MAO:22/18

Helsingin kaupunki - vammaisten ja kehitysvammaisten henkilöiden lyhytaikaishoito

julkinen hankinta - tarjouspyyntö

Diaarinumero: 2016/778
Antopäivä: 15.1.2018

ASIAN TAUSTA

Helsingin kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 9.11.2016 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä puitejärjestelynä toteutettavasta vammaisten ja kehitysvammaisten henkilöiden lyhytaikaishoidon palveluhankinnasta ajalle 1.1.2017–31.12.2018 sekä kahdelle vuoden pituiselle optiokaudelle.

Helsingin kaupungin sosiaali- ja terveysviraston perhe- ja sosiaalipalvelut -osaston osastopäällikkö on 12.12.2016 tekemällään hankintapäätöksellä § 63 valinnut puitejärjestelyyn hyväksytyt toimittajat. Valittaja on valittu vammaisten henkilöiden lyhytaikaishoidon osalta jaetulle sijalle 16 ja kehitysvammaisten henkilöiden lyhytaikaishoidon osalta jaetulle sijalle 14.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 6.000.000 euroa.

Saadun selvityksen perusteella hankintasopimusta ei ole allekirjoitettu, vaan hankintayksikkö on järjestänyt hankinnan väliaikaisesti.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

KVPS Tukena Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.450 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankinnan kohteena ovat olleet osa 1. vammaisten henkilöiden lyhytaikaishoito ja osa 2. kehitysvammaisten henkilöiden lyhytaikaishoito. Molemmissa palveluissa on ollut neljä palveluluokkaa, joiden osalta tilaaja on määrittänyt yhteiset maksimihinnat. Tarjoajan on tullut tarjota kaikkia kyseisen osan palveluluokkia ja ilmoittaa kyseiseen hankinnan osaan tarjottavan kapasiteetin määrä kuukaudessa.

Hankintayksikkö on käyttänyt hankinnan ratkaisuperusteena hinta-laatusuhdetta siten, että tarjoushinta ei ole saanut ylittää määriteltyjä hintoja. Tällaisessa kilpailutuksessa lähtökohtana on ollut se, että tarjoajat kilpailevat laadun perusteella. Tarjouspyynnössä ei kuitenkaan ole asetettu laadun vertailuperusteita. Tarjottavan laadun taso on asetettu vähimmäisvaatimusten avulla, jotka kaikkien tarjoajien on tullut täyttää. Käänteistä kilpailutusta käyttäessään hankintayksikön tulisi kiinnittää erityistä huomiota hinnan tason määrittelyyn, jotta se tosiasiallisesti saisi sellaisia tarjouksia, jotka vastaavat sen tarpeita myös laadullisesti.

Tarjouspyynnössä on erityisesti palveluluokkien 3 ja 4 osalta asetettu tarjoushintojen maksimirajat niin alas, että ne eivät riitä kattamaan edes tarjouspyynnön liitteenä olevan palvelukuvauksen mukaisesti toteutetun palvelun henkilöstökustannuksia. Palvelukuvauksen kohdan 2.5.2 mukaan palveluntuottajalla on oltava riittävä määrä sosiaali- ja terveydenhoitoalan koulutettua, asiantuntevaa ja asiakaspalveluun soveltuvaa henkilökuntaa.

Palveluluokissa 3 ja 4 on tarjouspyynnön vaatimusten täyttämiseksi käytettävä erikoistunutta, sosiaali- ja terveydenhuollon koulutuksen omaavaa henkilöstöä. Palveluluokassa 4 asiakkaat tarvitsevat palvelukuvauksen mukaan erittäin vaativaa valvontaa ja apua, myös öisin. Heidän hoitamisensa edellyttää erityisjärjestelyjä ja asiakkaalle on varattava oma työntekijä koko vuorokauden ajaksi. Palveluluokassa 3 asiakkaat tarvitsevat palvelukuvauksen mukaan vaativaa seurantaa ja avustamista, myös öisin. Asiakkaalle on varattava oma työntekijä koko hereillä olon ajaksi. Mainituissa palveluluokissa on siten ollut vähimmäisvaatimuksena erittäin runsas henkilöstömäärä erikoistunutta, koulutettua työvoimaa.

Maksimihintavaatimus on suosinut niitä tarjoajia, joilla on ollut mahdollisuus alihinnoitella tarjouksensa ja myydä palveluita sopimuskauden alusta alkaen alle tuotantokustannusten. Vaatimus on johtanut alihinnoitteluun ja rakenteelliseen tinkimiseen.

