MAO:843/17

Keski-Uudenmaan informaatioteknologia Oy - IT-palvelunhallinnan järjestelmän palveluhankinta

hankinta-asia – hankinnan kohteen määritteleminen – tarjouspyyntö – tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Diaarinumero: 2016/566
Antopäivä: 22.12.2017

ASIAN TAUSTA

Keski-Uudenmaan informaatioteknologia Oy (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 5.7.2016 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta IT-palvelunhallinnan järjestelmän palveluhankinnasta. Hankintailmoituksen mukaan sopimuskausi on 48 kuukautta, minkä jälkeen sopimus jatkuu tarvittaessa toistaiseksi voimassa olevana.

Keski-Uudenmaan informaatioteknologia Oy:n toimitusjohtaja on 23.9.2016 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut Sofigate Services Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut noin 250.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Efecte Finland Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksua. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 10.319 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Tarjouspyynnön perusteella ei ole ollut mahdollista antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Tarjouspyynnön mukaan hankittavan IT-palvelunhallinnan järjestelmän hinnan on tullut kattaa kaikki ohjelmistopalvelun käyttökuntoon saattamisen edellyttämät maksut. Palvelun käyttöönottoprojekti on tullut hinnoitella kiinteään hintaan, joka on sisältänyt tarjouspyynnön vaatimusten mukaisen käyttövalmiin palvelun toteutuksen. Hankinnan kuvauksessa on kuitenkin esitetty useita tehtäväkokonaisuuksia, jotka eivät ole sisältyneet toimittajan tehtäviin käyttöönottoprojektissa, jos tilaajan pääkäyttäjä on voinut tehdä tehtävät järjestelmän sisältämiä välineitä käyttäen. Mikäli tilaajan pääkäyttäjä ei ole voinut tehdä näitä tehtäviä itse, on tehtävät tullut sisällyttää käyttöönottoprojektiin. Käyttöönottoprojektin kokonaishinta on siten voinut koostua hyvinkin vaihtelevista käyttöönottoprojekteista.

Hankintapäätöksen tarjousvertailusta on ilmennyt, että tarjoajilla on ollut merkittävä ero käyttöönottoprojektin laajuudessa. Valittaja on tarjonnut 297.000 euron arvoista käyttöönottoprojektia, kun taas voittaneen tarjoajan käyttöönottoprojektin hinta on ollut vain 80.000 euroa. Tällainen käyttöönottoprojektin hintaero on ollut selitettävissä vain suurella sisältöerolla. Valittaja on hävinnyt kilpailutuksen käyttöönottoprojektin yli kolminkertaisen hinnaneron vuoksi, vaikka valittaja on tarjonnut varsinaista hankinnan kohdetta eli ohjelmistopalvelua merkittävästi voittanutta tarjoajaa halvemmalla hinnalla.

Vastaavasti tarjouspyynnön mukaan ohjelmistopalvelun hintaan on tullut sisältyä vähintään käyttäjätunnusten ja käyttöoikeuksien ylläpito, jos se ei onnistuisi tilaajan pääkäyttäjien toimenpitein. Ohjelmistopalveluun tarjottua hintaa ei ole voitu arvioida vertailukelpoisesti, sillä osassa tarjouksista hintaan on voinut sisältyä käyttäjätunnusten ja käyttöoikeuksien ylläpitotyö ja osaan ei.

Lisäksi tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että ohjelmistopalvelun kuukausiveloitus laskettaisiin edellisen kalenterikuukauden aikana mitatun yhtä aikaa voimassa olevien käyttäjätunnusten enimmäismäärän perusteella ja että mittaustapaa ei ole voitu tarjouspyynnössä määritellä, koska se olisi ratkaisukohtainen. Ratkaisuja ei ole kuitenkaan kuvattu tarjouspyynnössä riittävällä tavalla, joten tarjottu hinta on perustunut tarjoajan arvailuun.

Asiantuntijapalvelun osalta tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että tilattavan työn määrää ei ole ollut mahdollista kiinnittää etukäteen. Työmäärästä ei ole annettu riittävää arviota tarjouspyynnössä, joten tarjoukset eivät ole olleet tältäkään osin vertailukelpoisia.

Tarjouspyynnön liitteenä olleen sopimuksen tietoturvaliitteen mukaan toimittajan tulee huolehtia, että tilaajan tietoaineiston käsittely tapahtuu sen tietoturvapolitiikan ja määriteltyjen luokittelu- tai suojaustasojen mukaisesti. Mainitussa liitteessä on annettu esimerkkinä kunnan oma tiedon luokittelu- ja käsittelyohje ja valtionhallinnon tietoaineistojen käsittelyn tietoturvallisuusohje. Tarjoajat ovat tarjouspyynnön perusteella varautuneet keskenään eriasteisiin tietoturvavaatimuksiin, mistä on voinut aiheutua merkittäviä kustannuseroja.

Hankintayksikkö on varannut oikeuden kiellettyyn olennaiseen sopimusmuutokseen ja sopimuksen alan ennakoimattomaan kasvattamiseen. Sopimusluonnoksessa on ilmoitettu, että jos sopimusasiakas liittyisi kokonaan tai osittain johonkin toiseen julkisyhteisöön tai jos sopimusasiakkaan oikeudellisessa asemassa tapahtuisi muu vastaava muutos, oikeus kattaisi myös sopimusasiakkaan sijaan kokonaan tai osittain tulevan yhteisön. Tällaisessa tapauksessa tarkistettaisiin myös käyttäjämääriin perustuvaa hinnoittelua uutta tilannetta vastaavaksi perustuen todelliseen käyttäjämäärän muutokseen. Sopimusluonnokseen on kirjattu perusteluiksi mahdolliset kuntaliitokset ja kuntien rakennemuutokset. Tarjoajat ovat joutuneet antamaan tarjouksensa tietämättä, kuinka laajaan käyttöön ohjelmistot ovat tulossa. Hankintayksikkö ei voi ilmoitusluonteisesti kasvattaa hankintansa kohdetta jälkikäteen kattamaan useampia kuntia. Lisäksi tämä on ollut kohtuuton sopimusehto, sillä tarjoajilla tulisi olla oikeus itse päättää ohjelmistojensa lisensoinnin laajuudesta.

Tarjouspyyntö on myös tosiasiassa tuottanut vertailukelvottomia tarjouksia. Voittanut tarjoaja ei voi toimittaa järjestelmää hankintayksikön määritysten mukaisena sen tarjoamalla lyhyellä käyttöönottoprojektilla. Valittaja on omassa tarjouksessaan määrittänyt järjestelmän asiakaskohtaisesti, minkä vuoksi käyttöönottoon on varattu tarjouksessa 30 päivää. Sen sijaan voittaneen tarjoajan tarjoama käyttöönottoprojekti on ollut merkittävästi suppeampi. Tarjoajien käyttöönottoprojektien laajuuksissa on ollut merkittävä ero, mikä on näkynyt myös käyttöönottoprojektien hinnoittelussa. Näin suuri hintaero on voinut johtua vain siitä, että voittaneen tarjoajan tarjouksessa ei ole huomioitu kaikkia asiakasvaatimuksia. Voittaneen tarjoajan tarjoama käyttöönottoprojekti on perustunut järjestelmän pelkkään pystyttämiseen ja ollut näin ollen sisällöltään merkittävästi suppeampi.

Tarjouspyyntö on ollut myös syrjivä, koska se on painottanut markkinakäytännöstä poikkeavasti käyttöönottoprojektia pienellä painoarvolla. Voittaneen tarjoajan tarjoaman järjestelmän käyttöönotto on tyypillisesti 3–4 kertaa kalliimpaa kuin valittajan tarjoaman järjestelmän käyttöönotto. Vähäinen painoarvo on suosinut voittaneen tarjoajan järjestelmää.

Tarjouspyynnön tietoturvaliitteessä on ollut lukuisia hankintasäännösten vastaisia vaatimuksia, jotka ovat olleet liian etäisiä hankinnan kohteesta. Hankintayksikkö ei olisi saanut asettaa koko tarjoajayritystä koskevia vaatimuksia.

Voittaneen tarjoajan tarjous olisi tullut sulkea tarjousvertailusta tarjouspyynnön vastaisena. Hankintapäätöksen mukaan hankintayksikkö on lisännyt voittaneen tarjoajan tarjoukseen esimiesten portaalikäyttöä koskevan ohjelmistopalvelun käyttömaksun. Hankintapäätöksen mukaan lisäys on tehty, jotta molempien tarjoajien ohjelmistopalvelun käyttömaksujen hinnoittelu olisi ollut mahdollisen järjestelmän jatkokehityksen näkökulmasta vertailukelpoinen. Voittaneen tarjoajan tarjous on päätöksen perustelujen mukaan sisältänyt kyseisen toiminnallisen vaatimuksen ilman lisäystäkin, mutta hankintayksikkö ei ole katsonut voivansa vertailla tarjouksia ilman lisäyksen tekemistä. Esimiehiä koskeva käyttömaksu ei ole ollut merkityksetön, sillä tarjouspyynnön mukaan esimieskäyttäjiä on arvioitu olevan 400 henkeä ja tälle hinnalle on hintalomakkeella annettu suurehko painoarvo. Voittaneen tarjoajan tarjousta ei olisi tullut muuttaa hinnan osalta, vaan se olisi tullut sulkea tarjousvertailusta tarjouspyynnön vastaisena.

Vastine

Vaatimukset

Keski-Uudenmaan informaatioteknologia Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.125 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Tarjouspyynnön perusteella on voitu antaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Hankintayksikkö on päättänyt ottaa IT-palvelunhallinnan järjestelmän käyttöön vähitellen ja mahdollisimman omatoimisesti toimintaprosessi kerrallaan. Käyttöönottoprojektin kuvauksessa on ilmoitettu, että käyttöönoton tulee sisältää kaikki asiakasinstallaation mukauttaminen, jota tilaajan pääkäyttäjät eivät voi tehdä järjestelmän välinein ja koulutuksen ja ohjeistuksen perusteella. Käyttöönottoprojektin sisällöksi on tarjouspyynnössä määritelty, että palvelutoimittaja tulee asentamaan järjestelmän hankintayksikön käyttöön kaikkine vaadittuine ominaisuuksineen ja antamaan käyttöönoton yhteydessä tuen mukauttamiselle. Tämän kautta hankintayksikkö tulisi saamaan osaamisen, jonka avulla muita prosesseja voitaisiin kehittää omatoimisesti. Hankintayksiköllä on omia asiantuntijoita, joilla on runsaasti osaamista tietohallinnon prosessien kehittämisestä.

