MAO:70/18

Pohjois-Karjalan hankintatoimi - jätteiden poiskuljetus ja käsittely

julkinen hankinta - hankintalaki 2017 - valitusosoitus - myöhästynyt valitus - tutkimatta jättäminen

Diaarinumero: 2017/740
Antopäivä: 6.2.2018

ASIAN TAUSTA

Joensuun kaupungin Pohjois-Karjalan hankintatoimi (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 3.11.2017 julkaistulla EU-hankintailmoituksella nopeutetulla avoimella menettelyllä toteutettavasta jätteiden poiskuljetuksen ja käsittelyn palveluhankinnasta Puhdas Oy:n toiminta-alueen kolmelle alueelle ajalle 1.6.2018–31.3.2023 sekä kahdelle yhden vuoden optiokaudelle.

Pohjois-Karjalan hankintatoimen hankintapäällikkö on 23.11.2017 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut toimittajaksi koko alueelle RenoNorden Oy:n

Joensuun kaupungin konsernipalvelujen elinvoimajohtaja on 15.12.2017 tekemällään päätöksellä § 12 hylännyt Kuljetusliike Kettunen Oy:n edellä mainittua hankintapäätöstä koskevan hankintaoikaisuvaatimuksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut 13.095.000 euroa.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankintasopimusta ei ole allekirjoitettu.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Kuljetusliike Kettunen Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan päätöksen. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut.

Perusteet

Tarjouspyynnössä ollut ylimitoitettu ja perusteeton liikevaihtovaatimus on ollut kilpailua rajoittava tekijä ja siten hankintasäännösten vastainen toimenpide. Tasapuolisuus ei ole toteutunut tässä hankinnassa, vaan pienet toimijat on suljettu jo lähtökohtaisesti kilpailutuksen ulkopuolelle. Kun vaihtoehtoinen tarjous on ollut sallittu, osatarjouksilla ei ole ollut oikeasti edes merkitystä. Tämä on rajannut tarjoajien määrän hyvin pieneksi ja kokonaistarjouksen on jättänyt vain kaksi valtakunnallista toimijaa. Valittajalla ei ole ollut liikevaihtovaatimuksen takia edes mahdollisuutta tarjota urakka-aluetta 1.

Hankintayksiköllä on ollut tiedossa jätehuoltopalveluita toimittavien yritysten kokoluokat. Toimijoille ei ole annettu tietoa hankintayksikön hankintaa koskevista suunnitelmista ja vaatimuksista. Tämä laiminlyönti on sulkenut pois myös sen, että pienet paikalliset toimijat olisivat voineet hyvissä ajoin tehdä konsortion, yhteisyrityksen ja -tarjouksen. Nyt käytössä ollut nopeutetun menettelyn aikataulu ei ole sitä todellisuudessa mahdollistanut.

Voittanut tarjoaja olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta sen omistavan pääyhtiön konkurssin vuoksi. Konkurssi on sivuutettu täysin hankintapäätöstä tehtäessä, vaikka se on ollut hankintayksikön tiedossa jo ennen tarjouspyynnön julkaisemista.

Vastine

Vaatimukset

Pohjois-Karjalan hankintatoimi on vaatinut, että markkinaoikeus jättää valituksen tutkimatta.

Perusteet

Muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös on tehty 23.11.2017 ja se on lähetetty samana päivänä kello 8.51 valittajalle tiedoksi valittajan tarjouksessaan ilmoittamaan sähköpostiosoitteeseen. Tiedoksianto on sisältänyt hankintapäätöksen, vertailutaulukon sekä oikaisu- ja valitusohjeet. Näin ollen muutoksenhakuaika markkinaoikeuteen on päättynyt 7.12.2017. Valittaja on toimittanut valituksensa markkinaoikeuteen 8.12.2017 eli valitus on myöhästynyt.

