MAO:31/18

Kouvolan kaupunki - asuntoalueen infran rakennuttamisen palvelut ja valvonta

julkinen hankinta - hankintalaki 2017 - tarjoajan sulkeminen tarjouskilpailusta - yhteinen eurooppalainen hankinta-asiakirja

Diaarinumero: 2017/343
Antopäivä: 22.1.2018

ASIAN TAUSTA

Kouvolan kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 8.3.2017 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta Pioneeripuiston asuntoalueen infran rakennuttamisen palveluista ja valvonnasta.

Kouvolan kaupungin tekniikka- ja ympäristöpalvelujen kaupungininsinööri on 19.4.2017 tekemällään päätöksellä § 6 sulkenut Ykkös Infra Oy:n tarjouskilpailusta. Samana päivänä tekemällään hankintapäätöksellä § 5 mainittu kaupungininsinööri on valinnut Ramboll CM Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut 250.000 euroa.

Markkinaoikeus on 6.6.2017 antamallaan päätöksellä numero 318/17 sallinut hankintapäätöksen täytäntöönpanon.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Ykkös Infra Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan päätöksen. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille 26.730 euroa hyvitysmaksuna. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.900 eurolla.

Perusteet

Hankintayksikkö on virheellisesti sulkenut valittajan tarjouskilpailusta, jossa on kilpailutettu konsulttityötä rakennuttamisen tehtävien hoitamiseen. Hankintayksikön käyttämät poissulkemisperusteet ovat olleet pisteytykseen liittyvä asia, eivät hankintasäännösten mukaisia poissulkemisperusteita.

Valittaja on tarjouksessaan esittänyt henkilöreferenssejä rakennuttamistehtävistä, pääurakoista ja projektinjohtopalveluista. Nämä vastaavat juuri tarjouskilpailun rakennuttamistehtäviä. Valittaja on suljettu tarjouskilpailusta perusteettomasti. Hankintayksikkö ei ole pyytänyt valittajalta edes lisäselvitystä.

Vastine

Vaatimukset

Kouvolan kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Perusteet

Valittaja ei ole sisäistänyt eroa soveltuvuusvaatimusten ja laatupisteytykseen vaikuttavien kriteerien välillä. Tarjoajilta on perustellusti voitu edellyttää tiettyä teknistä ja ammatillista pätevyyttä sekä aiemmasta suoriutumisesta kertovia referenssejä. Tällaisia vaatimuksia ei voida pelkästään valittajan toiveesta jättää soveltamatta, eivätkä ne voi äkillisesti typistyä vain laatuarvioinnin osatekijöiksi.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että virheettömässä menettelyssä se olisi voittanut tarjouskilpailun sen vertailuhinnan ollessa halvin.

Voittaneella tarjoajalla on vain Rakentamisen Laatu RALA ry:n (jäljempänä RALA) RALA-pätevyys eli sininen todistus ja laadunhallinnasta vain maininta ISO 9001. Voittaneen tarjoajan kyseiseen kohtaan tarjouksessaan antama vastaus "Kyllä" on virheellinen. Voittaneen tarjoajan tarjous olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on 23.8.2017 toimittanut 26.4.2017 tehdyn päätöksen § 7, jolla valittajan hankintaoikaisuvaatimus on hylätty, ja 7.9.2017 lausuman vastaselityksen johdosta.

Mainitun päätöksen mukaan palveluhankinnan ja rakennusurakan perusluonteiden eroavaisuus huomioon ottaen on ilmeistä, ettei valittajan referensseinään esille nostamia rakennusurakoita voida rinnastaa soveltuvuusvaatimuksessa edellytettyyn.

Valittaja on itse tarjouksessaan valinnut kohdan, jonka mukaan sillä ei ole esittää omaa soveltuvuuttaan osoittavia seikkoja ja todistuksia. Tämä on riittänyt hankintayksikölle selvitykseksi mainitusta kysymyksestä. Valittajan mahdollisesti muualla esittämien sertifikaattien arviointiin ei ole voitu lainkaan edetä.

Valittajan hankintaoikaisuvaatimuksessaan esittämä ympäristöjärjestelmää koskeva sertifikaatti, jota valittaja ei ole ilmoittanut tarjouksessaan, ei voi tulla luetuksi tarjoajan soveltuvuutta osoittavaksi ansioksi hankinnassa, jossa on sisältönä rakennuttamispalvelu.