Se, että toimittajan tehtävät ovat voineet järjestelmän mukauttamisen osalta olla erilaiset, ei ole tehnyt tarjouksista vertailukelvottomia. Tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu on edellyttänyt, ettei tarjouspyyntöä ole laadittu niin, että käyttöönoton sisältö on kuvattu tarkalleen vain tietyn toimittajan palvelun tai ohjelmistotuotteen vaatimien käyttöönottotoimenpiteiden mukaisesti. Palvelut ja tuotteet voivat olla erilaisia, joten oleellista on ollut edellyttää tarjouspyynnössä tiettyä lopputulosta tilaajan käyttäjien kannalta. Hankintayksikkö on valinnut ja määritellyt vaatimukset omien tarpeittensa mukaisesti. Tarjouspyynnössä on edellytetty käyttöönottoprojektin tuottavan tarjouspyynnön vaatimusten mukaisen, käyttövalmiin palvelun toteutuksen. Tarjouspyyntö on tuottanut vertailukelpoiset tarjoukset, jotka ovat antaneet hankintayksikölle saman lopputuloksen riippumatta siitä, mitkä osat toimittaja on joutunut käyttöönotossa omana työnään mukauttamaan tai miten käyttöönoton eri tehtävät ovat painottuneet.

Tarjouspyynnössä esitetty vaatimus, jonka mukaan ohjelmistopalvelun hintaan sisältyy käyttäjätunnusten ja käyttöoikeuksien ylläpito, jos se ei onnistu tilaajan pääkäyttäjän toimenpitein, on nimenomaan varmistanut tarjousten vertailukelpoisuuden. Tarjoushinnat olisivat olleet vertailukelvottomia, mikäli toisessa tarjouksessa ylläpito olisi onnistunut tilaajan pääkäyttäjien toimesta ja toisessa ylläpito olisi ollut maksullinen toimittajan palvelu, jonka hinta ei olisi sisältynyt tarjoushintaan, vaan veloitettaisiin toteutuneiden suoritteiden mukaan.

Tarjouspyynnön toteamus, jonka mukaan käyttäjämäärän mittaustapaa ei voida määritellä, on koskenut nimenomaan teknistä mittauksen suoritustapaa. Sen sijaan toiminnallinen vaatimus, jonka mukaan veloitus määräytyy kalenterikuukauden aikana mitatun yhtä aikaa voimassa olevien käyttäjätunnusten enimmäismäärän perusteella, on ollut täysin yksiselitteinen eikä näin ollen ole johtanut tarjousten vertailukelvottomuuteen.

Asiantuntijapalvelut on sisällytetty hankintaan siltä varalta, että IT-palvelunhallinnan järjestelmään liittyen tarvittaisiin muitakin asiantuntijatoimenpiteitä toimittajalta kuin ne, jotka ovat sisältyneet käyttöönottoprojektiin tai jatkuvaan ohjelmistopalveluun. Tarjouspyynnön vaatimukset on muotoiltu siten, että käyttöönottoprojekti ja ohjelmistopalvelu ovat jo sellaisenaan kattaneet tiedossa olevat tarpeet eikä asiantuntijapalveluja tarvittaisi kuin odottamattomissa tilanteissa. Näin ollen niistä ei ole ollut mahdollista antaa arvioita.

Tarjouspyynnön tietoturvaliitteessä on todettu, että tietoaineistojen käsittelyn tule tapahtua tilaajan oman ohjeen tai valtionhallinnon ohjeen mukaisella tasolla. Valtionhallinnon tietoturvaohjeet ovat yleisesti käytössä ja tunnettuja ICT-alalla. Niitä voidaan pitää alan standardina. Vaatimus valtionhallinnon ohjeen noudattamisesta ei näin ollen ole ollut mitenkään poikkeuksellinen, ja se on asettanut yksiselitteisen turvallisuustason sille, miten tietoaineistoja olisi käsiteltävä.

Tarjouspyyntö ei ole ollut syrjivä. Vertailua muihin tarjouskilpailuihin tai markkinakäytäntöön ei voida tällaisessa hankinnassa suoraviivaisesti tehdä, koska käyttöönotot poikkeavat toisistaan. Valittaja ei ole myöskään esittänyt väitteensä tueksi mitään vertailulukuja aiempien tarjouskilpailujen työmääristä ja käyttöönottojen sisällöistä.

Tarjoajat eivät ole joutuneet antamaan hintojaan tietämättä, miten laajaan käyttöön palvelu on ollut tulossa. Tarjouspyynnön liitteessä on kerrottu käyttäjämäärät, joihin hinnoittelun on tullut perustua. Tarjouspyynnön liitteenä ollut sopimusluonnos on sisältänyt varauman koskien mahdollisia julkisen hallinnon rakennemuutoksia. Tarjouspyynnössä on kerrottu, että kyseinen sopimuskohta on perustunut siihen, että kuntien tehtäviin saattaa lähivuosina tulla muutoksia maakunta- ja sote-uudistusten seurauksena. Kyseinen sopimuskohta ei ole viitannut ensisijaisesti kuntaliitoksiin, ja sen soveltaminen on rajattu tilanteeseen, jossa hankintayksiköstä riippumattomasta syystä sen asiakasorganisaatioita siirrettäisiin hallinnollisesti pois sen omistajakuntien alaisuudesta. Mikäli tätä kohtaa ei olisi ollut sopimuksessa, olisi palveluntoimittaja voinut tähän muutokseen vedoten välittömästi hallinnollisen muutoksen tapahtuessa lopettaa palvelun tuottamisen hankintayksikön omistajakunnasta pois siirtyneille yksiköille jo ennen kuin varsinainen toiminnallinen yhdistäminen tai muutos on tapahtunut. Tämä saattaisi vaarantaa esimerkiksi terveydenhoitopalvelujen tuottamisen joltain osin. Kyseinen sopimuskohta ei anna hankintayksikölle mahdollisuutta ilmoitusluontoisesti kasvattaa hankintansa kohdetta. Sopimuskohdassa on todettu, että palvelun hintoja tarkistettaisiin perustuen todelliseen käyttäjämäärän muutokseen. Mikäli tarkistusta koskevassa neuvottelussa ei päästäisi yhteisymmärrykseen, ei palveluntoimittajalla olisi pakkoa jatkaa palvelun toimittamista siltä osin, mitä muutos koskee.

Tarjouspyynnössä esitetyt vaatimukset ovat olleet perusteltuja ja koskeneet hankinnan kohdetta. Hankintasopimuksen tietoturvaliitteessä on todettu, että kyseisessä liitteessä kuvatut menettelyt ja vaatimukset ovat koskeneet puitesopimuksen mukaista toimittajan tuottamaa palvelua. Tietoturvaliitteen vaatimuksien ei näin ollen ole voitu katsoa koskevan hankinnan ulkopuolista toimintaa.

Hankittava järjestelmä tulee käsittelemään hankintayksikön asiakkaiden tekemiä, tietojärjestelmiä koskevia häiriöilmoituksia ja palvelupyyntöjä, jotka voivat sisältää sekä tietosuojan alaisia henkilötietoja että tietojärjestelmien ja tietoverkon turvallisuusjärjestelyjä kuvaavia tietoja. Tämän vuoksi on ollut perusteltua vaatia järjestelmän toimittajalta ja toimittajan alihankkijoilta systemaattisuutta oman toimintansa tietoturvallisuuden järjestämisessä. Yleinen tietoturvakäytäntö on, että organisaatiolla on vähintään johdon hyväksymä tietoturvapolitiikka, joka on dokumentoitu ja saatettu tiedoksi henkilökunnalle.

Ennen hankintaa käydyssä teknisessä vuoropuhelussa on käynyt ilmi, että osa alan tarjoajista käyttäisi ulkomaisia konekeskuksia palvelujensa alustana ja alihankkijoita asiantuntijapalveluissa. Tämän vuoksi tarjouspyyntöön on otettu vaatimus, jonka mukaan toimittajan on huolehdittava siitä, että myös nämä tahot noudattavat sopimuksen vaatimuksia.

IT-palvelunhallinnan järjestelmän tulisi toimia myös poikkeusoloissa, koska hankintayksikön asiakaskuntien toiminta on siitä tiettyjen kriittisten toimintojen osalta riippuvainen. Näin ollen on ollut perusteltua edellyttää, että tällaisen järjestelmän toimittajalla on ollut varautumissuunnitelma oman toimintansa turvaamiseen. Varautumissuunnitelman edellyttäminen on ollut yleinen käytäntö julkisissa hankinnoissa, kun hankinnan kohteena on ollut toiminnan kannalta kriittinen tietojärjestelmä.

Voittaneen tarjoajan tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen. Palvelun käyttöönottoprojekti on tullut hinnoitella kiinteään hintaan, joka sisältää tarjouspyynnön vaatimusten mukaisen, käyttövalmiin palvelun toteutuksen. Tarjoajat ovat tarjoamillaan urakkahinnoilla sitoutuneet tarjouspyynnössä esitettyihin vaatimuksiin, ja tarjoukset ovat olleet tarjoajia sitovia. Hankintayksiköllä on ollut oikeus luottaa siihen, että tarjoajien tarjouksissaan antamat tiedot ovat pitäneet paikkansa.

