MAO:7/18
ASIAN TAUSTA
Hansel Oy (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 7.2.2017 julkaistulla ja 21.2.2017 korjatulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä puitejärjestelynä toteutettavasta polttonesteiden ja niiden säiliötoimitusten hankinnasta 25 kuukaudelle vuosina 2017–2019 ja kahdelle yhden vuoden mittaiselle optiokaudelle.
Hansel Oy:n yksikön päällikkö ja kategoriapäällikkö ovat 17.3.2017 tekemällään hankintapäätöksellä valinneet puitesopimustoimittajaksi Lämpöpuisto Oy:n.
Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut 80.000.000–130.000.000 euroa.
Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankintaa ei ole laitettu täytäntöön vaan se on järjestetty väliaikaisin järjestelyin.
ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA
Valitus
Vaatimukset
Neste Markkinointi Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 33.818,09 eurolla viivästyskorkoineen.
Perusteet
Hankintayksikön tiedossa on ollut aiemmin käytyjen markkinakartoitusten perusteella, että potentiaalisia tarjoajia on hyvin pieni määrä. Tarjouskilpailuun on osallistunut lopulta vain kaksi tarjoajaa. Hankintayksiköllä olisi ollut velvollisuus hyödyntää olemassa olevat kilpailumahdollisuudet eikä entiselle toimittajalle olisi voinut antaa tarjouskilpailussa etusijaa. Lämpöpuisto Oy:llä on ollut nykytoimittajana merkittävästi tarkemmat tiedot hankinnan kohteesta eikä muille tarjoajille ole pyynnöstä huolimatta annettu riittäviä tietoja hankinnan kohteesta. Tämä ei ole mahdollistanut tasapuolisen ja syrjimättömän kilpailun toteutumista, vaan Lämpöpuisto Oy on saanut kilpailutuksessa merkittävän hyödyn asemastaan vanhana toimittajana.
Hankintayksikkö ei ole antanut tarjouspyynnössä tarjouksen laadinnan kannalta keskeisiä volyymitietoja. Tarjouspyynnössä on annettu vain tieto sopimuksen arvioidusta arvonlisäverottomasta kokonaisarvosta (80.000.000–130.000.000 euroa) sekä hintalomakkeen ensimmäisellä välilehdellä väljät volyymitiedot toimitusten kappalemääriin perustuen. Hankintayksikön tarjousmallissa volyymit on ilmoitettu ainoastaan eri kokoluokan toimitusten lukumäärän sekä maakuntien suhteellisen painoarvon kautta. Tarjouspyynnössä ei ole esimerkiksi annettu minkäänlaista tietoa toimituspaikkojen määrästä tai sijainnista taikka toimituspaikkakohtaisesta volyymistä. Hankintayksiköltä on pyydetty tarkempia volyymitietoja hankintamenettelyn aikana. Hankintayksikkö on kuitenkin kieltäytynyt kyseisten tietojen antamisesta.
Hankintayksikön velvollisuutena hankintamenettelyssä on saattaa tarjoajat tiedollisesti samanarvoiseen asemaan tasapuolisen hankintamenettelyn toteuttamiseksi. Hankintayksikön velvollisuus on korostunut, jos yhdellä tarjoajalla on asemansa puolesta enemmän tietoa hankinnasta kuin toisella tarjoajalla. Koska tarjouskilpailun voittanut Lämpöpuisto Oy on ollut hankintayksikön nykytoimittaja, sillä on ollut käytössään tarjouksen hinnoittelun kannalta oleelliset volyymitiedot edellisen sopimuksen ajalta. Menettely on suosinut voittanutta tarjoajaa, jolle on hankintayksikön menettelyn seurauksena annettu hankintasäännösten vastainen etulyöntiasema tarjouksen hinnoittelussa. Hankintamenettelyssä luotu tiedollinen asetelma on ollut epätasapuolinen, eikä menettely ole turvannut tarjoajien tasapuolista kohtelua, vertailukelpoisten tarjousten saamista ja kilpailumahdollisuuksien hyödyntämistä.
Tarjouspyynnöstä ovat puuttuneet tiedot koskien hankinnan toimituskohteita ja niiden sijaintia, säiliöiden kokoa sekä toimituspaikkakohtaisia volyymejä, joista kaikista Lämpöpuisto Oy:llä on nykytoimittajana ollut yksityiskohtainen tieto. Tarjouspyynnössä annettu volyymihaarukoihin perustunut tieto koskien toimitusten kappalemääriä on ollut tarjouksen kilpailukykyistä hinnoittelua varten selvästi puutteellinen. Volyymitiedoista tietämätön tarjoaja on joutunut hinnoittelemaan tarjoukseensa sellaista riskiä, jota volyymit tunteva nykytoimittaja ei ole joutunut tarjouksessaan ottamaan huomioon.
Käsillä olevassa hankinnassa rahdilla on ollut erityisen suuri merkitys hinnan muodostukseen. Rahdilla on ollut hinnan kannalta suurempi merkitys kuin katteella. Rahtikustannus on riippunut etäisyydestä terminaalilta. Koska volyymitiedot on annettu vain maakuntatasolla, valittajan tarjous on riskien välttämiseksi jouduttu laskemaan oletuksella, että volyymi saattaa painottua maakuntien kallisrahtisimpiin kuntiin. Rahtikustannus on voinut maakunnan sisällä vaihdella huomattavasti riippuen toimituspaikan sijainnista ja volyymistä. Esimerkiksi suurimman painoarvon kilpailutuksessa saaneella Uudellamaalla kalleimman kunnan hintaero maakunnan keskiarvoon on ollut 0,54 senttiä/litra ja kolmanneksi suurimman painoarvon saaneessa Lapissa 2,3 senttiä/litra. Kun kaikkien maakuntien osalta erotukset painotetaan maakuntien painoarvoilla, saadaan maksimiarvon ja maakunnan keskirahdin erotukseksi 0,62 senttiä/litra. Hankinnan volyymien ollessa merkittäviä on selvää, että tällaisilla hintaeroilla on ollut keskeinen merkitys tarjouksen hinnoittelun kannalta. Mikäli valittajalla olisi ollut käytössään sama tieto hankinnan volyymeistä kuin voittaneella tarjoajalla, valittaja olisi voinut hinnoitella tarjouksensa todelliset kustannukset huomioon ottaen ja siten aivan toisin. Valittaja on hävinnyt tarjouskilpailun vain 0,582 yksikön hintaerolla, joten pienikin muutos hinnoissa olisi voinut vaikuttaa tarjouskilpailun lopputulokseen.
Lisäksi kuljetusliikkeet veloittavat toimituksista loppuasiakkaalle toimitusmaksun ("asiakasmaksu"), jonka suuruus on kiinteä riippumatta kullekin asiakkaalle toimitettavasta polttonestevolyymistä. Asiakasmaksun suuruus vaihtelee kunnittain keskimääräisen asiakasmaksun ollessa noin 30 euroa/asiakaskäynti. Tarjouspyynnössä ei ole kerrottu keskimääräisiä toimituskokoja, joten valittaja ei ole voinut arvioida asiakasmaksun vaikutusta rahtikustannuksiin.
Valittaja ei ole myöskään voinut hyödyntää suurten kohteiden rahtialennuksia, koska yksittäisten kohteiden volyymejä ei ole ollut saatavilla. Yleensä kuljetusliikkeet myöntävät 3–5 prosentin, paikoitellen jopa 10 prosentin alennuksen rahdista sellaisissa tapauksissa, joissa yksittäisen toimituskohteen volyymi on yli miljoona litraa vuodessa. Voittanut tarjoaja on voinut hyödyntää nämä alennukset, koska se on kokemuksensa perusteella tuntenut hankinnan volyymit.
Puutteellisten volyymitietojen vuoksi valittaja ei ole voinut antaa tarjouksessaan myöskään tarjouspyynnössä pyydettyä volyymialennusta yli 8.000 litran toimituksille. Voittanut tarjoaja on sen sijaan voinut tämän alennuksen tarjouksessaan antaa, koska sillä on nykytoimittajana ollut tiedossaan toimituskohteiden tarkemmat sijainnit ja volyymit.
Jos tietojen antamatta jättämiselle on ollut perusteena tietojen luottamuksellisuus, tämä ei ole ollut lainmukainen peruste olla antamatta tietoja tarjoajille.
Hankintayksikkö on myös kuvannut hankinnassa mukana olevat hankintayksiköt hankintasäännösten vastaisesti, mikä on vaikeuttanut mahdollisuuksia tarjouksen kilpailukykyiseen hinnoitteluun. Tarjouspyynnön mukaan hankinta on kilpailutettu Hansel Oy:n asiakkaiden puolesta. Tarjouspyynnön liitteenä on ollut yleinen lista Hansel Oy:n asiakkaista, jotka ovat tarjouspyynnön mukaan voineet liittyä puitesopimukseen. Tämän tarkempaa kuvausta mukana olevista asiakkaista ei ole esitetty. Asiakaslista ei ole ollut sanamuotonsa mukaan tyhjentävä. Hankinnan kohde ja laajuus on jäänyt hankintayksiköiden yksilöinnin suhteen epäselväksi. Käsillä oleva hankinta on hankinnan laajuuden ja suuruuden suhteen rinnastunut korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa KHO 2016:182 käsiteltyyn hankintaan. Hankintayksiköiden puutteellinen yksilöinti yhdistettynä puutteellisiin volyymitietoihin on vaikeuttanut merkittävästi tarjouksen hinnoittelua käsillä olevan laajuisessa hankinnassa. Hankintayksikkö on siten menetellyt hankinnassaan hankintasäännösten ja avoimuusperiaatteen vastaisesti.
Voittanut tarjoaja on myös antanut tarjouksessaan virheellistä ja tarjouspyynnön vastaista tietoa koskien tarjoamiensa tuotteiden tuotetietoja. Tarjouspyynnössä on vaadittu, että tarjoajan tulee ladata tarjouksensa osaksi "tarjottavien tuotteiden tuotetiedot". Voittanut tarjoaja on toimittanut tarjouksensa osana tuotetiedot koskien tuotteita Neste Futura ja Neste My uusiutuva diesel. Nämä ovat Neste Oyj:n tuotenimiä, joita Lämpöpuisto Oy:llä ei ole oikeutta käyttää. Lisäksi kyseisten tuotteiden ominaisuudet poikkeavat muista markkinoilla olevista vastaavista tuotteista. Lämpöpuisto Oy ei siten voi toimittaa hankintayksikölle kyseisten toimittamiensa tuotetietojen mukaisia tuotteita. Tuotteiden vaihtaminenkaan ei ole mahdollista, koska kysymys olisi tällöin tarjouksen muuttamisesta, joka ei ole sallittua. Voittaneen tarjoajan toimittama tuotetieto on siten ollut tarjouspyynnön vastainen ja virheellinen, joten sen tarjous olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta.
