MAO:39/18

Hangon kaupunki - palveluntuottajan valinta

julkinen hankinta - tarjouspyyntö - hankinnan kohteen kuvaaminen

Diaarinumero: 2017/74
Antopäivä: 23.1.2018

ASIAN TAUSTA

Hangon kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 16.12.2016 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta palveluntuottajan valinnasta Nova Palvelutaloon ajalle 1.4.2017–31.12.2019 ja kahdelle optiovuodelle.

Hangon kaupungin perusturvalautakunta on 25.1.2017 tekemällään hankintapäätöksellä § 12 valinnut Esperi Care Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo ilman optiovuosia on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 2,2 miljoonaa euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Hangon palveluasunnot säätiö – Stiftelsen Hangö servicebostäder on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 2.994,60 eurolla ja markkinaoikeuden oikeudenkäyntimaksun 4.000 euroa.

Perusteet

Tarjouspyyntö on ollut epäselvä. Palvelutalo Novassa on 37 palveluasuntoa, joissa voidaan hoitaa yhteensä 39 asukasta. Jo pitkään on käytössä ollut 38 paikkaa. Tarjouspyynnön perusteella ei ole ollut selvää, onko tarjous tullut antaa 37 asiakaspaikasta vai 29 asiakaspaikasta, minkä määrän Hangon kaupunki on tarjouspyynnön mukaan sitoutunut täyttämään. Hangon kaupunki on kuitenkin ilmoittanut, että palvelutalo on tarkoitus pitää täynnä.

Tarjouskilpailun voittaneen Esperi Care Oy:n tarjous on annettu 29 asiakaspaikasta, kun taas valittajan tarjous on hankintayksikön kehottamalla tavalla annettu 37 asiakaspaikasta. Tarjoukset eivät ole olleet yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia.

Tarjouspyynnössä on valintaperusteeksi ilmoitettu kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous, kun huomioidaan kustannukset. Tarjousten vertailussa olisi kuitenkin tullut ottaa huomioon työehtosopimusten vähimmäispalkoille asettamat rajoitteet.

Valittaja on sidottu työehtosopimukseen, jossa hoitohenkilökunnan vähimmäispalkka on korkeampi kuin työehtosopimuksessa, johon voittanut tarjoaja on sidottu. Tämä olisi tullut ottaa huomioon tarjouspyyntöä laadittaessa. Vaihtoehtoisesti tarjouskilpailuun osallistuvalle tarjoajalle olisi tullut antaa aikaa erota työnantajayhdistyksestä ja liittyä siihen työnantajayhdistykseen, jonka sitova työehtosopimus on yhteismitallinen muiden tarjoajien noudattamien sopimusten kanssa. Hankintayksikkö on vuosina 2014 ja 2015 myös ohjeistanut valittajaa nostamaan palkkojaan lähemmäksi hankintayksikön vastaavissa tehtävissä noudattamaa palkkatasoa.

Tarjoajilla on ollut mahdollisuus esittää hankintayksikölle kilpailutukseen liittyviä kysymyksiä. Kysymykseen palvelutalon käyttöasteesta hankintayksikön on vastannut sen olevan 100 prosenttia. Todellisuudessa palvelutalo Novassa on vuonna 2016 ollut poissaoloja 341 päivää. Tarjouspyyntöön liitetyn puitesopimusluonnoksen mukaan hankintayksikkö ei maksa korvausta sairaanhoidon, kuntoutuksen tai muun syyn vuoksi tapahtuvan poissaolon ajalta. Valittaja on tarjouksessaan ottanut huomioon poissaolojen keskimääräisen määrän. Voittanut tarjoaja ei valittajan käsityksen mukaan ole huomioinut tarjoushinnoittelussaan poissaoloja. Tarjoukset ovat tälläkin perusteella olleet keskenään vertailukelvottomia.

Vastine

Vaatimukset

Hangon kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.500 eurolla.

Perusteet

Tarjouspyyntö ei ole ollut epäselvä. Tarjouspyynnössä on asiakaspaikkojen määrästä todettu seuraavaa: "Palvelutalo Novassa on 37 asuntoa / asiakaspaikkaa, joista kaupunki sitoutuu käyttämään vähintään 25 iäkkäiden tehostettua palveluasumista varten, vähintään 2 vammaisille / erityisryhmille suunnattua tehostetun palveluasumisen paikkaa sekä vähintään 2 vammaisten / erityisryhmien palveluasumisen paikkaa. Tällä hetkellä kaikilla asiakaspaikoilla on kaupungin osoittamat asiakkaat."