Valittajan lausuma

Valittajan mukaan valitus on saapunut määräajassa. Valittaja on olettanut, että hankintayksikkö on tehnyt hankintasopimuksen voittaneen tarjoajan kanssa 14 päivän kuluessa hankintapäätöksen tekemisestä, koska kysymyksessä on ollut nopeutetun menettelyn hankinta. Näin ollen ilman juridista koulutusta olevan maallikon tulkinnan mukaan muutoksenhakuaika markkinaoikeuteen on ollut 30 päivää. Tätä näkemystä puoltaa myös se, että hankintaoikaisu on jätetty 14 päivän kuluessa. On vierasta ajatella, että valitus olisi laitettu markkinaoikeudelle vasta päivää myöhemmin, mikäli valittaja ei olisi ollut siinä käsityksessä, että muutoksenhakuaika on 30 päivää. Valitus tulisi tutkia senkin vuoksi, että pääasiassa on kysymys ennakkopäätöksen luotoisesta asiasta.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on ilmoittanut, että hankintasopimusta ei ole allekirjoitettu.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Oikeudelliset lähtökohdat

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 123 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Pykälän 2 momentin mukaan päätöksestä tai siihen liittyvistä asiakirjoista on käytävä ilmi ratkaisuun olennaisesti vaikuttaneet seikat, joita ovat ainakin ehdokkaan, tarjoajan tai tarjouksen hylkäämisen perusteet sekä keskeiset perusteet, joilla hyväksyttyjen tarjousten vertailu on tehty. Jos hankinnassa on noudatettava 129 §:ssä tarkoitettua odotusaikaa, päätöksestä tai siihen liittyvistä asiakirjoista on lisäksi käytävä ilmi, minkä ajan kuluttua hankintasopimus voidaan tehdä.

Hankintalain 126 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on liitettävä tekemäänsä päätökseen valitusosoitus, jossa selostetaan, miten asia on mahdollista saattaa markkinaoikeuden käsiteltäväksi, hankintayksikön yhteystieto 148 §:ssä tarkoitettua ilmoitusta varten sekä ohjeet oikaisukeinon käyttämisestä (oikaisuohje), joissa selostetaan, miten ehdokas tai tarjoaja voi saattaa asian uudelleen käsiteltäväksi. Pykälän 2 momentin mukaan valitusosoituksen ja oikaisuohjeen antamiseen ja korjaamiseen sovelletaan muutoin, mitä valituksen osalta hallintolainkäyttölain (586/1996) 3 luvussa ja oikaisuohjeen osalta hallintolain (434/2003) 7 luvussa säädetään.

Hankintalain 127 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön tekemä päätös perusteluineen sekä valitusosoitus ja oikaisuohje on annettava tiedoksi kirjallisesti niille, joita asia koskee. Päätös edellä mainittuine asiakirjoineen annetaan tiedoksi käyttäen ehdokkaan ja tarjoajan hankintayksikölle ilmoittamaa sähköistä yhteystietoa. Käytettäessä sähköistä yhteystietoa ehdokkaan ja tarjoajan katsotaan saaneen päätöksestä tiedon päivänä, jona asiaa koskeva sähköinen asiakirja on viestin vastaanottajan käytettävissä tämän vastaanottolaitteessa siten, että sähköistä viestiä voidaan käsitellä. Tällaisena ajankohtana pidetään viestin lähettämispäivää, jollei asiassa esitetä luotettavaa selvitystä tietoliikenneyhteyksien toimimattomuudesta tai vastaavasta muusta seikasta, jonka johdosta sähköinen viesti on saapunut vastaanottajalle myöhemmin. Käytettäessä sähköistä tiedoksiantoa hankintayksikön on merkittävä viestiinsä erikseen tieto viestin lähettämispäivästä. Pykälän 2 momentin mukaan päätös perusteluineen sekä valitusosoitus ja oikaisuohje voidaan antaa tiedoksi myös postitse kirjeenä siten kuin hallintolaissa säädetään. Ehdokkaan ja tarjoajan katsotaan saaneen päätöksestä oheisasiakirjoineen tiedon seitsemäntenä päivänä niiden lähettämisestä, jollei ehdokas tai tarjoaja näytä tiedoksiannon tapahtuneen myöhemmin.

Hankintalain 147 §:ssä säädetään hankinta-asioissa noudatettavista muutoksenhakuajoista. Pykälän 1 momentin mukaan valitus on tehtävä kirjallisesti 14 päivän kuluessa siitä, kun ehdokas tai tarjoaja on saanut tiedon hankintaa koskevasta päätöksestä valitusosoituksineen, jollei jäljempänä toisin säädetä.

