksista. Tämän vuoksi valittajan kyseiset vaatimukset on jätettävä markkinaoikeuden toimivaltaan kuulumattomina tutkimatta.

Pääasiaratkaisun perustelut

Hankintamenettely

Hankinnan kohteena on ollut puhdasvesilaitteisto Medisiina D

-uudisrakennukseen. Hankintayksikkö on 30.6.2017 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut Processing Finland Oy:n tarjouksen. Valittaja on tehnyt tästä hankintapäätöksestä hankintaoikaisuvaatimuksen 11.7.2017 ja valittanut hankintapäätöksestä markkinaoikeuteen 14.7.2017 (asia diaarinumero 2017/519).

Hankintayksikkö on 19.7.2017 tekemällään päätöksellä keskeyttänyt hankintamenettelyn. Hankintayksikkö on viitannut päätöksessään valittajan hankintaoikaisuvaatimukseen. Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikön päätös hankintamenettelyn keskeyttämisestä on valittajan hankintaoikaisuvaatimuksen johdosta annettu hankintaoikaisupäätös, jolla hankintayksikkö on tosiasiallisesti poistanut 30.6.2017 tekemänsä hankintapäätöksen ja keskeyttänyt hankintamenettelyn.

Valittaja on vielä tehnyt viimeksi mainitusta päätöksestä hankintaoikaisuvaatimuksen 31.7.2017 ja valittanut päätöksestä markkinaoikeuteen 1.8.2017 (asia diaarinumero 2017/540).

Oikeusohjeet

Hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 104 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on pyydettävä hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä toimittajia määräaikaan mennessä esittämään tarjouksensa. Tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava siten, että sen perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 125 §:n 1 momentin mukaan hankintamenettely voidaan keskeyttää vain todellisesta ja perustellusta syystä. Säännöksen esitöiden (HE 108/2016 vp s. 223) mukaan pykälä säilyy muuttumattomana aiemmin voimassa olleen julkisista hankinnoista annetun lain (30.3.2007/348) 73 a §:ään nähden. Viimeksi mainitun säännöksen esitöiden mukaan (HE 182/2010 vp s. 22) keskeyttämisen syyn arvioinnissa hankintayksikön tulisi kiinnittää huomiota siihen, perustuuko hankintamenettelyn keskeyttäminen todellisiin syihin, ja siihen, vaikuttaisiko ratkaisu syrjivästi ehdokkaisiin tai tarjoajiin. Koska hankintamenettelyn tulee pääsääntöisesti johtaa hankintasopimuksen tekemiseen, ei hyväksyttävää ole hankintamenettelyn aloittaminen ilman aikomusta tehdä hankintasopimusta esimerkiksi markkinatilanteen kartoittamiseksi. Esitöissä on todettu edelleen, että oikeuskäytännössä hankintamenettelyn keskeyttämiseen on suhtauduttu suhteellisen sallivasti eikä uudella säännöksellä ole ollut tarkoitus tiukentaa vallitsevaa tulkintakäytäntöä. Esitöiden mukaan oikeuskäytännössä on pidetty hyväksyttävinä keskeytysperusteina muun ohella tarjouspyynnön osoittautumista tulkinnanvaraiseksi tai virheelliseksi tai jos hankinnasta on saatu vain yksi hyväksyttävä tarjous. Talousvaliokunnan mietinnössä (TaVM 48/2010 vp) on hankintalain 73 a §:n osalta tuotu esiin oikeuskäytännössä lisäksi todetun, ettei hankintamenettelyn keskeyttäminen edellytä vakavien tai poikkeuksellisten seikkojen olemassaoloa.

Hankintalain 132 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi itse poistaa virheellisen päätöksensä tai peruuttaa muun hankintamenettelyssä tehdyn ratkaisun, jolla on oikeudellisia vaikutuksia ehdokkaiden tai tarjoajien asemaan, ja ratkaista asian uudelleen (hankintaoikaisu), jos päätös tai muu hankintamenettelyssä tehty ratkaisu perustuu lain soveltamisessa tapahtuneeseen virheeseen tai jos asiaan on tullut sellaista uutta tietoa, joka voi vaikuttaa päätökseen, ratkaisuun tai hankintasopimuksen tekemisen edellytyksiin.

