MAO:840/17

Pohjois-Karjalan Tietotekniikkakeskus Oy - palveluseteli- ja ostopalvelujärjestelmän hankinta

hankinta-asia – valituksen tutkiminen

Diaarinumero: 2016/476
Antopäivä: 22.12.2017

ASIAN TAUSTA

KL-Kuntahankinnat Oy on ilmoittanut 22.5.2013 julkaistulla ja 27.6.2013 korjatulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta palveluseteli- ja ostopalvelujärjestelmän (jäljempänä myös PSOP-järjestelmä) hankinnasta sopimusajalle 9.9.2013–8.9.2021.

KL-Kuntahankinnat Oy:n toimitusjohtaja on 15.8.2013 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut Digia Finland Oy:n tarjouksen.

Siun sote ICT-ohjausryhmä on 15.8.2016 pidetyssä kokouksessa päättänyt, että Siun sotelle hankitaan palveluseleteli- ja ostopalvelujärjestelmäksi Digia Finland Oy:n järjestelmä.

Pohjois-Karjalan Tietotekniikkakeskus Oy:n (jäljempänä myös hankintayksikkö) ilmoituksen mukaan päätöstä liittymisestä KL-Kuntahankinnat Oy:n kilpailuttamaan PSOP-järjestelmään ei ole tehty.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Polycon Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan Siun Sote ICT-ohjausryhmän päätöksen, kieltää hankintayksikköä tekemästä hankintasopimusta tai muullakaan tavalla jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 25.000 euroa. Valittaja on myös vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintamenettelyn väliaikaisesti keskeytettäväksi markkinaoikeuskäsittelyn ajaksi. Valittaja on lisäksi vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön toimittamaan valittajalle kaikki päätökseen liittyvät asiakirjat, mukaan lukien hankintapäätökset, perustelumuistiot, tarjoukset, mahdolliset vertailuasiakirjat, sopimusluonnokset ja sopimukset liitteineen ja ajantasaisine palvelu- ja sisältökuvauksineen. Vielä valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.040 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Pohjois-Karjalan kuntien ja sote-toimijoiden omistama Pohjois-Karjalan Tietotekniikkakeskus Oy on yhdessä Joensuun kaupungin kanssa helmikuussa 2016 kutsunut toimittajia esittelemään palvelusetelijärjestelmäratkaisujaan. Tarkoituksena on ollut kartoittaa palvelusetelijärjestelmävaihtoehtoja vuoden 2017 alusta Pohjois-Karjalan alueella toimintansa aloittavalle Siun sote -kuntayhtymälle. Valittaja on käynyt esittelemässä omaa palveluaan keväällä 2016. Myöhemmin keväällä Joensuun seudun hankintatoimi on julkaisut tietopyynnön, jossa on pyydetty toimittajia yksityiskohtaisesti vastaamaan, miten heidän ratkaisunsa toimivat verrattuna Siun sote -valmistelussa tehtyyn vaatimusmäärittelyyn. Valittajalle on kerrottu, että tarkoituksena on järjestää tarjouskilpailu palvelusetelijärjestelmästä kesällä 2016. Myöhemmin valittajan tiedustelun johdosta hankintayksikkö on ilmoittanut valittajalle päättäneensä liittyä KL-Kuntahankinnat Oy:n kilpailuttamaan sopimukseen. Ilmoituksessa ei ole yksilöity, milloin päätös on tehty, mutta ilmeisesti kyse on ollut Pohjois-Karjalan Tietotekniikkakeskus Oy:n ICT-ohjausryhmän päätöksestä.

Koska hankintayksikkö liittymällä KL-Kuntahankinnat Oy:n sopimukseen ja tekemällä muut asiakokonaisuuteen liittyvät yhteistyö- ja hankintasopimukset ei tosiasiassa osta KL-Kuntahankinnat Oy:n kilpailuttamaa ratkaisua vaan immateriaalioikeuksia ja palveluita perustajakunnilta ja Kuntien Tiera Oy:ltä, kyseessä on suorahankinta. Lisäksi KL-Kuntahankinnat Oy:n kilpailuttaman palvelun sisältö on merkittävästi muuttunut ja laajentunut vuonna 2013 tehdyn kilpailutuksen jälkeen.