Voittaneen tarjoajan tarjous on sisältänyt tarjouspyynnön vaatimusten mukaisen järjestelmän ja sen asennuksen. Voittanut tarjoaja on tarjouksen jättämällä sitoutunut siihen, että ohjelmistopalvelu sisältää koko laajuudessaan tarjouspyynnössä vaaditut toiminnallisuudet ja ominaisuudet käyttökuntoon asennettuina. Hankintayksikön tiedossa ei ole ollut mitään seikkaa, jonka perusteella voittaneen tarjoajan sitoumusta olisi tullut epäillä.

Esimiesten portaalikäyttöä koskevan ohjelmistopalvelun käyttömaksun osalta voittaneen tarjoajan tarjouksesta on käynyt ilmi, että esimiesten niin sanotut tarkastus- ja hyväksymistoiminnot voitaisiin toteuttaa niin, että tarjouspyynnössä asetetut toiminnalliset vaatimukset toteutuisivat tarjoushintaan sisältyen. Kyseessä oleva hinta ei ole puuttunut tarjouksesta. Hintalisäys on tehty tarjousten vertailukelpoisuuden aikaansaamiseksi, ja se on joka tapauksessa heikentänyt voittaneen tarjoajan asemaa vertailussa, eikä sillä ole ollut vaikutusta tarjouskilpailun lopputulokseen.

Valittaja on esittänyt varaumia sopimusehtoihin, minkä vuoksi valittajan tarjous ei olisi mahdollisesti voinut tulla edes valituksi. Tarjouspyynnössä on edellytetty liitteenä olleiden sopimusehtojen hyväksymistä. Hankintayksikkö on havainnut tämän osalta tulkinnanvaraisuutta valittajan tarjouksessa ja esittänyt valittajalle asiasta tarkentavan kysymyksen. Valittajan vastaus kysymykseen on ollut edelleen tulkinnanvarainen sen suhteen, onko valittaja asettanut varaumia sopimusehtoihin, joita tarjouspyynnössä on vaadittu hyväksyttäviksi. Hankintayksikkö ei ole tätä selvittänyt, koska tarjoushintojen perusteella valittaja ei olisi voinut tulla valituksi.

Kuultavan lausunto

Sofigate Services Oy on esittänyt, että se on antanut tarjouksestaan tarjouspyynnön mukaisesti sekä julkisen että luottamuksellisen version. Valittajan valituksessaan esittämät väitteet ovat perustuneet tarjouksen julkiseen versioon ja valittajan siitä tekemiin olettamuksiin.

Tarjouspyyntö on ollut selvä, eikä sen voida katsoa olleen ketään tarjoajaa syrjivä. Käyttöönottoprojektin painoarvo tarjouspyynnössä on ollut tavanomaista suurempi. Tosiasiassa tarjouspyynnön voisi katsoa olleen valittajaa suosiva, sillä valittajan järjestelmä on ainut koko maailmassa, jossa on ollut sellaisenaan tarjouspyynnössä vaadittu esimieskäyttäjien lisensointimalli.

Valittajan ja voittaneen tarjoajan tarjoukset ovat olleet vertailukelpoisia. Voittaneen tarjoajan tarjoaman käyttöönottoprojektin laajuus ei ole poikennut juurikaan valittajan tarjoaman käyttöönottoprojektin laajuudesta. Voittanut tarjoaja on hinnoitellut käyttöönottoprojektin hankkeen elinkaarikustannuksiin perustuen. Yksittäisen työvaiheen hinta ei ole ollut hankinnassa oleellista, sillä tarjouksen valintaperusteensa on ollut tarjouksen kokonaisvertailuhinta.

Voittaneen tarjoajan tarjous on täyttänyt kaikki tarjouspyynnössä järjestelmälle ja toimittajalle asetetut vaatimukset. Tarjouspyynnössä on vaadittu esimieshyväksyjän lisenssiä ja tarjouspyyntöä täsmälleen vastaava lisenssityyppi on ollut saatavilla vain valittajan järjestelmässä. Voittanut tarjoaja on tarjonnut vaatimuksen täyttääkseen huomattavan paljon monipuolisempaa hyväksymisratkaisua, jossa hyväksyjien määrä tai tyyppi ei ole ollut rajoitettu vain yhteen, vaan hyväksymisprosessia on voitu ohjata erityisten työnkulkujen avulla. Kyseinen ratkaisu on ollut hankintayksikölle ilmainen.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että tarjouspyyntö on tuottanut vertailukelvottomia tarjouksia, koska käyttöönottoprojektin sisällön on sallittu vaihtelevan. Hankintayksikön tekemä työ ei ole ilmaista, eikä yhden tarjoajan olisi tullut saada parempia pisteitä tarjouskilpailussa siksi, että sen järjestelmä on nojannut tilaajan itsensä tekemään, julkaisin varoin kustannettavaan työhön. Kun toinen tarjoaja on sisällyttänyt nuo työt tarjoukseensa, on ollut selvää, etteivät tarjoukset ole olleet vertailukelpoisia, koska hankintayksikön vastuulle on voinut jäädä merkittäväkin työstä aiheutuva kustannuserä, joka olisi voitu muutoin kohdistaa muihin töihin.

Tarjouspyynnössä ei ole avoimuusperiaatteen edellyttämällä tavalla annettu riittäviä tietoja hankinnassa mukana olevista hankintayksiköistä ja niiden sopimusaikana tekemistä hankinnoista. Hankintoja tekevien yksiköiden ja niiden tekemien hankintojen määrä olisi tullut ilmetä tarjouspyynnöstä. Hankintayksikkö on siten hankintasäännösten vastaisesti tarjouspyynnössä vaatinut itselleen oikeutta hankinnan laajentamiseen hankintayksiköiden määrää kasvattamalla.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on lisälausumassaan esittänyt, että Keski-Uudenmaan informaatioteknologia Oy on julkisomisteinen yhtiö, joka operoi rajatulla alueella Uudellamaalla. Yhtiön ovat perustaneet ja sen omistavat Hyvinkään, Järvenpään ja Keravan kaupungit sekä Mäntsälän kunta. Puheena olevassa hankinnassa on ollut mukana tarjouspyynnössä ilmoitetun mukaisesti vain hankintayksikkö omistajineen eikä sopimukseen voisi liittyä rajaamatonta määrä muita hankintayksiköitä. Hankinnan laajuus on käynyt ilmi riittävän selvästi hankintailmoituksen ja tarjouspyyntöasiakirjojen perusteella.

Valittaja on lisälausumassaan esittänyt, että IT-palvelunhallinnan järjestelmää koskevan hankinnan tarkoituksena on ollut muodostaa puitejärjestely, jonka sopimuksia tulisi voida käyttää vain puitesopimuksen alkuperäisten jäsenten kesken. Tarjouspyynnön mukaan puitesopimuksen käyttäjiä mahdollisesti laajennettaisiin kesken sopimuskauden hankintasäännösten vastaisesti.

Käyttäjätunnuksien ja käyttöoikeuksien ylläpito ei ole sisältynyt käyttöönottoprojektiin, vaan kyseessä on ollut hankitun järjestelmän käytön aikainen tehtävä. Tarjouspyynnössä olisi tullut selkeästi vaatia joko käyttäjätunnusten ja käyttöoikeuksien ylläpidon sisältymistä tai ilmoittaa, ettei se sisältyisi hankittavaan kokonaisuuteen. Potentiaalisesti suuren henkilömäärän käyttäjätunnusten ja käyttöoikeuksien ylläpitotyön kuuluminen tarjouspyynnön sisältöön on jätetty epäselväksi ja tarjouspyyntö on tuottanut vertailukelvottomia tarjouksia.

Valittaja ei ole tehnyt varaumia sopimukseen, vaan se on alan yleisen käytännön mukaisesti toivonut yksityiskohtien läpikäyntiä yhteisesti ja tarvittavien tarkennusten tekemistä yhdessä allekirjoitettavaan sopimukseen.

Hankintayksikkö on markkinaoikeuden pyynnöstä toimittamassaan lisälausumassa esittänyt, että tarjouspyynnössä on edellytetty esimiesten vastaavan pyyntöihin portaalin kautta, mutta tarjouspyynnössä ei ole vaadittu tiettyä vastaustapaa, joten portaaliin lähetetty sähköpostihyväksyntä on ollut riittävä toimintapa.

Valittaja on lisäkirjelmässään esittänyt, että markkinaoikeuden on selvitettävä hankinnan todelliset toteutuskustannukset ja käyttöönottoprojektin todellinen laajuus voittaneen tarjoajan tarjouksen vertailukelpoisuuden selvittämiseksi.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007; jäljempänä hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 40 §:n 1 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 41 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava hankinnan kohteen määrittely noudattaen, mitä teknisten eritelmien ja vaatimusten esittämisestä lain 44 ja 45 §:ssä säädetään, sekä hankinnan kohteeseen liittyvät muut laatuvaatimukset.

Hankintalain 44 §:n 1 momentin mukaan hankinnan sisältöä kuvaavat tekniset eritelmät on esitettävä hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä. Teknisten eritelmien on mahdollistettava tarjoajille yhtäläiset mahdollisuudet osallistua tarjouskilpailuun. Tekniset eritelmät eivät saa perusteettomasti rajoittaa kilpailua julkisissa hankinnoissa. Pykälän 2 momentin 2 kohdan mukaan tekniset eritelmät on laadittava sellaisten suorituskykyä tai toiminnallisia ominaisuuksia koskevien vaatimusten perusteella, jotka ovat riittävän täsmällisiä hankinnan kohteen määrittämiseen ja tarjouksen valintaan.

Pykälän esitöiden (HE 50/2006 vp s. 89) mukaan tekniset eritelmät voidaan ilmoittaa paitsi viittaamalla tekniseen määrittelyyn, myös esittämällä hankinnan kohteelta edellytettäviä suorituskykyä ja toiminnallisia ominaisuuksia koskevia vaatimuksia. Tällöin tarjoajat voivat esittää tarjouksia, jotka perustuvat moniin erilaisiin teknisiin ratkaisuihin. Tarjousten vertailukelpoisuus ja tarjoajien syrjimätön kohtelu edellyttävät, että suorituskykyyn ja toiminnallisiin ominaisuuksiin liittyvät vaatimukset ovat riittävän täsmällisiä.