Pykälän 2 momentin mukaan, jos hankintayksikkö on tehnyt hankintapäätöksen jälkeen hankinta- tai käyttöoikeussopimuksen 130 §:n 1 tai 3 kohdan nojalla noudattamatta odotusaikaa, valitus on tehtävä 30 päivän kuluessa siitä, kun tarjoaja on saanut tiedon päätöksestä valitusosoituksineen.

Pykälän 3 momentin mukaan valitus markkinaoikeudelle on tehtävä viimeistään kuuden kuukauden kuluessa hankintapäätöksen tekemisestä siinä tapauksessa, että ehdokas tai tarjoaja on saanut tiedon hankintapäätöksestä valitusosoituksineen ja hankintapäätös tai valitusosoitus on ollut olennaisesti puutteellinen.

Pykälän 4 momentin mukaan, jos hankintayksikkö on toimittanut julkaistavaksi 131 §:ssä tarkoitetun suorahankintaa tai 58 §:n 1 momentin 9 kohdassa tarkoitetun sopimusmuutosta koskevan ilmoituksen Euroopan unionin virallisessa lehdessä, valitus on tehtävä 14 päivän kuluessa ilmoituksen julkaisemisesta.

Pykälän 5 momentin mukaan, jollei 4 momentissa tarkoitettua ilmoitusta ole julkaistu, suorahankintaa koskeva valitus on tehtävä: 1) 30 päivän kuluessa siitä, kun suorahankinnasta on julkaistu jälki-ilmoitus Euroopan unionin virallisessa lehdessä; tai 2) kuuden kuukauden kuluessa siitä, kun hankintasopimus on tehty.

Hankintalain 126 §:n 2 momentin perusteella valitusosoituksen hankintapäätökseen liittämisen osalta tulee sovellettavaksi hallintolainkäyttölain 3 luvussa oleva 14 §. Sen 1 momentin mukaan päätökseen, josta saa valittaa, on liitettävä valitusosoitus. Pykälän 2 momentin mukaan valitusosoituksessa on mainittava: 1) valitusviranomainen; 2) viranomainen, jolle valituskirjelmä on toimitettava; sekä 3) valitusaika ja mistä se lasketaan.

Viimeksi mainitun pykälän esitöistä (HE 217/1995 vp s. 43–44) ilmenee, että valitusosoituksessa tulee mainita muun ohessa valitusaika. Siinä tulee selostaa myös, mistä valitusajan laskeminen alkaa. Tämä tarkoittaa sen säännön ilmoittamista, jonka mukaan aika lasketaan. Käytännön syistä valitusosoituksissa ei voida yksilöllisesti ilmoittaa valitusajan alkamista tai päättymistä.

Hallintolainkäyttölain 30 §:n 1 momentin mukaan, jos valitus on puuttuneen tai virheellisen valitusosoituksen vuoksi tehty väärää menettelyä noudattaen, valitusta ei tämän vuoksi jätetä tutkimatta.

Viimeksi mainitun pykälän esitöiden (HE 217/1995 vp s. 56) mukaan säännöksessä on lähtökohtana valitusoikeuden turvaaminen. Pykälän 1 momentin mukaan valittaja ei menetä puhevaltaansa sen vuoksi, että viranomainen ei ole antanut valitusosoitusta tai on antanut puutteellisen tai muuten virheellisen valitusosoituksen.

Hallintolainkäyttölain 51 §:n 2 momentin mukaan, jos valitusta ei ole tehty määräajassa tai jos asian tai siinä esitetyn vaatimuksen ratkaisemiselle on muu este, valitus tai vaatimus jätetään tutkimatta.

Hankintamenettelystä

Kysymyksessä olevassa EU-kynnysarvon ylittävässä palveluhankinnassa on hankintailmoituksen mukaan käytetty nopeutettua avointa menettelyä. Hankintalain 57 §:n mukainen mahdollisuus määräaikojen lyhentämiseen nopeutetussa menettelyssä ei koske hankintasopimuksen tekemiseen liittyviä määräaikoja eli odotusaikaa ja muutoksenhaun lykkäävää vaikutusta.

Hankintapäätös asiassa on tehty 23.11.2017. Hankintapäätöksessä on myös todettu, että päätös asetetaan yleisesti nähtäväksi Pohjois-Karjalan hankintatoimessa ennakolta ilmoitettuna aikana 24.11.2017. Hankintapäätöksen liitteenä on ollut seuraavat asiakirjat: "Tarjousten vertailutaulukko", "Hankintaoikaisu- ja oikaisuvaatimusohjeet" ja "Valitusosoitus hankinta-asioissa markkinaoikeuteen".

