MAO:837/17

Päijät-Hämeen hyvinvointikuntayhtymä - potilastietojärjestelmä

hankinta-asia - suorahankinta

Diaarinumero: 2016/693
Antopäivä: 22.12.2017

ASIAN TAUSTA

Päijät-Hämeen hyvinvointikuntayhtymän (jäljempänä myös hankintayksikkö) hallitus on 14.11.2016 tehnyt suorahankintapäätöksen § 222. Hankintayksikkö on ilmoittanut 22.11.2016 julkaistulla vapaaehtoista ennakkoavoimuutta koskevalla ilmoituksella Effica-potilastietojärjestelmän käyttöoikeuden ulottamista Lahden kaupungin perusterveydenhuollon henkilöstöön. Ilmoituksen mukaan kysymyksessä on suora- ja lisähankinta hankintayksikön nykyiseltä pääasialliselta palveluntuottajalta, ja sopimuskumppani on Tieto Healthcare & Welfare Oy.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on suorahankintapäätöksen mukaan ollut noin 2.400.000 euroa.

Markkinaoikeus on 28.2.2017 antamallaan päätöksellä numero 99/17 hylännyt Päijät-Hämeen hyvinvointikuntayhtymän vaatimuksen suorahankintapäätöksen täytäntöönpanon sallimisesta.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

In Net Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan suorahankintapäätöksen ja kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä. Mikäli hankintayksikkö on allekirjoittanut sopimuksen, valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikölle tehottomuusseuraamuksen ja hankintayksikön maksamaan valtiolle seuraamusmaksun. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 11.732,50 eurolla, lisättynä markkinaoikeuden määräämää oikeudenkäyntimaksua vastaavalla määrällä, viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankinnan kohteena on valitun palveluntuottajan 20.10.2016 päivätyn tarjouksen perusteella perusohjelmistot. Hankinta on sisältänyt käyttöoikeuden ja tuen erilaisille terveydenhuollon toimenpiteille ja näihin kuuluvina esimerkiksi kertomukselle (sisältäen suunterveydenhuollon) ja hammaskuvantamiselle. Suorahankintaan on siten sisältynyt perusterveydenhuollon järjestelmään kuuluvana tai siitä erillisenä osana myös suunterveydenhuollon tietojärjestelmä.

Suunterveydenhuollon ja hammaskuvaamisen palvelut ovat valittajan pääasialliset markkinat. Valittaja olisi osallistunut hankintaan, jos se olisi kilpailutettu. Riippumatta siitä, sisältyykö suunterveydenhuollon ohjelmisto hankintaan, valittajalla on asianosaisasema kyseisillä markkinoilla toimivana yrityksenä.

Hankintayksikkö ei ole suorahankintailmoituksessaan tai suorahankintapäätöksessään esittänyt pätevien suorahankintaedellytysten olemassa oloa. On selvää, ettei valittu palveluntuottaja ole ollut ainoa markkinoilla toimiva kyseisiä palveluita toimittava yritys.

Lahden kaupungin perusterveydenhuollon nykyisin käytössä olevana järjestelmänä on Pegasos. Suunterveydenhuollon osalta käytössä on valittajan toimittama WinHIT-järjestelmä. Se, että Lahden kaupungin tuottamat sosiaali- ja terveyspalvelut siirtyvät vuodesta 2017 alkaen osaksi hyvinvointikuntayhtymää, ei voi olla peruste tietojärjestelmien yhdistämiselle suorahankintana. Vaikka yhtymällä on ollut aiemmin käytössään valitun palveluntarjoajan perusterveydenhuollon järjestelmä, ei tapahtuva toimintojen yhdistäminen ole tekninen tai yksinoikeuteen perustuva peruste suorahankinnalle. Hankintayksikön olisi tullut jatkaa toimintaansa useammalla tietojärjestelmällä tai kilpailuttaa koko järjestelmä avoimilla hankintamenettelyillä.

Siirtymäkauden väliaikaisuus tai sopimuskauden kolmen vuoden kesto eivät ole hankintasäännösten mukaisia suorahankintaperusteita. Kolmen vuoden hankintakausi on tavallinen avoimella hankintamenettelyllä hankittavien palvelujen sopimuskausi.