Hankintalain 46 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta.

Pykälän esitöissä (HE 50/2006 vp s. 90 ja 91) on todettu muun ohella, että hankintayksikön tulee hylätä sellaiset tarjoukset, jotka eivät vastaa tarjouspyynnön vaatimuksia. Siten esimerkiksi sellaiset tarjoukset, jotka eivät vastaa tarjouspyynnössä esitettyjä teknisiä eritelmiä tai muita hankinnan kohdetta koskevia vaatimuksia, on suljettava tarjouskilpailusta. Tarjous on hylättävä tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomana myös, jos se on saapunut myöhässä tai on puutteellinen. Tarjouksen hylkäämistä tulee arvioida nimenomaan tarjoajien tasapuolisen kohtelun näkökulmasta. Hankintayksikkö voi kuitenkin pyytää tarjoajia täsmentämään ja selventämään tarjousten yksityiskohtia, jos se ei vaaranna tarjoajien tasapuolista kohtelua. Menettely ei kuitenkaan saa tarkoittaa sitä, että jollekin tarjoajalle annetaan mahdollisuus parantaa tarjoustaan. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tarjoajien yhdenvertaisen kohtelun ja avoimuuden periaatteet edellyttävät myös tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomien tarjousten hylkäämistä.

Tarjouspyyntö ja sen arviointi

Hankinnan kohteena on tarjouspyynnön mukaan ollut IT-palvelunhallinnan järjestelmä tilaajan ja tilaajan asiakkaiden käyttöön ohjelmistopalveluna. Hankinta on sisältänyt kolme pääosaa, jotka ovat olleet käyttöönottoprojekti, ohjelmistopalvelu ja asiantuntijapalvelut. Tarjouksen valintaperusteena on ollut halvin hinta. Kokonaisvertailuhinta on muodostunut osien vertailuhintojen yhteen lasketuista hinnoista ottaen huomioon tarjouspyynnössä ilmoitetut painokertoimet. Tarjouksen ovat tehneet Sofigate Services Oy ja Efecte Finland Oy.

Valittajan esittämän johdosta asiassa on ensin arvioitava, onko hankintayksikkö tarjouspyyntöä laatiessaan ja siinä esitettyjä vaatimuksia asettaessaan menetellyt hankintasäännösten mukaisesti.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden mukaan oikeus päättää hankintojensa sisällöstä tarpeittensa mukaisesti ja laaja harkintavalta sen suhteen, miten se määrittelee hankinnan kohteen sekä sitä koskevat vaatimukset. Hankintayksikön tulee kuitenkin ottaa huomioon hankintalain 2 §:n 1 momentissa ilmaistut vaatimukset olemassa olevien kilpailuolosuhteiden käytöstä, tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisesta ja syrjimättömästä kohtelusta sekä toimimisesta avoimuuden ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen samoin kuin hankintalain 44 §:n 1 momentissa ilmaistu vaatimus siitä, että teknisten eritelmien on mahdollistettava tarjoajille yhtäläiset mahdollisuudet osallistua tarjouskilpailuun. Hankintalain 40 §:n 1 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Käyttöönottoprojektin määritteleminen ja sille annettu painoarvo

Valittaja on esittänyt, että käyttöönottoprojektin laajuuden on sallittu vaihtelevan tarjouspyynnössä, minkä vuoksi tarjoukset eivät ole olleet vertailukelpoisia. Valittajan mukaan osassa tarjouksissa jotkin tehtävistä ovat voineet kuulua joko tilaajalle tai toimittajalle, jolloin tarjoajien käyttöönottoprojektin kokonaishinnat ovat voineet koostua sisällöltään erilaisista käyttöönottoprojekteista.

Tarjouspyynnön liitteen 1 "Hankinnan kuvaus" kohdassa 2 "Tavoitteet" on ilmoitettu, että hankinnan tavoitteena on ollut saada luotettava, helppokäyttöinen ja kustannuksiltaan kohtuullinen IT-palvelunhallinnan järjestelmä Keski-Uudenmaan informaatioteknologia Oy:n (jäljempänä myös KUUMA-ICT) ja sen asiakkaiden käyttöön. Lisäksi siinä on ilmoitettu, että järjestelmän avulla halutaan kehittää KUUMA-ICT:n palveluja ja sisäisiä toimintaprosesseja ja että tavoitteena on ollut hankkia teknisesti kypsä palvelu, jossa olisi mahdollisimman vähän häiriötilanteita ja jota toimittaja on sitoutunut edelleen kehittämään.

Tarjouspyynnön liitteen 1 kohdassa 6.1 "Käyttöönottoprojekti" on määritelty, että palvelun käyttöönottoprojekti on tullut hinnoitella kiinteään hintaan, jonka on tullut sisältää tarjouspyynnön vaatimusten mukaisen, käyttövalmiin palvelun toteutus tilaajalle ja nykyisille asiakkaille.

Edellä mainitussa kohdassa on toimittajan tehtävistä käyttöönottoprojektissa muun ohella ilmoitettu, että ne sisältävät kaiken asiakasinstallaation mukauttamisen, jota tilaajan pääkäyttäjät eivät voi tehdä järjestelmän välinein ja tehtävissä mainitun koulutuksen ja ohjeistuksen perusteella. Lisäksi kohdassa on määritelty ne tehtäväkokonaisuudet, jotka eivät ole kuuluneet toimittajan tehtäviin käyttöönottoprojektissa. Muun ohella siinä on rajattu toimittajan tehtävien ulkopuolelle seuraavat tehtäväkokonaisuudet:

"- Prosessikäyttäjien lomakkeiden tai näyttöjen mukauttaminen Tilaajan tarpeisiin, jos mukauttamisen voi tehdä Tilaajan pääkäyttäjä Järjestelmän sisältämiä välineitä käyttäen.

- Portaalin sivujen ja näyttöjen mukauttaminen Tilaajan tarpeisiin, jos mukauttamisen voi tehdä Tilaajan pääkäyttäjä Järjestelmän sisältämiä välineitä käyttäen.

- Tilaajan tarpeiden mukaisten tietorakenteiden kuvaaminen Järjestelmään, jos kuvaamisen voi tehdä Tilaajan pääkäyttäjä Järjestelmän sisältämiä välineitä käyttäen."

Tarjouspyynnön liitteessä 3 "IT-palvelunhallintajärjestelmän hankinta" on kuvattu IT-palvelunhallinnan järjestelmän vaatimukset.

Tarjouspyynnön liitteen 4 "Hintalomake" mukaan hankittavan IT-palvelunhallinnan järjestelmän käyttöönottoprojektin hinnan on tullut kattaa kaikki ohjelmistopalvelun käyttökuntoon saattamisen edellyttämät maksut.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyyntöasiakirjoista on käynyt ilmi hankinnan tavoite saada teknisesti käyttövalmis järjestelmä, jota hankintayksikön asiantuntijat voivat käyttää ja kehittää edelleen. Hankintayksikkö on esittämällään tavalla määritellyt hankinnan kohteena olevalta järjestelmältä vaaditut toiminnalliset vaatimukset siten, että ne antaisivat hankintayksikölle saman lopputuloksen huolimatta järjestelmän sisältämistä teknisistä ratkaisuista. Tarjoajat ovat siten voineet esittää tarjouksia, jotka ovat perustuneet erilaisiin teknisiin ratkaisuihin ja johtaneet kuitenkin tarjouspyynnön vaatimusten mukaiseen käyttövalmiiseen palveluun.

Markkinaoikeus toteaa, että vaikka tarjouspyyntö on mahdollistanut jotkin tehtävät tehtäviksi joko tilaajan tai toimittajan toimesta, ovat kaikki tarjoajat antaneet tarjouksensa samojen vaatimusten perusteella. Asiassa ei ole ilmennyt, että kyseinen toimintamalli olisi tarjoajia syrjivä. Tarjouspyynnössä kuvatut tehtäväkokonaisuudet, jotka ovat voineet jäädä järjestelmästä riippuen joko toimittajan tai tilaajan tehtäväksi, ovat muodostaneet vain pienen osan käyttöönottoprojektista, eikä virheellisenä voida pitää sitä, että järjestelmän niin mahdollistaessa hankintayksikkö haluaa tehdä tietyt tehtäväkokonaisuudet itse. Hankintayksikkö ei ole siten menettelyt virheellisesti käyttöönottoprojektin sisällön määrittelyn osalta.

Valittaja on lisäksi esittänyt, että tarjouspyyntö on ollut muun ohella syrjivä, koska käyttöönottoprojektin painokerroin on ollut tavanomaisesta markkinakäytännöstä poikkeava ja suosinut voittaneen tarjoajan tarjoamaa järjestelmää.

Liitteen 4 hintalomakkeen mukaan kyseessä olevassa hankinnassa käyttöönottoprojektin painokerroin on ollut 10.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa määritellä tarjoushinnan vertailutapa ja mitä seikkoja se haluaa vertailussa painottaa. Hintavertailun perusteet on ilmoitettava tarjouspyynnössä riittävän täsmällisesti ja ne on asetettava siten, etteivät ne anna hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa. Hankintayksikön on otettava huomioon vaatimus tarjoajien tasapuolisesta ja syrjimättömästä kohtelusta. Hankintamenettelyn avoimuus edellyttää, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa.

Asiassa ei ole ilmennyt, että käyttöönottoprojektin painoarvo olisi poikennut tavanomaisesta markkinakäytännöstä eikä käynyt ilmi seikkoja, joiden perusteella olisi arvioitavissa, että asetettu painokerroin olisi ollut kilpailua rajoittava tai jotakuta tarjoajaa syrjivä. Vertailuhinnan painokertoimen ei voida katsoa olleen syrjivä ainoastaan sillä perusteella, että tarjoajien tarjoamien järjestelmien käyttöönottokustannukset ovat voineet poiketa toisistaan. Edellä todetun perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on voinut harkintavaltansa puitteissa asettaa käyttöönottoprojektille antamansa painokertoimen.