Voittanut tarjoaja on RALA:n sinisessä todistuksessaan ilmoittanut sertifikaatikseen ISO 9001:2008 (DNV), joka kattaa kyseisen sinisen todistuksen mukaan muun muassa rakennuttamispalvelut.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 67 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö, neuvottelukutsu ja niiden liitteet on laadittava niin selviksi, että niiden perustella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 74 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä ja muissa hankinta-asiakirjoissa esitettyjen vaatimusten mukainen. Hankintayksikön on suljettava tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset tarjouskilpailusta.

Hankintalain 79 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan hankintayksikön on ennen tarjousten valintaa tarkistettava, että tarjous on hankintailmoituksessa ja hankinta-asiakirjoissa asetettujen vaatimusten, ehtojen ja perusteiden mukainen.

Hankintalain 83 §:n mukaan hankintayksikkö voi asettaa ehdokkaiden tai tarjoajien rekisteröitymistä, taloudellista ja rahoituksellista tilannetta sekä teknistä ja ammatillista pätevyyttä koskevia 84–86 §:ssä tarkoitettuja vaatimuksia. Vaatimuksista on ilmoitettava hankintailmoituksessa. Vaatimusten tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja ne on suhteutettava hankinnan luonteeseen, käyttötarkoitukseen ja laajuuteen. Vaatimuksilla tulee voida asianmukaisesti varmistaa, että ehdokkaalla tai tarjoajalla on oikeus harjoittaa ammattitoimintaa ja että sillä on riittävät taloudelliset ja rahoitusta koskevat voimavarat sekä tekniset ja ammatilliset valmiudet toteuttaa kyseessä oleva hankintasopimus. Ehdokkaat tai tarjoajat, jotka eivät täytä hankintayksikön asettamia vähimmäisvaatimuksia, on suljettava tarjouskilpailusta.

Hankintalain 86 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi asettaa vaatimuksia, joilla varmistetaan, että ehdokkailla ja tarjoajilla on tarvittavat henkilöstö- ja tekniset voimavarat ja kokemusta hankintasopimuksen toteuttamiseksi hankintayksikön edellyttämällä tasolla. Hankintayksikkö voi vaatia, että riittävä kokemus osoitetaan viittaamalla aiemmin toteutettuihin sopimuksiin.

Hankintalain 87 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan hankintayksikön on vaadittava käytettäväksi yhteistä eurooppalaista hankinta-asiakirjaa alustavana näyttönä siitä, että ehdokas tai tarjoaja täyttää hankintayksikön asettamat lain 83 §:ssä tarkoitetut soveltuvuusvaatimukset.

Hankintalain 87 §:n esitöiden yksityiskohtaisten perustelujen (HE 108/2016 vp s. 193) mukaan hankintayksikön tulee lähtökohtaisesti luottaa toimittajan yhteisessä eurooppalaisessa hankinta-asiakirjassa antamiin tietoihin ja vakuutuksiin. Tarjoaja vastaa kuitenkin antamiensa tietojen vaatimustenmukaisuudesta. Tarjoaja tai tarjous voidaan sulkea tarjouskilpailun ulkopuolelle 74 §:n mukaisesti, mikäli ne eivät vastaa hankinta-asiakirjoissa asetettuja vaatimuksia.

Hankintalain 88 §:n 1 momentin mukaan ennen hankintasopimuksen tekemistä hankintayksikön on vaadittava valittua tarjoajaa toimittamaan ajantasaiset todistukset ja selvitykset sen tutkimiseksi, koskeeko sitä 80 §:ssä tarkoitettu pakollinen poissulkemisperuste ja täyttyvätkö hankintayksikön asettamat 83 §:ssä tarkoitetut soveltuvuusvaatimukset. Lain 88 §:n 3 momentin mukaan hankintayksikkö voi milloin tahansa hankintamenettelyn aikana pyytää ehdokkaita ja tarjoajia toimittamaan kaikki tai osan 1 momentissa tarkoitetuista selvityksistä, jos se on tarpeen menettelyn asianmukaisen kulun varmistamiseksi.