Vastine
Vaatimukset
Hansel Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 7.143 eurolla viivästyskorkoineen.
Perusteet
Puitejärjestelyssä ei voida kilpailutushetkellä tarkasti yksilöidä sopimusta hyödyntävien hankintayksiköiden hankintojen määrää ja niiden jakautumista. Nyt kysymyksessä olevan polttonesteiden säiliötoimituksia koskevan puitejärjestelyn tarjouspyynnössä on kuvattu aikaisemman puitejärjestelykauden toteutuneiden kulutustietojen perusteella hankinnan ennakoitu arvo sekä ennakoidun arvon määrittämiseen liittyvät epävarmuustekijät, kuten vaihtelevat sääolosuhteet ja asiakkaiden tehostamistoimenpiteet. Lisäksi tarjouspyynnössä Suomi on maakuntajaon mukaisesti jaettu 19 maantieteelliseen toimitusalueeseen, jolle kullekin on laskettu tilastotietojen perusteella arvioitu polttoaineen kulutusmäärä ja otettu se huomioon painoarvoissa. Toimituskokojen ja erityisesti yli 8.000 litran toimitusten määrän kuvaamiseksi on tarjouspyynnössä lisäksi ilmoitettu taulukkomuotoisesti toimitusmäärät. Taulukon tietojen perusteella tarjoaja on voinut arvioida niiden toimitusten määrän, johon tarjoajan mahdollisesti tarjoamaa alennusta sovelletaan.
Tarjouspyynnössä on annettu yksityiskohtaiset tiedot polttonesteiden arvioidusta kulutuksesta ja sen jakaantumisesta maakuntakohtaisesti. Näin ollen tarjoajat ovat tarjouspyynnön perusteella saaneet hankintasäännösten ja avoimuusperiaatteen mukaisesti riittävät sekä selvät tiedot, ja niiden perusteella on voitu antaa keskenään yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.
Valittajan esittämät väitteet ja esimerkit kuntakohtaisista rahtikustannusten eroista ovat liioiteltuja. Todelliset erot rahtikustannusten suuruudessa eivät ole olleet niin suuria, eikä valittajan esittämiä lukuja voida käyttää kaikkia kuljetuksia koskevina tosiasioina.
Rahtikustannusten osuus on tarjouksissa ilmoitettu preemiossa 2, jonka suhteellinen osuus valittajan tarjouksen kokonaisvertailuhinnasta on ollut noin 3,2 prosenttia. Tarjoajien ero preemiossa 2 on ollut marginaalinen, ja tässä vähäisessä erotuksessa on otettava huomioon, että preemio 2 sisältää rahtikustannusten lisäksi myyntikatteen. Tarjousten vähäinen hintaero preemiossa 2 vahvistaa sen, että tarjoajat ovat voineet laskea tarjouksensa tarjouspyynnössä ilmoitetuilla tiedoilla ilman sellaisia riskipreemioita, jotka eivät olisi sisältyneet tarjoajien normaaliin liiketoimintariskiin. Tarjoajat ovat voineet tarjota mahdollisista kuntakohtaisista eroavaisuuksista ja mahdollisista suurten toimituskohteiden rahtialennuksista huolimatta maakuntakohtaisen keskihinnan yhteismitallisesti. Tarjoajien välinen hintaero on syntynyt käytännössä preemion 1 mukaisissa hinnoissa, jotka eivät ole olleet riippuvaisia kuljetuskustannuksista. Preemiossa 1 tarjoajat ovat voineet ilmoittaa niin sanotun jalostusmarginaalin.
Tarjouspyynnön liitteenä olleen hankinnan kohteen kuvauksen kohdan 4.2 mukaan toimittajan on tullut tarjota 8.000 litran ja sitä suuremmille tilauksille kiinteä alennusmaksu senttiä/litra. Alennusmaksu on tullut myöntää yksittäisen säiliön toimituksen lisäksi myös sellaisissa toimituksissa, joissa samaa tuotetta toimitetaan useampaan säiliöön logistisesti tarkoituksenmukaisella alueella. Tällä on tarkoitettu sitä, että asiakkaalla on ollut oikeus alennukseen esimerkiksi silloin, kun toimituskohteena on ollut asiakkaan käytössä oleva erityisalue, kuten lentokenttäalue tai varuskunta.
Toimitusmääriä ja -kokoja kuvaavan taulukon ja hintalomakkeella kuvattujen maakuntakohtaisten painoarvojen avulla tarjoaja on voinut arvioida asiakasmaksujen vaikutuksen rahdin kokonaiskustannuksiin. Tarjouspyynnössä annettujen tietojen perusteella tarjoajat ovat saaneet myös riittävät tiedot alennuksen myöntämistä varten.
Puitejärjestelyssä ei ole voitu historiatietoja tarkemmin ennustaa puitesopimuskauden asiakaskäyttäytymistä siltä osin kuin kysymys on asiakkaan vapaasta valinnasta tilata polttoainetta tarvitsemansa määrä. Koska tulevaisuudessa tehtävät tilausmäärät eivät ole olleet yksilöitävissä, tarjoajat ovat arvioineet mahdollisten toimitusmaksujen vaikutusta ja myönnettävän alennuksen määrää samoilla tiedoilla.
Toimitusmaksujen mahdollinen periminen, maksuperuste ja määrä ovat kuljetusliikkeen ja tämän asiakkaan välinen sopimusasia. Polttoainetoimittajilla on toisistaan poikkeavia sopimuksia kuljetusliikkeiden kanssa, eivätkä kaikki kuljetusliikkeet peri valittajan kuvaamaa asiakasmaksua.
Hankintasäännöksiä ei voida tulkita niin, että sopimustoimittajan aiempi kokemus hankinnan sisällöstä olisi verrattavissa hankinnan valmisteluun osallistumiseen. Kaikille kiinnostuneille tarjoajille on varattu mahdollisuus osallistua hankintaa koskeviin teknisiin vuoropuheluihin, joissa tarjoajat ovat voineet esittää näkemyksiään tulevasta kilpailutuksesta. Voittanut tai mikään muukaan tarjoaja ei ole muulla tavoin osallistunut hankinnan valmisteluun.
Valittaja on ollut hyvin tietoinen siitä, että puitejärjestelyn suurimpia yksittäisiä käyttäjiä on ollut puolustusvoimat, jonka osallistuminen hankinnan valmisteluun on kuvattu tarjouspyynnössä. Valittaja on myös viitannut puolustusvoimien asiakkuuteen tarjouksensa liitteessä. Puolustusvoimien joukko-osastot ja niissä harjoitettavat keskeiset toiminnot ovat yleisessä tiedossa, joten pelkästään tämän perusteella on voinut päätellä, mille alueille tietyssä maakunnassa polttoainetoimitukset todennäköisesti keskittyisivät. Hankintayksikkö ei ole saanut puolustusvoimilta lupaa saattaa tarjoajien tietoon yksittäisten toimituskohteiden sijaintia tai niihin toimitettujen polttonesteiden määrää. Hankintayksikön käsityksen mukaan valittaja on ollut samalla tavoin tosiasiallisesti tietoinen muiden todennäköisten puitesopimusasiakkaiden ostokäyttäytymisestä.
Hankintayksikön käsityksen mukaan valittajalla on ollut tosiasiassa varsin tarkat kulutustilastoihin perustuvat tiedot siitä, miten puitejärjestelyn piirissä olevat toimitukset esimerkiksi tietyssä maakunnassa ovat jakautuneet. Valittaja on ollut säiliötoimitusten puitesopimustoimittaja ennen kuin Lämpöpuisto Oy valittiin edellisessä tarjouskilpailussa vuonna 2011 sopimustoimittajaksi. Tarjoajat ovat olleet tiedollisesti varsin samassa lähtötilanteessa. Tarjoajat ovat saaneet teknisessä vuoropuhelussa samat tiedot hankinnan kohteesta ja tarjouspyyntö on antanut riittävät tiedot hankinnan laajuudesta. Puitejärjestelyä koskevassa tarjouspyynnössä ei sen luonteen vuoksi voida saavuttaa tilannetta, jossa voitaisiin kuvata tarkat tiedot sopimuskaudella tehtävistä hankinnoista tai niiden yksityiskohtaisesta maantieteellisestä jakautumisesta, toimituspaikoista taikka säiliökohtaisista toimituksista.
Kysymys ei ole voinut olla tarjoajia syrjivästä tai epätasa-arvoisesta menettelystä. Tarjouskilpailussa on annettu avoimuusperiaatteen mukaisesti tiedot hankinnan kohteesta siinä laajuudessa, että niiden perusteella on voitu antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.
Hankintailmoituksen sanamuodon mukaan tarjouspyynnön liitteenä ollut asiakaslistaus on ollut tyhjentävä. Puitejärjestelyyn eivät ole voineet liittyä muut kuin liitteessä 1 mainitut hankintayksiköt. Asiakasluettelon johdannossa ollut ilmaus "muun muassa" on viitannut siihen, ettei puitejärjestelyä välttämättä käytä kaikki luettelossa mainitut Hansel Oy:n asiakkaat. Polttonesteiden säiliötoimituksia koskevassa puitejärjestelyssä on hankintasäännöksistä ilmenevän avoimuusperiaatteen mukaisesti tyhjentävästi kuvattu ne hankintayksiköt, joilla on ollut oikeus puitejärjestelyn käyttöön. Nämä asiakkaat on ollut helposti ja yksiselitteisesti tunnistettavissa. Lisäksi tarjouspyynnön sivulla 7 on todettu, että tarjouspyyntö on valmisteltu valtionhallinnon asiantuntijoiden ja Hansel Oy:n yhteistyönä ja että asiakastyöryhmässä on ollut edustajia seuraavista virastoista ja laitoksista: puolustusvoimat, Finavia, rajavartiolaitos, liikennevirasto, Finnpilot Pilotage ja Puolustushallinnon rakennuslaitos. Tämän kokoonpanon perusteella tarjoajilla on ollut käsitys niistä hankintayksiköistä, jotka todennäköisimmin tulevat hyödyntämään puitejärjestelyä. Finavian ja puolustusvoimien mahdolliseen asiakkuuteen on viitattu myös tarjouspyynnön hankinnan kohteen kuvauksen kohdassa 4.2, jossa on mainittu näiden asiakkaiden hallinnassa olevat erityisalueet (lentokentät/varuskunnat).