Hankintayksiköllä ei myöskään ole ollut ennalta arvaamatonta tai välttämätöntä syytä tehdä suorahankinta lisätilauksena aiemmalta toimittajalta. Lahden kaupungin sosiaali- ja terveyspalvelujen siirtyminen ei ole ollut ennalta arvaamatonta eikä kysymyksessä ole ollut alkuperäisen palvelun toteuttamiselle välttämättömästä lisäpalvelusta. Alkuperäinen sopimus on jo saatettu loppuun eikä suorahankinta ole millään tavalla liittynyt alkuperäisen palvelun loppuun saattamiseen.

Suorahankintaa ei voida perustella sallitulla sopimuksen muutoksellakaan, kun otetaan huomioon hankinnan merkittävyys suhteessa aiempaan hankintaan ja verrattuna muiden järjestelmien toimittajille maksettuihin korvauksiin. Lisäksi hankinnan ilmoitettu arvo 2,4 miljoonaa euroa ja sopimuksen puitteissa siirtyvä henkilöstö osoittavat, että muutos aiempaan sopimukseen on oleellinen.

Vastine

Vaatimukset

Päijät-Hämeen hyvinvointikuntayhtymä on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 5.283,53 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Valittajalla ei ole asianosaisasemaa, koska suunterveydenhuolto ei kuulu suorahankinnan piiriin ja valittaja toimittaa käytännössä vain suunterveydenhuoltoon liittyviä tietojärjestelmiä. Valittaja on käytyjen neuvottelujen perusteella ollut tietoinen suorahankinnan kohteista.

Päijät-Hämeen hyvinvointikuntayhtymä on muodostettu vuoden 2017 alusta Päijät-Hämeen sosiaali- ja terveydenhuollon kuntayhtymästä, johon on liitetty Lahden kaupungin ja kahden kuntayhtymän perusterveydenhuolto. Hyvinvointikuntayhtymän toiminta edellyttää aivan olennaisella tavalla perusterveydenhuollon ja erikoissairaanhoidon kattavaa yhteistä terveydenhuollon tietojärjestelmää. Nykyisestä, hajautetusta potilastietojärjestelmästä ei saada kootusti tietoja asiakkaan hoitopoluista eikä hoidon kokonaiskustannuksista.

Päijät-Hämeen sosiaali- ja terveydenhuollon kuntayhtymän ja Tieto Healthcare & Welfare Oy:n välinen voimassa oleva sopimus on allekirjoitettu 23.5.2011. Suorahankinnan tarkoituksena on ollut ulottaa tämä sopimus koskemaan myös Lahden kaupungin tietojärjestelmätarpeita ja kattaa nämä ohjelmisto- ja palvelutarpeet ainakin vuoteen 2017 ulottuvaksi siirtymäkaudeksi.

Muutoksenhaun kohteena oleva suorahankintapäätös merkitsee toteutuessaan Effica-tietojärjestelmän käyttöönottoa myös Lahden perusterveydenhuollossa (lukuun ottamatta suunterveydenhuoltoa). Tällä hetkellä vallitsee tietovaje, mikä on potilasturvallisuuskysymys. Yhteiseen tietojärjestelmään siirtymisellä pyritään siihen, että kaikilla hoitavilla tahoilla olisi sama näkymä asiakkaan tilanteeseen, mikä loisi yhteisen pohjan hoidolle. Tämä mahdollistaisi henkilöstön sujuvan käytön yli nykyisten organisaatiorajojen ja hyvinvointikuntayhtymä voisi saada aikaan toimintatapojen ja käytänteiden välttämättömän muutoksen.

Teknisesti ei ole ollut mahdollista siirtyä käyttämään kilpailevaa ja perusterveydenhuollon tietojärjestelmänä käytettävää Pegasosta koko hyvinvointikuntayhtymän alueella, koska ohjelma olisi vaatinut rinnalleen erikoissairaanhoitoon soveltuvan tietojärjestelmän. Jälkimmäiseen sopivia järjestelmiä on olemassa, kuten erityisesti yliopistosairaaloiden käyttämä Uranus, mutta tällaiseen järjestelmään siirtyminen merkitsisi vain kolmen vuoden siirtymäkaudelle tehtävää hankintaa. Tämä ei olisi käytännössä mahdollista.

