MAO:838/17

Vantaan kaupunki - hautauspalvelut ja vainajien siirtokuljetukset

hankinta-asia – hankintasanasto (CPV) – hankintailmoituksen virheellisyys

Diaarinumero: 2016/766
Antopäivä: 22.12.2017

ASIAN TAUSTA

Vantaan kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 22.11.2016 julkaistulla sosiaalipalveluja koskevalla hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta toimeentulotukiasiakkaiden hautauspalveluiden ja vainajien siirtokuljetusten palveluhankinnasta ajalle 1.1.2017–31.12.2018 ja mahdolliselle kahden vuoden optiokaudelle.

Vantaan kaupungin apulaiskaupunginjohtaja on 13.12.2016 tekemällään hankintapäätöksellä § 52/2016 valinnut hankinnan osakohteiden 1 ja 2 toimittajaksi Hyvinkään Wanha Hautauspalvelu Oy:n.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 200.000 euroa.

Hankintayksikkö on antanut markkinaoikeudelle kirjallisen sitoumuksen olla panematta hankintapäätöstä täytäntöön niin kauan kuin asia on markkinaoikeudessa vireillä.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Hautaustoimisto Mikko Mononen Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen osakohteiden 1 ja 2 osalta, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 4.464 eurolla lisättynä asiassa perittävällä oikeudenkäyntimaksulla, molemmat viivästyskorkoineen.

Perusteet

Tarjouskilpailun molemmissa kohteissa voittanut tarjoaja olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta, sillä se ei ole täyttänyt tarjouspyynnössä asetettuja soveltuvuusvaatimuksia.

Voittaneella tarjoajalla ei ole ollut tarjouspyynnön palvelukuvauksessa edellytettyä hautaustoimistoa Vantaalla eikä sillä ole ollut tarjouspyynnössä edellytettyjä referenssejä.

Myöskään tarjouskilpailussa valittajaa ennen sijoittuneilla kahdella muulla tarjoajalla ei ole ollut hautaustoimistoa Vantaalla. Koska hautaustoimiston sijaintivaatimus on palvelukuvauksessa koskenut molempia hankittavia palveluja, on valittaja ollut ainoa kaikki kelpoisuusvaatimukset täyttänyt tarjoaja molemmissa kilpailutetuissa kohteissa.

Vastine

Vaatimukset

Vantaan kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.000 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Voittaneen tarjoajan tarjousta tai sen teknistä tai taloudellista soveltuvuutta suorittaa tarjouspyynnön mukaista palvelua ei ole rasittanut mikään sellainen virhe tai puute, ettei hankintayksikkö olisi voinut valita voittaneen tarjoajan tarjousta tarjouskilpailun voittajaksi.

Voittanut tarjoaja on tarjouksessaan tarjouspyynnön vaatimusten mukaisesti ilmoittanut hautaustoimistonsa sijainniksi osoitteen Vantaalla. Hankintayksikkö on siten voinut oikeutetusti luottaa voittaneen tarjoajan sitovaan ilmoitukseen siitä, että sen hautaustoimisto sijaitsee Vantaan alueella sopimuskauden aikana. Myös kaikki esitetyt referenssivaatimukset ovat sen osalta täyttyneet.

Kaikki tarjoajat ovat hyväksyneet tarjouspyynnön ja sen liitteiden kaikki ehdot tarjouksiinsa ladatuilla hyväksynnöillään. Täten myös valittajan väittämät puutteet muiden kahden tarjoajan tarjouksissa ovat olleet perusteettomina merkityksettömiä ja lisäksi kilpailutuksen ratkaisun kannalta epärelevantteja.

Kuultavan lausunto

Hyvinkään Wanha Hautauspalvelu Oy on esittänyt, että sen osallistuessa kilpailutukseen se oli tehnyt suullisen sopimuksen liiketilasta Vantaalla. Liiketila on ollut valmiina asiakkaita varten sopimusta tehtäessä 30.12.2016 ja se on vastannut tarjouspyynnössä esitettyjä vaatimuksia. Myös referenssivaatimukset ovat sen osalta täyttyneet.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikkö on jälkikäteen tulkinnut tarjouspyyntöä täysin sen sanamuodon vastaisesti referenssivaatimusten osalta. Voittaneen tarjoajan tilat eivät ole olleet laadultaan tarjouspyynnön vaatimusten mukaiset.