Hankintalain 88 §:n esitöiden yksityiskohtaisten perustelujen (HE 108/2016 vp s. 195) mukaan hankintayksikkö voi pyytää ehdokkaita tai tarjoajia toimittamaan selvityksiä muun ohella silloin, jos se on saanut median kautta tai muutoin perustellun epäilyksen tietyn yhteisessä eurooppalaisessa hankinta-asiakirjassa esitetyn vakuutuksen paikkansapitävyydestä.

Hankintalain 90 §:n 2 momentin mukaan hankintayksikkö voi pyytää ehdokkaalta tai tarjoajalta selvityksen laadunvarmistustoimenpiteistä.

Tarjouspyyntöasiakirjat

Tarjouspyynnössä on hankinnan kohteeksi ilmoitettu Pioneeripuiston asuntoalueen infran rakennuttaminen. Tarjouspyynnön kohdassa "Pääasiallinen CPV-koodi" on päänimikkeistöksi ilmoitettu Rakentamiseen liittyvät konsulttipalvelut (71530000-2) ja kohdassa "Sopimuksen tyyppi" Palvelut.

Tarjouspyynnön kohdassa "Kuvaus hankinnasta" on esitetty seuraavaa:

"Tilaaja teettää tämän hankinnan perusteella valittavalla konsultilla seuraavia palveluja Pioneeripuiston asuntoalueen rakennuttamisessa:

1. Projektin hallintatehtäviä
2. Projektin ja urakoiden valmistelu- ja kilpailuttamistehtäviä (tarjouspyyntöasiakirjat, kaupalliset asiakirjat, maastokatselmukset ja niihin liittyvät selvitystyöt jne.)
3. Projektin ja urakoiden toteutuksen ohjaus- ja valvontatehtäviä, ml. mahdolliset suunnitelmien tarkastukset, turvallisuuskoordinaattorin sekä vastaanotto- ja takuuvaiheen tehtävät
4. Muita erittelemättömiä projekti- ja asiantuntijatehtäviä sekä projektiin liittyviä avustavia tehtäviä."

Edellä mainitut seikat on ilmoitettu myös hankintailmoituksessa.

Tarjouspyynnön kohdassa "Hankinnan kohteen kriteerit" on otsikon "Yleiset kriteerit/tiedot" alla mainittu seuraavaa: "Tarjoajalla (yritys) tulee olla referenssejä (3–5) kpl vastaavista rakennuttamistehtävistä viimeisen 5 vuoden aikana".

Tarjouspyynnön kohdan "ESPD" on katsottava sisältäneen hankintalain 87 §:ssä tarkoitetun yhteisen eurooppalaisen hankinta-asiakirjan. Asiakirjan IV osan D kohdan mukaan koskien riippumattomien laitosten laadunvarmistusstandardeista antamia todistuksia, tarjoajalla tulee olla tähän hankintaan soveltuva yritystason RALA-sertifikaatti ("keltainen todistus") tai muu vastaava näyttö ulkopuolisesti todennetusta laadunhallinnasta. Tarjouspyynnössä on myös tähän liittyen esitetty muun ohessa seuraava kysymys: "Pystyykö tarjoaja esittämään riippumattomien laitosten antamia todistuksia siitä, että tarjoaja täyttää tiettyjen laadunvarmistusstandardien vaatimukset, mukaan lukien esteettömyys vammaisille henkilöille?"

Valittajan sulkeminen tarjouskilpailusta

Muutoksenhaun kohteena olevalla päätöksellä valittaja on suljettu tarjouskilpailusta. Päätöksessä on perusteina mainittu seuraavaa: "Ykkös Infra Oy:n tarjouksen liitteenä olleen Referenssit-liitteen rakennuttamiseen rinnastettavat referenssit eivät ole rakennuttamistehtäviä. Referenssikohteet olivat urakkakohteita ts. rakennusurakoita. Nyt hankinnan kohteena oleva rakennuttamishankinta on palveluhankinta. Sopimusluonnoksessa on ilmoitettu, mitä kaikkea hankinta sisältää. Ilmoitetut referenssit eivät ole vastaavia tehtäviä, ts. rakennusurakat eivät ole samansisältöisiä tämän hankinnan kanssa. Lisäksi tilaajavastuu.fi-raportin mukaan Ykkös Infra Oy on rekisteröity 19.10.2016. Ilmoitetut rakennushankkeet on tehty vuosina 2012–2016, jolloin ne eivät voi olla Ykkös Infra Oy:n kohteita."