Täysin uuden tietojärjestelmän kilpailuttaminen on käytännössä mahdotonta, koska hankintayksiköllä on velvollisuus liittyä valtakunnalliseen tietojärjestelmään sen valmistuessa vuoden 2021 tienoilla. Tietojärjestelmää ei voida kilpailuttaa 3–4 vuoden siirtymäkaudeksi.

Effica-tietojärjestelmän käyttöönotto siirtymäkaudelle on ainoa teknisesti mahdollinen ratkaisu. Muita perusterveydenhuoltoon sopivia järjestelmiä ei voida ottaa käyttöön koko hyvinvointikuntayhtymän alueella.

Kysymyksessä on varsin lyhyt siirtymäkauden järjestely, noin 3–4 vuotta. Hankintasäännöksissä sopimuskauden lyhyyttä ei ole suoranaisesti käytetty suorahankinnan perusteena, mutta tässä tapauksessa voidaan ottaa huomioon tällaisen monimutkaisen tietojärjestelmähankkeen kilpailuttamisen ajallinen kesto, kustannukset ja vaiva. Kysymyksessä on hankinnan toteuttaminen taloudellisesti ja suunnitelmallisesti sekä ennen kaikkea suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Kysymyksessä on myös lisähankinnasta, jota ei voida teknisesti tai taloudellisesti erottaa pääsopimuksesta aiheuttamatta hankintayksikölle huomattavaa haittaa. Suorahankinta on hyväksyttävissä myös tällä perusteella.

Käyttöoikeuden laajentamiselle suorahankintana koskemaan Lahden perusterveydenhuollon henkilökuntaa on ollut hankintasäännösten mukaiset perusteet eli siirtymäkauteen liittyvä kiireperuste, tekniset ja yksinoikeuden suojaamiseen liittyvät syyt sekä se syy, että kysymyksessä on lisähankinta.

Kuultavan lausunto

Tieto Healtcare & Welfare Oy ei ole sille varatusta tilaisuudesta huolimatta antanut lausuntoa.

Vastaselitys

Valittajan mukaan sillä on asianosaisasema, koska se on kaikissa suorahankintapäätöksen kohteena olevissa tietojärjestelmissä samoilla markkinoilla toimiva yritys.

Hankintayksikkö ei ole tuonut esille vastineessaankaan yhtään sellaista konkreettista perustetta, jonka nojalla tekninen tai yksinoikeuden suojaamiseen liittyvä syy taikka potilasturvallisuusseikat puoltaisivat suorahankintaa.

Hankintayksiköllä ei ylipäätään ole ollut mikään kiire. Tietojärjestelmät on esitetty otettavaksi käyttöön vasta vuonna 2018 ja päätös järjestämisvastuun siirtämisestä Lahden kaupungilta yhteisen hyvinvointikuntayhtymän hoidettavaksi on tehty kesäkuussa 2016 eli puolitoista vuotta ennen aiottua käyttöönottoa. Tämä aika on siten ollut tarkoitus toimia useammalla käyttöjärjestelmällä. Hyvinvointikuntayhtymässä voidaan hyvin toimia myös useammalla potilastietojärjestelmällä. Toiminnalliset syyt eivät siten voi millään puoltaa suorahankintaa.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Valituksen tutkiminen

Hankintayksikkö on esittänyt, että In Net Oy ei ole asiassa asianosainen, koska suunterveydenhuolto ei ole ollut hankinnan kohteena ja koska In Net Oy toimittaa käytännössä vain suunterveydenhuoltoon liittyviä tietojärjestelmiä.

Asiassa sovellettavan julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007, hankintalaki) 85 §:n 1 momentin mukaan hankintaa koskevan asian voi saattaa markkinaoikeuden käsiteltäväksi tekemällä valituksen se, jota asia koskee.

