MAO:844/17

Kajaanin kaupunki - paikallis- ja seutuliikenteen liikennöinnin palveluhankinta

hankinta-asia – hankintalaki 2017 – epäselvä tarjouspyyntö – osatarjousten vertailu

Diaarinumero: 2017/211
Antopäivä: 22.12.2017

ASIAN TAUSTA

Kajaanin kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 21.1.2017 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta Kajaanin paikallis- ja seutuliikenteen liikennöinnin palveluhankinnasta bruttomallilla ajalle 4.6.2017–3.6.2020 ja mahdolliselle kahdelle yhden vuoden optiokaudelle.

Kajaanin kaupungin kaupunginjohtaja on 3.3.2017 tekemällään hankintapäätöksellä § 6 muun ohella valinnut kohderyhmän 2 liikennöitsijäksi Pohjolan Turistiauto Oy:n tarjouksen.

Kajaanin kaupungin kaupunginjohtaja on 29.3.2017 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä § 8 hylännyt Kajaanin Tila-autot Oy:n hankintaoikaisuvaatimuksen ja muuttanut alkuperäistä päätöstä siltä osin, että kohderyhmän 2 osalta osakohteiden 10 ja 11 liikennöitsijäksi on valittu Kajaanin Tila-autot Oy.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön hankintailmoituksen mukaan ollut 8.000.000 euroa, josta kohderyhmän 2 osuus on ollut 1.500.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu kohderyhmän 2 osalta.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Kajaanin Tila-autot Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen koskien kohderyhmää 2, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksua. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 5.216,25 eurolla lisättynä oikeudenkäyntimaksulla, molemmat viivästyskorkoineen.

Perusteet

Tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen, koska osatarjousten sisältö, sallittavuus ja hintavertailu on ilmaistu puutteellisesti ja ollut epäselvää tarjouspyyntöasiakirjojen perusteella.

Hankinta on jaettu kahteen kohderyhmään, osaan 1 "Bruttokorvaukseen perustuva liikennöintisopimus" ja osaan 2 "Erilliset seutuliikenteen vuorot". Kohderyhmän 1 osalta hankintailmoituksessa on nimenomaan kielletty osatarjoukset. Hankintayksikön vastauksessa tarjoajien kysymyksiin hankintayksikkö on kuitenkin todennut, että osatarjoukset kohderyhmän 2 sisällä on sallittu ja että kohderyhmässä 2 voi jättää tarjouksia kohteittain.

Hankintailmoituksen ja tarjouspyynnön perusteella on jäänyt epäselväksi, millaisista kokonaisuuden osista ja kokonaisuuden sisältämistä osista tarjoaja on voinut antaa tarjouksensa kohderyhmän 2 osalta. Osatarjouksen hyväksyminen tarkoittaisi, että kohderyhmän 2 sisällä jokaisessa liikennevuorossa 1–15 parhaan tarjouksen valinnan on perustuttava erilliseen kyseisen vuoron tarjousvertailuun ja siinä annettuun erilliseen päätökseen. Lisäksi tarjouskilpailussa osatarjousten sallimisen tavoitteena on useamman tarjouksen saaminen vuoroihin 1–15. Käsillä olevassa hankinnassa tarjoajat ovat antaneet erilaisen määrän tarjouksia kohteisiin 1–15. Esimerkiksi valittaja on antanut tarjouksensa kaikista 15 vuorosta, voittanut tarjoaja kaikista paitsi kahdesta vuorosta (13 vuorosta) ja eräs tarjoaja vain yhdestä vuorosta. Tarjoajat ja hankintayksikkö ovat ymmärtäneet hintavertailuperusteen käytön osatarjousten tilanteessa eri tavalla. Kun osatarjoukset ovat olleet sallittuja, on tarjoajilla ollut oikeus odottaa, että osatarjouksia myös vertaillaan keskenään rivi-/kohdekohtaisesti ja niistä tehdään erilliset päätökset.