Tarjouspyynnössä on lisäksi ilmoitettu, että hankintayksikkö suorittaa korvauksen toteutuneiden hoitopäivien mukaan itse osoittamistaan asiakkaista, eli hankintayksikkö maksaa korvauksen palvelun tuottajalle jokaisesta asukkaasta, jonka hankintayksikkö on palvelutaloon osoittanut, Tarjouspyynnön mukaan hinta on tullut ilmoittaa muodossa euroa asukasta kohden vuorokaudessa.

Tarjouspyynnössä on tarjoajille annettu mahdollisuus esittää hankintayksikölle kysymyksiä. Kaikille tarjouspyyntöasiakirjat pyytäneille on samanaikaisesti toimitettu esitetyt kysymykset ja niihin annetut vastaukset. Hankintayksikkö on asukkaiden poissaolopäivien osalta vastauksessaan todennut, että sillä ei ole tilastoa poissaoloista. Laskutuspäivien lukumäärän osalta hankintayksikkö on vastauksenaan todennut, että vuonna 2015 niitä on ollut 12.627 päivää ja vuonna 2016 ilman joulukuun tietoja 10.909 päivää. Tämän tiedon perusteella tarjoajat ovat pystyneet arvioimaan mahdollisten poissaolopäivien vaikutuksen.

Lisäksi hankintayksikkö on todennut, että mikäli asiakaspaikkoja on vapaana, palveluntuottajalla ei ole oikeutta sijoittaa yksikköön sopimuksen ulkopuolisia asiakkaita esimerkiksi muista kunnista, ja että vuokrasopimuksen mukainen vuokravastuu huoneista on hankintayksiköllä.

Hankintayksikkö on tilaajavastuulain mukaisesti pyytänyt tarjouspyynnössä tarjoajia ilmoittamaan toimintaansa sovellettavasta työehtosopimuksesta tai keskeisistä työehdoista. Jokainen tarjoaja on omalta osaltaan vastuussa alansa työehtosopimuksen noudattamisesta.

Kuultavan lausunto

Esperi Care Oy ei ole sille varatusta tilaisuudesta huolimatta antanut lausuntoa.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikkö ei ole vastannut sen esittämään kysymykseen numero 10: "Valintaperusteena on kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous, kun huomioidaan kustannukset. Mitä tilaajalle (kaupungille) aiheutuvia kustannuksia kaiken kaikkiaan huomioidaan tarjousten kokonaistaloudellisuutta arvioitaessa?" Koska hankintayksikkö ei ole vastannut kysymykseen, valintaperuste on jäänyt epäselväksi.

Tarjouspyynnössä ei myöskään ole otettu huomioon sitä, että kiinteistö, jossa palvelua annetaan, asettaa erityisvaatimuksia henkilöstömitoitukselle. Rakennuksessa on kolme kerrosta ja kaksi yksikköä. Tarjoajat eivät ole tutustuneet rakennukseen ja sen asettamiin erityisvaatimuksiin.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Tarjouspyyntö ja tarjousten vertailuperuste

Julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007, jäljempänä hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava hankinnan kohde noudattaen soveltuvin osin, mitä teknisistä eritelmistä 44 ja 45 §:ssä säädetään (kohta 1) ja tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys (kohta 3). Pykälän 3 momentin mukaan tarjouspyynnössä on ilmoitettava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjouksen tekemisessä.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi.

Hankintamenettelyn avoimuus ja tasapuolisuus edellyttävät, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa, ja että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Valittaja on esittänyt, että tarjouspyyntö on epäselvä eikä se ole ollut omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Epäselvyyttä on ollut tarjottavien asiakaspaikkojen lukumäärän ja asukkaiden poissaolojen huomioon ottamisen osalta.

Tarjouspyynnössä on asiakaspaikkojen lukumäärästä todettu seuraavaa:

"Palvelutalo Novassa on 37 asuntoa / asiakaspaikkaa, joista kaupunki sitoutuu käyttämään vähintään 25 iäkkäiden tehostettua palveluasumista varten, vähintään 2 vammaisille / erityisryhmille suunnattua tehostetun palveluasumisen paikkaa sekä vähintään 2 vammaisten / erityisryhmien palveluasumisen paikkaa. Tällä hetkellä kaikilla asiakaspaikoilla on kaupungin osoittamat asiakkaat."