Muut kirjelmät

Valittaja on antanut kaksi lisälausumaa, joista jälkimmäisessä, joka on annettu markkinaoikeuden hankintailmoituksessa käytettyjen CPV-koodien oikeellisuuteen liittyvän tiedustelun johdosta, se on esittänyt, että hankinnassa on käytetty väärää CPV-koodia. Hautausalan palveluja varten ovat olleet voimassa aivan eri CPV-koodit. Väärän CPV-koodin käyttäminen on saattanut hyvinkin suurelta osin rajata tarjoajien piiriä ja siten rajata vertailukelpoisten tarjousten joukkoa.

Hankintayksikkö on antanut kaksi lisälausumaa, joista jälkimmäisessä, joka on annettu markkinaoikeuden hankintailmoituksessa käytettyjen CPV-koodien oikeellisuuteen liittyvän tiedustelun johdosta, se on esittänyt hankintailmoituksessa käytetyn päänimikkeistön perustuneen hankittavan kokonaispalvelun luonteeseen. Hankinnassa on syntynyt todellista kilpailua, kun hankintayksikkö on vastaanottanut neljä tarjousta.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Hankinnan ilmoittaminen

Julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007; jäljempänä hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 68 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on ilmoitettava julkisesti muun ohella avoimella menettelyllä toteutettavasta hankinnasta. Pykälän 2 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella annetaan tarkemmat säännökset ilmoituksen lähettämisessä käytettävistä viestintävälineistä, ilmoitusten sisällöstä, julkaisemisesta ja muista ilmoitusvelvollisuuteen liittyvistä seikoista.

Julkisista hankinnoista annetun valtioneuvoston asetuksen (hankinta-asetus) 5 §:ssä säädetään kansallisen hankintailmoituksen sisällöstä. Pykälän 2 momentin mukaan kansallisessa hankintailmoituksessa hankintojen sisällön määrittelyssä on käytettävä yhteisestä hankintasanastosta (CPV) annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EY) N:o 2195/2002 vahvistettua viitenimikkeistöä

2-numerotason tarkkuudella.

Yhtenäisen viitenimikkeistön käytöllä on pyritty turvaamaan hankintojen avoimuus ja läpinäkyvyys. Viitenimikkeistön ja numeerisen koodin käyttö on pakollista, koska ilmoitustila ei salli pitkiä sanallisia selostuksia ja koska ilmoitusten käännökset tehdään CPV-koodien perusteella. Menettely mahdollistaa tuotekohtaisten hakupalveluiden käytön ilmoitusten seurannassa. Jos koodi on määritelty virheellisesti, ilmoitusten löytäminen on vaikeata ja sattumanvaraista. Tästä syystä virheellisen koodin käyttö voi olla rinnastettavissa muunlaisiin ilmoitusvirheisiin.

Nyt kyseessä olevassa asiassa hankinnan kohteena ovat olleet toimeentulotukiasiakkaiden hautauspalvelut (kohde 1) ja vainajien siirtokuljetukset (kohde 2). Hankintayksikkö on ilmoittanut hankinnasta sosiaalipalveluja ja muita erityispalveluja koskevalla hankintailmoituksella vertailuperusteena halvin hinta.

Tarjouspyynnön liitteessä 1 "Palvelukuvaus" kohdassa 1 "Hautauspalvelut" on kuvattu hankintaa muun ohella seuraavasti:

"Palvelu sisältää toimeentulotukeen oikeutetun vantaalaisten hautauksen ja kuljetuksen pääkaupunkiseudulla maanantaista lauantaihin ja pienen kukkalaitteen arkulle sekä toimeentulotukiasiakkaan omaisen palvelun hautaustoimistossa hautauksen järjestelyjen sopimista varten sekä tarvittavan yhteistyön seurakuntayhtymän tai vastaavan kanssa hautauksesta."

