MAO:817/17

Metropolia Ammattikorkeakoulu Oy ym - tietojärjestelmäkehitykseen liittyvät asiantuntipalvelut

julkinen hankinta - hankintalaki 2017 - puitejärjestely - asianosaisuus - hankinnan kohteen määritteleminen - syrjimätön kohtelu - epäselvä tarjouspyyntö - hankinnan laajuuden muutos

Diaarinumero: Dnrot 2017/135–167
Antopäivä: 20.12.2017

ASIAN TAUSTA

Metropolia Ammattikorkeakoulu Oy on ilmoittanut 25.1.2017 julkaistulla EU-hankintailmoituksella omasta ja 32 kahden muun hankintayksikön yhteishankinnasta koskien tietojärjestelmäkehitykseen liittyvien asiantuntijapalveluiden toimittamista Metropolia Ammattikorkeakoulu Oy:lle sekä Peppi-konsortiolle. Hankinta on jaettu viiteen osa-alueeseen: 1: Projektinhallintapalvelut sekä määrittely- ja arkkitehtuuripalvelut, 2: Peppi-ekosysteemin sovelluskehityspalvelut, 3: Peppi-ekosysteemin käyttöönotto- ja ylläpitopalvelut, 4: Yleiset sovelluskehityspalvelut ja 5: Raportoinnin kehittämisen ja tietovarastoinnin palvelut sekä CRM. Hankinnan ennalta arvioitu kokonaisarvo ilman arvonlisäveroa on ollut 11.500.000 euroa.

Valittajat ovat 10.3.2017 tehneet valituksen markkinaoikeuteen. Valituksessa muutoksenhaku on kohdistettu edellä mainittuun hankintailmoitukseen.

Markkinaoikeus on 29.5.2017 antamallaan välipäätöksellä numero 284/17 hylännyt Visma InCommunity Oy:n ja Asio-Data Oy:n vaatimuksen hankintamenettelyn keskeyttämisestä väliaikaisesti. Markkinaoikeus on välipäätöksessään sallinut hankintayksiköiden jatkaa aloittamaansa kilpailutusta tarjousten vertailuun ja hankintapäätösten tekemiseen saakka.

Metropolia Ammattikorkeakoulu Oy:n toimitusjohtaja on 8.6.2017 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut toimittajat puitejärjestelyyn kunkin osa-alueen osalta. Valitut toimittajat ovat olleet:

Osa-alue 1: Nice-business Consulting Oy, Visma Consulting Oy, Oy Aurora Data and Systems Ltd, Affecto Finland Oy, Codemen Oy, Netum Oy, Tieto Finland Oy, Solenovo Oy, Gofore Oy, Otaverkko Oy, Integration House Oy, Consultor Finland Oy, CGI Suomi Oy, Arcusys Oy ja Apex Communications Finland Oy.

Osa-alue 2: Cybercom Finland Oy, Visma Consulting Oy, Codemen Oy, Eduix Oy, Affecto Finland Oy, Consultor Finland Oy, Integration House Oy, Tieto Finland Oy, Netum Oy, Gofore Oy, Arcusys Oy, Solenovo Oy ja CGI Suomi Oy.

Osa-alue 3: Eduix Oy, Tieto Finland Oy, Consultor Finland Oy, Arcusys Oy, Gofore Oy, Otaverkko Oy ja Solenovo Oy.

Osa-alue 4: Visma Consulting Oy, Codemen Oy, Siili Solutions Oy, Eduix Oy, Tieto Finland Oy, Gofore Oy, Arcusys Oy, Solenovo Oy ja CGI Suomi Oy.

Osa-alue 5: Evolvit Oy, Tieto Finland Oy, Visma Consulting Oy, Rongo Oy, Affecto Finland Oy, Consultor Finland Oy, Digia Finland Oy, CGI Suomi Oy ja Arcusys Oy.

Hankintayksiköiden ilmoitusten mukaan hankintasopimuksia ei ole allekirjoitettu.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Visma InCommunity Oy ja Asio-Data Oy ovat asioissa diaarinumerot 2017/135–143, 2017/146–147, 2017/149–150, 2017/152–153 ja 2017/164–167 vaatineet, että markkinaoikeus kumoaa Metropolia Ammattikorkeakoulu Oy:n 8.6.2017 tekemän hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköjä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksiköt korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittajat ovat vaatineet myös, että markkinaoikeuden 26.1.2017 antamilla päätöksillä numero 25/17 Laurea-ammattikorkeakoulu Oy:lle (asia diaarinumero 2017/146) ja numerolla 26/17 Koulutuskeskus Salpaus -kuntayhtymälle (asia diaarinumero 2017/167) asetetut 50.000 euron uhkasakot tuomitaan maksettavaksi ja että markkinaoikeus asettaa niiden tilalle uudet, aiempaa suuremmat uhkasakot.

Lisäksi valittajat ovat vaatineet, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksiköt korvaamaan asioissa diaarinumerot 2017/135–143, 2017/146–147, 2017/149–150, 2017/152–153 ja 2017/164–167 niiden arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 26.731,21 eurolla lisättynä markkinaoikeuden käsittelymaksulla viivästyskorkoineen.