Lisäksi tarjouspyynnöstä ei ilmene, miten osatarjouksia käsitellään kohderyhmän 2 sisällä, kun tarjouksia pisteytetään ja vertaillaan kohderyhmäkohtaisesti. Kajaanin kaupunki on vertaillut eri määrän reittejä sisältäneitä tarjouksia toisiinsa kokonaisuutena, ja valinnut voittaneen tarjoajan tarjouksen, vaikka siitä on puuttunut kaksi reittiä viidestätoista. Tämän jälkeen hankintayksikkö on lähestynyt näiden kahden reitin toimittamisen osalta valittajaa, vaikka tarjouspyynnössä ei ole mainittu tällaisesta toimintavasta.

Hankintayksikkö ei ole myöskään ilmoittanut tarjouspyynnössään, miten yhteishinnan maksimipisteet 90 pistettä tullaan laskemaan ja miten toisistaan eroavat tarjoukset arvioidaan pisteiden osalta. Tarjousten tasavertainen vertailu on käynyt mahdottomaksi, kun osatarjoukset on sallittu kokonaisuuden sisällä, mutta mitään mekanismia erilaisten tarjousten vertailuun ei ole luotu. Hankintayksikkö on käyttänyt laskentakaavaa, jota ei ole ilmoitettu tarjouspyynnössä. Myöskään hankintapäätöksestä ei käy ilmi, miten hankintayksikkö on päätynyt antamiinsa yhteishinnan pisteisiin. Kukaan tarjoajista ei ole saanut vertailuperusteen kaikkia 90 pistettä, vaikka laskentakaavan mukaan pistemäärä on tullut antaa hinnaltaan halvimmalle tarjoukselle. Kuitenkin laadun pisteet (muutoskilometrit) sekä osakokonaisuus 1:n pisteet on laskettu oikein antamalla parhaalle tarjoukselle täydet pisteet. Tarjousten vertailuperusteet tulee ilmoittaa yksityiskohtaisesti, jotta tarjoaja tarjousta tehdessään tietää, millä seikoilla on merkitystä tarjousten vertailussa. Hankintayksikön virhe olisi korjattavissa järjestämällä uusi tarjousvertailu vertailemalla osatarjoukset vuoroittain keskenään.

Hankintailmoituksessa on esitetty vertailuperusteeksi halvin hinta ja tarjouspyynnössä yhteishinta (90 pistettä) ja laatu (10 pistettä). Tarjouspyynnön ja hankintailmoituksen erotessa toisistaan tulisi noudattaa hankintailmoitusta.

Vastine

Vaatimukset

Kajaanin kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.000 eurolla.

Perusteet

Hankintayksikkö voi tehdä hankinnan erillisinä osina määritellen osien koon ja kohteen, ja mikäli hankintayksikkö ei jaa hankintasopimusta osiin, on hankintayksiköllä perusteluvelvollisuus. Hankintailmoituksessa ja tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että osatarjoukset kohderyhmittäin hyväksytään. Lisäksi osatarjoukset ovat olleet sallittuja kohderyhmän 2 sisällä. Kohderyhmien vertailumekanismit ovat olleet samat tästä huolimatta. Hankintayksikön tarkoituksena on ollut saada toimijaksi yksi hinta-laatusuhteeltaan edullinen kokonaistarjous myös kohderyhmän 2 osalta. Samalla hankintayksikkö on tiedostanut, että tarjoajat eivät mahdollisesti halua tarjota kaikkia kohteita.

Voittanut tarjoaja ei ole tarjonnut ajopäivän hintaa lainkaan kahteen yksittäiseen osakohteeseen. Hankintayksikkö on tällöin 14.3.2017 kysynyt valittajalta halukkuutta ottaa kohderyhmän 2 osakohteet 10 ja 11 hoitaakseen. Valittaja on valittu näiden kohteiden liikennöitsijäksi väliaikaisella sopimuksella. Koska tarjouspyynnössä ei etukäteen ole ilmoitettu, että kohderyhmään 2 valittaisiin useampi toimija ja tarjouspyynnössä on selkeästi mainittu pisteytyksen ja valinnan tapahtuvan kohderyhmittäin, ei hankintayksikkö ole voinut tehdä muunlaista päätöstä.