Käyttäjätunnukset

Valittaja on esittänyt, että kuukausiveloituksen perustana olevaa käyttäjätunnusten enimmäismäärän mittaustapaa ei ole määritelty riittävän täsmällisesti tarjouspyynnössä. Valittajan mukaan ohjelmistopalveluun tarjottua hintaa ei ole voitu arvioida vertailukelpoisesti, sillä osassa tarjouksista hintaan on voinut sisältyä käyttäjätunnusten ja käyttöoikeuksien ylläpitotyö ja osaan ei.

Hankintayksikkö on esittänyt, että käyttäjämäärän mittaustavalla on viitattu tekniseen mittauksen suoritustapaan, jonka osalta ei ole ollut merkitystä sillä, laskettaisiinko enimmäismäärä koneellisesti vai laskisiko toimittaja sen manuaalisesti raportista.

Tarjouspyynnön edellä mainitun liitteen 1 kohdassa 6.2 "Ohjelmistopalvelu" on ilmoitettu, että toimittajan tulee tarjota toteutuneeseen käyttäjämäärään perustuva kuukausiveloitteinen ohjelmistopalvelu, jonka sisältö on tarjouspyynnön mukainen. Lisäksi siinä on todettu, että kuukausiveloitus lasketaan edellisen kalenterikuukauden aikana mitatun yhtä aikaa voimassa olevien käyttäjätunnusten enimmäismäärän perusteella ja ettei mittaustapaa ole voitu tarjouspyynnössä määritellä, koska se on ratkaisukohtainen. Edellä mainitussa tarjouspyynnön kohdassa on lisäksi ilmoitettu, että ohjelmistopalvelun hintaan tulee sisältyä vähintään käyttäjätunnusten ja käyttöoikeuksien ylläpito, jos se ei onnistu tilaajan pääkäyttäjien toimenpitein.

Kuten edellä on selostettu, vaikka tarjouspyyntö on mahdollistanut jotkin tehtävät tehtäväksi tilaajan toimesta, ovat kaikki tarjoajat antaneet tarjouksensa samojen tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten perusteella, eikä kahta erilaista mallia käyttäjätunnusten hallinnan osalta voida pitää asiassa esitetyn selvityksen perusteella tarjoajia syrjivänä. Käyttäjätunnusten hallintaa koskenutta tarjouspyynnön ilmoitusta ei voida pitää myöskään sisällöltään epäselvänä. Asiassa ei ole siten käynyt ilmi seikkoja, joiden perusteella olisi arvioitavissa, ettei tarjouspyyntö ohjelmistopalvelun sisällön määrittelyn osalta olisi ollut omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Edellä todetusti tarjoaja on voinut itse määrittää käyttäjätunnusten enimmäismäärän teknisen mittaustavan tarjoamaansa ratkaisuun. Markkinaoikeus katsoo, ettei tarjoajan tarjoamaan ratkaisuun sisältyvällä käyttäjämäärän teknisellä mittaustavalla ole ollut merkitystä arvioitaessa tarjousten vertailukelpoisuutta. Näin ollen tarjouspyyntö on ollut kyseessä olevilta osin riittävän täsmällinen tuottamaan yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Asiantuntijapalvelun työmäärä

Valittaja on esittänyt, että tilattavan asiantuntijapalvelun työmäärästä ei ole annettu riittävää arviota tarjouspyynnössä.

Hankintayksikkö on esittänyt, että asiantuntijapalvelut on sisällytetty hankintaan siltä varalta, että IT-palvelunhallinnan järjestelmään liittyen tarvittaisiin muitakin asiantuntijatoimenpiteitä toimittajalta kuin ne, jotka ovat sisältyneet käyttöönottoprojektiin tai jatkuvaan ohjelmistopalveluun. Hankintayksikkö on vielä esittänyt, että koska kyse on ollut odottamattomissa tilanteissa hankittavasta palvelusta, ei työmäärästä ole voitu antaa riittävää arviota.

Tarjouspyynnön liitteen 1 kohdassa 6.3 "Asiantuntijapalvelut" on ilmoitettu, mihin tarkoituksiin toimittajalta voidaan tilata asiantuntijatyötä ja ilmoitettu, että tilattavan työn määrää ei ole mahdollista kiinnittää etukäteen. Tarjouspyynnön liitteen 4 eli hintalomakkeen välilehdellä 4/5 on ilmoitettu seuraavaa:

"Tässä hinnoitellaan henkilötyö eli asiantuntijapalvelut, jotka eivät sisälly käyttöönottoprojektin kokonaishintaan eivätkä jatkuviin palveluihin ja jotka tilataan aina erikseen. Hintoja sovelletaan tarjouspyynnön liitteessä 1 kuvattuihin tarkoituksiin. Asiantuntijapalvelut tilataan sopimuskauden aikana aina erikseen Tilaajan tarpeen mukaan. Tuntimäärä sovitaan tilauksessa. Tarvittaessa Toimittaja antaa työmääräarvion."

Mainitun hintalomakkeen mukaan hinnoiteltavia asiantuntijapalveluita on ollut yhteensä neljä. Palveluista on esitetty tehtäviä koskevat vaativuusmäärittelyt. Asiantuntijapalveluiden hinnoitteluyksikkö on ollut euroa per tunti.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouksessa on tullut ilmoittaa neljän eri asiantuntijan tuntityön hinta perustuen tehtävää koskevaan vaativuusmäärittelyyn. Tältä osin on ollut kyse asiantuntijan tuntihinnoitteluun perustuvasta lisäpalvelusta. Tarjouspyynnössä on selvästi kuvattu eri asiantuntijoiden tehtävien sisällöt. Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntö on nyt kyseessä olevilta osin ollut alalla ammattimaisesti toimiville tarjoajille riittävän selvä, jotta tarjoaja on voinut asiantuntemuksensa ja kokemuksensa perusteella arvioida asiantuntijoidensa tuntiveloituksen tehtäviä koskevien vaativuusmäärittelyjen perusteella.

Tarjouspyynnössä on lisäksi ilmoitettu kerroin, jonka perusteella tarjoajien asiantuntijapalveluun ilmoittamat hinnat on muutettu osaksi vertailuhintaa. Asiantuntijapalvelun hinnan merkitys vertailussa on siten ollut selvää etukäteen ja lisäksi tarjoajat ovat kertoimen perusteella voineet myös arvioida asiantuntijapalvelun osuutta hankintakokonaisuudessa.

Lisäksi markkinaoikeus toteaa, että tarjoajien tältä osin tarjoamat hinnat eivät ole kovin merkittävästi poikenneet toisistaan. Asiassa ei ole siten myöskään käynyt ilmi, että tarjoajat olisivat tältä osin tulkinneet tarjouspyyntöä ja hankittavan palvelun sisältöä ja hankittavaa määrää toisistaan poikkeavasti. Mainitut seikat sekä tarjouspyynnön kohde ja kokonaisuus huomioon ottaen tarjouspyyntö ei ole ollut tältä osin valittajan väittämällä tavalla virheellinen.

Tietoturvavaatimusten sisältö

Valittaja on esittänyt, että tarjouspyynnön liitteenä olleessa sopimuksen tietoturvaliitteessä esitetty vaatimus tietoaineiston käsittelystä tilaajan tietoturvapolitiikan ja määriteltyjen luokittelu-/suojaustasojen mukaisesti ei ole ollut riittävän täsmällinen ja tarjoajat ovat varautuneet keskenään eriasteisiin tietoturvavaatimuksiin.

Tarjouspyynnön liitteen 6.1 "Sopimuksen tietoturvaliite" johdannossa on todettu, että liite perustuu pääosin tilaajan tietoturvaperiaatteisiin ja vaatimuksiin sekä VAHTI-ohjeistuksessa (Valtionhallinnon tietoturvallisuuden johtoryhmä) ja KATAKRI-kriteeristössä (Kansallinen turvallisuusauditointikriteeristö) kuvattuihin perustason vaatimuksiin ja käytäntöihin.

Tietoturvaliitteen kohdassa 10 "Tietoaineiston turvallisuus" on muun ohella todettu seuraavaa:

"Toimittajan tulee huolehtia, että Tilaajan tietoaineiston käsittely tapahtuu heidän tietoturvapolitiikkansa ja määriteltyjen luokittelu- / suojaustasojen mukaisesti (Esim. Kunnan oma tiedon luokittelu- ja käsittelyohje tai Valtionhallinnon tietoaineistojen käsittelyn tietoturvallisuusohje). Tästä raportoidaan tietotilinpäätöksessä, joka on Tilaajan saatavissa erikseen pyydettäessä."

Markkinaoikeus toteaa, että yhtäkään tarjousta ei ole suljettu tarjouskilpailusta tietoturvavaatimuksiin liittyvien seikkojen johdosta, eikä asiassa ei ole muutoinkaan ilmennyt, että tarjouskilpailussa olisi annettu tietoturvavaatimusten johdosta sisällöltään poikkeavia tarjouksia. Kun otetaan lisäksi huomioon tietoturvavaatimuksista tarjouspyyntöasiakirjoissa selostetut seikat sekä se, että kummatkin tarjoajat ovat alalla ammattimaisesti toimivia, ei tarjouspyyntöä ole pidettävä tältä osin niin epäselvänä, etteivät tarjoajat olisi voineet antaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Tietoturvaa koskevien vaatimusten liittyminen hankinnan kohteeseen

Valittaja on esittänyt, että seuraavat edellä mainitussa liitteessä 6.1 esitetyt vaatimukset ovat olleet liian etäisiä hankinnan kohteeseen nähden eikä hankintayksikkö olisi saanut asettaa vaatimuksia koko tarjoajayritykselle, vaan sen olisi pitänyt kohdistaa vaatimuksensa esimerkiksi hankinnan kohteena olevan palvelun projektiryhmään:

- liitteen kohdassa 3 "Hallinnollinen tietoturvallisuus": "Johdon hyväksymä tietoturvapolitiikka ja periaatteet on dokumentoitu ja saatettu koko henkilökunnan ja tarvittavien sidosryhmien tiedoksi. Politiikassa kuvataan muut tietoturvan osa-alueet sekä riskienhallinta ja varautuminen minimivaatimuksineen."