Asian oikeudellisessa arvioinnissa ratkaisevia ovat tarjouspyynnössä ilmoitetut volyymitiedot ja niiden maakunnallisen jakautumisen painoarvot. Volyymitiedot on esitetty yksityiskohtaisesti (polttoainelaatu- ja maakuntakohtaisesti) toteutuneiden ostojen perusteella. Tarjoajille on annettu hyvät tiedot puitejärjestelyn volyymeista ja niiden maantieteellisestä jakautumisesta valtakunnan alueella. Nyt kysymyksessä oleva tilanne eroaa olennaisesti valituksessa mainitun korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun KHO 2016:182 mukaisesta tilanteesta.
Voittanut tarjoaja Lämpöpuisto Oy on tarjouksessaan sitoutunut toimittamaan sekä arktista että sataprosenttisesti uusiutuvaa dieseliä tarjouksen hintaliitteellä ilmoitetuilla hinnoilla. Tarjous on täyttänyt tarjouspyynnön vaatimuksen tuotetietojen toimittamisesta. Tuotetiedotteet ovat perustuneet standardin SFS-EN 590 taulukoihin 1–3 (Dieselpolttoainetta koskevat yleiset laatuvaatimukset ja testausmenetelmät). Tuotetiedotteiden oleellinen sisältö on kuvannut, kuinka tuote täyttää standardin mukaiset raja-arvot eri ominaisuuksien osalta.
Arktisen ja uusiutuvan dieselöljylaadun osalta Lämpöpuisto Oy on toimittanut Neste Oyj:n markkinoimien polttoaineiden tuotetiedotteet. Neste Oyj konserniyhtiöineen toimii polttoainemarkkinoilla sekä tuotteiden valmistajana että myyjänä Lämpöpuisto Oy:n kaltaisille yrityksille, jotka myyvät tuotteita edelleen omilla tuotenimillään. Näin ollen hankintayksikkö on voinut tarjouksia arvioidessaan perustellusti luottaa siihen, että Lämpöpuisto Oy:n toimittamat tuotetiedot vastaavat tarjottuja tuotteita huolimatta siitä, että tuotetiedotteissa on näkynyt Neste Oyj:n tuotenimiä. Asiassa ei ole myöskään syntynyt aihetta epäillä, etteikö Lämpöpuisto Oy:n tarjoamat tuotteet olisi täyttäneet tarjouspyynnössä asetettuja vaatimuksia.
Asiassa ei ole merkitystä sillä, että tuotetiedoissa on näkynyt toinen tuotenimi kuin millä Lämpöpuisto Oy polttonestettä markkinoi, koska tarjottu tuote on ollut tarjouspyynnön vaatimusten mukainen ja koska tarjottu tuote on vastannut ominaisuuksiltaan tuotetiedotteen tietoja. Lämpöpuisto Oy on osoittanut asianmukaisella tavalla, että sen tarjoamat arktinen ja uusiutuva diesel täyttävät hankinnan kohteen kuvauksessa määritellyt vaatimukset. Hankintayksikkö ei siten ole tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi saanut hylätä tarjousta tarjouspyyntöä vastaamattomana yksinomaan sen vuoksi, että tuotetiedoissa on käytetty Neste Oyj:n tuotenimiä.
Kuultavan lausunto
Lämpöpuisto Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 7.122,50 eurolla viivästyskorkoineen.
Voittanut tarjoaja Lämpöpuisto Oy on kuultavana esittänyt, että se on ollut sopimustoimittajana hankintayksikön polttonesteiden säiliötoimituksia koskevassa puitesopimuksessa ajalla 1/2013–4/2017. Kuultavalla on ollut tietoa siitä, minne ja kuinka paljon puitejärjestelyyn perustuvia toimituksia on tehty nyt päättyvällä sopimuskaudella. Tämä tieto ei kuitenkaan ole saattanut kuultavaa muita tarjoajia parempaan asemaan.
Puitejärjestelyyn jo määritelmällisesti liittyy se, ettei tulevia ostomääriä määritellä sitovasti etukäteen. Yhteishankintayksiköiden toteuttamille puitejärjestelyille on luonteenomaista myös se, että puitejärjestelyyn liittyvien asiakkaiden määrä ja niiden ostovolyymit eivät ole kilpailutushetkellä tarkasti selvillä. Valittaja ei kuultavan käsityksen mukaan ole kritisoinut puitejärjestelyn toimintamallia hankintamenettelyn aikana. Puitejärjestelyn toimintamallista johtuen myöskään nykyisellä toimittajalla ei ole ollut minkäänlaista tietoa siitä, mitkä hankintayksiköt puitejärjestelyyn liittyvät ja kuinka pitkään mahdollisesti liittyvät asiakkaat pysyvät sopimussuhteessa valitun toimittajan kanssa. Asiakkaiden toimitusosoitteet, toimitusmäärät ja säiliökoot voivat myös vaihdella huomattavasti. Puitejärjestelyyn on liittynyt useita epävarmuustekijöitä, jotka ovat koskeneet samalla tavalla kaikkia tarjoajia.
Potentiaaliset tarjoajat ovat pystyneet tarjouspyynnön liitteen 1 perusteella arvioimaan varsin tarkasti, mitkä listalla olevista organisaatioista hankkivat polttoaineita säiliötoimituksina. Lisäksi listauksessa on ollut organisaatioita, joiden osalta alalla toimivat tarjoajat pystyvät päättelemään, onko yksiköllä suuria vai pieniä polttoainehankintoja. Näiden organisaatioiden sijaintitiedot ovat myös julkista tietoa.
Kuultavan kilpailijoilla on ollut huomattavasti enemmän tietoa niistä nykyisistä asiakkaistaan, jotka mahdollisesti tulevat liittymään puitesopimukseen. Kun toimittajia on alalla vähän, kaikilla on ollut sellaista yksityiskohtaista tietoa tarjouspyynnön liitteenä olevan listan mukaisista asiakkaista, jota toisilla tarjoajilla ei ole ollut. Myös kuultava on joutunut ottamaan tarjouslaskennassaan huomioon epävarmuustekijöitä, jotka liittyvät yleisesti puitejärjestelyn luonteeseen.
Puolustusvoimien osalta valittajalla on ollut hyvin tarkka tieto kokonaisvolyymistä ja sen suhteesta hankinnan ilmoitettuun kokonaisvolyymiin sekä toimituspaikoista, sillä valittaja oli puolustusvoimien toimittaja ennen kuin puolustusvoimat liittyi Hansel Oy:n kilpailuttamaan puitesopimukseen. Lisäksi puolustusvoimien osalta on yleisestikin ollut tiedossa varuskuntien sijainnit, niiden koko ja pääasialliset toiminnot.
Aiemmissa puitesopimusten kilpailutuksissa tarjouspyynnössä on ollut huomattavasti vähäisemmät tiedot hankinnan kohteesta, sillä tarjouspyynnössä ei ole kerrottu toimitusten määriä, kokoja tai maantieteellistä jakaumaa. Asiakaslistaus on ollut tuolloin vastaava kuin nyt valituksen kohteena olevassa hankinnassa. Valittaja on osallistunut aiempiinkin kilpailutuksiin, eikä ole tuolloin kritisoinut annettuja tietoja.
Lisäksi toimitusmaksun mahdollinen periminen, maksuperuste ja määrä ovat kuljetusliikkeen ja tämän asiakkaan välinen sopimusasia. Kaikilla ei välttämättä ole valittajan kuvaamaa asiakasmaksua. Toimitusmaksun vaikutus litrahintaan on ollut myös laskettavissa tarjouspyynnössä annetun historiatiedon perusteella melko tarkasti, koska tarjouspyynnön hintalomakkeen ensimmäisellä välilehdellä on jaoteltu toimitusten lukumäärät kunkin tuotteen ja toimitusmäärän osalta. Toisaalta toimitusmääriin sisältyy aina epävarmuustekijöitä, jotka myös vanha toimittaja on joutunut ottamaan huomioon.
Tarjouspyynnön hintalomakkeessa on pyydetty ilmoittamaan alennus yli 8.000 litran toimituksista, ja siinä on jaoteltu vuosina 2015 ja 2016 toteutuneitten toimitusten lukumäärät kunkin tuotteen ja toimitusmäärän osalta. Tämän taulukon avulla on ollut hyvin helppo laskea, kuinka monta yli 8.000 litran toimitusta on ollut kyseisinä vuosina. On sen sijaan kuljetusliikkeen ja tarjoajan välinen asia, jos kuljetusliike myöntäisi alennuksia sen perusteella, tapahtuvatko toimitukset samaan kohteeseen vai eri kohteisiin.
Maakunnittain rahtikustannuksissa on eroja, mutta tarjouspyynnössä on kuvattu tarkasti historiatietoa siitä, millaisia toimituksia missäkin maakunnassa on tehty. Maakuntien sisällä tällaisia eroja rahtikustannuksissa ei ole tai erot voivat olla vain pieniä, murto-osa valittajan väittämästä. On mahdollista, että valittajan ja sen kuljetusliikkeiden välisissä sopimuksissa on valittajan esittämiä hintaeroja. Kuultavan ja sen kuljetusliikkeiden välisissä sopimuksissa tällaisia rahtikustannusten hintaeroja ei kuitenkaan ole. Kullakin polttoainetoimittajalla on todennäköisesti toisistaan poikkeavia hinnoittelumalleja kuljetusliikkeiden välillä. Valittajalla on markkinajohtajana ollut mahdollisuus vaikuttaa kuljetusliikkeiden kanssa solmimiensa sopimusten sisältöön ja hinnoittelumalleihin sekä mahdollisten rahtialennusten määräytymisperusteisiin. Rahdin hinta ja sen määräytyminen ovat toimittajan ja sen käyttämän kuljetusliikkeen välinen sopimusasia.