Sen arvioimiseksi, onko palvelun lisätilausten arvo sisällytetty alkuperäiseen hankintaan, onko palvelun lisätilausten arvon korkeintaan 50 prosenttia alkuperäisen hankinnan arvosta ja onko hankintayksikön hankinta tehty puitejärjestelyssä vahvistettujen ehtojen mukaan, on välttämätöntä, että valittaja saa tiedon Digia Finland Oy:lle puitejärjestelyn perusteella maksettujen suoritusten kokonaismäärästä ja hankintayksikön tekeillä oleviin sopimuksiin kuuluvat palvelukuvaukset.

Vastine

Vaatimukset

Pohjois-Karjalan Tietotekniikkakeskus Oy on vaatinut, että markkinaoikeus ensisijaisesti jättää valituksen tutkimatta ja toissijaisesti hylkää valituksen. Hankintayksikkö on lisäksi vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 800 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Valitus tulee jättää tutkimatta, sillä kysymyksessä on puitejärjestelyä koskeva hankinta, joka edellyttää käsittelylupaa. Käsittelylupaa ei ole asiassa pyydetty, eikä asiassa ole perusteita käsittelyluvan myöntämiselle. Valittaja ei ole myöskään asianosainen, sillä se ei ole aikanaan osallistunut puitejärjestelyn perustamista koskeneeseen tarjouskilpailuun.

Hankintayksikkö ei ole tehnyt asiassa hankintapäätöstä. Asiassa mainittu 15.8.2016 tehty päätös on ollut Siun sote ICT -ohjausryhmän päätös. Sanottu päätös on valtuuttanut hankintayksikön tekemään hankintapäätöksen KL-Kuntahankinnat Oy:n kilpailuttamaan sopimukseen liittymisestä. Asiassa ei ole siten vielä hankintapäätöstä, jota markkinaoikeus voisi käsitellä. Valittajan pyytämiä asiakirjoja ei ole olemassa.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että sillä, onko hankintayksikön virallisissa elimissä tehty hankintapäätös sitoutumisesta KL-Kuntahankinnat Oy:n sopimukseen, ei ole merkitystä, sillä hankintayksikkö on itsekin vastineessaan kertonut etenevänsä hankinnassa. Lisäksi hankintayksikkö on väittänyt, että päätös liittyä palveluun on tehty Siun sote ICT-ohjausryhmässä. Kuitenkin mainittu Siun Sote aloittaa toimintansa vasta vuonna 2017, joten sitä ei ole ollut vielä olemassa. Kerrottu päätös valtuuttaa hankintayksikön etenemään hankinnassa. Alueen sote-toimijat valmistautuvat Siun sote toiminnan aloittamiseen siirtämällä ICT-sopimuksiaan hankintayksikön hallintaan. Näin ollen vaikka hankintapäätöstä tai liittymissopimusta ei olekaan virallisesti tehty, on hankintayksikkö tekemässä laittoman suorahankinnan toimintansa aloittavan Siun soten puolesta.

Muut kirjelmät

Valittaja on toimittanut lisävastaselityksen.

Hankintayksikkö on markkinaoikeuden pyynnöstä toimittanut kaksi lisäselvitystä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Valituksen tutkiminen

Asiassa on ensin ratkaistava, onko Siun sote ICT-ohjausryhmän kokouksessa 15.8.2016 tehty sellaista päätöstä tai ratkaisua, jonka käsitteleminen kuuluu markkinaoikeuden toimivaltaan.

Julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007; jäljempänä hankintalaki) 86 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeuden käsiteltäväksi valituksella voidaan saattaa mainitussa laissa tarkoitettu hankintayksikön päätös tai hankintayksikön muu hankintamenettelyssä tehty ratkaisu, jolla on vaikutusta ehdokkaan tai tarjoajan asemaan. Pykälän 2 momentin mukaan markkinaoikeuden käsiteltäväksi valituksella ei voida saattaa hankintayksikön sellaista päätöstä tai muuta ratkaisua, joka koskee yksinomaan hankintamenettelyn valmistelua.