Hankintayksikön on otettava huomioon sosiaalihuollon asiakkaan asema ja huolehdittava siitä, että asiakkaan laissa säädetyt oikeudet turvataan hankintaprosessin kaikissa vaiheissa. Sosiaalilainsäädännön perusteella asiakkaan ja lapsen etua arvioitaessa on kiinnitettävä huomiota siihen, miten eri toimintatavat ja ratkaisut turvaavat riittävän tuen ja asiakkaan hyvinvoinnin. Tässä tapauksessa kilpailutetun palvelun asiakaskunta koostuu erityisen haavoittuvassa asemassa olevista vaikeavammaisista henkilöistä, ja heistä 70 prosenttia on lapsia. Lapsiasiakkaiden suuresta määrästä huolimatta lapsuuden ja lapsen aseman näkökulma on puuttunut tarjouspyynnöstä. Kehitysvammaisten osalta lainsäädäntö velvoittaa panostamaan erityisesti henkilön itsemääräämisoikeuden tukemiseen. Tämän oikeuden rajoittamista ei voi perustella henkilöstön vähyydellä. Tarjouspyyntö ei ole turvannut tämänkään ryhmän asemaa.

Tarjouspyyntö on ollut ongelmallinen myös sen takia, että tarjoajat eivät ole edes pääpiirteissään tienneet, kuinka suuri osa tulevista asiakkaista on missäkin palveluluokassa. Päätöksen asiakkaan palveluluokasta tekee tilaaja, eikä palveluntuottaja voi vaikuttaa siihen, mihin palveluluokkiin kuuluvia asiakkaita sen palveluun tulee ja minkälaiseksi asiakasrakenne muodostuu. Hankintayksikkö ei asiaa koskevaan kysymykseen vastatessaan ole esittänyt minkäänlaista arviota asiakkaiden jakautumisesta palveluluokkiin. Tarjouspyyntö ei ole sallinut, että tarjoaja olisi suunnannut tarjouksensa tiettyyn tai tiettyihin palveluluokkiin.

Tarjouspyynnön mainitut puutteet huomioon ottaen hankintayksikön saamat tarjoukset eivät ole olleet yhteismitallisia ja vertailukelpoisia. Vastaavasti tarjouspyynnössä edellytetyt yksityiskohtaiset tiedot henkilöstöstä, henkilöstön asiantuntemuksesta, henkilöstöresursseista, henkilöstörakenteesta, palveluprosessista, palvelun vaiheista ja niihin varatuista henkilöstöresursseista eivät ole olleet yhteismitallisia, koska kaikki osatekijät, kuten henkilöstörakenne, henkilöstön asiantuntemus sekä palveluprosessin vaiheet ja niihin varatut henkilöstöresurssit ovat poikenneet toisistaan olennaisesti eri palveluluokissa. Ilman taustatietoa eri palveluluokkien asiakasmääristä ja -rakenteesta tarjoajien laatimat selvitykset ovat perustuneet valistuneisiin arvauksiin tai oletuksiin. Tältäkään osin hankintayksikön saamat tarjoukset eivät ole olleet yhteismitallisia ja vertailukelpoisia.

Tarjouspyyntö ja hankintamenettely kokonaisuudessaan eivät ole toteuttaneet hankintalainsäädännön vaatimusta siitä, että hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet. Menettely on edesauttanut markkinoiden kapeutumista ja keskittymistä. Toteutettu tarjousmenettely on edesauttanut vaikeimmin vammaisiin asiakkaisiin erikoistuneiden palveluntuottajien poistumista markkinoilta. Myöskään asiakkaan asemaa ei ole turvattu lainsäädännössä edellytetyllä tavalla. Hankintamenettely tulisi aloittaa uudelleen korjatulla tarjouspyynnöllä.

Vastine

Vaatimukset

Helsingin kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.980 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Tarjouksia on pyydetty kahdesta osa-alueesta, ja tarjoajat ovat voineet tehdä tarjouksen joko vain toisesta tai molemmista osa-alueista. Molemmat osa-alueet on jaettu neljään palveluluokkaan, joille tarjoajan on tullut tarjota kullekin hinta. Palveluluokille on määritetty enimmäishinnat, joita tarjous ei ole saanut ylittää.

Tarjousten valintaperusteena on ollut halvin hinta. Vertailu on tehty tarjouksenmukaisen vuorokausihinnan perusteella laskemalla yhteen kullekin palveluluokalle tarjottu hinta. Hankintapäätöksessä on valittu tarjoajat puitejärjestelyyn ensisijaisuusjärjestyksessä hinnan perusteella.