Tarjousten vähäinen hintaero osoittaa, että tarjoukset ovat olleet keskenään vertailukelpoisia ja että tarjoajat ovat samoilla lähtötiedoilla päätyneet lähes samaan tarjoushintaan. Rahtiin liittyvät kustannukset ovat osaltaan voineet vaikuttaa hankintamenettelyn lopputulokseen, mutta suurin merkitys rahtikustannusten osalta on ollut sillä, että valittajalla on koko Suomen alueella ainoastaan neljä varastoa, joista hankinnan kohteena olevat säiliötoimitukset tehdään. Kuultavalla on sen sijaan käytössään yksitoista polttoainevarastoa eri puolella Suomea. Tästä syystä kuultavan rahtikustannukset ovat olleet huomattavasti vähäisemmät kuin valittajat vastaavat kustannukset.
Kenelläkään tarjoajalla ei ole ollut tarkkaa tietoa siitä, kuinka laajaksi puitejärjestely on voinut muodostua, koska asiakkaat eivät ole sitoutuneet järjestelyyn ennakolta. Tarjouspyynnössä annetut tarkat historiatiedot toimitusten volyymeista ovat antaneet tarjoajille kuitenkin erittäin hyvän käsityksen siitä, minkä laajuinen puitejärjestely on saattanut olla.
Kuultava on toimittanut tarjouksensa osana tuotetiedot Neste Futura ja Neste My -dieseleistä. Tarjouspyynnön liitteen 7 "hintalomake" välilehdellä "Diesel" on pyydetty hinnoittelemaan tuotteet: Arktinen laatu ja sataprosenttisesti uusiutuva diesel. Kuultavan tarjouksen hintaliitteellä sarakkeessa "Tuotenimi" on mainittujen tuotteiden nimiksi ilmoitettu "Diesel arktinen" ja "Diesel uusiutuva". Tarjouspyynnössä on edellytetty, että tarjoaja lataa tarjoukseensa tuotteiden tuotetiedot, mutta tätä vaatimusta ei ole selitetty tarkemmin.
Neste Oyj on ainoa toimija Suomessa ja kuultavan tietojen mukaan maailmassa, joka valmistaa diesel erikoistalvilaatua (Neste Diesel Futura). Kuultava on toimittanut kyseistä tuotetta talvisin jo seitsemän vuoden ajan puolustusvoimille Pohjois-Suomeen Neste Oyj:n Kemin varastolta. Tämä käytäntö tulee jatkumaan myös uuden puitesopimuksen aikana riippuen asiakkaiden tilauksista. Kuultavan tarjoama tuote on ollut tarjouspyynnön mukainen, ja kuultava tulee toimittamaan tarjoamaansa tuotetta omalla kauppanimikkeellään (Formula Arktinen diesel -40/44 erikoistalvilaatu).
Neste My -tuotteen (uusiutuva diesel) markkinaa, varastointia ja jakelua Suomessa hallitsee tällä hetkellä ainoastaan Neste Oyj. Tästä syystä muilla toimittajilla ei ole ollut muuta vaihtoehtoa kuin tarjota kyseistä tuotetta. Kuultavan tarjoama tuote on ollut tarjouspyynnön mukainen, ja se tulee toimittamaan tuotetta omalla kauppanimikkeellään (Formula HV diesel uusiutuva diesel).
Tarjouspyynnössä ei ole kielletty tarjoajia tarjoamasta muita kuin omia tuotteitaan taikka ilmoittamasta muiden kuin omien tuotteidensa tuotetietoja. Edellä mainittujen tuotteiden rajoitetusta tarjonnasta johtuen kuultava on ollut pakotettu tarjoamaan näitä kahta Neste Oyj:n valmistamaa tuotetta ja käyttämään tarjouksessaan niiden tuotetietokortteja, koska muuta tietoa ei ollut saatavilla. Jos tarjoaja ei olisi saanut tarjota Neste Oyj:n valmistamia tuotteita, johtaisi se tilanteeseen, jossa vain valittaja olisi voinut osallistua kilpailutukseen.
Hankintayksikkö on toiminut hankintasäännösten mukaisesti, kun se ei ole sulkenut kuultavan tarjousta tarjouskilpailusta. Kuultava on tarjouksellaan sitoutunut toimittamaan tarjoamaansa tuotetta koko sopimuskauden ajan. Tuotteen nimen vaihtamista ei voida rinnastaa tarjotun tuotteen vaihtamiseen, koska tarjottu tuote säilyy ominaisuuksiltaan samana. Jos kuultavan toimittama liite olisi ollut joltain osin puutteellinen, ei puute ole kuitenkaan vaikuttanut tarjousten vertailukelpoisuuteen.
Vastaselitys
Neste Markkinointi Oy on esittänyt, että se on ollut viimeksi hankintayksikön toimittajana ennen vuotta 2011 eli noin seitsemän vuotta sitten. Hankinnan kohde on sittemmin muuttunut merkittävästi siitä, mitä se on ollut valittajan sopimuskauden aikana. Näin vanhalla tiedolla ei voi olla merkitystä asian arvioinnin kannalta, ja tällainen tieto ei joka tapauksessa voi rinnastua voittaneen tarjoajan tietoon viime vuosien toimituksista, jotka ovat olleet hankinnan kohteen kannalta merkityksellisiä.
Hankinnan kohteena olevissa toimituksissa on tapahtunut nimenomaan viime vuosina merkittäviä muutoksia, joista valittajalla ei ole ollut tarkempaa tietoa. Valittajan käsityksen mukaan puolustusvoimat on ollut selvästi suurin asiakas, ja sen osuus koko hankinnasta on ollut lähes 90 prosenttia. Puolustusvoimat on vuodesta 2012 lähtien toteuttanut merkittäviä tehostamistoimia, joiden johdosta puolustusvoimien organisaatiota on uudistettu huomattavasti. Tästä on ollut tietoa julkisuudessakin, muun ohella koskien kuuden yksikön lakkauttamista. Sen sijaan polttoainevarastojen sijainnista ei ole ollut tietoja, eikä julkisuudessa olleiden tietojen perusteella ole voinut tehdä päätelmiä toimituspaikkojen sijainnista tai niiden volyymistä.
Julkinen hankintayksikkö ei voi hankintamenettelyssä viitata "yleisessä tiedossa" oleviin seikkoihin perusteena kuvata hankinnan kohde hankinta-asiakirjoissa riittämättömästi. Hankintayksikkö ei ole antanut tarjouspyynnössä hankinnan kohteesta edes näitä sen mukaan "yleisessä tiedossa" olevia tietoja.
Keskeinen tiedollinen epävarmuus on koskenut toimituspaikkojen sijaintia ja toimituspaikkakohtaista volyymiä, joiden osalta etenkin puolustusvoimilla on volyyminsä johdosta ollut keskeinen asema. Tämän seikan suhteen voittaneella tarjoajalla ei ole ollut hinnoittelun suhteen merkityksellisiä epävarmuustekijöitä, koska sillä on ollut näistä seikoista tarkka tieto. Lisäksi hankinnan suunnittelussa mukana olleiden hankintayksiköiden mukana olo hankinnassa on ollut hyvinkin varmaa. Juuri näiden hankintayksiköiden toimituspaikoista ja volyymeistä voittaneella tarjoajalla on ollut yksityiskohtainen tieto ja valittajalla ei. Hankintayksikön olisi tullut korjata tarjoajien tiedollinen epätasapaino valittajan vaatimalla tavalla.
Vaikka hankintayksikkö ei voi puitejärjestelyssä tietää tulevien hankintojen tarkkoja määriä, sitä kuitenkin koskevat aivan vastaavat velvoitteet hankinnan kohteen kuvaamisessa kuin muissakin hankinnoissa.
Valittaja ei ole edes pyytänyt hankintayksiköltä tarkkoja tietoja tulevista hankinnoista, vaan nimenomana tarkempaa historiatietoa jo tehdyistä toimituksista. Tietoja ei ole pyynnöstä huolimatta toimitettu.
Tarjouspyynnössä koko hankinnan volyymiä maakuntatasolla kuvanneet tiedot eivät ole olleet riittäviä tarjouksen kilpailukykyisen hinnoittelun tekemiseksi. Ajalta 1/2015–12/2016 hankinnan toimituspaikat ja toimituspaikkakohtaiset volyymitiedot olisivat ratkaisevasti auttaneet valittajaa tarjouksen hinnoittelussa nykytoimittaja-asemassa olevaan Lämpöpuisto Oy:öön nähden. Kun tietoa ei ole annettu, Lämpöpuisto Oy:n on sallittu hinnoitella tarjouksensa valittajaa kilpailukykyisemmin.
Polttoainekaupassa volyymit ratkaisevat, ja alan erityispiirteistä johtuen nimenomaan toimituspaikkakohtaisilla volyymeillä on ratkaiseva merkitys. Rahtien merkitys katteesta preemiossa 2 on ollut merkittävä, jopa reilusti yli 50 prosenttia. Rahtiin liittyvillä kustannuksilla on kilpailutilanteen kannalta ratkaiseva merkitys. Kun toisella tarjoajalla on ollut tältä osin aivan toisenlainen tiedollinen asema kuin valittajalla, on kilpailutilanne ollut ilmeisellä tavalla epätasapuolinen ja hankintasäännösten vastainen. Tarjousten hintaerojen vähäisyydestä ei voida päätellä, että tarjouspyynnössä olisi annettu riittävät tiedot.
Puolustusvoimien haluttomuus tietojen antamiseen toimituspaikkojen sijainnista olisi voitu ratkaista muun ohella salassapitositoumuksin. Yhden hankintayksikön haluttomuus antaa tarjouksen teon kannalta olennaista tietoa hankinnan kohteesta ei voi olla peruste kuvata hankinnan kohdetta hankintasäännösten vastaisesti.
Kyseessä on ala, jonka sisällä katteet ovat pieniä. Tällöin toimituksiin liittyvien kustannusten ennakointi ja laskenta ovat avainasemassa hinnoittelun kannalta. Rahdin osuus vertailuun vaikuttavasta hinnanosuudesta on ollut todella merkittävä, ja pienikin ero näissä hinnoissa olisi voinut ratkaista tarjouskilpailun toisella tavalla. Tarjoajien tiedollinen epätasapaino tältä osin on käytännössä ratkaissut tarjouskilpailun. Valittaja on esittänyt taulukon rahtikustannusten eroista maakunnittain. Hintaeroja kuvaa parhaiten taulukon viimeinen sarake eli maakunnan kalleimman kunnan rahtihinnan ero suhteessa maakunnan keskiarvohintaan. Monessa maakunnassa hintaero on tältä osin ollut niin suuri, että se olisi riittänyt muuttamaan tarjouskilpailun lopputuloksen.