Asioissa diaarinumerot 2017/144–145, 2017/148, 2017/151, 2017/154–163 hankintayksiköt ovat keskeyttäneet hankinnan ja tämän jälkeen valittajat ovat peruuttaneet valituksensa mainittujen diaarinumeroiden pääasioiden osalta, mutta ovat vaatineet, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksiköt yhteisvastuullisesti korvaamaan valittajien arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 7.958,79 eurolla lisättynä markkinaoikeuden käsittelymaksulla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Valittajat eivät ole jättäneet tarjouksia nyt kyseessä olevassa hankintamenettelyssä, koska menettelyä ovat rasittaneet useat vakavat hankintasäännösten vastaisuudet, jotka käytännössä ovat estäneet tarjouksen tekemisen. Valittajat ovat kuitenkin alalla toimivia yrityksiä, joten niillä on asianosaisina oikeus valittaa hankintamenettelystä. Valittajat ovat jättäneet valituksensa pian tarjousten jättämiselle varatun määräajan päättymisen jälkeen ennen hankintapäätöksen tekemistä.

Peppi-konsortion tekemät suorahankinnat ovat rajoittaneet valittajien kilpailumahdollisuuksia. Peppi-konsortio on muodostettu kilpailuttamatta ja Peppi-järjestelmää on kehitetty kilpailuttamatta tätä toimintaa. Perusteettomilla suorahankinnoilla on rakennettu niin sanottu Peppi-ekosysteemi, jonka käyttämiseen ja kehittämiseen haetaan nyt kyseessä olevassa hankintamenettelyssä asiantuntijapalveluita. Aikaisemmin hyvin kilpailtu toimiala on näillä suorahankinnoilla kokonaisuudessaan siirtymässä Peppi-konsortiolle ja sitä kautta Eduix Oy:lle. Peppi-konsortion jäsenet eivät ole kilpailuttaneet konsortioon liittymistä. Koska liittyminen Peppi-konsortioon ilman kilpailuttamista on lainvastaista, on lainvastaista myös jatkaa Peppi-konsortion hankintoja.

Hankintamenettely ja tarjouspyyntö ovat olleet molempia valittajia syrjiviä. Tarjouskilpailu on rakennettu Eduix Oy:lle. Metropolia Ammattikorkeakoulu ja Tampereen ammattikorkeakoulu omistavat Peppi-järjestelmäkokonaisuuden kaupalliset- ja jakeluoikeudet. Muut kaupalliset oikeudet omistaa Eduix Oy. Vaikka puitejärjestelyyn on hyväksytty useita toimittajia, lopulliset sopimukset tullaan suurella todennäköisyydellä tekemään Eduix Oy:n kanssa. Hankintamenettelyn on annettava myös ulospäin uskottava vaikutelma siitä, että kaikilla tarjoajilla on ollut hankintayksikön toiminnan osalta samat mahdollisuudet menestyä tarjouskilpailussa. Hankinnan ja tarjouspyynnön valmisteluun osallistuneiden tahojen taloudelliset sidonnaisuudet ovat olleet omiaan vaarantamaan avoimuuden periaatteen toteutumisen ja tarjoajien syrjimättömän kohtelun.

Tarjouspyynnön perusteella on ollut epäselvää, mitkä hankintayksiköt kuuluvat hankintaan, mikä näiden hankintayksiköiden rooli hankinnassa on ja kuinka laajaksi hankinta on Peppi-konsortioon liittymisen myötä tosiasiassa kasvamassa. Hankinta-asiakirjoissa ei ole selvästi ilmoitettu puitejärjestelyyn osallistuvia hankintayksiköitä. Koska Peppi-konsortioon voi liittyä hankintayksiköitä myös puitejärjestelyn aikana, puitejärjestelyn tosiasiallinen laajuus on jäänyt tarjouspyyntöasiakirjojen perusteella epäselväksi. Peppi-konsortio on nyt kysymyksessä olevassa kilpailutuksessa hankkimassa asiantuntijapalveluita nykyisten konsortion jäsenten lisäksi myös ennalta rajaamattomalle määrälle uusia Peppi-konsortion jäseniä.

Hankintayksiköiden luettelossa on Koulutuskeskus Salpaus kuntayhtymän ja Lappeenrannan teknillisen yliopiston kohdalla merkintä optiosta. Kummankaan option tarkemmasta toteutumisesta tai sen ehdoista ei ole ollut mainintaa hankintailmoituksessa tai muissa hankinta-asiakirjoissa.

Markkinaoikeus on 26.1.2017 antanut Visma InCommunity Oy:n vaatimuksesta Laurea-ammattikorkeakoulu Oy:lle ja Koulutuskeskus Salpaus -kuntayhtymälle niiden Peppi-konsortioon liittymistä koskevien aikaisemmin vireille saatettujen valitusasioiden yhteydessä väliaikaista kieltoa koskevat päätökset numerot 25/17 ja 26/17. Näiden päätösten noudattamisen tehosteeksi on asetettu 50.000 euron uhkasakot. Nyt kysymyksessä olevassa hankintailmoituksessa on hankinnan kohteeksi ilmoitetun perusteella kysymys markkinaoikeuden mainituilla päätöksillä kieltämien Peppi-hankintojen jatkamisesta. Jo hankintailmoituksen julkaiseminen on tarkoittanut, että hankintayksiköt ovat ryhtyneet lisähankintoihin. Mainitut hankintayksiköt eivät ole myöskään keskeyttäneet osallistumistaan hankintamenettelyyn markkinaoikeuden väliaikaismääräysten jälkeen.