Valittaja on tarjouksensa yrityksen referenssejä koskevalla liitteellä "Organisaation rakennuttamiseen rinnastettavat referenssit" ilmoittanut vuosina 2012–2016 suoritettuja rakennusurakoita sekä erikseen vuosina 2014 ja 2013 suoritettuja rakennusurakoita ja muita rakentamistehtäviä. Mainitut referenssit eivät ole tarjouspyynnössä tarkoitettuja nyt kysymyksessä olevan hankinnan kohteen mukaisia rakennuttamisen palvelutehtäviä.

Valittaja ei ole tarjouksessaan esittänyt tarjouspyynnössä edellytettyjä referenssejä. Valittajan tarjous ei siten ole ollut tarjouspyynnössä asetettujen vaatimusten mukainen.

Edellä mainituilla perusteilla markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole menetellyt virheellisesti sulkiessaan valittajan tarjouskilpailusta.

Voittaneen tarjoajan tarjouksen sulkeminen tarjouskilpailusta

Tarjouspyynnön osana olleessa yhteisessä eurooppalaisessa hankinta-asiakirjassa on esitetty, että tarjoajalla tulee olla puheena olevaan hankintaan soveltuva yritystason RALA-sertifikaatti ("keltainen todistus") tai muu vastaava näyttö ulkopuolisesti todennetusta laadunhallinnasta. Markkinaoikeus toteaa, että mainittu yritystason RALA-sertifikaatti on hankintalain 90 §:n 2 momentissa tarkoitettu selvitys laadunvarmistustoimenpiteistä. Se toimii selvityksenä hankintalain 83 §:ssä tarkoitettujen ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuutta koskevien vaatimusten täyttymisestä ja viime kädessä siitä, että tarjoaja on kykenevä toteuttamaan hankintasopimuksen.

Voittanut tarjoaja on tarjouksessaan vastannut "Kyllä" yhteisessä eurooppalaisessa hankinta-asiakirjassa esitettyyn kysymykseen siitä, "Pystyykö tarjoaja esittämään riippumattomien laitosten antamia todistuksia siitä, että tarjoaja täyttää tiettyjen laadunvarmistusstandardien vaatimukset, mukaan lukien esteettömyys vammaisille henkilöille?".

Kun otetaan huomioon hankintalain 87 §:n 1 momentin 2 kohdassa ja 88 §:n 3 momentissa säädetty, on hankintayksiköllä ollut oikeus hyväksyä voittaneen tarjoajan tarjouksessa esitetty vastaus "Kyllä" alustavaksi näytöksi siitä, että RALA-sertifikaattia koskeva vaatimus täyttyy. Asiassa ei ole ilmennyt, että hankintayksikkö ei olisi voinut luottaa voittaneen tarjoajan tarjouksessaan antamaan vastaukseen. Kun lisäksi hankintayksikön mukaan voittanut tarjoaja on ilmoittanut hankintayksikölle sillä olevan sertifikaatti ISO 9001:2008 (DNV), joka kattaa muun muassa rakennuttamispalvelut, markkinaoikeus katsoo, että hankintayksiköllä ei ole ollut edellytyksiä sulkea voittaneen tarjoajan tarjousta tarjouskilpailusta valittajan esittämällä perusteella.

Johtopäätös

Edellä todettu huomioon ottaen valitus on pääasian osalta hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muun ohessa, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian lopputulos huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

MUUTOKSENHAKU

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Kuitenkin päätökseen, jolla markkinaoikeus on määrännyt hankintayksikön maksamaan valtiolle seuraamusmaksun, saa hakea muutosta valituslupaa pyytämättä valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Markkinaoikeuden päätös hyvitysmaksun, tehottomuusseuraamuksen, seuraamusmaksun ja sopimuskauden lyhentämisen määräämisestä voidaan kuitenkin panna täytäntöön vasta, kun päätös on lainvoimainen.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Sami Myöhänen ja Markus Ukkola.

HUOMAA

Asiasta on valitettu. Asia on ratkaistu korkeimmassa hallinto-oikeudessa 7.5.2018 taltionumero 2105.

 
Julkaistu 30.1.2018