Asiakasmaksulla, jota kutsutaan toisinaan myös pudotus- tai toimitusmaksuksi, korvataan ne toimet, joita tarvitaan polttoaineen toimittamiseksi toimituspaikkoihin kunnan sisällä. Olennaista hinnoittelun kannalta on tietää, kuinka monta polttoaineen toimituspaikkaa tietyllä alueella on, ja mikä on näiden toimituspaikkojen volyymi. Vain näillä tiedoilla on toimituksista aiheutuneet kustannukset voinut ennakoida edes kohtuullisella tasolla.
Valittajalla on varsin kilpailukykyiset sopimukset kuljetusyritysten kanssa. Selvä pääsääntö alalla on, että asiakasmaksua alalla peritään, ja siten asiakasmaksulla on olennainen merkitys hinnoittelussa.
Voittaneen tarjoajan myymät tuotteet poikkeavat ominaisuuksiltaan Neste Futura ja Neste My -tuotteista, koska jokaisella toimijalla on lähtökohtaisesti oma lisäaineistuksensa. Neste Oyj:n tukkumyynti ei myy Neste Futura ja Neste My -tuotteita konsernin ulkopuolisille toimijoille. Voittaneen tarjoajan tarjouksessa kysymys ei siten ole ollut tarjottavien tuotteiden tuotetiedoista, koska tuotetiedot ovat koskeneet toisia tuotteita kuin mitä voittanut tarjoaja on tarjonnut. Voittaneella tarjoajalla ei ole voimassa olevaa jakelusopimusta Neste Oyj:n kanssa kyseisten tuotteiden ostamiseksi ja jakelemiseksi. Voittaneella tarjoajalla ei siten ole ollut oikeutta tarjota hankintayksikölle tuotteita Neste Oyj:n tuotenimillä. Sen sijaan voittanut tarjoaja olisi voinut viitata tarjoamiensa tuotteiden teknisiin ominaisuuksiin tai EU-standardeihin taikka sen olisi tullut liittää tarjoukseensa sen omalla kauppanimellä myytävien tuotteiden tuotetiedot niitä koskevin ominaisuuksin. Jos voittanut tarjoaja lausuntonsa mukaisesti vaihtaa tuotteet oman kauppanimensä mukaisiin, Neste Oyj:n tuotteista ominaisuuksiltaan poikkeaviin tuotteisiin, tämäkin olisi hankintasäännösten vastaista.
Muut kirjelmät
Hansel Oy on lisävastineessaan esittänyt muun ohessa, että viimeaikaiset oikeustapaukset eroavat olennaisesti nyt käsiteltävänä olevasta hankinnasta.
Valittaja operoi valtakunnallisesti ja se tuntee perusteellisesti valtion polttoainemarkkinat. Valittaja toimittaa myös muita kuin puitesopimuksen kattamia tuotteita hankintayksikön keskeisille asiakkaille.
Valittaja ei ole hankintamenettelyn aikana antanut hankintayksikölle mitään indikaatiota siitä, etteivätkö tarjouspyynnössä esitetyt tiedot olisi olleet riittäviä yhteismitallisten tarjousten jättämiseksi. Valittaja on osallistunut myös aiempiin samaa puitejärjestelyä koskeviin kilpailutuksiin ilman, että tarjouspyynnön tietojen riittämättömyys olisi tullut millään tavoin esille.
Valittaja ei ole hankintamenettelyn aikana esittänyt hankintayksikölle kysymystä "Onko mahdollista saada yhteenveto toimituskohteet ja määrät toimituskohteittain perustuen toteutuneisiin määriin", vaan tämän kysymyksen on esittänyt eräs toinen tarjoaja. Valittaja ei siten ole kokenut tarpeelliseksi pyytää lisätietoja toimituskohteista ja toimituspaikkakohtaisesti volyymeistä. Vasta markkinaoikeudessa esitetty väite tarjouspyynnön riittämättömistä tiedoista ja voittaneen tarjoajan paremmasta asemasta tarjouskilpailussa ei näin ollen ole uskottava.
Voittanut tarjoaja on tarjonnut arktista ja uusiutuva diesel -laatua. Tuotteiden lisäaineistuksella ei ole ollut merkitystä arvioitaessa tuotteiden vaatimustenmukaisuutta, kun otetaan huomioon tuotteille asetetut vähimmäisvaatimukset.
Valittajan oikeudenkäyntikuluvaatimus on määrältään kohtuuton ottaen huomioon asian laatu ja laajuus sekä valittajan kirjelmien määrä ja laatu.
Neste Markkinointi Oy on lisälausumassaan esittänyt muun ohella, että valittajan markkina-asemalla polttonestemarkkinoilla ja toimintaympäristön tuntemuksella ei ole käsillä olevan hankinnan ja asian kannalta mitään merkitystä. Toimituspaikkojen sijainnista ja toimituspaikkakohtaisesta volyymista valittajalla ei ole ollut mitään mahdollisuutta saada tietoa muuta kautta kuin hankintayksiköltä.
Neste Oyj on tukkumyyjä ja Neste Markkinointi Oy vähittäismyyjä. Eri roolien vuoksi yhtiöillä ei ole, eikä kilpailuoikeudellisista syistä johtuen voisikaan olla, käytössään samoja tietoja koskien konsernin toimituksia. Valittajalla ei siten ole ollut tietoja sellaisista toimituksista, joita Neste Oyj on mahdollisesti tehnyt.
Lämpöpuisto Oy on antanut lisälausuman.
Neste Markkinointi Oy on antanut lisälausuman, jossa se on muun ohella toimittanut tietoa terminaaliensa sijainnista.
MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU
Perustelut
Kysymyksenasettelu ja oikeudelliset lähtökohdat
Asiassa on kysymys ensinnäkin siitä, onko hankintayksikkö menetellyt puitejärjestelynä toteuttamiensa polttonesteiden ja niiden säiliötoimitusten hankintaa koskevan tarjouspyynnön laatimisessa julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen esitettyjen väitteiden perusteella arvioitava, onko tarjouspyyntö ollut sillä tavoin puutteellinen hankinnan kohteen määrittelemisen osalta, ettei se ole ollut omiaan tuottamaan keskenään vertailukelpoisia tarjouksia, ja onko menettely ollut epätasapuolista ja syrjivää. Lisäksi asiassa on kysymys siitä, onko voittaneen tarjoajan tarjouksessa ollut sellainen virhe, että se olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta.
Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan lain tavoitteena on tehostaa julkisten varojen käyttöä, edistää laadukkaiden, innovatiivisten ja kestävien hankintojen tekemistä sekä turvata yritysten ja muiden yhteisöjen tasapuoliset mahdollisuudet tarjota tavaroita, palveluja ja rakennusurakoita julkisten hankintojen tarjouskilpailuissa. Pykälän 2 momentin mukaan hankintayksiköiden on pyrittävä järjestämään hankintatoimintansa siten, että hankintoja voidaan toteuttaa mahdollisimman taloudellisesti, laadukkaasti ja suunnitelmallisesti olemassa olevat kilpailuolosuhteet hyväksi käyttäen ja ympäristö- ja sosiaaliset näkökohdat huomioon ottaen. Hankintatoimintaan liittyvien hallinnollisten tehtävien vähentämiseksi hankintayksiköt voivat käyttää puitejärjestelyjä sekä tehdä yhteishankintoja tai hyödyntää muita yhteistyömahdollisuuksia julkisten hankintojen tarjouskilpailuissa.
Hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.
Hankintalain 42 §:n 1 momentin mukaan puitejärjestelyllä tarkoitetaan yhden tai useamman hankintayksikön ja yhden tai useamman toimittajan välistä sopimusta, jonka tarkoituksena on vahvistaa tietyn ajan kuluessa tehtäviä hankintasopimuksia koskevat hinnat ja suunnitellut määrät sekä muut ehdot. Pykälän 2 momentin mukaan hankintayksikön on valittava toimittajat puitejärjestelyyn hankintalain mukaisella hankintamenettelyllä noudattaen, mitä hankintamenettelyjen käyttöedellytyksistä ja kilpailutuksen menettelyvelvoitteista säädetään. Pykälän 4 momentin mukaan puitejärjestelyyn perustuvat hankintasopimukset on tehtävä puitejärjestelyyn valittujen toimittajien ja sellaisten hankintayksiköiden kesken, jotka on selkeästi ilmaistu puitejärjestelyn kilpailutuksen hankinta-asiakirjoissa.
Hankintalain esitöissä (HE 108/2016 vp s. 137 ja 138) on lain 42 §:n 2 momentin kohdalla todettu muun muassa, että puitejärjestelyjen perustamisessa on noudatettava hankintalain normaaleja käytettävään hankintamenettelyyn liittyviä kilpailuttamisen menettelyvelvoitteita, kuten muun ohella hankinnan kohteen määrittelyä koskevia säännöksiä. Hankinnan kohteen määrittelyssä noudatetaan hankinnan kohteen kuvauksesta sekä tarjouspyynnön sisällöstä säädettyä. Tarjouspyynnössä on lisäksi oltava muun ohella tiedot puitejärjestelyn käyttöön oikeutetuista hankintayksiköistä.
Mainituissa esitöissä (s. 138) on lain 42 §:n 4 momentin kohdalla viitattu julkisista hankinnoista ja direktiivin 2004/18/EY kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/24/EU (hankintadirektiivi) johdanto-osan 60 perustelukappaleeseen, jonka mukaan puitejärjestelyn osapuolina olevat hankintaviranomaiset on ilmoitettava selkeästi joko nimeltä tai muulla keinoin, esimerkiksi viittaamalla tiettyyn hankintaviranomaisten ryhmään selkeästi rajatulla maantieteellisellä alueella, jotta asianomaiset hankintaviranomaiset voidaan tunnistaa helposti ja yksiselitteisesti.