Säännöksen esitöiden (HE 108/2016 vp s. 225) mukaan pykälä vastaa pääosin aiemmin voimassa olleen julkisista hankinnoista annetun lain (30.3.2007/348) 80 §:ssä säädettyä. Viimeksi mainitun säännöksen esitöiden (HE 190/2009 vp s. 55) mukaan jos virhe on oikeudelliselta laadultaan sellainen, että jo tarjouspyyntö on ollut lainvastainen, hankintamenettelyssä tulee harkittavaksi hankintamenettelyn keskeyttäminen. Oikeuskäytännössä muotoutuneena hankintamenettelyn keskeyttämisen edellytyksenä on, että keskeyttämisen syy on todellinen ja ettei keskeyttäminen merkitse ehdokkaiden tai tarjoajien syrjivää tai epätasapuolista kohtelua. Tällainen virhe voi tulla esille juuri hankintaoikaisun yhteydessä, joten hankintaoikaisun lopputuloksena voi olla uuden hankintapäätöksen sijasta myös hankintamenettelyn keskeyttämispäätös. Keskeyttämispäätös rinnastuu oikeussuojakeinojen käytön kannalta muihin hankintapäätöksiin.

Tarjouspyyntöasiakirjat

Hankintayksikön 5.5.2017 päivätyn tarjouspyynnön (numero 216/17/MED) kohdan 1 "Hankinnan perustiedot" mukaan hankinnan kohteena on ollut liitteessä 2 mainittu puhdasvesilaitteisto ja siihen liittyvät tarvikkeet ja huolto tarjouspyynnössä ja sen liitteissä määritellyllä tavalla. Tarjouspyynnön kohdan 4 "Tarjousta koskevat ehdottomat vaatimukset" alakohdan 4.3 "Tarjottavia tuotteita koskevat ehdottomat vaatimukset" mukaan tarjottavia laitteita koskevat ehdottomat vaatimukset on esitetty liitteessä 2 ja tarjous tulee laatia siten, että siitä selviää ilman erillisiä selvityspyyntöjä kaikki vaaditut tiedot.

Tarjouspyynnön liitteen 2 kohdan 1.2 "Käänteisosmoosilaitteisto (RO-vesilaitteisto)" alakohdassa "Rakenne" on esitetty muun ohella seuraavat vaatimukset:

- "Laitteisto sisältää yhden kaksoiskäänteisosmoosilaitteiston."

- "Molempien kalvosarjojen kapasiteetin tulee olla min. 700 l/h kylmällä +5°C syöttövedellä."

- "Kaksois käänteisosmoosissa syöttövesi syötetään ensimmäiseen kalvosarjaan ja sen tuottovesi syötetään toiseen kalvosarjaan syöttövedeksi."

- "Toisen kalvosarjan rejekti voidaan ottaa osaksi ensimmäisen kalvosarjan syöttövettä. Ensimmäisen kalvosarjan rejekti ajetaan aina viemäriin."

- "Molempia kalvosarjoja tulee pystyä ajamaan erikseen niin, että toinen kalvosarja voi olla huollossa."

Tarjouspyyntöön on laadittu 16.5.2017 päivätty lisätietokirje, jossa on todettu, että tarjouspyyntöön liittyen on määräaikaan mennessä tullut lisätietopyyntöjä sekä että lisätietoja käsitellään tämän jälkeen osana tarjouspyyntöä ja mahdolliset tarkennukset tulkitaan jatkossa ensisijaisesti lisätietokirjeen mukaisina.

Lisätietokirjeessä on esitetty muun ohella seuraava kysymys (numero 9):

"Liite 2, kohta 1.2: Tuotetun veden laatuvaade on EN285 mukainen ja siihen päästään luotettavasti yksivaiheisella käänteisosmoosiprosessilla (Taustatieto: Turun Seudun Vesi Oy juomaveden keskimääräinen johtokyky 140 μS/cm vuonna 2016). Oletettavasti tässä halutaan kahdentaa käänteisosmoosiprosessi? Halutaanko tässä puhdistetun veden tuotoksi 700 l/h vai 1400 l/h? Joka tapauksessa on kustannustehokkaampaa tuottaa puhdistettu vesi kahdella rinnakkaisella käänteisosmoosilaitteella, koska näin saavutetaan kaksinkertainen tuotto ja saadaan aina parempi prosessin hyötysuhde. Voiko puhdistetun veden tehdä siis kahdella rinnakkaisella 700 l/h (vai 350 l/h?) tuottavalla käänteisosmoosilaitteella?"

Hankintayksikön antamassa vastauksessa (numero 9) on todettu seuraavaa:

"Laitteiston tulee koostua kahdesta kaksoiskäänteisosmoosikalvosarjasta. Molempien kalvosarjojen tulee yksin pystyä tuottamaan 700 l / h laitespesifikaation mukaisesti. Eli kapasiteetin tulee olla yhteensä vähintään 1400 l / h. Puhdistetun veden saa tuottaa kahdella rinnakkaisella laitteella, kunhan koko järjestelmä mahtuu sille varattuun tilaan."