- liitteen kohdassa 3.3 "Varautuminen": "Toimittajalla on oltava vähintään Varautumissuunnitelma, joka kattaa sekä Toimittajan oman toiminnan että Palvelun tuottamiseen liittyvän toiminnan jatkuvuuden varmistamisen."

- liitteen kohdassa 4.5 "Sidosryhmien hallinta": "Toimittaja vastaa siitä, että kaikki Palvelun tuotantoon osallistuvat sidosryhmät (kuten alihankkijat, ja muut sisäiset ja ulkoiset toimijat) noudattavat omalta osaltaan tässä liitteessä sekä Palvelusopimuksessa ja sen liitteissä kuvattuja vaatimuksia."

Hankintayksikön mukaan hankittava järjestelmä tulee käsittelemään hankintayksikön asiakkaiden tekemiä, tietojärjestelmiä koskevia häiriöilmoituksia ja palvelupyyntöjä, jotka voivat sisältää sekä tietosuojan alaisia henkilötietoja että tietojärjestelmien ja tietoverkon turvallisuusjärjestelyjä kuvaavia tietoja, minkä vuoksi on ollut perusteltua vaatia järjestelmän toimittajalta ja toimittajan alihankkijoilta systemaattisuutta oman toimintansa tietoturvallisuuden järjestämisessä.

Kohdan 3 osalta hankintayksikkö on esittänyt yleisen tietoturvakäytännön mukaiseksi sen, että organisaatiolla on vähintään johdon hyväksymä tietoturvapolitiikka, joka on dokumentoitu ja saatettu tiedoksi henkilökunnalle.

Kohdan 3.3 osalta hankintayksikkö on perustellut vaatimusta sillä, että järjestelmän tulee toimia myös poikkeusoloissa, koska hankintayksikön asiakaskuntien toiminta on siitä tiettyjen kriittisten toimintojen osalta riippuvainen. Hankintayksikön mukaan varautumissuunnitelman edellyttäminen on ollut yleinen käytäntö julkisissa hankinnoissa, kun hankinnan kohteena on ollut toiminnan kannalta kriittinen tietojärjestelmä. Jos varautumissuunnitelmaa ei voitaisi vaatia, kävisi julkisen hallinnon yksiköille mahdottomaksi toteuttaa lakisääteistä velvoitettaan varautua poikkeusoloihin.

Kohdan 4.5 vaatimus on hankintayksikön mukaan otettu tarjouspyyntöön, koska hankintamenettelyssä on käynyt ilmi, että osa alan tarjoajista käyttäisi ulkomaisia konekeskuksia palvelujensa alustana ja alihankkijoita asiantuntijapalveluissa.

Tarjouspyynnön kohdassa 9 "Tarjottavia palveluja koskevat vähimmäisvaatimukset" on ilmoitettu, että hankinnan kohteelle asetetut vähimmäisvaatimukset on kuvattu liitteissä 1, 3, 6 ja 6.1.

Tarjouspyynnön liitteen 1 "Hankinnan kuvaus" kohdan 3 "Toiminnallinen tavoitetila ja sitä tukevat vaatimukset" alakohdassa 6 on ilmoitettu muun ohella seuraavaa:

"KUUMA-ICT käsittelee palveluprosesseissaan yhteiskunnan kannalta luottamuksellisia tietoja ja henkilöiden tietosuojan alaisia tietoja: Palvelujen tulee olla riittävän tietoturvallisia. ITSM-järjestelmän ja sen Toimittajan tietoturvan tason tulee olla riittävä ja tietoturvan hallinnan tulee olla kattavaa."

Tarjouspyynnön liitteen 1 kohdassa 9 "Tietoturva ja varautuminen poikkeusoloihin" on muun ohella esitetty, että tilaajan asiakkaat ovat julkisyhteisöjä, joiden tulee noudattaa niitä koskevia tietosuojasäännöksiä ja poikkeusoloihin varautumisen säännöksiä.

Tarjouspyynnön liitteen 6.1 "Sopimuksen tietoturvaliite" kohdassa 1 "Johdanto" on ilmoitettu, että kyseisessä liitteessä kuvatut menettelyt ja vaatimukset koskevat puitesopimuksen mukaista toimittajan tuottamaa palvelua. Muun ohella siinä on esitetty, että liite kuvaa niitä tietoturvaperiaatteita ja -käytäntöjä sekä osapuolten menettelyjä ja minimivaatimuksia, joilla palvelu ja siihen liittyvien tietoturvallisuus varmistetaan normaalioloissa ja normaaliolojen häiriötilanteissa.

Hankintayksikkö on esittänyt, että se on kyseessä olevat vaatimukset asettaessaan pyrkinyt varmistumaan siitä, että se pystyy varmistamaan järjestelmän tietoturvallisuuden ja noudattamaan sille muualla lainsäädännössä asetettuja velvoitteita. Markkinaoikeus katsoo, että kyseessä olevat vaatimukset ovat olleet perusteltuja tietoturvallisuuden varmistamiseksi ja ovat liittyneet hankinnan kohteena olevaan IT-palvelunhallintajärjestelmään. Vaatimusten voidaan katsoa liittyneen tarjoajan edellytyksiin toteuttaa hankinta. Asiassa ei ole käynyt ilmi, että kenenkään tarjoajan tarjousta olisi poissuljettu kyseisten vaatimusten vuoksi. Asiassa ei ole myöskään käynyt ilmi seikkoja, joiden perusteella olisi arvioitavissa, ettei hankintayksikkö hankinnan luonne, käyttötarkoitus ja laajuus huomioon ottaen olisi vaatimukset asettaessaan toiminut suhteellisuusperiaatteen edellyttämällä tavalla.

Hankintasopimuksen laajuus ja sopimusehdot

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikkö on varannut tarjouspyynnössä oikeuden kiellettyyn olennaiseen sopimusmuutokseen ja sopimuksen alan ennakoimattomaan kasvattamiseen. Valittajan mukaan tarjoajat ovat joutuneet antamaan tarjouksensa tietämättä, kuinka laajaan käyttöön ohjelmistot ovat tulossa.

Lisäksi valittaja on esittänyt, että tarjouspyynnössä ei ole avoimuusperiaatteen edellyttämällä tavalla annettu riittäviä tietoja hankinnassa mukana olevista hankintayksiköistä ja niiden sopimusaikana tekemistä hankinnoista, joten tarjouspyyntö on ollut hankinnan kohteen määrittelemisen osalta avoimuusperiaatteen vastainen.

Hankintayksikkö on esittänyt, että tarjouspyynnön liitteen 6 "Sopimusluonnos" kohta 3 "Tilaajan ja sopimusasiakkaiden organisaatiot" on sisältänyt varauman koskien mahdollisia julkisen hallinnon rakennemuutoksia. Hankintayksikön mukaan kyseinen sopimuskohta ei anna hankintayksikölle mahdollisuutta ilmoitusluontoisesti kasvattaa hankintansa kohdetta vaan sen soveltaminen on rajattu tilanteeseen, jossa hankintayksiköstä riippumattomasta syystä sen asiakasorganisaatioita siirrettäisiin hallinnollisesti pois sen omistajakuntien alaisuudesta.

Hankintayksikkö on perustellut kyseistä ehtoa hankintayksikön velvollisuudella ottaa hankinnassa huomioon yleinen etu ja turvata palvelun jatkuminen myös mahdollisessa nopeassa organisaatiomuutoksessa. Lisäksi se on todennut, että tarjoajat eivät ole joutuneet antamaan hintojaan tietämättä, miten laajaan käyttöön palvelu on ollut tulossa, sillä tarjouspyynnössä on ollut arviot käyttäjämääristä ja palvelutapahtumista, joihin hinnoittelun on tullut perustua.

Tarjouspyynnön kohdassa 1 "Hankintayksikkö" on ilmoitettu, että Keski-Uudenmaan informaatioteknologia Oy on julkisomisteinen yhtiö, jonka omistavat sen perustaneet Hyvinkään, Järvenpään ja Keravan kaupungit sekä Mäntsälän kunta.

Tarjouspyynnön kohdassa 3 "Hankinnan kohde ja laajuus" on muun ohella ilmoitettu, että tilaaja hankkii palvelun omaan ja asiakkaidensa käyttöön. Mainitun kohdan mukaan käyttöoikeuksia annetaan paitsi tilaajan käyttäjille myös tilaajan asiakkaiden käyttäjille.

Tarjouspyynnön kohdassa 4 "Hankinnan rajaukset" on ilmoitettu seuraavaa:

"Tilaaja ei tarjoa Palvelua muille kuin omistaja-asiakkailleen. Asiakkaiden määrä ja/tai käyttäjien määrä saattaa sopimuskaudella kuitenkin muuttua.

Myös kuntien tehtäviin saattaa lähivuosina tulla muutoksia. Tämän vuoksi hankintasopimuksessa on varauma, että Palvelua käyttäviä asiakasorganisaatioiden osia saattaa tulevaisuudessa siirtyä osaksi muita julkisia organisaatioita ja palvelun käytön jatkaminen tämän uuden organisaation alaisena on siirtyneelle organisaatiolle edelleen tarpeen siirtymäkauden ajan."

Tarjouspyynnön liitteen 1 "Hankinnan kuvaus" kohdassa 5 "Käyttäjät ja volyymit" on kuvattu järjestelmän käyttäjätyypit sekä esitetty arvio käyttäjämääristä ja palvelutapahtumista vuonna 2017.

Tarjouspyynnön liitteen 6 "Sopimusluonnos" kohdassa 3 "Tilaajan ja sopimusasiakkaiden organisaatiot" on todettu seuraavaa:

"Tilaaja on Sopimusasiakkaiden täysin omistama osakeyhtiö, joka tuottaa Sopimusasiakkaille tietohallinnon ja IT-palveluita. Tilaaja toimii julkisista hankinnoista annetun lain (2007/348) tarkoittamassa mielessä Sopimusasiakkaiden yhteishankintayksikkönä.