Edellä mainittua säännöstä koskevien hankintalain esitöiden (HE 190/2009 vp s. 58–59) mukaan lain 85 §:n 1 momentti vastaa asianosaisen puhevallan osalta aiemmin voimassa olleen lain 78 §:n 1 momenttia. Mainitussa hallituksen esityksessä on tältä osin lausuttu, että hankintalain esitöissä (HE 50/2006 vp s. 120–121) tällaisella asianosaisella on todettu tarkoitettavan henkilöä, jolla on oikeudellinen intressi saada muutos virheelliseen hankintamenettelyyn. Hankintalain esitöissä ja vakiintuneessa oikeuskäytännössä asianosaisena on pidetty lähinnä alalla toimivaa yrittäjää, jolla on tai olisi ollut mahdollisuus saada oma tarjouksensa hyväksytyksi oikein toteutetussa hankintamenettelyssä. Alalla toimiminen on riittänyt asianosaisaseman edellyttämän oikeudellisen intressin perusteeksi erityisesti niissä tapauksissa, joissa oikeussuojapyyntö perustuu hankinnan kilpailuttamisen laiminlyömiseen.

Markkinaoikeus toteaa, että In Net Oy on terveydenhuoltoon liittyvien tietojärjestelmien toimittaja, joka ilmoituksensa mukaan toimii kaikkien suorahankintapäätöksen kohteena olevien tietojärjestelmien markkinoilla. Markkinaoikeus katsoo, että In Net Oy:llä on ollut alalla toimivana yrityksenä oikeudellinen intressi saattaa suorahankintamenettely markkinaoikeuden käsiteltäväksi. Hankintayksikön esittämä asianosaisaseman puuttuminen ei siten ole peruste jättää valitus tutkimatta.

Pääasiaratkaisun perustelut

Hankintayksikön perusteet suorahankinnalle

Suorahankintapäätöksessä 14.11.2016 on suorahankinnan perusteiksi esitetty seuraavaa:

Kysymyksessä on alkuperäiseen hankintasopimukseen sisältymätön lisäpalvelu tai lisäurakka, joka hankitaan alkuperäiseltä toimittajalta ja joka on ennalta arvaamattomista syistä osoittautunut välttämättömäksi palvelun tai urakan toteuttamiselle sellaisena kuin se on alun perin määritelty. Edellytyksenä on, että lisäpalvelua tai lisäurakkaa ei voida teknisesti tai taloudellisesti erottaa pääsopimuksesta aiheuttamatta hankintayksikölle huomattavaa haittaa tai, vaikka lisäpalvelu tai lisäurakka voitaisiinkin erottaa alkuperäisen sopimuksen toteuttamisesta, se on ehdottoman välttämätön alkuperäisen sopimuksen loppuunsaattamiseksi. Nyt käsillä olevassa tapauksessa lisäpalvelua tai lisäurakkaa ei voida teknisesti tai taloudellisesti erottaa pääsopimuksesta aiheuttamatta hankintayksikölle huomattavaa haittaa.

Lisäksi sopimuskauden aikana alkuperäisen Effica-sopimuksen sisällölliset muutokset voivat olla hankintalain näkökulmasta mahdollisia, kunhan seuraavat edellytykset täyttyvät: sopimukseen ei tule olennaisia sisällöllisiä muutoksia, kokonaiskustannukset (hinta) tilaajalle eivät kasva, sopimuskautta ei pidennetä nykymääräyksiin verrattuna ja toimittajalle asetettavia vaatimuksia ei muutoinkaan helpoteta. Nyt tehtävät muutokset Effica-sopimukseen ovat sen luonteisia, että ne on mahdollista tehdä sopimukseen ilman uutta kilpailutusta.

Tietojärjestelmähankinta edellyttää yhteensopivuutta olemassa olevan järjestelmän kanssa. Vain Effican käyttö on mahdollista, mikäli halutaan, että koko hyvinvointikuntayhtymä toimisi samassa tietoteknisessä ympäristössä. Hankinta koskisi Lahden perusterveydenhuollon tietojärjestelmäosiota, joka kytkettäisiin osaksi hyvinvointikuntayhtymän Effica-järjestelmää. Teknisistä ja yksinoikeuden suojaan liittyvistä syistä perusterveydenhuollon käyttämää Pegasos-järjestelmää ei voida yhdistää Effica-järjestelmään.