Kysymyksessä ei ole ollut käänteinen kilpailutus eikä kiinteä hinta, jolloin tarjoajat voisivat kilpailla vain laadulla. Enimmäishinta ei ole estänyt hintakilpailua. Hankintayksiköllä on laaja harkintavalta vertailuperusteiden asettamisessa. Tässä kilpailutuksessa hankintayksikkö on varmistanut hankittavan palvelun laadun asettamalla tarjouspyynnössä ja sen liitteissä riittävän korkeat laatuvaatimukset ja laadun valvontaa koskevat ehdot. Kun palvelun laatu on määritetty täsmällisesti, hankintayksikkö on voinut suorittaa tarjousten vertailun tarjouspyynnön mukaisesti pelkän hinnan perusteella.

Asetetut enimmäishinnat ovat olleet samat kuin ne, joilla Helsingin kaupungin sosiaali- ja terveysvirasto on onnistuneesti järjestänyt vammaisten ja kehitysvammaisten henkilöiden lyhytaikaishoitoa palvelusetelituotantona. Enimmäishinnat on asetettu tässä kilpailutuksessa ottaen huomioon edellä mainitun palvelusetelituotannon kustannustaso, hankintayksikön aikaisemmat kokemukset ja tarpeet.

Asetetut enimmäishinnat ovat olleet oikeassa suhteessa hankinnan kohteelle asetettuihin vaatimuksiin. Hankintayksikkö on saanut 22 tarjousta, joissa kaikissa tarjoaja on sitoutunut tuottamaan palvelun enimmäishintojen puitteissa. Tarjouksista 17 on alittanut palveluluokkien 3 ja 4 osalta asetetun enimmäishinnan ja halvin tarjous on ollut näiden luokkien osalta 34 prosenttia enimmäishintaa halvempi. Kysymyksessä ei myöskään ole ollut alihinnoittelu tai tinkiminen vaan etukäteen tarjoajille ilmoitetut enimmäishinnat. Kaikkia tarjoajia on kohdeltu tasapuolisesti ja syrjimättömästi.

Hankintayksikkö on ottanut huomioon eri käyttäjäryhmien erityistarpeet. Tarjouspyynnössä on edellytetty sen liitteenä olevan palvelukuvauksen vaatimusten täyttämistä. Palvelukuvauksessa on laatuvaatimuksia ja -kriteereitä asetettu muun muassa lyhytaikaishoidon suunnitelman, palvelun sisällön, yksikön ja huoneen, aterioiden, henkilöstön sekä asiakkaan hyvinvoinnin ja toimintakyvyn osalta. Lisäksi palvelukuvauksessa on yksityiskohtaisesti määritetty palvelun sopimuskauden aikaisen laadun valvonnan käytännöt. Eri käyttäjäryhmien tarpeet on pyritty ottamaan huomioon käyttämällä palveluluokkia, joiden avulla palvelun laajuus on sovitettavissa asiakkaan tarpeisiin.

Puitejärjestelyä sovelletaan siten, että järjestelyyn valituista palvelutuottajista valitaan ensisijaisuusjärjestyksessä ensimmäinen, joka soveltuu asiakkaan tarpeisiin. Puitejärjestelyn soveltamisessakin otetaan siten huomioon asiakkaan erityistarpeet.

Tarjoajien on edellytetty tarjoavan kaikkia palveluluokkia, jotta kaikkien asiakasryhmien palveluntarjonta on voitu varmistaa. Tarjouspyynnössä ja sen liitteissä on yksityiskohtaisesti ja täsmällisesti kuvattu palveluluokkien sisältö ja niiden välinen rajanveto. Tarjouspyynnön liitteenä on myös ollut arviointilomake, jonka perusteella asiakkaat tullaan jakamaan eri palveluluokkiin. Ammattimaisena palveluntarjoajana valittajan olisi aiemman kokemuksensa perusteella tullut kyetä arvioimaan asiakkaiden sijoittuminen eri palveluluokkiin ja täten luokkien suuntaa-antavat koot. Tarjouskilpailuun tarjouksensa jättäneiden määrän perusteella tarjoajat ovat pääsääntöisesti voineet arvioida palvelun sisällön riittävän täsmällisesti tarjouksen jättämiseksi.