Tämä sopimus koskee koko Sopimusasiakkaan organisaatiota mukaan lukien sen liikelaitokset ja tytäryhtiöt.

Sopimusasiakkaan tämän Sopimuksen mukaiset oikeudet käsittävät Sopimusasiakkaan sellaisena kuin se kulloinkin on julkisyhteisönä määritelty. Jos Sopimusasiakas liittyy kokonaan tai osittain johonkin toiseen julkisyhteisöön tai jos Sopimusasiakkaan oikeudellisessa asemassa tapahtuu muu vastaava muutos, oikeus kattaa myös Sopimusasiakkaan sijaan kokonaan tai osittain tulevan yhteisön. Käyttäjämääriin perustuvaa hinnoittelua tarkistetaan tällaisessa tapauksessa uutta tilannetta vastaavaksi perustuen todelliseen käyttäjämäärän muutokseen. [Perustelu: Kuntaliitokset ja kuntien rakennemuutokset ovat aina mahdollisia.]"

Sanotun liitteen 6 kohdassa 4 "Määritelmät" on ilmoitettu, että sopimusasiakas tarkoittaa tilaajan asiakkaina kulloinkin olevia kuntia, kuntayhtymiä sekä kuntatoimeen liittyviä yhtiöitä ja muita sopijapuolten kyseisen sopimuksen voimassaoloaikana yksilöimiä palvelunsaajia. Lisäksi määritelmässä on ilmoitettu, että tilaaja käyttää IT-palvelunhallintaa myös omassa toiminnassaan.

Liitteen 6 kohdassa 5 "Sopimuksen kohde ja tavoitteet" on muun ohella todettu, että sopimusasiakkaiden määrä saattaa sopimuskauden aikana muuttua.

Markkinaoikeus toteaa, että korkein hallinto-oikeus on vuosikirjapäätöksessään KHO 2016:182 katsonut, että KL-Kuntahankinnat Oy:n kunta-alan yhteishankintayksikkönä asiakkaittensa puolesta kilpailuttamassa terveydenhuollon hoitotarvikkeiden yhteishankinnassa ei ollut avoimuusperiaatteen edellyttämällä tavalla annettu riittäviä tietoja KL-Kuntahankinnat Oy:n puitejärjestelyssä mukana olevista hankintayksiköistä ja niiden sopimusaikana tekemistä hankinnoista. KL-Kuntahankinnat Oy oli kilpailuttanut kunta-alan sekä hankintayhteistyösopimuksen kautta sen asiakkaina olevien organisaatioiden terveydenhuollon hoitotarvikkeiden yhteishankinnan koko Suomen osalta. Osatarjoukset eivät olleet sallittuja, ja puitejärjestelyyn valittiin vain yksi toimittaja. Puitejärjestelyyn valitulta toimittajalta oli lisäksi edellytetty valmiutta hoitotarvikkeiden hyllytys- ja kotiinkuljetuspalvelun toteuttamiseen tosiasiallisesti kaikkialla Suomessa. Tarjouspyynnössä oli ilmoitettu neljän kunta-alan hankintayksikön sitoutuneen olemaan mukana puitejärjestelyssä sekä kyseisten hankintayksiköiden arvioitujen vuosiostojen arvot. Tarjouspyynnöstä ei sen sijaan ollut ilmennyt mitään yksilöityjä tietoja muista puitejärjestelyssä mukana olevista KL-Kuntahankinnat Oy:n asiakkaista tai niiden suorittamien hankintojen määristä. Tarjouspyynnön ehtojen mukaan KL-Kuntahankinnat Oy:n kaikilla asiakkailla oli ollut mahdollisuus liittyä puitejärjestelyyn myöhemmin.

Markkinaoikeus toteaa, että nyt kysymyksessä olevassa hankinnassa tarjouspyyntöasiakirjoista ovat ilmenneet ne sopimusasiakkaat, joille hankintaa ollaan tekemässä. Tarjouspyynnöstä ovat niin ikään ilmenneet palvelun suunnitellut käyttäjämäärät vuodelle 2017. Asiakirjojen perusteella Keski-Uudenmaan informaatioteknologia Oy:n omistajina ja sopimusasiakkaina ei ole muita tahoja kuin tarjouspyynnössä hankintaan sitoutuneina mainitut kunnat. Tarjouspyynnön perusteella Keski-Uudenmaan informaatioteknologia Oy ei tarjoa palvelua muille kuin omistaja-asiakkailleen. Tarjouspyynnöstä on siten käynyt ilmi varsin tarkasti hankinnan todennäköinen laajuus. Näin ollen nyt arvioitavana oleva tilanne poikkeaa edellä mainitussa korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjapäätöksessä arvioidusta tilanteesta. Kun otetaan huomioon tarjouspyynnössä ilmoitetut tiedot ja hankinnan kohde, tarjouspyyntöä ei ole pidettävä sillä tavalla yleisluontoisena, että siitä ei olisi saanut avoimuusperiaatteen edellyttämällä tavalla riittäviä tietoja kysymyksessä olevan hankinnan tosiasiallisesta laajuudesta.

Siltä osin kuin valittaja on esittänyt, että sopimusluonnoksessa hankintayksikkö on varannut oikeuden kiellettyyn sopimusmuutokseen ja sopimuksen alan kasvattamiseen, markkinaoikeus toteaa, että asiassa ei ole ilmennyt hankintayksikön vielä tehneen sellaista olennaista sopimusmuutosta, joka voisi olla hankintasäännösten vastainen. Edellä selostetulla tavalla tarjoajat ovat saaneet tarjouspyyntöasiakirjoista riittävällä tavalla selville hankinnan suunnitellun laajuuden.

Voittaneen tarjoajan tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Valittaja on esittänyt muun ohella, että valittajan ja voittaneen tarjoajan tarjoamien käyttöönottoprojektien laajuuksissa on ollut niin merkittävä ero, etteivät tarjoukset ole olleet vertailukelpoisia. Valittajan mukaan voittaneen tarjoajan tarjouksessa ei olisi otettu huomioon kaikkia tarjouspyynnössä esitettyjä vaatimuksia, koska voittaneen tarjoajan tarjoama käyttöönottoprojekti on ollut merkittävästi edullisempi kuin valittajan tarjoama käyttöönottoprojekti.

Hankintayksikkö on esittänyt, että voittaneen tarjoajan tarjous on sisältänyt tarjouspyynnön vaatimusten mukaisen järjestelmän ja sen asennuksen eikä tarjottujen käyttöönottoprojektien laajuuksissa ole ollut niin merkittävää eroa, että tarjoukset olisivat olleet vertailukelvottomia. Hankintayksikön mukaan tarjousten hintaerosta ei ole voitu suoraan päätellä, että tarjoukset olisivat olleet vertailukelvottomia, sillä samaan lopputulokseen tarjotut palvelut ovat perustuneet eri ohjelmistoihin, joiden käyttöönotto on todennäköisesti vaatinut erilaiset työmäärät.

Hankinnan osan 2 "Käyttöönottoprojekti" osalta valittajan vertailuhinta ilman painokerrointa on ollut 29.700 euroa ja voittaneen tarjoajan 8.000 euroa.

Tarjouspyynnön liitteessä 3 "IT-palvelunhallintajärjestelmän hankinta" on esitetty IT-palvelunhallinnan järjestelmälle asetetut yksityiskohtaiset vaatimukset. Liitteen täyttöohjeen mukaan tarjoajan on tullut täyttää sarakkeeseen B vastaus kyllä tai ei. Kyllä-vastaus on tarkoittanut, että tarjoaja sitoutuu vaatimuksen toteuttamiseen.

Liitteen 1 kohdassa 6.1 on vielä ilmoitettu, että hyväksymistestauksessa todetaan vaatimuslista läpikäymällä, että järjestelmä sisältää vaaditut toiminnallisuudet, ominaisuudet ja tietorakenteet.

Markkinaoikeus toteaa, että voittanut tarjoaja on vastannut kaikkiin tarjouspyynnön liitteen 3 vaatimuksiin "Kyllä". Hankintayksikön selvittämän mukaan molemmat tarjotut järjestelmät ovat olleet tilaajan asiantuntijoiden suorittamassa koekäytössä runsaan viikon ajan. Koekäytössä hankintayksikkö on todennut, että ohjelmistoilta vaaditut ominaisuudet ja toiminnallisuudet ovat toteutuneet tarjotuissa palveluissa siinä määrin kuin se on koekäyttöolosuhteissa ollut mahdollista todentaa.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjoaja vastaa tarjouksensa sisällöstä ja hankintayksiköllä on lähtökohtaisesti oikeus luottaa siihen, että tarjoajan tarjouksessaan ilmoittamat tiedot pitävät paikkansa.

Asiassa ei ole esitetty selvitystä, jonka perusteella olisi todettavissa, että voittaneen tarjoajan tarjous olisi ollut puutteellinen käyttöönottoprojektin sisällön osalta. Voittanut tarjoaja on tarjouksen jättämällä sitoutunut tarjouspyynnössä ja sen liitteissä esitettyihin vaatimuksiin. Markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksiköllä ole ollut hankintapäätöksen tekohetkellä syytä epäillä, ettei voittaneen tarjoajan tarjous olisi täyttänyt tarjouspyynnön vaatimuksia käyttöönottoprojektilta vaaditun sisällön osalta.

Lisäksi valittaja on esittänyt, että hankintayksikön ei olisi tullut muuttaa voittaneen tarjoajan tarjousta esimiesten portaalikäyttöä koskevan käyttömaksun osalta, vaan sen olisi tullut sulkea voittaneen tarjoajan tarjous tarjousvertailusta tarjouspyynnön vastaisena.