Asiakirjassa "Hankintaoikaisu- ja oikaisuvaatimusohjeet" on todettu hankintaoikaisun suhteesta valitukseen markkinaoikeudelle, että hankintaoikaisun vireilletulo ja käsittely eivät vaikuta siihen määräaikaan, jonka kuluessa asianosainen voi hankintalain nojalla hakea muutosta valittamalla markkinaoikeuteen.

Asiakirjassa "Valitusosoitus hankinta-asioissa markkinaoikeuteen" on esitetty muun ohessa seuraavaa:

"Jollei toisin säädetä, valitus on tehtävä kirjallisesti 14 päivän kuluessa siitä, kun asianosainen on saanut tiedon hankintaa koskevasta päätöksestä valitusosoituksineen.

Valitus on tehtävä 30 päivän kuluessa päätöksen tiedoksisaannista, jos hankintayksikkö on tehnyt hankintapäätöksen jälkeen hankinta- tai käyttöoikeussopimuksen 130 §:n 1 tai 3 kohdan nojalla noudattamatta odotusaikaa.

Valitus markkinaoikeudelle on tehtävä viimeistään kuuden kuukauden kuluessa hankintapäätöksen tekemisestä siinä tapauksessa, että ehdokas tai tarjoaja on saanut tiedon hankintapäätöksestä valitusosoituksineen ja hankintapäätös tai valitusosoitus on ollut olennaisesti puutteellinen.

Sähköistä tiedoksiantoa käytettäessä hankintapäätös oheisasiakirjoineen katsotaan saaduksi tiedoksi sinä päivänä, jolloin päätöksen oheisasiakirjoineen sisältävä sähköinen viesti on vastaanottajan käytettävissä tämän vastaanottolaitteessa siten, että viestiä voidaan käsitellä.

(– –)"

Puheena olevassa asiassa on tullut noudattaa hankintalain 129 §:n mukaista odotusaikaa. Hankintalain 123 §:n 2 momentin perusteella tällaisessa tilanteessa hankintapäätöksestä tai siihen liittyvistä asiakirjoista on käytävä ilmi, minkä ajan kuluttua hankintasopimus voidaan tehdä. Nyt kysymyksessä olevasta hankintapäätöksestä tai siihen liittyvistä asiakirjoista tämä seikka ei ole käynyt ilmi.

Markkinaoikeuden arviointi

Oikeuskirjallisuudessa esitetyn mukaan valitusosoituksella on ensisijaisesti informoiva ja ohjaava merkitys. Siinä esitettyjä tietoja noudattava voi yleensä myös luottaa siihen, että valitusosoituksen mukainen menettely on oikea. Asianosaisen luottamuksensuoja perustuu myös nimenomaisiin säännöksiin, kuten hallintolainkäyttölain 30 §:n 1 momenttiin. (Ks. Mäenpää, Hallintoprosessioikeus. 2007, s. 303 ja samansuuntaisesti Mäenpää, Hallinto-oikeus. 2013, s. 532)

Tuomioistuimissa hallintolainkäyttölain mukaisessa järjestyksessä käsiteltävissä asioissa on useita niin sanotusta yleisestä 30 päivän valitusajasta poikkeavia säännöksiä, kuten hankintalain 147 §:n 1 momentin mukainen hankinta-asioissa pääsääntönä oleva 14 päivän muutoksenhakuaika. Mainitussa pykälässä on myös säädetty useita poikkeuksia hankintalain mukaisesta pääsääntöisestä muutoksenhakuajasta. Hankintalain 147 §:n useat muutoksenhakuajat eivät mahdollista sitä, että valitusosoituksessa voitaisiin mainita muutoksenhakuaika siten, että siitä ilmenisi sen asian, johon valitusosoitus on liitetty, muutoksenhakuaika yksiselitteisesti.