Kysymyksessä on puitejärjestely, jossa hankintoja tehdään ensisijaisuusjärjestyksessä soveltuvalta palveluntuottajalta. Siten yksittäiseltä tarjoajalta hankittavan palvelun määrä riippuu hankintayksikön tarpeen lisäksi monesta muustakin seikasta, kuten tarjousten sisällöstä ja tarjoajien kapasiteetista. Näitä seikkoja ei ole voinut etukäteen kuvata tarjouspyynnössä.

Vastaselitys

KVPS Tukena Oy on esittänyt, että puuttuva tieto hankintavolyymista palveluluokittain on tehnyt tarjouslaskennasta mahdotonta. Hankintayksikkö on vastineen mukaan edellyttänyt, että ammattimaisen palveluntarjoajan olisi pitänyt voida arvioida asiakkaiden sijoittuminen eri palveluluokkiin ja siten näiden luokkien suuntaa-antavat koot. Hankintayksikkö on siten odottanut, että tarjoaja tekee aiemman kokemuksensa perusteella arvion sellaisista asioista, joista hankintayksikkö ei ole itsekään pystynyt antamaan arviota. Tällainen olettama on lisäksi alalle tulevia uusia yrittäjiä syrjivä.

Saatujen tarjousten määrällä ei ole asiassa merkitystä. Todennäköistä on, että palveluluokkiin 3 ja 4 peräti 34 prosenttia halvempaa hintaa tarjonneilla yrityksillä ei ole aikomustakaan tosiasiallisesti tarjota näihin luokkiin haluttua palvelua. Edullinen tarjoushinta on annettu vain siitä syystä, että tarjoaja pääsisi mukaan puitejärjestelyyn ja tarjoamaan palveluluokkiin 1 ja 2. Tämä mahdollisuus olisi voitu poistaa tekemällä osatarjousten antaminen palveluluokkakohtaisesti mahdolliseksi.

Palvelusetelituotannon kustannustasolla ei ole merkitystä, koska kysymyksessä on kaksi toisistaan merkittävästi eroavaa palvelua. Palvelusetelituotannossa ei solmita vastaavanlaisia sitovia hankintasopimuksia kuin ostopalveluissa ja myös palvelun sisältö on olennaisesti erilainen. Hankintayksikön palvelusetelituottajille vahvistamat vaatimukset eivät ole vastanneet valituksen kohteena olevan hankinnan kohdetta. Nyt esillä olevassa hankinnassa ei tämän takia olisi pitänyt asettaa samoja hintoja kuin mitä palveluseteleihin perustuvan palvelutuotannon osalta on aikoinaan asetettu.

Hankintayksikön ilmoittama oikeudenkäyntikulujen määrä on kohtuuton ja kohtuulliseksi myönnetään noin 50,00 euroa/tunti. Kohtuulliset oikeudenkäyntikulut olisivat siten 11 tunnin virkatyöstä yhteensä 550,00 euroa.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on antanut lisävastineen.

KVPS Tukena Oy on antanut lisälausuman.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Kysymyksenasettelu

Hankinnan kohteena on ollut vammaisten ja kehitysvammaisten henkilöiden lyhytaikaishoito. Näissä molemmissa kohteissa on tarjouspyynnön mukaan ollut neljä palveluluokkaa. Palveluluokkakohtaisia asiakasmääriä tai enimmäismääriä ei ole ilmoitettu, ja hankintayksikön mukaan ammattitaitoisen tarjoajan olisi pitänyt aiemman kokemuksen pohjalta pystyä arvioimaan, miten asiakkaat tulisivat jakautumaan. Hankintayksikkö on ilmoittanut enimmäishinnat, joiden ylittävät tarjoukset hylätään. Tarjouksen valintaperusteena ja samalla puitejärjestelyn edullisuusjärjestyksen perusteena on ollut halvin hinta.

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikön menettely olisi ollut alihinnoittelua tai rakenteellista tinkimistä. Markkinaoikeus toteaa, että alihinnoittelulla tarkoitetaan hankintalainsäädännössä tilannetta, jossa jokin tarjouksista on poikkeuksellisen alhainen hintatasoltaan ja hankintayksikön on tämän takia varmistettava tarjoajalta, kykeneekö tämä toteuttamaan hankinnan tarjoamallaan hinnalla. Vastaavasti tinkimisellä tarkoitetaan sitä, että hankintayksikkö tarjoukset saatuaan pyrkii saamaan samoilta tarjoajilta hankinnan kohdetta muuttamatta hinnaltaan alhaisemmat tarjoukset. Esillä olevassa tapauksessa ei ole kysymys saatujen tarjousten hintojen poikkeuksellisesta alhaisuudesta tai hankintayksikön pyrkimyksestä saada jo tehtyjen tarjousten hintoja alennettua.