Sähköistä kilpailutusjärjestelmää käytettäessä pisteytys on selkeä ja automaattinen. Samalla tarjouspyynnöllä ei voi käyttää kuin yhtä vertailuperustetta. Kohderyhmän sisällä sallittaviin osatarjouksiin on sovellettu volyymipainotettua hintapisteytystä. Käytännössä kustakin rivistä on selvitetty halvin tarjous ja kunkin rivin halvimmat hinnat on laskettu yhteen summaksi. Tämän perusteella kullekin kohteelle on määritetty painoarvo ryhmän maksimipisteistä. Hintapisteet on laskettu rivikohtaisesti painoarvoa käyttäen niille tarjoajille, jotka ovat jättäneet tarjouksen rivistä ja rivikohtaiset hintapisteet on laskettu yhteen kohderyhmän hintapisteiksi.

Tarjousvertailu on tehty tarjouspyynnössä ennalta ilmoitetuin perustein, eli kohderyhmittäin halvimman hinnan mukaan. Arviointiperusteet eivät ole antaneet hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa.

Kuultavan lausunto

Pohjolan Turistiauto Oy:n mukaan osatarjoukset ovat tarjouspyynnön perusteella olleet yksiselitteisesti sallittuja kohderyhmän 2 osalta, mutta eivät kohderyhmän 1 osalta. Tällä perusteella kuultava on jättänyt tarjoamatta reittejä 10 ja 11 kohderyhmässä 2. Jätettäessä tarjousta sähköiseen tarjouspalveluun tarjoaja on voinut huomata, että kohderyhmän 2 kohdalla hinnat ovat muodostaneet kokonaishinnan, eli vertailuhinta on tullut näkyviin ainoastaan lopussa, ei jokaisen rivin jälkeen erikseen. Monien kuntien kilpailutuksissa syötetään usean reitin hinnat omille riveilleen, mutta hankintapäätös tehdään usean reitin kokonaishinnasta.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että se on ollut ainut tarjoaja, joka on antanut kokonaistarjouksen kohderyhmästä 2. Voittaneen tarjoajan tarjous, jolla se on tarjonnut 13 reittiä 15 reitistä, on ollut hankintailmoituksen vastainen osatarjous. Osatarjousten salliminen kohderyhmän 2 sisällä ei ole käynyt ilmi hankintailmoituksesta tai tarjouspyynnöstä.

Hankintayksikkö on vasta hankintaoikaisupäätöksessään ilmoittanut, että kohderyhmän 2 tarjousten vertailuun on sovellettu volyymipainotettua hintapisteytystä. Tarjousvertailuun käytettyä hintapisteytystä, sen laskentakaavaa tai perusteita ei voida todentaa tarjouspyynnön, hankintapäätöksen tai muidenkaan asiakirjojen perusteella. Hankintayksikön vastineessaan toimittaman kilpailutusjärjestelmätoimittajan selvityksen perusteella vaikuttaa siltä, että hinnat on vertailtu epäselvän kaavan perusteella teoreettisten ostoskorien perusteella tosiallisten hintojen sijaan. On epäselvää, onko hankintayksikölle kaavan myötä selvinnyt, ovatko saadut osatarjoukset sille edullisempia kokonaistarjoukseen verrattuna. Voittaneen tarjoajan tarjous on esimerkiksi ollut kalliimpi reittien 12–15 osalta, joten epäselväksi on jäänyt, miten tämän tarjous on voinut olla hinnaltaan halvin. Lisäksi täysin epäselväksi on jäänyt, mitkä volyymit on painotettu kaavassa.

Hankintayksikkö on saanut käytetyn mallin perusteella yhden toimittajan kohderyhmälle 2, muttei toimittajaa kaikille kohderyhmän reiteille. Hankintayksikkö on tällöin joutunut käytännössä valitsemaan useamman kuin yhden toimittajan ajamaan ne vuorot, joita voittanut tarjoaja ei ole tarjonnut. Käytetty hintavertailuperuste on antanut hankintayksikölle lähes rajoittamattoman valinnanvapauden valita toimittajia tarjouskilpailun ulkopuolelta jopa suorahankintana.