Tarjouspyynnön liitteen 1 kohdan 2 "Vainajien siirtokuljetukset" mukaan vainajien siirtokuljetusten osalta on ollut kyse ruumiiden kuljettamisesta pääosin Vantaan kaupungin laitosten ja sairaaloiden välillä sekä kuljetuksista HUSLAB:n obduktio-osastolle.

Hankintayksikkö on 22.11.2016 julkaisemassaan hankintailmoituksessa ilmoittanut hankinnan pääasialliseksi toimialaksi sosiaaliturvan ja CPV-koodiksi 85000000-9 (terveyspalvelut ja sosiaalitoimen palvelut). Hankintayksikkö on käyttänyt ilmoitustyyppinä liitteen B -palveluille tarkoitettua sosiaalipalveluille ja muille erityispalveluille tarkoitettua hankintailmoitusta. Hankinnan kohteena on kuitenkin ollut hautauspalvelut ja ruumiiden kuljetus. Hautauspalveluille on vahvistettu oma CPV-koodi, joka on 98370000-7, ja ruumiiden kuljetuspalveluille kuljetuspalveluiden yleisen CPV-koodin 60000000-8 lisäksi lisäsanastossa erikseen M-jakson E-ryhmän koodi ME03-4.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikön käyttämä ilmoitustyyppi sekä hankintailmoituksessa ilmoittamat hankinnan pääkohde ja CPV-koodi eivät ole vastanneet hankinnan kuvausta. Hankinnassa on täten julkaistu hankintailmoitus, jossa hankinnan kohde on ilmoitettu sillä tavoin virheellisesti, ettei ilmoitusta ole tämän vuoksi ollut mahdollista löytää ainakaan palvelukohtaista hakupalvelua käyttämällä. Vaikka hankintailmoitus on ollut kaikkien mahdollisten tarjoajien luettavana hankintalaissa tarkoitetuissa tietokannoissa ja ilmoituspaikoissa, ilmoitusten suuren lukumäärän vuoksi kaikkien hankintailmoitusten seuraaminen on kuitenkin työlästä eikä tällaista toimintatapaa voida pitää toimittajien kannalta vaikeuksitta mahdollisena tai edes kohtuullisena.

Hankintailmoituksen virheellisyys hankinnan pääkohteen ja CPV-koodin osalta ei ole ollut omiaan turvaamaan potentiaalisten tarjoajien tasapuolisia mahdollisuuksia tehdä tarjousta tarjouskilpailussa. Markkinaoikeus toteaa, että nyt kyseessä olevassa hankinnassa tarjouksen on jättänyt vain neljä tarjoajaa. Tarjoajien vähäinen määrä omalta osaltaan tukee sitä, että kaikki potentiaaliset tarjoajat eivät tosiasiassa ole löytäneet kyseessä olevaa hankintailmoitusta. Edellä esitetyillä perusteilla markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikön menettely on ollut julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaista.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Koska jo hankintamenettelyä koskeva hankintailmoitus on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Vantaan kaupunki aikoo edelleen toteuttaa toimeentulotukiasiakkaiden hautauspalveluiden ja vainajien siirtokuljetusten hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolain-käyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Asian näin päättyessä hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Valittaja on liiketoiminnastaan arvonlisäverovelvollinen ja sillä on oikeus vähentää oikeudenkäyntikuluihinsa sisältyvä arvonlisävero omassa verotuksessaan. Tämän vuoksi korvattavaksi vaadituista oikeudenkäyntikuluista on vähennettävä niihin sisällytetty arvonlisävero.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Vantaan kaupungin apulaiskaupunginjohtajan 13.12.2016 tekemän hankintapäätöksen § 52/2016. Markkinaoikeus kieltää Vantaan kaupunkia tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 20.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Vantaan kaupungin korvaamaan Hautaustoimisto Mikko Mononen Oy:n oikeudenkäyntikulut 5.600 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Vantaan kaupungin vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Petri Rinkinen, Jukka Koivusalo ja Eeva-Riitta Siivonen.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkastaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.

 
Julkaistu 22.12.2017  Päivitetty 29.12.2017