Tarjouspyynnön kohdassa 1 "Hankinnan kohde" on todettu, että hankinnan kohteena on iäkkäille ja vammaisille asukkaille järjestettävä asumispalvelun tuottaminen, joka sisältää hoito- ja huolenpitopalvelun. Kyseisessä kohdassa on vielä kiinteistön osalta todettu, että kaupunki vastaa sen sähkön, veden ja jätehuollon kustannuksista sekä kiinteistönhoidosta.

Tarjouspyynnön kohdassa 3 "Hankittavan palvelun sisältö" on todettu, että palveluasumisen sisältö ja vaatimukset on kuvattu liitteellä 1. Mainitussa tarjouspyynnön kohdassa on lueteltu myös ne palvelut, joita palvelutalon asukkaat mahdollisesti käyttävät mutta jotka eivät sisälly hankittavaan palvelukokonaisuuteen.

Tarjouspyynnön liitteenä 1 on ollut tehostetun palveluasumisen palvelukuvaus, jossa on ensin kuvattu hankinnan taustaa ja yleisellä tasolla hankittavaa palvelua. Tämän jälkeen on kuvattu seuraaville asioille asetettuja vaatimuksia: toimilupa, tilat ja välineet, ravinto ja ruokahuolto, siivous ja vaatehuolto, asiakasturvallisuus, henkilöstö sekä sen mitoitus ja kelpoisuus, hoito- ja palvelusuunnitelma, asiakkaan toimintakyvyn tuleminen, asukkaiden kuntoutus ja virkistys, lääkehuolto ja terveyspalvelut, saattohoito, asumispalveluyksikön johtaminen sekä laadunhallinta.

Tarjouspyynnön liitteenä 3 on lisäksi ollut kuvaus siivouspalvelun sisällöstä, käsittäen kuvaukset päivittäisestä siivouksesta, viikoittaisesta siivouksesta, kuukausisiivouksesta ja kerran vuodessa tehtävästä perussiivouksesta. Lisäksi tarjouspyynnön liitteessä 4 on määritelty päivittäin tarjottavien aterioiden koostumus ja niiden annosteluun, kuljetukseen ja tarjoiluun liittyvät toimenpiteet sekä se, että asukkaita on tarvittaessa avustettava ruokailussa. Tarjouspyyntöön liitetyssä hankinnan kohteena olevaa palvelukokonaisuutta koskevassa sopimusluonnoksessa on vielä täsmennetty palvelun tarjoajan ja hankintayksikön velvoitteita sekä palvelun laajuutta.

Tarjoushinnan ilmoittamisen osalta tarjouspyynnön kohdassa 5 "Hinta" on todettu seuraavaa:

"Hinta tulee ilmoittaa asukaskohtaisena vuorokausihintana EUR asukas/vrk alv 0 %. Hinnan tulee pitää sisällään kaikki toiminnasta aiheutuvat kulut.

Kaupunki suorittaa palveluntuottajalle korvauksen toteutuneiden hoitopäivien mukaan. Toteutuneeksi hoitopäiväksi katsotaan päivä (klo 00-24), jonka asiakas on ollut todellisesti läsnä palveluasumisen yksikössä. Asiakkaan saapumispäivä ja lähtöpäivä katsotaan toteutuneeksi hoitopäiväksi. Asiakkaan kuolemantapauksessa palveluntuottajan laskutusoikeus päättyy tapahtumaa seuraavaan päivään."

Poissaolopäivien korvaamisen osalta on mainitussa tarjouspyynnön kohdassa todettu vielä seuraavaa:

"Asukkaan tilapäisen poissaolon ajalta, kuten esim sairaanhoidon, kuntoutuksen tai muun syyn vuoksi ei makseta korvausta lainkaan. Mikäli poissaolo jatkuu yli 30 vuorokautta, neuvotellaan tilanteesta palveluntarjoajan ja tilaajan kesken."

Tarjouspyynnön kohdassa 11 "Valintaperuste" valintaperusteeksi on ilmoitettu kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous kun huomioidaan kustannukset.