Tarjoajat ovat antaneet vuorokohtaisia osatarjouksia olettaen, että jokainen reitti 1–15 vertaillaan erikseen. Esimerkiksi yhden reitin tarjonnut tarjoaja olisi tuskin antanut tarjousta vain yhdelle reitille, jos tarjouspyynnöstä olisi ilmennyt, että reiteille valitaan vain yksi kokonaistoimittaja. Myös voittanut tarjoaja olisi varmaankin tarjonnut puuttuvat kaksi reittiä, jos se olisi ymmärtänyt hankintayksikön valitsevan kokonaistoimittajan kaikille 15 reitille. Lisäksi jokin tarjoaja on saattanut jättää tarjoamatta tarjouspyynnön tulkinnanvaraisuudesta johtuen, kun osatarjousten jättäminen on ollut epäselvää tarjouspyynnön perusteella.

Hankintapäätöksestä ei käy ilmi tarjousten vertailu eikä se, mihin seikkoihin kunkin tarjoajan pisteet perustuvat. Päätöstä ei ole perusteltu hankintasäännösten edellyttämällä tavalla.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Kajaanin Tila-autot Oy on 17.3.2017 valittanut markkinaoikeuteen Kajaanin kaupungin kaupunginjohtajan 3.3.2017 tekemästä hankintapäätöksestä, jolla on valittu kohderyhmän 2 liikennöitsijäksi Pohjolan Turistiauto Oy. Kajaanin kaupungin kaupunginjohtaja on 29.3.2017 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä sinänsä hylännyt valittajan hankintaoikaisuvaatimuksen mutta kuitenkin muuttanut alkuperäistä hankintapäätöstä siltä osin, että kohderyhmän 2 osakohteiden 10 ja 11 liikennöitsijäksi on Pohjolan Turistiauto Oy:n sijaan valittu valittaja. Näin ollen hankintaoikaisupäätöksellä on katsottava tosiasiallisesti poistetun alkuperäinen hankintapäätös, joten valittajan vaatimukset on tutkittava hankintaoikaisupäätökseen kohdistuvina.

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 67 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö, neuvottelukutsu ja niiden liitteet on laadittava niin selviksi, että niiden perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Säännöksen 2 momentin mukaan, jos tarjouspyyntö ja hankintailmoitus eroavat sisällöltään, noudatetaan hankintailmoitusta.

Hankintalain 75 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi tehdä hankintasopimuksen erillisinä osina ja määritellä kyseisten osien koon ja kohteen. Jos hankintayksikkö ei jaa hankintasopimusta osiin, sen on esitettävä jakamatta jättämisen syyt hankinta-asiakirjoissa, hankintapäätöksessä tai hankintamenettelyä koskevassa erillisessä kertomuksessa. Pykälän 2 momentin mukaan hankintayksikön on ilmoitettava hankintailmoituksessa, voiko tarjouksen antaa yhdestä, useammasta vai kaikista osista. Jos tarjouksia voi antaa useammasta tai kaikista osista, hankintayksikkö voi rajoittaa niiden osien määrää, joihin saman tarjoajan tarjous voi tulla valituksi. Tällöin hankintayksikön on ilmoitettava hankintailmoituksessa niiden osien enimmäismäärä, joihin saman tarjoajan tarjous voi tulla valituksi. Hankintayksikön on ilmoitettava hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä säännöt, joita se soveltaa ratkaistessaan, mihin osaan tarjoajan tarjous tulee valituksi, jos tarjoajan tarjous tulisi valituksi hankintailmoituksessa ilmoitettua enimmäismäärää useampaan osaan. Pykälän 3 momentin mukaan hankintayksikkö voi yhdistää useampia osia tai kaikki osat samaan hankintasopimukseen. Hankintayksikön on ilmoitettava hankintailmoituksessa, mitkä osat tai osien ryhmät se voi yhdistää.