Lisäksi kysymyksessä on vain kolmen vuoden pituinen siirtymäkauden järjestely. Järjestelmän hankkiminen kilpailuttamisen kautta aiheuttaisi suhteettoman suuret tekniset ja toiminnalliset vaikeudet. Käytännössä näin ison järjestelmän kilpailuttaminen on mahdotonta näin lyhyeksi kaudeksi. Vaikka markkinaoikeuden oikeuskäytännöstä ilmenevällä tavalla tarkoituksenmukaisuussyyt eivät sinänsä voi olla keskeisiä perusteita hankinnalle tietyllä tavalla, tulee hankinnan laajuus suhteuttaa siirtymäkauden lyhyyteen. Julkisten hankintojen menettelyjen tarkoituksena on kuitenkin aina etsiä taloudellisesti tehokkain tapa tehdä hankinta. Tekniset ja yksinoikeuksien suojaan liittyvät syyt ovat relevantti peruste tukeutua suorahankintaan.

Vielä hankintayksikkö on markkinaoikeudessa maininnut, että asiassa on kysymys myös potilasturvallisuudesta ja siirtymäkauden ennalta arvaamattomuudesta johtuvasta kiireperusteesta. Lisäksi tällaisen tietojärjestelmähankkeen kilpailuttamisen ajallinen kesto, kustannukset ja vaiva puoltavat ennen kaikkea suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen suorahankinnan hyväksymistä.

Oikeusohjeet

Hankintalain 1 §:n 1 momentin mukaan valtion ja kuntien viranomaisten sekä muiden hankintayksiköiden on kilpailutettava hankintansa siten kuin hankintalaissa säädetään.

Hankintalain 5 §:n 13 kohdan mukaan suorahankinnalla tarkoitetaan hankintamenettelyä, jossa hankintayksikkö julkaisematta hankintailmoitusta valitsee menettelyyn mukaan yhden tai usean toimittajan, jonka kanssa hankintayksikkö neuvottelee sopimuksen ehdoista.

Hankintalain 27 §:n 2 kohdan mukaan hankintayksikkö voi valita hankintalajiksi suorahankinnan, jos teknisestä, taiteellisesta tai yksinoikeuden suojaamiseen liittyvästä syystä vain tietty toimittaja voi toteuttaa hankinnan. Pykälän 3 kohdan mukaan hankintayksikkö voi valita suorahankinnan, jos sopimuksen tekeminen on ehdottoman välttämätöntä, eikä säädettyjä määräaikoja voida noudattaa hankintayksiköstä riippumattomasta, ennalta arvaamattomasta syystä aiheutuneen äärimmäisen kiireen vuoksi.

Hankintalain 28 §:n 2 momentin mukaan hankintayksikkö voi tehdä suorahankinnan, kun kyseessä on alkuperäiseen hankintasopimukseen sisältymätön lisäpalvelu tai lisäurakka, joka hankitaan alkuperäiseltä toimittajalta ja joka on ennalta arvaamattomista syistä osoittautunut välttämättömäksi palvelun tai urakan toteuttamiselle sellaisena kuin se on alun perin määritelty. Edellytyksenä on, että lisäpalvelua tai lisäurakkaa ei voida teknisesti tai taloudellisesti erottaa pääsopimuksesta aiheuttamatta hankintayksikölle huomattavaa haittaa tai, vaikka lisäpalvelu tai lisäurakka voitaisiinkin erottaa alkuperäisen sopimuksen toteuttamisesta, se on ehdottoman välttämätön alkuperäisen sopimuksen loppuunsaattamiseksi. Lisäksi edellytyksenä on, että lisäpalvelujen tai lisäurakoiden kokonaisarvo on enintään 50 prosenttia alkuperäisen hankinnan arvosta.