Mainituissa esitöissä (s. 138 ja 139) on vielä viitattu hankintadirektiivin johdanto-osan 61 perustelukappaleeseen, jonka mukaan puitejärjestelyssä ilmoitetut hankintaviranomaiset, jotka ovat oikeutettuja puitejärjestelyn käyttöön, eivät ole kuitenkaan velvoitettuja tekemään hankintojaan kyseistä puitejärjestelyä käyttäen. Siten on hyväksyttävää, että puitejärjestelyn hankinta-asiakirjoissa yksilöidään ne hankintayksiköt, jotka voivat harkintansa mukaan tehdä hankintoja puitejärjestelyllä sen voimassaolon aikana. Puitejärjestelyn kaupallisen onnistumisen kannalta keskeistä kuitenkin on, että puitejärjestelyn kilpailutus perustuu realistiseen näkemykseen puitejärjestelyä käyttävistä hankintayksiköistä sekä hankinnan volyymeistä.
Hankintalain 67 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö, neuvottelukutsu ja niiden liitteet on laadittava niin selviksi, että niiden perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.
Hankintalain 68 §:n mukaan tarjouspyynnössä, hankintailmoituksessa, ehdokkaille osoitetussa kutsussa tai niiden liitteissä on oltava muun ohella hankinnan kohteen määrittely tai hankekuvaus (kohta 1) ja muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjousten tekemisessä (kohta 12).
Hankintalain 74 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä ja muissa hankinta-asiakirjoissa esitettyjen vaatimusten mukainen. Hankintayksikön on suljettava tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset tarjouskilpailusta.
Tarjouspyyntö ja hankintayksikölle esitetty kysymys
Tarjouspyynnöllä on pyydetty tarjouksia polttonesteistä ja niiden säiliötoimituksista 25 kuukaudelle vuosina 2017–2019 ja kahdelle yhden vuoden mittaiselle optiokaudelle koko Suomen alueella. Hankintailmoituksen mukaan puitejärjestely tehdään yhden toimijan kanssa. Tarjouspyynnön mukaan tarjouksista hyväksytään kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous, ja valinnan perusteena on halvin hinta.
Tarjouspyynnössä, joka on päivätty 23.2.2017, on hankinnan kokonaismäärästä ja laajuudesta annettu seuraavat tiedot:
"Arvio hankinnan kokonaisarvosta sopimuskaudelle on 80.000.000–130.000.000 euroa. Luku on sitoumukseton arvio.
Kilpailutuksessa käytettävät polttonestekohtaiset painoarvot (liite 7) perustuvat tarjouspyynnön julkaisuhetken arvioon siitä, mikä on tulevan puitesopimuskauden kulutuksen määrä ja jakautuminen. Samaan arvioon perustuvat myös tarkemmat maakuntakohtaiset arviot. Todellinen kulutus saattaa poiketa runsaasti esitetystä arviosta esimerkiksi asiakkaiden tehostamistoimenpiteiden, ympäristö-määräysten tai polttonesteiden hintasuhteiden johdosta.
Todellisen kulutuksen vuosittainen heilahtelu sääolosuhteiden mukaan sekä markkinahintojen vaihtelu aiheuttaa suurta epävarmuutta hankinnan kokonaisarvojen arvioinnille.
VALMISTELUOSAPUOLET
Tarjouspyyntö on valmisteltu valtionhallinnon asiantuntijoiden ja Hanselin yhteistyönä. Asiakastyöryhmässä on ollut seuraavien virastojen ja laitosten edustus:
- Puolustusvoimat
- Finavia
- Rajavartiolaitos
- Liikennevirasto
- Finnpilot Pilotage
- Puolustushallinnon rakennuslaitos".
Sekä hankintailmoituksen että tarjouspyynnön mukaan tarjouspyynnön liitteenä on ollut luettelo niistä asiakkaista, jotka voivat liittyä puitejärjestelyyn. Lisäksi tarjouspyynnön kohdassa "Hankintayksikön esittely" on todettu, että Hansel Oy:n asiakkaita ovat "Hansel Oy:stä annetun lain (1096/2008)" 3 §:ssä tarkoitetut tahot ja että tarjouspyynnössä on luettelo niistä asiakkaista, jotka voivat liittyä tarjouskilpailun perusteella muodostettavaan puitejärjestelyyn. Tarjouspyynnön liitteessä 1 "Hanselin asiakkaat" on todettu ensin, että "Hanselin palveluita ja puitesopimuksia voivat käyttää muun muassa seuraavat valtionhallinnon virastot ja laitokset sekä muut hankintayksiköt" ja tämän jälkeen on lueteltu Hansel Oy:n asiakkaat hallinnonaloittain.
Hintojen vertailu on ilmoitettu tehtävän tarjouspyynnön kohdassa "Hankinnan kohteen kriteerit" esitettyjen kokonaisvertailuhintojen ja alennuksen perusteella, jotka tarjoajat ovat syöttäneet hintalomakkeelta (liite 7).
Kohdassa "Hankinnan kohteen kriteerit" on tullut antaa säiliötoimitusten kokonaisvertailuhinnat erikseen moottoripolttoöljyn, kevyen polttoöljyn, dieselöljyn ja bensiinin osalta sekä lisäksi kiinteä alennusmaksu (euroa/litra) yli 8.000 litran toimituksille. Kokonaishinta on saatu laskemalla edellä mainitut kokonaisvertailuhinnat yhteen ja vähentämällä saadusta summasta yli 8.000 litran toimituksille annettu alennus. Lopuksi kokonaishinta on muutettu kokonaispistemääräksi, ja suurimman kokonaispistemäärän saanut tarjoaja on tullut valituksi sopimustoimittajaksi.
Tarjouspyynnön liitteen 2 "POLTTONESTEET 2017 – 2019 (2021) - SÄILIÖTOIMITUKSET" hinnoittelua koskevassa alakohdassa 4.1. "Aluejaottelu" on ilmoitettu, että hinnat pyydetään ja vertaillaan puitejärjestelyssä maakunnittain. Tämän jälkeen on lueteltu 19 Suomen maakuntaa. Lisäksi on todettu, että jos maakuntajako muuttuu sopimuskauden aikana, ei hinnoittelua saa muuttaa alkuperäisestä, ellei siitä erikseen sovita toimittajan ja Hansel Oy:n välillä.
Edellä mainitun liitteen 2 hinnoittelua koskevassa alakohdassa 4.2. "Hintakaava" on ilmoitettu seuraava tarjousten hinnoittelua koskeva kaava:
tuotenoteeraus (USD/t)
+ preemio 1 (USD/t)
= perushinta 1 (USD/t)
/ valuuttakurssi EUR/USD
= perushinta 2 (€/t)
/ tuotteen tiheys (l/t)
+ verot (snt/l)
+ preemio 2 (snt/l)
= perushinta 3 (snt/l)
* 1/0,99 (Hanselin palvelumaksu)
= asiakashinta (alv 0 %) (snt/l).
Hintakaavassa preemio 1 on koskenut tarjoajan ilmoittamaa pääraaka-aineen, sivuraaka-aineen ja biokomponenttien preemiota, eli hankintayksikön markkinaoikeudessa ilmoittaman mukaan kysymys on jalostusmarginaalista. Preemio 2 on sisältänyt tarjoajan ilmoittamat kustannukset kuten rahdit ja hintamarginaalin.
Tarjouspyynnön liitteessä 7 "HINTALOMAKE" on ilmoitettu hintalomakkeen sisältävän jokaiselle seuraavalle tuotealueelle oman erillisen välilehden: 1. Moottoripolttoöljyn toimitukset aluksille, 2. Kevyen polttoöljyn säiliötoimitukset, 3. Dieselöljyn säiliötoimitukset, 4. Bensiinin säiliötoimitukset, 5. Alennus yli 8.000 litran toimituksille. Lisäksi tuotealueiden 1–4 maakuntakohtaiset painoarvot eli suhteelliset määrät on ilmoitettu prosentteina välilehdillä. Tuotealueen 5 osalta eli yli 8.000 litran toimituksille on tullut antaa sama alennus (senttiä/litra) koko Suomea koskien.
Lisäksi mainitussa liitteessä 7 on muun ohella ilmoitettu, että vertailussa käytettävien painoarvojen muodostamisessa on käytetty hankintadataa aikaväliltä 1/2015–12/2016, ja ilmoitettu taulukkomuodossa hinnoittelun tueksi kyseiseltä aikaväliltä toimitusten kappalemäärät edellä mainituille tuotealueille 1–4. Toimitetut määrät on taulukossa jaoteltu seuraaviin suuruusluokkiin: alle 4.000 litraa, 4.000–7.999 litraa, 8.000–14.999 litraa, 15.000–29.999 litraa ja yli 30.000 litraa.
Hankintamenettelyn aikana eräs alan toimija on esittänyt hankintayksikölle seuraavan kysymyksen: "Liite 2 Hankinnan Kohteen Kuvaus. 4. Hinnoittelu 4.1. aluejaottelu Onko mahdollista saada yhteenveto toimituskohteet ja määrät toimituskohteittain perustuen toteutuneisiin määriin?". Hankintayksikkö on vastannut kysymykseen toteamalla, että se ei voi antaa pyydettyjä tietoja.
Asian arviointi
Julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden mukaan hankintayksiköillä on laaja harkintavalta määritellä hankinnan kohde ja hankintaa koskevat vaatimukset tarkoituksenmukaiseksi katsomallaan tavalla. Hankintayksiköt voivat myös käyttää puitejärjestelyjä sekä tehdä yhteishankintoja ja hyödyntää yhteistyömahdollisuuksia julkisten hankintojen tarjouskilpailuissa. Hankintamenettelyissä on kuitenkin aina noudatettava tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun sekä avoimuuden ja suhteellisuuden vaatimuksia. Hankintayksiköiden tulee hyödyntää markkinoilla jo olevaa kilpailua hinta-laatusuhteeltaan ja muutenkin hankintatarpeisiin parhaiten soveltuvan ratkaisun löytämiseksi.