Hankintalain esitöissä (HE 190/2009 vp s. 59 ja 60) on kyseisen pykälän osalta todettu, että pykälän 1 momentissa valituksen kohteeksi määritellään ensisijaisesti hankintayksikön tekemä päätös, mikä vastaa myös käytännössä kaikkein yleisintä soveltamistilannetta markkinaoikeudessa. Koska on kuitenkin ajateltavissa, että hankintamenettelyssä voi ratkaisevaa merkitystä olla myös jollakin muulla hankintayksikön tekemällä toimenpiteellä, jota ei ole kuitenkaan tehty nimenomaisesti päätöksenä, valituskelpoiseen päätökseen rinnastetaan myös muu hankintayksikön toimenpide, jolla on vaikutusta ehdokkaan tai tarjoajan asemaan. Edelleen esitöissä on tuotu esiin, että unionin tuomioistuimen 11.1.2005 antamassa tuomiossa Stadt Halle ja RPL Lochau (C-26/03, EU:C:2005:5) on todettu muun ohella, että muutosta ei voida hakea sellaisiin toimiin, jotka ovat pelkkää hankinnan alustavaa tarkastelemista tai jotka ovat yksinomaan valmistelevia ja jotka liittyvät hankintaviranomaisen julkisen hankintasopimuksen tekemiseen nähden suorittamaan sisäiseen pohdintaan (tuomion 35 kohta). Edelleen esitöissä on todettu, että edellä mainituista syistä pykälän 2 momentissa säädetään unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä ja kansallista oikeuskäytäntöä vastaavasti siitä, että markkinaoikeuden käsiteltäväksi valituksella ei voida saattaa hankintayksikön sellaista päätöstä tai muuta toimenpidettä, joka koskee yksinomaan hankintamenettelyn valmistelua. Tulkintaa ohjaa esimerkiksi edellä mainitusta tuomiosta Stadt Halle ja RPL Lochau ilmenevä oikeusohje siitä, milloin hankintayksikön menettely on yksinomaan valmistelua.

KL-Kuntahankinnat Oy on vuonna 2013 kilpailuttanut PSOP-järjestelmän hankinnan sopimusajalle 9.9.2013–8.9.2021. KL-Kuntahankinnat Oy:n toimitusjohtaja on 15.8.2013 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut Digia Finland Oy:n tarjouksen.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella Joensuun seudun hankintatoimi on keväällä 2016 lähettänyt toimittajille tietopyynnön koskien sähköistä palveluseteliratkaisua Siun sote -nimiselle toimijalle. Tietopyyntö on sisältänyt muun ohella vaatimusmäärittelyn. Saadun selvityksen mukaan tietopyynnön johdosta on 30.6.2016 järjestetty työryhmän kokous, johon on osallistunut muun ohella Pohjois-Karjalan Tietotekniikkakeskus Oy:n ja Joensuun kaupungin edustajia. Kokouksessa on arvioitu tietopyyntöön saatuja vastauksia ja päädytty ehdottamaan hankittavaksi järjestelmäksi Digia Finland Oy:n PSOP-järjestelmää. Tämän jälkeen Siun sote ICT-ohjausryhmä on järjestänyt 15.8.2016 kokouksen. Kokoukseen on osallistunut muun ohella Siun soten sekä Pohjois-Karjalan Tietotekniikkakeskus Oy:n edustajia. Kokouksesta toimitetun pöytäkirjan kohdassa 4 on käsitelty sähköisestä palveluseteli- ja ostopalvelujärjestelmästä tehtyä esitystä. Pöytäkirjan mukaan keväällä 2016 on muun ohella työstetty vaatimusmäärittely Siun soten tarvitsemalle palvelusetelijärjestelmälle. Kokouksessa on niin ikään käsitelty 30.6.2016 pidetyssä kokouksessa laadittua esitystä sekä päätetty, että hankittava järjestelmä on työryhmän esityksen mukaisesti Digia Finland Oy:n PSOP-järjestelmä. Lisäksi pöytäkirjassa on mainittu ehtona hankinnalle muutamien teknisten ehtojen täyttyminen. Kokouksessa on lisäksi sovittu yhteydenotosta Digia Finland Oy:hyn sekä käyttöönottosuunnitelman tekemisestä.

Asiassa selvitetyn perusteella valittajan tiedusteltua hankinnan tilasta Joensuun seudun hankintatoimelta on tämä ilmoittanut valittajalle 29.8.2016 sähköpostiviestillä, että Pohjois-Karjalan Tietotekniikkakeskus Oy on päättänyt liittyä KL-Kuntahankinnat Oy:n palveluseteli- ja ostopalvelujärjestelmää koskevaan puitesopimukseen. Asiassa ei ole ilmennyt, että valittajalle olisi toimitettu sen tiedustelun johdosta muuta selvitystä hankinnan vaiheesta tai esimerkiksi edellä mainittuja kokouspöytäkirjoja.