Tarjouspyyntöön on liitetty hintalomake, jolla tarjoajan on tullut ilmoittaa hoivan ja kuntoutuksen, aamiaisen, lounaan, päivällisen, päiväkahvin ja iltapalan arvonlisäverottomat euromääräiset vuorokausikohtaiset asiakashinnat. Lisäksi on pitänyt ilmoittaa kaikista edellä mainituista hinnoista muodostuva vuorokausi- ja asiakaskohtainen arvonlisäveroton yhteishinta.

Tarjoajien kysymyksiin annetuissa vastauksissa, jotka on esitetyn selvityksen mukaan toimitettu kaikille tarjouspyyntöasiakirjat pyytäneille, hankintayksikkö on vahvistanut, että se sitoutuu ostamaan tarjouspyynnössä määritellyn määrän paikkoja, eli 29 kappaletta, koko hankintakauden ajan. Liittyen asiakkaiden poissaoloihin hankintayksikkö on vielä vastauksissaan todennut, että palvelutalon viimeaikainen käyttöasete on ollut 100 prosenttia, mutta hankintayksikkö ei lähde ennustamaan tulevaa. Lisäksi hankintayksikkö on ilmoittanut, että laskutuspäivien lukumäärän vuonna 2015 on ollut 12.627 päivää ja vuonna 2016 ilman joulukuun tietoja 10.909 päivää.

Kun otetaan huomioon, että tarjouspyynnössä ja sen liitteenä olevassa palvelukuvauksessa, siivouskuvauksessa, ateriointikuvauksessa ja palvelua koskevassa sopimusluonnoksessa on yksityiskohtaisesti kuvattu hankittavan palvelun sisältö ja myös ne toimenpiteet, jotka eivät kuulu hankittavaan palveluun, markkinaoikeus katsoo, että alan elinkeinonharjoittajina toimivat tarjoajat ovat tulleet tietoisiksi hankinnan kohteena olevalle palvelukokonaisuudelle asetetuista vaatimuksista ja sen laajuudesta. Tarjouspyynnössä on edelleen ilmoitettu niiden asumispaikkojen lukumäärä ja laatu, jonka hankintayksikkö vähintään tulee täyttämään ja joita hankinta koskee sekä se, mikä on ollut palvelutalon viimeisin täyttöaste ja viimeisen kahden vuoden laskutuspäivien lukumäärä. Tarjouspyynnössä on vielä ilmoitettu tietoja palvelutalosta rakennuksena, muun ohella, että talossa on kolme kerrosta.

Markkinaoikeus katsoo, että hankinnan kohteen ja laajuuden tarkan kuvaamisen sekä hinnan ilmoittamisesta ja täytettävien asiakaspaikkojen määrästä ja laadusta sekä täyttöasteesta ja laskutuspäivistä ilmoitetun perusteella tarjoajat ovat tulleet tietoiseksi hankinnan kohteesta ja niistä tekijöistä, joihin tarjousten hintavertailu tulee perustumaan. Vaikka tarjouspyynnön kohdassa 11, jossa on ilmoitettu tarjouksen valintaperuste, on mainittu kokonaistaloudellinen edullisuus, joka julkisissa hankinnoissa vakiintuneesti käsittää myös laatutekijöitä, markkinaoikeus katsoo tarjouspyyntöä kokonaisuutena arvioiden ja ottaen erityisesti huomioon hinnan ilmoittamisesta ja tarjouspyynnön 11 kohdassa kustannusten huomioon ottamisesta todettu, että tarjoajat ovat tulleet tarjouspyynnön perusteella tietoiseksi siitä, että tarjouksen valinta perustuu yksin tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla ilmoitettuun asukaskohtaiseen vuorokausihintaan. Tarjouspyyntö ei siten ole ollut valittajan esittämin tavoin epäselvä, ja se on ollut omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Markkinaoikeus toteaa vielä lopuksi, että hankintayksikön on julkisessa hankinnassa kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä eikä se voi ottaa hankintamenettelyssä huomioon yksittäistä tarjoajaa sitovaa työehtosopimusta taikka sitä, että tarjoajat ovat sidottuja erilaisiin työehtosopimuksiin.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muun ohella, mitä hallintolain¬käyttölain 74 §:n 1 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Hangon palveluasunnot säätiö – Stiftelsen Hangö servicebostäder:in korvaamaan Hangon kaupungin oikeudenkäyntikulut 1.500 eurolla.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007) 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Ville Parkkari ja Mirva Näsi.

HUOMAA

Päätöksestä on valitettu. Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.

 
Julkaistu 31.1.2018