Puitejärjestelyyn liittyvien tietojen ilmoittamisen hankintasäännösten mukaisuutta arvioitaessa on merkitystä annettava sille, onko hankintailmoituksessa ja tarjouspyynnössä annettu tarjoajille riittävät tiedot tarjousten laatimisessa tarvittavista seikoista. Puitejärjestelyssä hankinnan laajuuteen ja muihin hankintaa koskeviin tekijöihin voi järjestelyn luonteesta johtuen kuitenkin sisältyä epävarmuutta, joka osaltaan voi vaikuttaa tarjousten mitoittamiseen ja hinnoitteluun. Puitejärjestelyä koskevat ehdot eivät kuitenkaan saa jäädä tarjouspyynnössä niin yleisluontoisiksi, että ne vaarantavat hankintamenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun. Esimerkiksi hankintayksiköistä, jotka voivat harkintansa mukaan tehdä hankintoja sopimusaikana, ja myös hankinnan volyymeistä, tulee antaa jo hankinnasta ilmoitettaessa riittävät tiedot.
Korkein hallinto-oikeus katsoi vuosikirjapäätöksessään KHO 2016:182, että yhteishankinnassa ei ollut avoimuusperiaatteen edellyttämällä tavalla annettu riittäviä tietoja puitejärjestelyssä mukana olevista hankintayksiköistä ja niiden sopimusaikana tekemistä hankinnoista, kun tarjouspyynnössä oli ilmoitettu vain neljän hankintayksikön sitoutuneen olemaan mukana puitejärjestelyssä sekä kyseisten hankintayksiköiden arvioitujen vuosiostojen arvot, mutta muista puitejärjestelyssä mahdollisesti mukana olevista asiakkaista tai niiden suorittamista hankintojen määristä ei ollut ilmennyt mitään tietoja. Tarjouspyyntöasiakirjojen perusteella ei ollut mahdollista tietää, mikä oli hankinnan tosiasiallinen laajuus.
Korkein hallinto-oikeus katsoi 24.7.2017 antamassaan päätöksessä taltionumero 3646, jossa viitattiin edellä todettuun vuosikirjapäätökseen, että puitejärjestelyssä mukana olevista hankintayksiköistä ja niiden sopimusaikana todennäköisesti tekemistä hankinnoista annetut tiedot olivat siinä määrin puutteellisia, ettei tarjoajien ollut mahdollista laatia tarjouksia, jotka olisivat perustuneet yhdenmukaisille käsityksille puitejärjestelyn laajuudesta. Tapauksen tarjouspyyntöasiakirjoissa oli yksilöity 14 puitejärjestelyyn sitoutunutta hankintayksikköä ja 71 siitä kiinnostunutta hankintayksikköä. Näiden lisäksi muillakin yhteishankintayksikön asiakkailla oli mahdollisuus liittyä puitejärjestelyyn myöhemmin. Näitä asiakkaita ei ollut nimetty tarjouspyynnössä. Myöskään hankinnan ennakoitu kokonaisarvo ei ollut käynyt ilmi hankintailmoituksesta tai tarjouspyynnöstä. Tässä tilanteessa puitejärjestelyn tosiasiallinen laajuus oli jäänyt tarjouspyyntöasiakirjojen perusteella epävarmaksi.
Markkinaoikeus toteaa, että edellä mainituissa korkeimman hallinto-oikeuden päätöksissä on sovellettu hankintasäännöksiä, jotka on kumottu nyt kysymyksessä olevaan puitejärjestelyyn sovellettavalla hankintalailla. Hankintalailla on saatettu voimaan muun ohella jo edellä mainittu vuoden 2014 hankintadirektiivi. Mainitun hankintadirektiivin johdanto-osan 60 perustelukappaleen mukaan puitejärjestelyn osapuolina olevat hankintaviranomaiset voidaan ilmoittaa myös muulla keinoin kuin nimeämällä ne. Johdanto-osan 61 perustelukappaleen mukaan puitejärjestelyssä ilmoitetut hankintaviranomaiset eivät ole velvoitettuja tekemään hankintojaan kyseistä puitejärjestelyä käyttäen. Sittemmin näihin johdanto-osan lausumiin on viitattu hankintalain kansallisissa esitöissä edellä kuvatuin tavoin. Otettaessa edellä mainitut korkeimman hallinto-oikeuden päätökset huomioon nyt kysymyksessä olevaa asiaa arvioitaessa on kiinnitettävä huomiota siihen, että sekä Euroopan unionin että kansallinen lainsäätäjä ovat antaneet yhdenmukaisesti lainvalmisteluaineistoissaan uusia tulkintaohjeita erityisesti puitejärjestelyssä mukana olevien hankintayksiköiden ilmoittamisesta.
Valituksen kohteena olevassa hankintamenettelyssä tarjoajille on annettu edellä esitetyn mukaisesti hankinnan volyymien osalta tiedot ensinnäkin hankinnan arvioidusta kokonaisarvosta. Tarjoajille on myös annettu edellä esitetyn mukaisesti tiedot vuosien 2015 ja 2016 hankinnoista polttoainelaatukohtaisesti viiteen eri toimitusmäärien kokoluokkiin jaoteltuna. Lisäksi tarjoajat ovat saaneet tiedon maakuntien prosentuaalisista painoarvoista kunkin polttoainelaadun osalta, eli tiedon toimitusten jakaantumisesta Suomessa maakunnittain.
Tarjoajille ei ole kuitenkaan annettu tietoja varsinaisista toimituskohteista ja niiden sijainneista sekä toimituspaikkakohtaisista volyymeistä, mukaan lukien tietoja täytettävien säiliöiden koosta. Valittaja on esittänyt, että kyseiset historiatiedot perustuen aiempaan vastaavaan puitejärjestelyyn olisivat olleet oleellisia tarjouksen hinnoittelussa rahtikustannusten, mukaan lukien yli 8.000 litran toimitusten rahtialennuksien, laskemiseksi. Lisäksi valittajan mukaan tarjoajien syrjimätön ja tasapuolinen kohtelu ei ole tullut turvatuksi, koska voittaneella tarjoajalla nämä tiedot ovat aiempana toimittajana olleet.
Hankintayksikkö on esittänyt, että tarjouspyynnössä ja muissa hankinta-asiakirjoissa on annettu riittävät sekä selvät tiedot tarjousten maakuntakohtaisten rahtikustannusten laskemiseksi, kun tiedot on annettu hankinnan kohteena olevien eri polttonesteiden arvioidusta kulutuksesta toimitusmäärien suuruusluokkiin jaoteltuna sekä lisäksi jakaantumisesta maakuntakohtaisesti.
Markkinaoikeus toteaa, että hankinnan kohteena olevien polttoaineiden säiliötoimitukset ovat luonteeltaan sellaisia, että ne edellyttävät kuljetuksia koko Suomen alueelle. Näin ollen rahtikustannusten laskemisessa olennaisilla ja riittävillä tiedoilla on ollut merkitystä tarjousten hinnoittelussa.
Valittajan markkinaoikeudelle esittämän mukaan rahtikustannukset, mukaan lukien jokaista erillistä toimitusta koskevat toimitusmaksut, vaihtelevat kunnittain myös maakuntien sisällä. Valittajan mukaan myös toimituskohteissa on tarjousten tekemiseen vaikuttavalla tavalla keskeisiä eroja, sillä tiettyyn kohteeseen suuntautuvat volyymit oikeuttavat alennuksiin rahtikustannuksista. Markkinaoikeus toteaa, että tällaisesta rahtikustannusten kunta- ja toimituskohtaisesta hinnoittelusta johtuen tiedot toimituspaikkojen jakaantumisesta kunnittain ja toimituspaikoittain ovat voineet olla vaikutuksellisia rahtikustannusten laskemisessa ja tarjousten tekemisessä. Näiden tietojen puuttumisen johdosta tarjousten tekemiseen on voinut liittyä rahtikustannusten laskemisen osalta jossain määrin epävarmuutta. Lisäksi hankintamenettelyn aikana eräs alan toimija on tiedustellut edellä esitetyn mukaisesti toimituspaikkakohtaisia tietoja, joten myös tällä perusteella voidaan katsoa, että toimituspaikkoja koskevilla yksityiskohtaisilla tiedoilla on saattanut olla tarjoajille jossain määrin lisäarvoa tarjousten hinnoittelussa.
Asiassa esille tulleen perusteella hankintayksiköllä olisi myös ollut saatavilla historiatietoa yksittäisten toimituskohteiden sijainnista ja niihin toimitettujen polttonesteiden määrästä. Hankintayksikkö ei ole kuitenkaan ilmoittanut näitä tietoja vedoten tarjouspyynnössä olleiden tietojen riittävyyteen sekä siihen, että eräs puitejärjestelyn asiakkaana oleva hankintayksikkö ei ole antanut lupaa tietojen ilmoittamiseen hankintamenettelyssä. Tältä osin markkinaoikeus toteaa, että hankinnan salassapito- tai turvallisuusintressit on turvattava mahdollisuuksien mukaan ensisijaisesti vaitiolovelvollisuuksin tai turvallisuutta koskevin velvoittein eikä tietojen antamisesta pidättäytymisellä. Lisäksi voittaneella tarjoajalla, joka on ollut hankintayksikön viimeaikainen puitesopimustoimittaja, on ollut tämän sopimussuhteen perusteella käytettävissään toimituspaikkoja ja niiden volyymejä koskevaa ajallisesti uusinta historiatietoa.
Asiassa on toisaalta esitetty, että toimituskohteiden ilmoittaminen ei ole ollut valittajan esittämissä määrin vaikutuksellista tarjousten rahtikustannusten laskemiseksi ja että voittaneella tarjoajalla ja välttämättä muillakaan polttoainetoimittajilla ei ole ollut valittajan esittämissä määrin eroja rahtikustannuksissa maakuntien sisällä tai valittajan mainitsemia toimitusmaksuja. Voittanut tarjoaja on esittänyt, että myös polttoainetoimittajien terminaalien sijainnilla on voinut olla merkitystä kuljetuskustannusten määrittelemisessä. Edelleen asiassa on ilmennyt, että yli 8.000 litran toimituksille annettavien alennusten toimittamista varten tarjouspyynnön liitteessä 7 on ollut historiatiedot toimitusten lukumääristä jaoteltuina polttoainekohtaisesti. Markkinaoikeus katsoo, että asiassa on edellä esitetyn perusteella otettava huomioon, että tarjousten kuljetuskustannusten määrittely on rakentunut useasta eri tekijästä, joista kuntakohtaiset tai tätäkin tarkemmat toimituspaikkakohtaiset tiedot aiemmista hankintayksiköiden ostoista ovat muodostaneet vain yhden osatekijän. Lisäksi tarjoajien kuljetuskustannusten hinnoittelumallit voivat poiketa toisistaan, jolloin tarkat toimituspaikkatiedot voivat olla tietyille tarjoajille merkityksellisempiä kuin toisille.