Asiassa saadun selvityksen mukaan hankintayksikkö on toimittanut hankintapäätöksen valitusosoituksineen sähköisesti valittajalle 23.11.2017 kello 8.51 valittajan tarjouksessaan ilmoittamaan sähköpostiosoitteeseen. Valittaja ei ole esittänyt, että se ei olisi saanut hankintapäätöstä edellä todettuine liiteasiakirjoineen tiedoksi edellä mainittuna päivänä. Valittajan on siten katsottava saaneen hankintapäätöksen tiedoksi 23.11.2017. Valittajan muutoksenhakuajan alkamisen ajankohdan määräytymiseen ei ole merkitystä sillä, mitä hankintapäätöksessä on todettu sen asettamisesta yleisesti nähtäväksi hankintayksikössä 24.11.2017.

Valittajan mukaan se on olettanut, että hankintayksikkö on tehnyt hankintasopimuksen voittaneen tarjoajan kanssa 14 päivän kuluessa hankintapäätöksen tekemisestä, koska kysymyksessä on ollut nopeutetun menettelyn hankinta ja että sen vuoksi ilman juridista koulutusta olevan maallikon tulkinnan mukaan muutoksenhakuaika markkinaoikeuteen on ollut 30 päivää. Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankintasopimusta ei ole allekirjoitettu.

Kuten edellä on todettu, käsillä olevassa nopeutetun avoimen menettelyn hankinnassa on tullut noudattaa hankintasopimuksen tekemisen osalta muun ohessa hankintalain 129 §:ssä säädettyä odotusaikaa. Näin hankintayksikkö on myös menetellyt, kun ilmoituksensa mukaan se ei ole allekirjoittanut hankintasopimusta. Vaikka hankipäätöksestä tai siihen liittyvistä asiakirjoista ei olekaan hankintalain 123 §:n 2 momentissa edellytetyn mukaisesti käynyt ilmi, minkä ajan kuluttua hankintasopimus voidaan tehdä, asiassa ei ole ilmennyt seikkoja, joiden pohjalta valittaja olisi voinut objektiivisin perustein olettaa hankintasopimuksen tehdyksi odotusaikana.

Valitusosoituksessa mainittu 30 päivän muutoksenhakuaika koskee hankintalain 130 §:n 1 kohdassa tarkoitettua puitejärjestelyä ja mainitun pykälän 3 kohta dynaamisen hankintajärjestelmän sisällä tehtävää hankintaa. Valitusosoituksen maininta 30 päivän muutoksenhakuajasta ei siten liity käsillä olevaan hankintaan, eikä sitä objektiivisin perustein arvioituna ole voinut sellaiseksi myöskään ymmärtää.

Todettu huomioon ottaen muutoksenhakuaika nyt kysymyksessä olevassa asiassa on ollut hankintalain 147 §:n 1 momentin mukainen 14 päivää, eikä hankintapäätöstä ja siihen liitettyä valitusosoitusta voida pitää sellaisina, että objektiivisesti arvioiden niistä muuta ilmenisi. Näin ollen, kun lisäksi otetaan huomioon edellä todettu valittajan hankintapäätöksen tiedoksisaannin ajankohta 23.11.2017, määräaika valituksen jättämiselle asiassa on päättynyt 7.12.2017. Valittajan 8.12.2017 toimittama valitus on saapunut markkinaoikeuteen vasta tämän määräajan päätyttyä.

Valittaja on myös esittänyt, että pääasia tulisi tutkia, koska siinä on kysymys ennakkopäätöksen luotoisesta asiasta. Markkinaoikeus toteaa, että tällä seikalla ei ole merkitystä arvioitaessa edellytyksiä tutkia myöhässä saapunut valitus.

Edellä todetun perusteella valitus on jätettävä myöhässä saapuneena tutkimatta.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muun ohella, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus jättää Kuljetusliike Kettunen Oy:n valituksen tutkimatta ja hylkää sen oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

MUUTOKSENHAKU

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Kuitenkin päätökseen, jolla markkinaoikeus on määrännyt hankintayksikön maksamaan valtiolle seuraamusmaksun, saa hakea muutosta valituslupaa pyytämättä valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Markkinaoikeuden päätös hyvitysmaksun, tehottomuusseuraamuksen, seuraamusmaksun ja sopimuskauden lyhentämisen määräämisestä voidaan kuitenkin panna täytäntöön vasta, kun päätös on lainvoimainen.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Anne Ekblom-Wörlund, Sami Myöhänen ja Ville Parkkari.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.

 
Julkaistu 17.2.2018