Valittaja on lisäksi esittänyt, että kysymyksessä on ollut niin sanottu käänteinen kilpailutus, jossa tarjoajat kilpailevat laadun perusteella. Tarjouspyynnössä ei kuitenkaan ole asetettu laadun vertailuperusteita. Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnön ja saadun selvityksen perusteella kysymyksessä on ollut avoimeen menettelyyn perustuva hintakilpailu, jossa tarjousten valintaperusteena on edellä todetuin tavoin ollut halvin hinta. Laadun osalta tarjouspyynnössä on asetettu vähimmäisvaatimukset, jotka tarjoajien on täytettävä. Esillä olevassa tapauksessa ei siten ole kysymys käänteisestä kilpailutuksesta.

Asiassa on esitettyjen väitteiden pohjalta ratkaistavana se, onko hankintayksikön menettely rajoittanut kilpailua, onko tarjouspyynnön pohjalta ollut mahdollista antaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia ja onko tarjouspyyntö mahdollisesti ollut joitain tarjoajaryhmiä syrjivä.

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007; jäljempänä hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Puitejärjestelyn käyttöön sovelletaan hankintalain 65 §:n 2 momentin perusteella 31–32 §:ää.

Hankintalain 31 §:n 2 momentin mukaan puitejärjestelyyn perustuvat hankintasopimukset on tehtävä puitejärjestelyn alkuperäisten osapuolten kesken. Puitejärjestelyn ehtoihin ei saa tehdä huomattavia muutoksia sen voimassaoloaikana. Puitejärjestelyä ei saa käyttää kilpailua vääristävällä, rajoittavalla tai estävällä tavalla.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 3 momentin mukaan tarjouspyynnössä on ilmoitettava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjouksen tekemisessä.

Tarjouspyyntöasiakirjat

Tarjouspyynnön kohdan 2 "Hankinnan kohde" mukaan tarjouksen voi tehdä jommastakummasta tai molemmista kohteista, mutta kummastakin on tarjottava kaikkia neljää palveluluokkaa. Hankintayksikkö on määrittänyt kummankin kohteen palveluluokille maksimihinnat seuraavasti:

Palveluluokka 1: 155 euroa/vrk
Palveluluokka 2: 220 euroa/vrk
Palveluluokka 3: 255 euroa/vrk
Palveluluokka 4: 385 euroa/vrk

Tarjouspyynnön kohdan 5 "Hankinnan kohteen kriteerit" mukaan kohderyhmän yhteishinnan maksimipisteet ovat sata pistettä. Nämä pisteet lasketaan siten, että pienin arvo jaetaan tarjotulla arvolla ja tulos kerrotaan maksimipisteillä. Kunkin osa-alueen palveluluokkien osalta on pyydetty ilmoittamaan hinta "€ / vrk / asiakas".

Tarjouspyynnön kohdan 8 "Kelpoisuus- ja vähimmäisvaatimukset" alakohdan "Muut ehdot" mukaan tarjoajan tulee ilmoittaa liitteenä 3 olevalla henkilöstölomakkeella muun ohella tarjottava kapasiteetti asiakasryhmäkohtaisesti. Mainitun lomakkeen mukaan tarjoajan on ilmoitettava muun ohella tarjoamiensa palveluiden osalta "tarjottava kapasiteetti toiminnan alkaessa". Kapasiteetti on tullut ilmoittaa muodossa "vrk/kuukausi", eikä tarjoajia ole pyydetty erittelemään tarjottavaa kapasiteettia palveluluokkien perusteella.

Tarjouspyynnön kohdan 9 "Päätöksenteon perusteet" mukaan valintaperusteena on halvin tarjoushinta ja vertailuhintana käytetään palveluluokkien 1–4 yhteishintaa. Kyseisen kohdan mukaan puitejärjestelyyn valitaan kaikki tarjouspyynnön vaatimukset täyttävät tarjoajat, jotka ovat antaneet tarjouspyynnön vaatimukset täyttävän tarjouksen. Valituista palveluntuottajista laaditaan hankinnan kohteittain luettelo, jossa palveluntuottajat on asetettu hankintapäätöksen mukaiseen edullisuusjärjestykseen.

Mainitun tarjouspyynnön kohdan mukaan asiakkaalle palveluntuottaja valitaan edullisuusjärjestyksessä edullisimmalta, joka soveltuu asiakkaan tarpeisiin. Soveltuvuus arvioidaan kunkin asiakkaan kohdalla yksilöllisen tarpeen ja palvelun soveltuvuuden perusteella.