Hankintalain 93 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on valittava kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous. Kokonaistaloudellisesti edullisin on tarjous, joka on hankintayksikön kannalta hinnaltaan halvin, kustannuksiltaan edullisin tai hinta-laatusuhteeltaan paras. Jos hankintayksikkö käyttää muissa kuin tavarahankinnoissa kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteena ainoastaan halvinta hintaa, sen on esitettävä tätä koskevat perustelut hankinta-asiakirjoissa, hankintapäätöksessä taikka hankintamenettelyä koskevassa erillisessä kertomuksessa.

Hankintamenettely

Asiassa on kyse paikallis- ja seutuliikenteen liikennöinnin palveluhankinnasta jaettuna kahteen osaan eli kohderyhmään. Valittajan valitus on koskenut kohderyhmää 2, johon on sisältynyt 15 reittiä.

Hankintailmoituksen mukaan tarjousten vertailuperusteena on ollut hinta, ja tarjouspyynnössä vertailu on ilmoitettu tehtäväksi 90 pisteen painoarvolla kohderyhmän yhteishinnan ja 10 pisteen painoarvolla muutoskilometrien hinnan (laatu) perusteella. Hintapisteet (90 pistettä) on ilmoitettu laskettavan kaavalla: "pienin annettu arvo / tarjottu arvo x maksimipisteet".

Tarjouspyynnön kohderyhmää 2 koskevassa kohdassa, joka tarjoajien on tullut täyttää sähköisessä tarjousjärjestelmässä, ei ole esitetty tarkentavia tietoja otsikon "Pisteiden laskentatapa" alla.

Kohderyhmän 2 osalta reitit on tullut hinnoitella ajopäivän hinnalla (euroa per ajopäivä) ja muutoskilometrit kilometrikohtaisella hinnalla (euroa per kilometri).

Valittaja on jättänyt tarjouksen 15 reitistä, Pohjolan Turistiauto Oy 13 reitistä sekä kaksi muuta tarjoajaa tarjoukset yhdestä ja kahdeksasta reitistä kohderyhmässä 2. Hankintayksikkö on hankintapäätöksellään valinnut kohderyhmän 2 liikennöitsijäksi Pohjolan Turistiauto Oy:n.

Hankintayksikkö on hankintaoikaisupäätöksellään tosiasiallisesti poistanut hankintapäätöksensä ja valinnut uudelleen voittaneen tarjoajan kohderyhmän 2 liikennöitsijäksi lukuun ottamatta osakohteita 10 ja 11, joiden osalta on valittu valittaja.

Osatarjousten salliminen hankintamenettelyssä

Valittaja on esittänyt, että hankintailmoituksen ja tarjouspyynnön perusteella on ollut epäselvää, onko kohderyhmän 2 sisällä voinut tarjota osatarjouksia reiteittäin.

Hankintailmoituksen kohdan II.1.6 mukaan hankintasopimus on jaettu osiin, ja tarjoukset ovat voineet koskea kaikkia osia. Hankintailmoituksessa hankinta on jaettu kahteen osaan, osaan 1 "Bruttokorvaukseen perustuva liikennöintisopimus" ja osaan 2 "Erilliset seutuliikenteen vuorot". Osaa 1 koskevassa hankinnan kuvauksessa on todettu seuraavaa: "Tähän kokonaisuuteen ei hyväksytä osatarjouksia (alihankinnan käyttö mahdollista sekä tarjousyhteenliittymät)."

Hankintailmoituksessa ei ole mainintaa osaa 2 koskevien osatarjousten sallittavuudesta, mutta kohdassa ei ole myöskään kielletty osatarjousten tarjoamista.