Arviointi asiassa diaarinumero 2017/540

Asiassa on ensin ratkaistava, onko hankintayksikkö menetellyt julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden mukaisesti päättäessään keskeyttää hankintamenettelyn.

Hankintayksikkö on hankintaoikaisupäätöksessään 19.7.2017 perustellut hankintamenettelyn keskeyttämistä sillä, että se on Aquaflow Oy:n hankintaoikaisun perusteiden läpikäynnin aikana todennut, että tarjouspyynnön liitteen 2 kohdan 1.2 ehdottomat vaatimukset ja 16.5.2017 annettu lisätietopyynnön vastaus ovat olleet tulkinnanvaraisia ja osittain ristiriitaisia ja tästä epäselvyydestä on seurannut, että tarjoajat ovat ymmärtäneet hankintayksikön asettamat ehdottomat vaatimukset eri tavalla ja tämän vuoksi antaneet eri sisältöiset tarjoukset. Hankintayksikkö on todennut, ettei se voi lisätietokirjeessä ristiriitaisesti ja tulkinnanvaraisesti kirjattujen vaatimusten vuoksi hyväksyä yhtään jätetyistä tarjouksista eikä sillä ole enää oikeutta kyseisessä vaiheessa hankintamenettelyä muuttaa tai tarkentaa tarjouspyynnön ehdottomia vaatimuksia. Hankintaoikaisupäätöksen mukaan hankintamenettelyn keskeytyksen tarkoituksena on ollut turvata tarjoajien tasapuolinen kohtelu käynnistämällä tarjouskilpailu uudelleen korjatulla tarjouspyynnöllä ja liitteillä.

Tarjouspyynnön liitteen 2 kohdan 1.2 alakohdassa "Rakenne" on vaadittu muun ohella, että tarjottava laitteisto sisältää yhden niin sanotun kaksoiskäänteisosmoosilaitteiston. Asiassa esitetyn selvityksen mukaan kaksoiskäänteisosmoosilaitteisto tarkoittaa laitteistoa, jossa on kaksi käänteisosmoosilaitetta (kalvosarjaa) asennettuna sarjaan eli peräkkäin. Hankintayksikön lisätietokirjeen 16.5.2017 mukaan laitteiston tulee muun ohella koostua kahdesta kaksoiskäänteisosmoosikalvosarjasta ja puhdistetun veden saa tuottaa kahdella rinnakkaisella laitteella.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella tarjouspyyntöasiakirjojen edellä esitetty sisältö on johtanut siihen, että kaksi tarjoajaa on tarjonnut kaksi rinnakkaista kalvosarjaa, yksi tarjoaja on tarjonnut yhden kaksoiskäänteisosmoosisarjan ja yksi tarjoaja on tarjonnut kaksi rinnakkaista kaksoiskäänteisosmoosisarjaa. Hankintayksikön saamissa neljässä tarjouksessa on näin ollen tarjottu kolmea erilaista laitteistoa.

Hankintayksikön esittämät syyt hankintamenettelyn keskeyttämiselle ovat liittyneet tarjousten laatimisen perustana olleiden tarjouspyyntöasiakirjojen epäyhtenäisyyteen. Tarjouspyyntöasiakirjojen epäyhtenäisyys on myös tosiasiassa vaikuttanut hankintayksikön saamiin tarjouksiin. Kuten edellä on todettu, hankintamenettelyn keskeyttäminen ei edellytä vakavien tai poikkeuksellisten seikkojen voimassaoloa, vaan riittävänä on pidettävä muun muassa tarjouspyynnössä ilmennyttä epäselvyyttä. Hankintamenettelyn keskeyttämisen edellytyksenä oleva todellinen ja perusteltu syy voi johtua myös hankintayksikön omasta toiminnasta.

Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksiköllä on ollut hankintalain 125 §:n 1 momentissa tarkoitettu todellinen ja perusteltu syy hankintamenettelyn keskeyttämiseen. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella ei ole muutoinkaan todettavissa, että hankintayksikkö olisi hankintamenettelyn keskeyttäessään menetellyt valittajaa tai muita tarjouskilpailuun osallistuneita kohtaan syrjivästi tai muutoin epätasapuolisesti.

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt asiassa diaarinumero 2017/540 valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti päättäessään keskeyttää hankintamenettelyn. Valitus asiassa diaarinumero 2017/540 on siten hylättävä.