Markkinaoikeus toteaa, että asiassa on lisäksi otettava huomioon puitejärjestelyn luonteeseen kuuluva epävarmuus hankinnan kohteesta ja laajuudesta, mitä osoittaa muun ohella hankintalain 42 §:n 1 momentin säännös puitejärjestelyyn kuuluvien hankintasopimusten suunniteltujen määrien vahvistamisesta. Mitä yksityiskohtaisemmasta historiatiedosta eli aiempia hankintoja koskevasta tiedosta on kysymys, sen todennäköisempää on, että puitejärjestelyn toteutuva sisältö ei tule vastaamaan sitä, mistä puolestaan seuraa, että yksityiskohtaisten historiatietojen merkitys vähenee puitejärjestelyn tosiasiallisesti toteutuvan sisällön ja laajuuden osoittajana. Nyt kysymyksessä olevassa puitejärjestelyssä on lisäksi mukana useita eri paikoissa sijaitsevia hankintayksiköitä, mikä osaltaan edelleen lisää epävarmuutta yksityiskohtaisten historiatietojen merkityksestä pääteltäessä puitejärjestelyn tosiasiallisesti toteutuvaa sisältöä ja laajuutta. Vaikka puitejärjestelyä koskevan tarjouspyynnön on yhtäältä luotava edellytykset yhdenmukaisten ja realististen käsitysten syntymiselle hankinnan sisällöstä ja laajuudesta, on sen laatimisessa toisaalta otettava huomioon puitejärjestelyn luonteeseen liittyvä epävarmuus toteutuvasta hankinnasta.
Markkinaoikeus toteaa edelleen, että rahtikustannukset ovat olleet vain osa tarjousten kokonaishinnan muodostusta. Rahtikustannukset ovat vaikuttaneet edellä esitetyn mukaisesti preemion 2 hinnoitteluun, johon on sisältynyt kuljetuskustannusten lisäksi myös tarjoajan hintamarginaali eli myyntikate. Toisin kuin jalostusmarginaalihintoja koskevassa preemiossa 1, preemiossa 2 hintaerot ovat asiassa esitetyn perusteella olleet voittaneen tarjoajan ja valittajan tarjousten välillä erittäin pienet. Vähäinen hintaero preemiossa 2 on omiaan osoittamaan, että tarjoajat ovat pystyneet laskemaan maakuntakohtaiset keskihinnat tarjouspyynnössä ilmoitetuilla tiedoilla yhteismitallisesti.
Markkinaoikeus katsoo, että vaikka historiatiedot maakuntien sisällä sijaitsevien varsinaisten toimituspaikkojen määristä ja yksityiskohtaisista sijainneista sekä toimituspaikkakohtaisista volyymeistä olisivat voineet edellä esitetyn perusteella antaa jossain määrin lisäarvoa tarjousten kuljetuskustannusten määrittelemisessä, asiassa ei ole ilmennyt, että nämä tiedot olisivat olleet välttämättömiä vertailukelpoisten ja yhteismitallisten tarjousten antamiseksi. Kun otetaan lisäksi huomioon puitejärjestelyn luonne, tarjoajien on katsottava saaneen riittävät tiedot hankintojen sisällöstä ja hankintamääristä, mukaan lukien erien suuruudesta ja myös hankintojen jakautumisesta maantieteellisesti Suomen eri maakuntiin, jotta vertailukelpoisten tarjousten tekeminen on ollut mahdollista. On myös otettava huomioon, että aiemmilla toimittajilla, erityisesti viimeaikaisilla, on useimmiten hankinnan kohteesta tarkempaa tietoa kuin muilla tarjoajilla, mutta pelkästään tämä seikka ei tee hankintayksikön menettelystä antaa edellä todettuja historiatietoja vain keskeisiltä osin tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun periaatteen vastaista.
Valittaja on lisäksi esittänyt, että hankinnan kohde ja laajuus on jäänyt hankintayksiköiden yksilöinnin suhteen epäselväksi.
Nyt valituksen kohteena olevassa hankinnassa tarjouspyynnön liitteessä 1 on lueteltu Hansel Oy:n asiakkaat eli ne valtionhallinnon virastot ja laitokset sekä muut hankintayksiköt, jotka voivat käyttää puitesopimusta. Luettelon alussa on käytetty edellä esitetyn mukaisesti ilmaisua "muun muassa", joka voisi viitata siihen, että luettelo ei välttämättä olisi tyhjentävä vaan että muitakin hankintayksiköitä voisi liittyä puitesopimukseen myöhemmin. Ottaen kuitenkin huomioon erityisesti hankintadirektiivin johdanto-osan 60 ja 61 perustelukappaleessa lausuttu, ja se, että Hansel Oy:n asiakkaat on määritelty Hansel Oy -nimisestä osakeyhtiöstä annetussa laissa, sekä se, että tarjouspyyntöasiakirjoissa on ollut luettelo niistä asiakkaista, jotka ovat voineet liittyä puitejärjestelyyn, markkinaoikeus katsoo, että puitejärjestelyn käyttöön oikeutetut hankintayksiköt on yksilöity hankintasäännösten edellyttämällä tavalla. Kun otetaan vielä huomioon, että tarjouspyynnössä ja sen liitteissä on ilmaistu hankinnan arvioitu kokonaisarvo ja ilmoitettu edellä kuvatun mukaisesti historiatietojen avulla hankittavien polttonesteiden arvioitu kulutus toimitusmäärien suuruusluokkiin jaoteltuna sekä lisäksi jakaantuminen maakuntakohtaisesti, markkinaoikeus katsoo, että hankinnan kohde ja laajuus eivät ole jääneet siten epäselviksi, että tarjouspyyntö olisi ollut omiaan tuottamaan keskenään vertailukelvottomia tarjouksia tai muutoin syrjivän taikka epätasapuolisen asetelman hankintamenettelyyn.
Valittaja on vielä esittänyt, että voittaneen tarjoajan tarjous on ollut virheellinen eikä se ole vastannut tarjouspyyntöä, koska tarjouksen osana on ollut sekä arktisen että sataprosenttisesti uusiutuvan dieselin osalta tuotetiedot Neste Futura ja Neste My -tuotteista, jotka ovat Neste Oyj:n tuotenimiä. Voittaneella tarjoajalle ei ole oikeutta käyttää kyseisiä tuotenimiä, koska sillä ei ole voimassa olevaa jakelusopimusta Neste Oyj:n kanssa kyseisten tuotteiden ostamiseksi ja jakelemiseksi. Valittajan mukaan voittaneen tarjoajan myymät tuotteet myös poikkeavat ominaisuuksiltaan Neste Futura ja Neste My -tuotteista, koska jokaisella toimijalla on lähtökohtaisesti oma lisäaineistuksensa.
Hankintayksikkö on esittänyt, että voittaneen tarjoajan tarjous on täyttänyt tarjouspyynnön vaatimuksen tuotetietojen toimittamisesta ja että voittanut tarjoaja on sitoutunut toimittamaan sekä arktista että sataprosenttisesti uusiutuvaa dieseliä tarjouksensa mukaisesti. Tuotetiedotteiden oleellinen sisältö on kuvannut, kuinka tuote täyttää tietyn standardin mukaiset raja-arvot eri ominaisuuksien osalta. Asiassa ei ole syntynyt aihetta epäillä, etteikö voittaneen tarjoajan tarjoamat tuotteet olisi täyttäneet tarjouspyynnössä asetettuja vaatimuksia huolimatta siitä, että tuotetiedotteissa on näkynyt Neste Oyj:n tuotenimiä.
Markkinaoikeus toteaa, että saapuneita tarjouksia on arvioitava sellaisina kuin ne on toimitettu tarjousten jättämiselle varatun määräajan päättymiseen mennessä. Tarjouksen tekemisellä tarjoaja sitoutuu hankinnan toteuttamiseen tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla. Hankintayksiköllä on puolestaan lähtökohtaisesti oikeus luottaa tarjoajan tarjouksen sisältöön, ellei sillä ole perusteltua syytä muuta epäillä.
Asiassa esille tulleen perusteella ei ole ilmennyt, että hankintayksikön olisi tullut hankintapäätöstä tehdessään epäillä, että voittaneen tarjoajan tarjouksessa ei olisi tarjottu tarjouspyynnön vaatimusten mukaisia tuotteita. Hankintayksiköllä ei näin ollen ole ollut toimitettujen tuotetiedotteiden perusteella velvollisuutta sulkea Lämpöpuisto Oy:n tarjousta tarjouspyynnön vastaisena tarjouskilpailuista, vaikka niissä on käytetty Neste Oyj:n tuotenimiä.
Johtopäätös
Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.
Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen
Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muun ohella, mitä hallintolain¬käyttölain 74 §:n 1 momentissa säädetään.
Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.
Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö ja kuultava joutuisivat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön ja kuultavan hankinnan arvo ja asian laatu huomioon ottaen määriltään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.
Lopputulos
Markkinaoikeus hylkää valituksen.
Markkinaoikeus velvoittaa Neste Markkinointi Oy:n korvaamaan Hansel Oy:n oikeudenkäyntikulut 7.143 eurolla ja Lämpöpuisto Oy:n oikeudenkäyntikulut 7.122,50 eurolla, molemmat määrät viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.
MUUTOKSENHAKU
Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.
Kuitenkin päätökseen, jolla markkinaoikeus on määrännyt hankintayksikön maksamaan valtiolle seuraamusmaksun, saa hakea muutosta valituslupaa pyytämättä valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen.
Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Markkinaoikeuden päätös hyvitysmaksun, tehottomuusseuraamuksen, seuraamusmaksun ja sopimuskauden lyhentämisen määräämisestä voidaan kuitenkin panna täytäntöön vasta, kun päätös on lainvoimainen.
Valitusosoitus on liitteenä.
Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Sami Myöhänen, Markus Ukkola ja Jenni Ihalainen.
HUOMAA
Asiasta on valitettu. Asia on ratkaistu täytäntöönpanokiellon osalta korkeimmassa hallinto-oikeudessa 18.1.2019 taltionumero 127.
Asia on valitettu. Asia on ratkaistu korkeimmassa hallinto-oikeudessa 26.6.2019 taltionumero 2993.