Tarjouspyynnössä on toistettu hankintailmoituksen maininnat sopimuksen jakamisesta osiin sekä osatarjousten hyväksymättömyydestä osaan 1. Tarjouspyynnön osassa "Hankinnan kohteen kriteerit", johon tarjoajien on tullut sähköisesti täyttää tarjouksensa, kohderyhmän 2 kohdalla on todettu seuraavaa:

"Erilliset seutuliikenteen vuorot

(Osatarjoukset kohderyhmän sisällä sallittu)"

Hankintayksikkö on todennut osatarjousten olevan sallittuja kohderyhmän 2 sisällä myös vastauksissaan tarjoajien kysymyksiin 26.1. ja 16.2.2017.

Markkinaoikeus toteaa, että osatarjoukset ovat olleet sallittuja hankintailmoituksen perusteella ja tarjouspyynnössä on todettu osatarjousten olevan sallittuja kohderyhmän 2 sisällä. Hankintailmoituksessa on nimenomaisesti todettu, että osatarjouksia ei saa jättää kohderyhmän 1 sisällä. Markkinaoikeus katsoo, että hankintailmoitus ja tarjouspyyntö eivät ole olleet epäselviä siltä osin kuin kyse on ollut osatarjousten jättämisestä kohderyhmän 2 sisällä. Tarjoajat ovat näin ollen voineet jättää osatarjouksia reiteittäin kohderyhmässä 2.

Osatarjousten vertailu hankintamenettelyssä

Valittaja on esittänyt, että tarjouspyynnöstä ei ole ilmennyt, miten osatarjouksia käsitellään kohderyhmän 2 sisällä, kun tarjouksia pisteytetään ja vertaillaan.

Osatarjous tarkoittaa mahdollisuutta tarjota vain jotain osaa hankinnan kohteeksi määritellystä kokonaisuudesta. Hankinnan kohteena ovat kohderyhmän 2 osalta olleet seutuliikenteen 15 reitin liikennöintipalvelut. Markkinaoikeus toteaa, että osatarjousten antaminen on hankinnan kohteen kannalta ollut mahdollista käsillä olevassa hankinnassa, sillä eri tarjoajien olisi ollut mahdollista toteuttaa eri reittien liikennöinti toisistaan riippumatta.

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että osatarjoukset ovat sallittuja kohderyhmässä 2, ja hankintayksikkö on myös hyväksynyt osatarjousten jättämisen. Tarjoajat ovat voineet antaa tarjouksensa 1–15 reitille antamalla hinnan kullekin reitille erikseen. Hankintayksikkö on markkinaoikeudelle esittämällään tavalla valinnut kohderyhmän 2 toimittajaksi yhden tarjoajan vertailemalla tarjouksia volyymipainotetulla hintapisteytyksellä kohderyhmittäin. Vaikka tarjouspyynnössä on ollut maininta hintapisteytyksestä kohderyhmittäin, ei maininta ole ollut yksiselitteinen käytetyn pisteytysmekanismin osalta ottaen huomioon, että hankinta on jaettu kahteen kohderyhmään 1 ja 2, joihin kumpaankin on valittu oma toimittajansa.

Hankintayksikön pisteytyksessään soveltama mekanismi on ilmennyt vasta hankintayksikön tekemästä hankintaoikaisupäätöksestä ja sen liitteestä 3 sekä hankintayksikön markkinaoikeudelle esittämästä selvityksestä.

Hankintayksikkö on hankintaoikaisupäätöksessään todennut seuraavaa:

"Myös kohderyhmän nro 2 osalta hankintayksikön tarkoitus on ollut saada toimijaksi yksi hinta-laatusuhteeltaan edullinen kokonaistarjous (kokonaistaloudellinen edullisuus). Samalla hankintayksikkö on kuitenkin tiedostanut, että tarjoajat eivät mahdollisesti halua tarjota kaikkia kohteita.

[– –]

Ko. hankinnassa pisteytyksen määräytyminen on ilmoitettu tarjouspyynnön sivulla 25, kohdassa: Vertailuperusteiden määrittely järjestelmässä. Tässä kohdassa tarjouspyynnössä lukee: pisteytys kohderyhmittäin. Koska kohderyhmiä / osia on tarjouspyynnössä ilmoitettu olevan kaksi (2), lähtökohtaisesti hankintaan odotettiin valikoituvan mahdollisesti kaksi eri toimijaa, molempiin kohderyhmiin yksi. Valituksi kohderyhmittäin ovat tulleet ne tarjoajat, joiden tarjous on kohderyhmäkohtaisesti ollut kokonaistaloudellisesti edullisin [– –].