Arviointi asiassa diaarinumero 2017/519

Hankintalain 134 §:n 3 momentin mukaan jos hankintayksikkö korjaa hankintapäätöksensä tai muun ratkaisunsa hankintaoikaisuna siten, että markkinaoikeudelle valituksen tehneellä ei ole enää oikeussuojan tarvetta eikä tarvetta saada perusteltua päätöstä, markkinaoikeus voi poistaa tällaisen asian käsittelystään antamatta pääasiasta ratkaisua.

Pykälän esitöiden (HE 108/2016 vp s. 226) mukaan pykälä vastaa aiemmin voimassa olleen julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007) 82 §:ssä säädettyä. Tätä lainkohtaa koskevista esitöistä (HE 190/2009 vp s. 57) ilmenee, että jos hankintayksikkö korjaa hankintapäätöksensä tai muun toimenpiteen hankintaoikaisuna joko omasta aloitteestaan tai asianosaisen esittämästä vaatimuksesta, markkinaoikeus voi poistaa tällaisen asian käsittelystään pääasiaratkaisua antamatta silloin, kun korjaustoimenpide on suoritettu oikein. Tuolloin valittajalla ei ole enää oikeussuojan tarvetta eikä tarvetta saada perusteltua ratkaisua. Siinä tilanteessa, että asia on vireillä markkinaoikeudessa valituksena ja hankintayksikön korjaamistoimet ovat virheellisiä ja johtavat hakijan aseman heikentymiseen, asian käsittely sen sijaan jatkuu markkinaoikeudessa.

Edellä todetusti hankintayksikkö on 19.7.2017 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä tosiasiallisesti poistanut 30.6.2017 tekemänsä hankintapäätöksen ja keskeyttänyt hankintamenettelyn hankintapäätöksestä tehdyn valituksen ollessa vireillä markkinaoikeudessa. Hankintapäätöksen poistaminen ja hankintamenettelyn keskeyttäminen on tarkoittanut, että puhdasvesilaitteiston hankintaa Medisiina D -uudisrakennukseen ei toteuteta 30.6.2017 tehdyn hankintapäätöksen perusteella. Hankintapäätös on siten menettänyt oikeudellisen merkityksensä valittajan kannalta.

Markkinaoikeus on katsonut edellä asiassa diaarinumero 2017/540, ettei hankintayksikkö ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti keskeyttäessään hankintamenettelyn. Koska hankintayksikkö on suorittanut korjaustoimenpiteen oikein poistaessaan hankintapäätöksensä ja keskeyttäessään hankintamenettelyn, markkinaoikeus voi hankintalain 134 §:n 3 momentin nojalla poistaa 30.6.2017 tehtyä hankintapäätöstä koskevan valitusasian käsittelystään pääasiaratkaisua antamatta.

Edellä esitetyn perusteella asia diaarinumero 2017/519 on poistettava markkinaoikeuden käsittelystä antamatta pääasiasta ratkaisua.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa diaarinumero 2017/519 kyseessä olevassa hankintamenettelyssä hankintapäätös on poistettu ja hankintamenettely keskeytetty vasta sen jälkeen, kun valittaja on tehnyt valituksen markkinaoikeudelle. Hankintayksikön 19.7.2017 tekemästä hankintamenettelyn keskeyttämistä koskevasta hankintaoikaisupäätöksestä käy ilmi, että se on perustunut ainakin osittain valittajan asiassa diaarinumero 2017/519 esittämiin seikkoihin. Toisaalta asiassa diaarinumero 2017/540 markkinaoikeus ei ole katsonut hankintayksikön menettelyä virheelliseksi. Edellä todetun perusteella ei ole kohtuutonta, että asianosaiset saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus jättää Aquaflow Oy:n vahingonkorvausvaatimukset tutkimatta asioissa diaarinumerot 2017/519 ja 2017/540.

Markkinaoikeus poistaa asian diaarinumero 2017/519 käsittelystään pääasian osalta.

Markkinaoikeus hylkää Aquaflow Oy:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta asiassa diaarinumero 2017/519.

Markkinaoikeus hylkää valituksen asiassa diaarinumero 2017/540.

Markkinaoikeus hylkää Varsinais-Suomen Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta asiassa diaarinumero 2017/540.

MUUTOKSENHAKU

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Kuitenkin päätökseen, jolla markkinaoikeus on määrännyt hankintayksikön maksamaan valtiolle seuraamusmaksun, saa hakea muutosta valituslupaa pyytämättä valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Markkinaoikeuden päätös hyvitysmaksun, tehottomuusseuraamuksen, seuraamusmaksun ja sopimuskauden lyhentämisen määräämisestä voidaan kuitenkin panna täytäntöön vasta, kun päätös on lainvoimainen.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Ville Parkkari ja Mirva Näsi.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.

 
Julkaistu 1.3.2018