Tarjouspyynnön liitteen 1 "Kehitysvammaisten ja vammaisten lyhytaikaishoidon palvelukuvaus" kohdan 1 "Hankinnan kohde" mukaan palvelukuvauksessa lyhytaikaishoidolle esitetyt vaatimukset ovat palvelun ehdottomia vähimmäisvaatimuksia. Lyhytaikaishoidon järjestämisessä ja tuottamisessa on noudatettava kulloinkin voimassa olevaa sosiaali- ja terveydenhuollon sekä muuta kyseisen palvelun järjestämiseen ja tuottamiseen liittyvää lainsäädäntöä. Kyseisen kohdan mukaan hankintayksikkö ei sitoudu tiettyihin hankintamääriin.

Mainitun asiakirjan kohdan 3 "Palveluluokat" mukaan asiakkaan palveluluokka määritellään tilaajan, palveluntuottajan ja asiakkaan yhteistyönä. Palveluluokat on määritetty seuraavasti:

Palveluluokka 1:

Asiakas selviytyy monista asioista lähes itsenäisesti. Asiakkaan tarvitsema ohjaus ja tuki on vähäistä. Yöllä asiakas tarvitsee lähinnä päivystystyyppistä läsnäoloa. Haastava käyttäytyminen on harvinaista.

Palveluluokka 2:

Edellisten lisäksi asiakas tarvitsee jonkin verran melko vaativaa seurantaa, tukemista, ohjaamista ja avustamista. Asiakas kykenee ajoittain toimimaan itsekseen ja olemaan myös toisten seurassa. Asiakas tarvitsee avustamista joissakin ennalta tiedossa olevissa toimissa. Yöllä asiakas tarvitsee jonkin verran seurantaa ja avustamista. Asiakas voi ajoittain joutua haastaviin tilanteisiin ja tarvitsee melko vaativaa tukea, ohjaamista ja avustamista.

Palveluluokka 3:

Edellisten lisäksi asiakas tarvitsee toistuvasti vaativaa seurantaa, lukemista, ohjaamista, avustamista ja apua. Asiakas tarvitsee toisen henkilön apua useissa päivittäisissä toiminnoissa, joissakin toiminnoissa tarvitaan puolesta tekemistä. Asiakas tarvitsee vaativaa seurantaa ja avustamista, myös öisin. Asiakas tarvitsee oman työntekijän koko hereillä olon ajaksi. Asiakas joutuu usein haastaviin tilanteisiin ja tarvitsee vaativaa tukea ja apua rauhoittumiseen.

Palveluluokka 4:

Asiakas ei selviydy itsenäisesti eikä häntä voida jättää toisten asiakkaiden seuraan ilman valvontaa. Asiakkaalle on varattava oma työntekijä koko vuorokauden ajaksi. Osa asiakkaista joutuu säännönmukaisesti haastaviin tilanteisiin ja tarvitsevat sen vuoksi erittäin vaativaa valvontaa ja apua, myös öisin. Asiakkaan hoitamiseksi tarvitaan erityisjärjestelyjä.

Tarjouspyynnön liitteessä "Arviointilomake–Palveluluokat" on määritetty asiakkaan palvelutarve kuuden eri ryhmän osalta:

A. Emotionaalinen tuki. Vuorovaikutuksen ja kommunikaation tukeminen.
B. Asiakkaan ravitsemuksesta ja ruokailusta huolehtiminen.
C. Asiakkaan terveydentilasta, lääkityksestä ja tarvittavista hoitotoimenpiteistä huolehtiminen. Somaattisten, neurologisten, mielenterveys- ja riippuvuusongelmien ja niihin liittyvien oireiden seuranta, hoitaminen ja ohjaus. Unihäiriöt, autistinen käyttäytyminen, haastava käytös.
D. Asiakkaan hygieniasta, erityistoiminnasta ja pukeutumisesta huolehtiminen.
E. Asiakkaan liikkumisesta, fyysisestä turvallisuudesta ja rauhoittumisesta huolehtiminen.
F. Asiakkaan aktiviteeteistä ja vapaa-ajantoiminnoista huolehtiminen.

Kussakin ryhmässä on määritetty asiakkaan avun tarpeen mukaisesti pisteytys, jossa pisteitä saa yhdestä neljään aina avun tarpeen kasvamisen mukaan. Asiakas sijoitetaan tämän perusteella palveluluokkiin siten, että palveluluokkaan 1 sijoitetaan 6–10 pistettä saaneet, palveluluokkaan 2 11–16 pistettä saaneet, palveluluokkaan 3 17–20 pistettä saaneet ja palveluluokkaan 4 21–26 pistettä saaneet asiakkaat.