Pohjois-Karjalan Tietotekniikkakeskus Oy on markkinaoikeuden selvityspyyntöön antamassaan vastauksessa selvittänyt muun ohella, että Siun sote ICT-ohjausryhmän asema hankintapäätöksen tekemisen kannalta on ollut, että se on käsitellyt hankinnat ja antanut Pohjois-Karjalan Tietotekniikkakeskus Oy:lle valtuutuksen ICT-hankintojen tekemiseen. Selvityksen mukaan lopullisen hankintapäätöksen asiassa tekisi Pohjois-Karjalan Tietotekniikkakeskus Oy.

Pohjois-Karjalan Tietotekniikkakeskus Oy on markkinaoikeudessa esittänyt, että se ei ole vielä tehnyt hankintapäätöstä. Pohjois-Karjalan Tietotekniikkakeskus Oy:n mukaan Siun Sote ICT-ohjausryhmän päätös on valtuuttanut sen tekemään hankintapäätöksen KL-Kuntahankinnat Oy:n kilpailuttamaan sopimukseen liittymisestä.

Markkinaoikeus toteaa, että valituksen kohteena on Pohjois-Karjalan Tietotekniikkakeskus Oy:n hankintamenettely. Asiassa saadun selvityksen perusteella Siun sote ICT-ohjausryhmä ei ole päätösvaltainen tekemään hankintayksikön lopullista hankintapäätöstä. Lisäksi markkinaoikeus toteaa, että kysymyksessä olevassa päätöspöytäkirjassa on mainittu, että järjestelmän osalta selvitetään vielä muutamia seikkoja. Asiassa ei ole selvitetty tehdyn lopullista hankintapäätöstä eikä valmisteltu sopimuksia sillä tavalla, että markkinaoikeus voisi asiassa esitetyn perusteella arvioida, onko hankintayksikkö tekemässä sopimuksia, joissa on tosiasiassa kyse suorahankinnasta.

Edellä todetun perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole tehnyt asiassa hankintalaissa tarkoitettua ehdokkaan tai tarjoajan asemaan vaikuttavaa hankintapäätöstä, vaan ainoastaan päätösesityksen, jota voidaan pitää hankintamenettelyn valmisteluna. Markkinaoikeus katsoo näin ollen, että asiassa on kyse sellaisesta hankintalain 86 §:n 2 momentissa tarkoitetusta muusta ratkaisusta, joka koskee yksinomaan hankintamenettelyn valmistelua ja jota ei voida valituksella saattaa markkinaoikeuden käsiteltäväksi. Valittajan valitus on näin ollen jätettävä tutkimatta.

Tiedon antaminen asiakirjasta

Asian lopputuloksen huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin turvaaminen edellytä, että valittajan vaatimat asiakirjat annetaan tiedoksi valittajalle. Näin ollen valittajan vaatimus asiakirjojen tiedoksi antamisesta on hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolain-käyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Joensuun seudun hankintatoimi on ilmoittanut valittajalle, että Pohjois-Karjalan Tietotekniikkakeskus Oy on päättänyt liittyä KL-Kuntahankinnat Oy:n kilpailuttamaan sopimukseen. Valittaja on voinut saada virheellisesti sen käsityksen, että sen on tarpeen tehdä valitus oikeussuojansa turvaamiseksi. Siten olisi asiasta annetusta ratkaisusta huolimatta kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut vahinkonaan. Vastaavasti hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää Polycon Oy:n vaatimuksen tiedon antamisesta asiakirjasta.

Markkinaoikeus jättää valituksen tutkimatta pääasian osalta.

Markkinaoikeus velvoittaa Pohjois-Karjalan Tietotekniikkakeskus Oy:n korvaamaan Polycon Oy:n oikeudenkäyntikulut 2.040 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Pohjois-Karjalan Tietotekniikkakeskus Oy:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Asian tultua ratkaistuksi lausunnon antaminen hankinnan täytäntöönpanon väliaikaista kieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Nina Korjus, Petri Rinkinen ja Jukka Koivusalo.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkastaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.

 
Julkaistu 22.12.2017  Päivitetty 29.12.2017