Hankintalain esitöiden (HE 50/2006 vp s. 76) mukaan lain 27 ja 28 §:ssä esitetyt suorahankinnan edellytykset ovat tyhjentäviä. Koska suorahankinta on poikkeus yleiseen kilpailuttamisvelvoitteeseen, sen käyttöedellytyksiä on tulkittava suppeasti. Hankintalain 27 §:n 2 kohdan esitöiden mukaan (s. 77) säännöksessä tarkoitettuna teknisenä seikkana kyseeseen voi tulla esimerkiksi poikkeuksellinen uusi tekninen ratkaisu tai hankinnan kohteen edellyttämä tietty käsityötaito, jota hankinnan toteuttaminen edellyttää. Hankintayksikön tulee kuitenkin pystyä osoittamaan, ettei ole olemassa vastaavaa tuotetta tai palvelua, jolla sama lopputulos voitaisiin saavuttaa.

Esitöissä on edelleen hankintalain 27 §:n 3 kohdan osalta tuotu esiin (s. 77–78), että suorahankinta voidaan tehdä, jos määräaikojen noudattaminen on hankintayksikölle ennalta arvaamattomista syistä aiheutuneen äärimmäisen kiireen vuoksi mahdotonta ja hankinnan tekeminen on ehdottoman välttämätöntä. Kiireen tulee ensinnäkin johtua hankintayksikön ulkopuolisista syistä. Perusteen on lisäksi oltava äkillinen ja sellainen, jota hankintayksikkö ei ole kohtuudella voinut ennakoida. Säännöksen tarkoittamaksi kiireeksi ei siten voida katsoa hankintayksikön viivyttelyä hankinnan toteuttamisessa. Esitöiden mukaan kiiretilanne voi sen sijaan liittyä esimerkiksi äkillisen luonnonilmiön tai onnettomuuden aiheuttamien vahinkojen korjaamiseen taikka toiminnoille kriittisen laitteen ennalta arvaamattomaan rikkoutumiseen. Hankintayksikön on lisäksi kyettävä näyttämään toteen poikkeamisperusteen soveltumisen edellytysten täyttyminen.

Asian arviointi

Suorahankinnan perusteeksi on esitetty ensinnäkin se, että hankittavan tietojärjestelmän on oltava yhteensopiva käytössä olevan järjestelmän kanssa ja että siten vain käytössä oleva Effica-ohjelmisto voi olla hankinnan kohteena. Järjestelmien yhdistäminen ei ole mahdollista paitsi teknisistä myöskään yksinoikeuksien suojaan liittyvistä syistä.

Edellä esitetyn mukaisesti näyttövelvollisuus suorahankinnan edellytysten täyttymisestä on hankintayksiköllä. Hankintalain 27 §:n 2 kohdassa säädetyn suorahankintaperusteen soveltamisen edellytyksenä edellä todetuin tavoin on, että hankintayksikkö pystyy osoittamaan, että esimerkiksi teknisestä tai yksinoikeuden suojaamiseen liittyvästä syystä vain tietty toimittaja voi toteuttaa suorahankinnan kohteena olevan hankinnan. Hallituksen esityksessä todetulla tavalla suorahankinnan ollessa poikkeus yleiseen kilpailuttamisvelvollisuuteen, on sen käyttöedellytyksiä tulkittava suppeasti.

Markkinaoikeus toteaa, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan hankintayksiköllä on laaja harkintavalta sen määritellessä hankinnan kohdetta. Hankintayksikön ei tarvitse lähtökohtaisesti sovittaa edellyttämiään teknisiä vaatimuksia markkinoilla toimivien järjestelmien ominaisuuksiin. Hankintayksikkö ei kuitenkaan ole esittänyt mitään selvitystä siitä, että Effica-ohjelmiston kanssa yhteensopivia hankintayksikön käyttöön soveltuvia ohjelmistoja ei olisi saatavissa joko Suomesta tai EU-alueelta tai että sopivaa ohjelmistoa ei voisi toimittaa jokin muu yritys kuin valittu palveluntarjoaja. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, että pelkkä yhteensopivuusvaatimus ei ole sellainen hankintalain 27 §:n 2 kohdassa tarkoitettu tekninen syy, jonka perusteella vain tietty toimittaja olisi ainoa mahdollinen hankinnan toteuttaja, ja mistä syystä voitaisiin siten poiketa yleisestä kilpailuttamisvelvollisuudesta.