[– –]

Sähköisessä kilpailutusjärjestelmässä (Tarjouspalvelu.fi-toimittajaportaalissa) kohderyhmän sisällä sallittaviin osatarjouksiin sovelletaan volyymipainotettua hintapisteytystä. Näissä kohderyhmissä pisteytys toimii siten, että kohderyhmän kustakin rivistä selvitetään halvin tarjous (kokonaishinta). Sitten näistä halvimmista rivihinnoista lasketaan summa ja sen perusteella määritellään kullekin kohteelle kuuluva painoarvo ryhmän hinnan maksimipisteistä. Hintapisteet lasketaan rivikohtaisesti edellä laskettua painoa käyttäen niille tarjoajille, joilta tarjous kyseiseen riviin löytyy, ja rivikohtaiset hintapisteet lasketaan yhteen kohderyhmän hintapisteiksi.

Kilpailutusjärjestelmän toimittajan ohjeistus volyymipainotetusta hintapisteytyksestä (liite 3)."

Hankintaoikaisupäätöksen liitteenä 3 on ollut Cloudia-järjestelmätoimittajan esitys osatarjousten huomioimisesta. Liitteessä on esitetty seuraavaa:

"Osatarjoukset kohderyhmän sisällä sallittu. Miten käy pisteytyksen vertailuvaiheessa?

- Volyymipainotettu hintapisteytys:

1. Ryhmän kustakin tuotteesta selvitetään halvin tarjous

2. Halvimmista tuotehinnoista lasketaan summa

3. Summan perusteella lasketaan kullekin tuotteelle osuus (paino):

- Pienin tuotehinta / ryhmän halvimpien tuotehintojen summa * 100

4. Hintapisteet lasketaan tuotekohtaisesti edellä laskettua osuutta käyttäen tarjoajille, joilta tarjous kyseiseen tuotteeseen löytyy

5. Tuotekohtaiset hintapisteet lasketaan yhteen kohderyhmän hintapisteiksi.

Kuinka volyymipainotetut pisteet lasketaan?

- Osuuden (paino) ja hintavertailun laskenta:

1. Kunkin tuotteen alin tarjottu hinta kerrotaan hankintamäärällä = halvin tuotekohtainen kokonaishinta

2. Kaikki halvimmat tuotekohtaiset kokonaishinnat summataan koko ryhmän teoreettisesti halvimpaan ostoskoriin

3. Halvin tuotehintainen kokonaishinta suhteutetaan teoreettisesti halvimpaan ostoskoriin -> tuotteen paino

- Tuotteen paino = (halvin hinta * määrä) / teoreettisesti halvin ostoskori * 100

4. Hintavertailu ryhmän sisällä rivikohtaisesti eli kukin tuote vertaillaan erikseen tarjouksien kesken kaavalla:

- [(halvin hinta * määrä) / (tarjottu hinta * määrä)] * tuotteen paino.

- Jos tarjoaja ei ole tarjonnut tuotetta: 0 hintapistettä.

5. Kohderyhmän kokonaispisteet saadaan summaamalla tarjoajan saamat rivikohtaiset hintapisteet yhteen."

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikkö voi itse vapaasti valita, kuinka se haluaa hankittavan tuotteen tai palvelun hinnoiteltavan. Hankintayksiköllä on harkintavaltaa määritellä hintojen vertailutapa ja mitä seikkoja se haluaa vertailussa painottaa. Hankintayksikön harkintavallassa on siten myös se, käyttääkö se vertailuhinnan laskennassa kokonaishintaa vai eriteltyjä yksikköhintoja. Edellytyksenä on vain se, ettei vertailuperusteita tai niiden painoarvoja aseteta syrjivästi. Hankintamenettelyn avoimuus ja tasapuolisuus edellyttävät kuitenkin, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa.