Tarjouspyynnön liitteenä 4 olevan hankintasopimusluonnoksen kohdan 2 "Sopimuksen kohde" mukaan tilaaja ei sitoudu ostamaan tiettyä määrää palveluja vaan ostaa palveluja määrärahojen ja tarpeen perusteella noudattaen kilpailutetun puitejärjestelyn ehtoja.

Asiassa on esitetty hankintayksikölle muun ohella seuraavia kysymyksiä, joihin hankintayksikkö on vastannut seuraavasti:

7. Mikä on arvionne tilattavasta volyymista ja miten se jakautuu eri asiakasryhmiin, ikäryhmiin ja palveluluokkiin? Kuinka paljon tilaaja arvioi lyhytaikaishoidon vuorokausia olevan keskimäärin kuukaudessa vammaisten ja kehitysvammaisten osalta eriteltynä?

Arvioitua tarvetta ei tässä vaiheessa pystytä antamaan. Tilaaja ei sitoudu mihinkään tilausmääriin.

8. Paljonko asiakkaita on kunkin palveluluokan piirissä ja miten nämä jakautuvat alle 18-vuotiaiden ja yli 18-vuotiaiden välille? Mikä on asiakkaiden ikähaitari? Paljonko asiakkaista on lapsia ja paljon aikuisia?

Suurin osa asiakkaista on lapsia ja nuoria. Arviolta 70 % asiakkaista on alle 18-vuotiaita.

26. Asettaako Tilaaja henkilöstölle jotain mitoitusvaatimuksia eri palveluluokkiin vai tuleeko mitoituksen olla luvan mukainen?

Mitoitus tulee olla luvan mukainen.

27. Vertailuhinta rakentuu kaikista palveluluokkien hinnoista yhteensä – onko vertailuhinnan painoarvo sama kaikissa palveluluokissa?

Vertailuhinnan painoarvo on sama kaikissa palveluluokissa.

Asian arviointi

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan hankintayksiköllä on harkintavaltaa hankinnan kohteen määrittämisessä. Tarjouspyyntöä ei saa kuitenkaan laatia siten, että se kohtelisi mahdollisia tarjoajia syrjivästi tai epätasapuolisesti tai siten, että se estäisi kilpailuolosuhteiden hyödyntämisen. Tarjouskilpailuun osallistuvien tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankinnan kohde tulee kuvata tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Myös tarjouksen valintaan vaikuttavat seikat on kuvattava tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa.

Valittaja on esittänyt, että maksimihintojen käyttäminen on estänyt kilpailuolosuhteiden hyödyntämisen, koska menettely on edesauttanut markkinoiden kapeutumista ja keskittymistä. Lisäksi valittaja on esittänyt, että tarjouspyynnön perusteella ei ole ollut mahdollista saada yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia, koska hankintayksikkö ei ole ilmoittanut, miten asiakkaat tulevat jakautumaan eri palveluluokkiin.

Kysymyksessä olevaan puitejärjestelyyn on hyväksytty kaikki tarjoajat, joiden tarjoukset ovat täyttäneet asetetut laatuvaatimukset ja jotka eivät ole ylittäneet asetettuja maksimihintoja. Maksimihinnat ovat hankintayksikön tarjouskilpailussa antaman vastauksen mukaan perustuneet kaupungin oman tuotannon hintoihin ja palvelusetelihintoihin. Markkinaoikeus toteaa, että tällainen menettely saattaa olla omiaan vähentämään tarjoajien määrää, koska osalle tarjoajista asetetut maksimihinnat voivat olla liian alhaisia kannattavan tarjouksen tekemiseksi. Esillä olevassa hankinnassa hankintayksikkö on kuitenkin saanut yhteensä 22 tarjousta eikä yhtään tarjoajaa ole hylätty maksimihintojen ylittämisen perusteella. Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikön menettely ei ole estänyt kilpailuolosuhteiden hyödyntämistä, kun otetaan huomioon saatujen tarjousten määrä. Asiassa ei ole myöskään ilmennyt, että asetetut maksimihinnat olisivat olleet jotain tarjoajaryhmää syrjiviä.