Edelleen hankintalain 27 §:n 2 kohtaan liittyen markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole näyttänyt, että vain tietty toimittaja voi toteuttaa hankinnan kyseisessä lainkohdassa todetusta yksinoikeuden suojaamiseen liittyvästä syystä.

Suorahankinnan perusteeksi on toiseksi esitetty, ettei kokonaista järjestelmää ole ollut taloudellisista syistä käytännössä mahdollista kilpailuttaa, koska kolmen vuoden siirtymäkauden jälkeen ollaan siirtymässä täysin uuteen järjestelmään. Siirtymäkauden ennalta arvaamattomuuden osalta hankintayksikkö on markkinaoikeudessa vedonnut kiireperusteeseen.

Markkinaoikeus toteaa, että siirtymäkautta tai hankintakauden pituutta ei ole mainittu hankintalain 27 tai 28 §:ssä perusteena suorahankinnalle. Sitä vastoin hankintayksikön niin ikään vetoama kiire on mainittu hankintalain 27 §:n 3 kohdassa. Asiassa ei ole esitetty mitään selvitystä siitä, että kysymyksessä olevalla hankinnalla olisi hankintayksikön ulkopuolisesta syystä johtuva äärimmäinen kiire. Pikemminkin kysymyksessä on aiemmin itsenäisen yksikön liittämisestä hankintayksikköön aiheutunut tarve saattaa tietojärjestelmät yhteensopiviksi ja mahdollinen kiire on siten hankintayksikön itsensä aiheuttama. Markkinaoikeus katsoo, ettei suorahankintaa voida perustella hankintalain 27 §:n 3 kohdassa tarkoitetulla äärimmäisellä kiireellä.

Suorahankinnan perusteeksi on kolmanneksi esitetty, että kysymys on aiempaan ohjelmistosopimukseen liittyvästä hankintalain 28 §:n 2 momentin mukaisesta lisähankinnasta.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintalain 28 §:n 2 momentin mukainen alkuperäiseen palveluun liittyvä lisähankinta edellyttää sitä, että tällaiselle hankinnalle on ennalta arvaamaton syy ja hankinta on tämän syyn takia välttämätön alkuperäisen palvelun toteuttamiselle. Edellä todetuin tavoin nyt kysymyksessä olevan hankinnan tarve on syntynyt itsenäisen yksikön yhdistämisestä eikä tätä tarvetta voida pitää hankintayksikön kannalta ennalta arvaamattomana. Hankintayksikössä on lisäksi käytetty erillisiä tietojärjestelmiä rinnakkain, joten suorahankinta ei ole ollut välttämätön alkuperäisen hankinnan toteuttamisellekaan. Markkinaoikeus katsoo, ettei suorahankintaa voida perustella hankintalain 28 §:n 2 momentin mukaisella lisäpalvelun tarpeella.

Hankintayksikkö on vielä esittänyt, että kysymyksessä ei ole ollut olennainen muutos aiempaan hankintasopimukseen ja että suorahankinta voidaan tällä perusteella hyväksyä hankintalain 28 §:n tarkoittamana lisähankintana.

Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on katsottu, että julkista hankintaa koskevan sopimuksen määräyksiin sen voimassaoloaikana tehtyjä muutoksia on pidettävä uutena sopimuksen tekemisenä, jos nämä muutetut määräykset ovat ominaispiirteiltään olennaisesti erilaisia kuin alkuperäisen sopimuksen määräykset ja jos ne näin ollen ovat omiaan osoittamaan osapuolten tahtoneen neuvotella uudestaan kyseisen sopimuksen keskeiset ehdot. Sopimusmuutosta voidaan pitää olennaisena, kun se sisältää ehtoja, jotka olisivat mahdollistaneet sen, että alun perin hyväksyttyjen tarjoajien lisäksi muutkin tarjoajat olisivat voineet tehdä tarjouksen tai että jokin muu kuin alun perin voittanut tarjous olisi voinut tulla valituksi. Alkuperäiseen sopimukseen tehtävää muutosta voidaan pitää olennaisena myös, kun sillä ulotetaan sopimus merkittävässä määrin sellaisiin palveluihin, joista ei alun perin ollut kyse tai kun sillä muutetaan sopimuksen taloudellista tasapainoa sopimuspuoleksi valitun yhtiön eduksi tavalla, josta ei määrätty alkuperäisen sopimuksen ehdoissa. (Ks. tuomio 19.6.2008, pressetext Nachrichtenagentur, C-454/06, EU:C:2008:351 34–37 kohta ja tuomio 7.9.2016 Finn Frogne, C-549/14, EU:C:2016:634, 28 kohta).