Hankintayksikön tarjouspyynnöstä ei ole ilmennyt, että osatarjousten sallimisesta huolimatta hankintayksikkö tulee valitsemaan vain yhden kokonaistoimittajan kohderyhmässä 2. Lisäksi, vaikka kohderyhmää 2 koskevassa tarjouspyynnön taulukko-osuudessa on ilmoitettu kohderyhmän yhteishinnan maksimipisteiksi 90 pistettä, ei tarjouspyynnöstä ole ilmennyt, että tarjouspyynnössä ilmoitettua laskentakaavaa ei tulla soveltamaan rivikohtaisesti. Sen sijaan hankintayksikön tarkoituksena on ollut määrittää pisteet tarjousjärjestelmätoimittajan luoman viisikohtaisen laskentakaavan perusteella, joka ei kuitenkaan ole ilmennyt tarjouspyynnössä ilmoitetusta kohderyhmän 2 hintapisteiden laskentakaavasta "pienin tarjottu arvo / tarjottu arvo x maksimipisteet". Edelleen tarjouspyynnöstä ei ole selvinnyt, miten yksittäisiä reittejä kattavia osatarjouksia tullaan vertailemaan suhteessa toisiinsa tai suhteessa tarjoukseen, jossa on tarjottu hintaa kaikille 15 reitille. Tarjouspyynnöstä ei ole myöskään ilmennyt, että on mahdollista, että yksikään tarjoaja ei tule saamaan tarjouksellaan täyttä 90 pistettä, kun hankinnassa on sovellettu kokonaistarjouksen pisteytysmekanismia. Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntö on ollut epäselvä hinnan vertailumekanismin osalta siten, että tarjoajat eivät ole voineet tarjouksia laatiessaan tietää, miten niiden tarjouksia tullaan vertailemaan tarjousvertailussa.

Voittanut tarjoaja on tarjonnut 13 reitin liikennöintiä 15 reitistä. Hankintapäätöksen jälkeen hankintayksikkö on ilmoittanut ottaneensa yhteyttä valittajaan kahden puuttuvan reitin liikennöinnistä, sillä muut tarjoajat eivät ole ilmoittaneet ajopäivän hintaa näille kahdelle kyseessä olevalle osakohteelle. Tarjouspyynnössä ei ole ilmoitettu tarjoajien valintamekanismia tilanteessa, jossa kohderyhmän 2 toimittajaksi valitaan toimittaja, joka on jättänyt osatarjouksen kohderyhmään. Hankintayksikön olisi salliessaan osatarjousten jättäminen tullut etukäteen tarjouspyynnössään ilmoittaa kohderyhmän toimittajaksi valitun tarjoajan tarjouksesta puuttuvien reittien hankkimisen mekanismista. Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntö on myös tältä osin ollut epäselvä.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva 29.3.2017 tehty hankintaoikaisupäätös § 8, jolla on tosiasiallisesti poistettu muutoksenhaun kohteena oleva 3.3.2017 tehty hankintapäätös § 6, voidaan kohderyhmän 2 osalta hankintalain 154 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano tältä osin kieltää.

Koska jo hankintamenettelyä koskeva tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Kajaanin kaupunki aikoo edelleen toteuttaa kohderyhmän 2 mukaisen seutuliikenteen vuorojen hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolain-käyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Asian näin päättyessä hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Kajaanin kaupungin kaupunginjohtajan 29.3.2017 tekemän hankintaoikaisupäätöksen § 8 siltä osin kuin se koskee kohderyhmää 2. Markkinaoikeus kieltää Kajaanin kaupunkia tältä osin tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 100.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Kajaanin kaupungin korvaamaan Kajaanin Tila-autot Oy:n oikeudenkäyntikulut 9.216,25 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Kajaanin kaupungin vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Nina Korjus, Petri Rinkinen ja Eeva-Riitta Siivonen.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkastaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.

 
Julkaistu 22.12.2017  Päivitetty 29.12.2017