Valittaja on esittänyt myös, että toteutettu tarjousmenettely olisi edesauttanut vaikeimmin vammaisiin asiakkaisiin erikoistuneiden palveluntuottajien poistumista markkinoilta, koska heidän olisi ollut pakko tarjota vähimmäismäärä palvelua myös muissa palveluluokissa kuin vaativaa hoitoa vaativissa luokissa 3 ja 4. Markkinaoikeus katsoo, että vähintään yhden paikan tarjoaminen palveluluokkaa kohden ei voi olla sellainen seikka, joka olisi estänyt vaikeimpiin tilanteisiin erikoistuneita toimijoita jättämästä tarjousta. Hankintayksikön menettely ei siten ole tältäkään osin estänyt kilpailuolosuhteiden hyödyntämistä.

Valittaja on lisäksi esittänyt, että hankintayksikkö ei ole antanut mitään tietoja siitä, miten asiakkaat tulevat jakautumaan eri palveluluokkiin. Tämä on johtanut siihen, että saadut tarjoukset eivät ole olleet yhteismitallisia. Valittajan mukaan ammattimainenkaan tarjoaja ei ole itse voinut tehdä tätä arviota hankintayksikön esittämällä tavalla, kun hankintayksikkö ei ole itsekään kyennyt antamaan tällaista arviota.

Markkinaoikeus toteaa, että kaikilla tarjoajilla on ollut samat tiedot palveluluokkia koskevista vaatimuksista. Mitään asiakasmääriä ei ole esitetty. Mitään yksilöityä kapasiteettivaatimusta ei ole asetettu, eikä hankintayksikkö ole sitoutunut mihinkään vähimmäishankintamääriin yksittäiseltä palveluntuottajalta, vaan kapasiteetin puuttuessa palvelu hankitaan puitejärjestelyn ehtojen mukaisesti muilta järjestelyyn valituilta. Tarjoajan on tullut tarjota molempien palvelukokonaisuuksien osalta kaikkia palveluluokkia, joten jokaiseen palveluluokkaan on tullut tarjota minimikapasiteettina vähintään yhtä asiakasta varten tarvittava kapasiteetti. Tarjouspyynnössä hinta on pyydetty ilmoittamaan palveluluokittain euroina vuorokautta ja asiakasta kohden.

Tarjouspyynnöstä on kuitenkin ilmennyt edellä todetuin tavoin myös palveluluokkakohtaiset maksimihinnat, jotka on ilmoitettu euroina vuorokautta kohden. Nämä hinnat on porrastettu vastaamaan palveluluokkien mukaista vaatimustasoa. Tarjoajien on edellä todetuin tavoin tullut tarjota kapasiteetti vähintään yhdelle asiakkaalle, joten maksimihinta on käytännössä tarkoittanut palveluluokkakohtaista hintaa yhtä asiakasta ja vuorokautta kohden. Kun mihinkään asiakasmäärään ei ole hankintayksikön taholta sitouduttu, markkinaoikeus katsoo, että hinnassa on tosiasiallisesti ollut kysymys yhden asiakaspaikan hinnasta. Lisäksi hankintayksikön saamien tarjousten hinnoittelu on ollut pääasiassa hyvin lähellä palveluluokkakohtaisia maksimihintoja. Osalla tarjoajista hinta on ollut tietyn palveluluokan osalta selvemmin maksimihinnan alittava, mutta vertailutaulukosta ilmenevin tavoin tarjousten kokonaishinnat ovat olleet samansuuntaisia lukuun ottamatta yhden säätiömuotoisen tarjoajan tarjousta. Tarjoajat ovat siten ymmärtäneet tarjouspyynnön tarkoittavan muiden tietojen puuttuessa palveluluokkakohtaista asiakaspaikan hintaa ja hinnoitelleet tarjouksensa vastaavasti.

Edellä lausutun perusteella ja kun hankintayksikön koko on yleisesti tiedossa, markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntöasiakirjoista on tässä tapauksessa ilmennyt asiakasmääriä koskevien tietojen puuttuessakin tarjousten tekemisen kannalta sellaiset olennaiset ja riittävät tiedot, jotka ovat mahdollistaneet vertailukelpoisten ja yhteismitallisten tarjousten tekemisen. Tarjous on näin ollen ollut mahdollista hinnoitella tarjouspyynnössä annettujen tietojen perusteella.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolain-käyttölain 74 §:n 1 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa KVPS Tukena Oy:n korvaamaan Helsingin kaupungin oikeudenkäyntikulut 1.980 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007) 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeuden ylituomari Kimmo Mikkola sekä markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen ja Mirva Näsi.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.

 
Julkaistu 23.1.2018