Markkinaoikeus toteaa, että nyt kysymyksessä on ollut yli kahden miljoonan euron hankinta, jolla on korvattu aiemmin käytössä ollut tietojärjestelmä. Markkinaoikeus katsoo, ettei kysymyksessä siten voi olla sellainen vähäinen sopimusmuutos, joka edellä mainitun oikeuskäytännön perusteella ei merkitsisi julkisia hankintoja koskevan uuden sopimuksen tekemistä. Näin ollen suorahankintaa ei voida perustella sillä, että kysymyksessä olisi ollut vain aiemman sopimuksen muutos. Hankinnan kokonaisarvo huomioon ottaen suorahankintaa ei voida perustella myöskään sillä, että kilpailuttamiskustannukset tai muu kilpailuttamisesta aiheutuva haitta olisi suhteettoman suuri.

Hankintayksikkö ei edellä lausutun mukaisesti ole esittänyt hyväksyttävää syytä suorahankintapäätökselle. Tällaisena syynä ei voida pitää myöskään hankintayksikön markkinaoikeudessa vailla varsinaisia perusteluja esittämää mainintaa potilasturvallisuuden vaarantumisesta. Näin ollen kyseessä on laiton suorahankinta.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintalain 94 §:n 1 momentin mukaan, jos hankinnassa on menetelty hankintalain tai sen nojalla annettujen säännösten vastaisesti, markkinaoikeus voi:

1) kumota hankintayksikön päätöksen osaksi tai kokonaan;

2) kieltää hankintayksikköä soveltamasta hankintaa koskevassa asiakirjassa olevaa virheellistä kohtaa tai muuten noudattamasta virheellistä menettelyä;

3) velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä;

4) määrätä hankintayksikön maksamaan hyvitysmaksun asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä;

5) määrätä hankintayksikölle tehottomuusseuraamuksen;

6) määrätä hankintayksikön maksamaan valtiolle seuraamusmaksun;

7) lyhentää hankintasopimuksen sopimuskauden päättymään määräämänsä ajan kuluttua.

Hankintalain 100 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi asettaa kiellon tai velvoitteen noudattamisen tehosteeksi uhkasakon.

Markkinaoikeus on 28.2.2017 antamallaan päätöksellä 99/17 hylännyt hankintayksikön vaatimuksen suorahankintapäätöksen 14.11.2016 täytäntöönpanosta. Muutoksenhaun kohteena oleva suorahankintapäätös voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Mikäli Päijät-Hämeen hyvinvointikuntayhtymä aikoo edelleen toteuttaa potilastietojärjestelmän tai sen laajennuksen hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla 7.000 eurolla lisättynä markkinaoikeuden valittajalle määräämää oikeudenkäyntimaksua vastaavalla 4.000 eurolla eli yhteensä 11.000 eurolla viivästyskorkoineen. Asian näin päättyessä hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Päijät-Hämeen hyvinvointikuntayhtymän 14.11.2016 tekemän suorahankintapäätöksen § 222. Markkinaoikeus kieltää Päijät-Hämeen hyvinvointikuntayhtymää tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 200.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Päijät-Hämeen hyvinvointikuntayhtymän korvaamaan In Net Oy:n oikeudenkäyntikulut 11.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Päijät-Hämeen hyvinvointikuntayhtymän vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007) 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Anne Ekblom-Wörlund, Pertti Virtanen ja Sami Myöhänen.

HUOMAA

Asiasta on valitettu. Asia on ratkaistu korkeimmassa hallinto-oikeudessa 29.1.2019 taltionumero 244.

Korkein hallinto-oikeus on antanut asiassa välipäätöksen 17.12.2018 taltionumero 5944.

 
Julkaistu 22.12.2017  Päivitetty 30.1.2019