Hankintayksikkö on esittänyt, että voittaneen tarjoajan tarjouksesta on käynyt ilmi, että esimiesten niin sanotut tarkastus- ja hyväksymistoiminnot voitaisiin toteuttaa niin, että tarjouspyynnössä asetetut toiminnalliset vaatimukset toteutuisivat tarjoushintaan sisältyen. Hankintayksikön mukaan hintalisäys on tehty tarjousten vertailukelpoisuuden aikaansaamiseksi, ja se on joka tapauksessa heikentänyt voittaneen tarjoajan asemaa vertailussa, eikä sillä ole ollut vaikutusta tarjouskilpailun lopputulokseen.

Voittanut tarjoaja on esittänyt, että se on tarjonnut vaatimuksen täyttääkseen huomattavasti paljon monipuolisempaa veloituksetonta ratkaisua, jossa hyväksymisprosessia voitaisiin ohjata erityisten työkulkujen avulla.

Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että sisällöltään tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen sulkeminen tarjouskilpailusta ei ole ainoastaan hankintayksikön oikeus, vaan hankintayksikkö on velvollinen sulkemaan tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen tarjouskilpailusta silloin, kun tarjouksen puutteellisuus tai tarjouspyynnön vastaisuus vaarantaa tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tarjousvertailussa. Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun periaate edellyttää, että tarjouksia arvioidaan sellaisina kuin ne on toimitettu hankintayksikölle tarjousten jättämiselle asetettuun määräaikaan mennessä. Tarjoaja kantaa vastuun tarjouksensa sisällöstä. Annettujen tarjousten jälkikäteinen muuttaminen tai tarkentaminen on pääsääntöisesti kielletty. Tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu edellyttää, ettei yhdellekään tarjoajalle anneta mahdollisuutta saattaa tarjouspyyntöä vastaamatonta tarjousta tarjouspyynnön mukaiseksi tai muulla tavalla parantaa tarjoustaan.

Tarjouspyynnön liitteen 1 kohdassa 5 on kuvattu järjestelmän käyttäjätyypit sekä esitetty arvio käyttäjämääristä. Kuvauksen mukaan esimieskäyttäjä on asiakkaan henkilö, joka esimerkiksi tarkastaa tai hyväksyy tilauksia käyttäjäportaalin kautta, mutta ei osallistu palvelun varsinaiseen tuottamiseen. Esimieskäyttäjiä on arvioitu olevan 400.

Tarjouspyynnön liitteessä 3 "IT-palvelunhallintajärjestelmän hankinta" on ilmoitettu käyttäjäportaalia koskevat vaatimukset. Liitteessä on ollut muun ohella seuraava vaatimus:

"Käytettävissä on toiminnallisuus, että lomakkeen tarkastajalle ja/tai hyväksyjälle lähtee automaattisesti pyyntö sähköpostitse työnkulkuun kuvatulla tavalla."

Tarjouspyynnön liitteen 4 hintalomakkeella on muun ohella pyydetty hinnoittelemaan esimieskäyttäjien ohjelmistopalvelun käyttömaksu. Hintalomakkeen ohjelmistopalvelun käyttömaksua koskevalla välilehdellä on ilmoitettu, että asiakastyypit on määritelty tarjouspyynnön liitteessä 1. Hintalomakkeen ohjeissa on todettu, että tarjoajan on tullut täyttää lomakkeen harmaalla merkityt solut ja että kaikki pyydetyt hinnat on tullut antaa lomakkeessa pyydetyllä tavalla. Lisäksi ohjeessa on ilmoitettu, että jos hintaa ei tulla veloittamaan, on hinnaksi tullut merkitä nolla euroa ja että tyhjä hintasolu tai tyhjä taulukko tulkitaan puutteelliseksi tarjoukseksi, joka voidaan hylätä. Vielä lomakkeella on todettu, että hintojen tulee kattaa tarjouspyynnön vaatimukset ja sopimusehdot.

Tarjouspyynnön kohdassa 5 "Ehdollisuus, osatarjoukset ja vaihtoehtoiset tarjoukset" on todettu, että tarjous ei saa olla ehdollinen ja että vaihtoehtoisia tarjouksia tai osatarjouksia ei hyväksytä. Muun ohella siinä on todettu, että tarjouksen tulee sisältää kaikki vaaditut osat.

Voittanut tarjoaja on tarjonnut hintalomakkeen välilehdellä 2/5 esimieskäyttäjien ohjelmistopalvelun käyttömaksun hinnaksi 0,00 euroa. Voittaneen tarjoajan tarjouksessa hankinnan osan 1 ohjelmistopalvelun käyttömaksun kokonaisvertailuhinta on ollut 46.166,40 euroa.

Hankintayksikkö on saatuaan valittajan ja voittaneen tarjoajan tarjoukset esittänyt 5.9.2016 tarjoajille kirjallisesti kysymyksiä koskien tarjoajien sitoutumista sopimusehtoihin sekä esimieskäyttäjien määritelmää ja hinnoittelua. Hankintapäätöksen mukaan kysymysten tarkoituksena on ollut varmistaa tarjouspyynnön vaatimusten täyttyminen.

Esimieskäyttäjiin liittyen on esitetty seuraavat kysymykset:

"2.simieskäyttäjien hinnoittelu

Tarjouspyynnössä määritellään: ’Esimieskäyttäjä on Asiakkaan henkilö, joka esimerkiksi tarkastaa tai hyväksyy tilauksia käyttäjäportaalin kautta, mutta ei osallistu varsinaiseen palvelun tuottamiseen.’

Määritelmässä on käytetty esimerkkinä tilauksien hyväksymistä. Ajatuksena on, että esimieskäyttäjät voisivat tehdä muitakin prosesseihin liittyviä toimenpiteitä suoraan ITSM-järjestelmään portaalin käyttöliittymän kautta (ei sähköpostitse). Esimerkkejä sellaisista ovat palvelujen tilaukset, käyttöoikeuksien hyväksymiset, tikettien seuranta jne. Esimieskäyttäjät eivät kuitenkaan käyttäisi ITSM-järjestelmää muuten portaalin käyttöliittymän kautta.

Kysymykset

3. Onko tarjouksenne pohjana sama ymmärrys esimieskäyttäjien määritelmästä? Jos ei ole, miltä osin käsitys poikkeaa?

4. Onko tarjotussa järjestelmässä jotain teknisiä tai kaupallisia rajoituksia sille, mitä toimintoja esimieskäyttäjät voivat portaalin kautta hoitaa?

5. Vaikuttaako tämä tarkennus jollain tavalla esimieskäyttäjien hinnoitteluun?"

Voittanut tarjoaja on ilmoittanut vastauksenaan muun ohella, että kuka tahansa organisaation henkilö voi hyväksyä sähköpostitse heille tulevat hyväksymispyynnöt ilman maksullista lisenssiä. Voittanut tarjoaja on nimenomaisesti ilmoittanut, että se ei ole tarjoamassa hankintayksikölle hyväksyjä-lisenssejä, koska niiden aiheuttama kustannus olisi kohtuuton verrattuna saavutettavaan hyötyyn. Voittaneen tarjoajan vastauksen mukaan hyväksynnät tehdään sähköpostitse eli sähköpostissa olevan hyväksy tai hylkää linkin painalluksella.

Edellä todetusti tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että esimieskäyttäjä on asiakkaan henkilö, joka esimerkiksi tarkastaa tai hyväksyy tilauksia käyttäjäportaalin kautta, mutta ei osallistu palvelun varsinaiseen tuottamiseen. Esimiesten määritelmää koskevasta kohdasta ei ole voitu tehdä sellaista johtopäätöstä, että esimiesten tulisi ehdottomasti tehdä hyväksynnät portaalissa, vaan kysymyksessä olevassa tarjouspyynnön kohdassa on kuvattu se, millaisia tehtäviä esimieskäyttäjä järjestelmässä tekee. Asiassa selvitetyn mukaan tarjouspyynnön liitteessä 3, jossa on kuvattu portaalia koskevat vaatimukset, ei ole esitetty vaatimusta siitä, että esimieshyväksynnät tulisi tehdä vain käyttäjäportaalin välityksellä. Tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuutta arvioitaessa vain tarjouspyynnössä esitetyt vaatimukset voidaan ottaa huomioon. Hankintayksikön tarjousten jättämisen jälkeen esitetyillä tarkentavilla kysymyksillä ei ole merkitystä arvioitaessa tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuutta. Voittaneen tarjoajan tarjous on siten ollut esimieshyväksynnän osalta tarjouspyynnön vaatimusten mukainen. Tarjouspyynnön hintaliitteessä ei ole puolestaan edellytetty, että esimieskäyttäjälle olisi ilmoitettava hinta.

Hankintapäätöksen mukaan hankintayksikkö on lisännyt voittaneen tarjoajan tarjoushintaan esimiesten portaalikäyttöä koskevan ohjelmistopalvelun käyttömaksun. Hankintayksikkö on 23.9.2016 tekemässään hankintapäätöksessä todennut, että voittaneen tarjoajan tarjous on täyttänyt palvelun toiminnalliset vaatimukset ilman kyseistä tarjoushinnan lisäystä, mutta lisäys on ollut tarpeellinen, jotta molempien tarjoajien ohjelmistopalvelun käyttömaksujen hinnoittelu olisi mahdollisen järjestelmän jatkokehityksen näkökulmasta vertailukelpoinen.

Edellä todetusti voittaneen tarjoajan tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen ilman esimiesten portaalikäyttöä koskevia lisenssejä. Siten kysymyksessä olevan esimiesten portaalikäyttöä koskevan käyttömaksun lisääminen vertailuun ei ole johtanut voittaneen tarjoajan tarjouksen parantamiseen. Hankintayksikön menettely ei siten ole tältäkään osin ollut virheellistä.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muun ohella, mitä hallintolain¬käyttölain 74 §:n 1 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Efecte Finland Oy:n korvaamaan Keski-Uudenmaan informaatioteknologia Oy:n oikeudenkäyntikulut 3.125 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Nina Korjus, Reima Jussila ja Jukka Koivusalo.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkastaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.

 
Julkaistu 22.12.2017  Päivitetty 29.12.2017