Vastineet

Vaatimukset

Metropolia Ammattikorkeakoulu Oy (jäljempänä myös Metropolia) on asiassa 2017/135 vaatinut, että markkinaoikeus hankinnan osa-alueiden 1, 4 ja 5 osalta ensisijaisesti jättää valituksen tutkimatta ja toissijaisesti hylkää sen sekä osa-alueiden 2 ja 3 osalta hylkää valituksen. Lisäksi Metropolia on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa valittajat korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 9.850 eurolla viivästyskorkoineen.

Centria-ammattikorkeakoulu Oy on asiassa 2017/136 yhtynyt Metropolia Ammattikorkeakoulu Oy:n vaatimuksiin pääasian osalta. Lisäksi Centria-ammattikorkeakoulu Oy on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa valittajat korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.250 eurolla viivästyskorkoineen.

Haaga-Helia ammattikorkeakoulu Oy on asiassa 2017/137 yhtynyt Metropolia Ammattikorkeakoulu Oy:n vaatimuksiin pääasian osalta.

Suomen Humanistinen Ammattikorkeakoulu Oy ei ole asiassa 2017/138 esittänyt vaatimuksia.

Hämeen ammattikorkeakoulu Oy ja Hämeen ammatti-instituutti Oy ovat asioissa 2017/139–140 antamassaan yhteisessä vastineessaan vaatineet, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Kaakkois-Suomen Ammattikorkeakoulu Oy on asiassa 2017/141 yhtynyt Metropolia Ammattikorkeakoulu Oy:n vaatimuksiin pääasian osalta. Lisäksi Kaakkois-Suomen Ammattikorkeakoulu Oy on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa valittajat korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.500 eurolla viivästyskorkoineen.

Karelia Ammattikorkeakoulu Oy on asiassa 2017/142 vaatinut, että markkinaoikeus hankinnan osa-alueiden 1, 4 ja 5 osalta ensisijaisesti jättää valituksen tutkimatta ja toissijaisesti hylkää sen sekä osa-alueiden 2 ja 3 osalta hylkää valituksen. Lisäksi Karelia Ammattikorkeakoulu Oy on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa valittajat korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 10.736 eurolla viivästyskorkoineen.

Lahden ammattikorkeakoulu Oy on asiassa 2017/143 yhtynyt Metropolia Ammattikorkeakoulu Oy:n vaatimuksiin. Lisäksi Lahden ammattikorkeakoulu Oy on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa valittajat korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 5.000 eurolla viivästyskorkoineen.

Lapin Yliopisto ja Lapin ammattikorkeakoulu Oy ovat asioissa 2017/144–145 antamissaan saman sisältöisissä vastineissaan vaatineet, että markkinaoikeus jättää asian Lapin yliopiston ja Lapin ammattikorkeakoulu Oy:n osalta tutkimatta ja että markkinaoikeus käsittelee asian kiireellisenä. Lisäksi Lapin yliopisto ja Lapin ammattikorkeakoulu Oy ovat vaatineet, että markkinaoikeus hylkää valittajien oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimukset.

Laurea-ammattikorkeakoulu Oy on asiassa 2017/146 yhtynyt Metropolia Ammattikorkeakoulu Oy:n vaatimuksiin. Laurea Ammattikorkeakoulu Oy on vaatinut myös, että markkinaoikeus hylkää valittajan vaatimuksen markkinaoikeuden päätöksessä 25/17 asetetun uhkasakon tuomitsemisesta maksettavaksi. Lisäksi Laurea-ammattikorkeakoulu Oy on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa valittajat korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.900 eurolla viivästyskorkoineen.

Oulun Ammattikorkeakoulu Oy on asiassa 2017/147 vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Saimaan ammattikorkeakoulu Oy on asiassa 2017/148 vaatinut, että markkinaoikeus jättää asian sen osalta tutkimatta ja että markkinaoikeus käsittelee asian kiireellisenä. Lisäksi Saimaan ammattikorkeakoulu Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valittajien oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimukset.

Satakunnan ammattikorkeakoulu Oy ei ole asiassa 2017/149 esittänyt vaatimuksia.

Seinäjoen ammattikorkeakoulu Oy on asiassa 2017/150 yhtynyt Metropolia Ammattikorkeakoulu Oy:n vaatimuksiin. Lisäksi Seinäjoen ammattikorkeakoulu Oy on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa valittajat korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.425 eurolla viivästyskorkoineen.

Taideyliopisto on asiassa 2017/151 vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valittajien vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Tampereen Ammattikorkeakoulu Oy on asiassa 2017/152 vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen Tampereen ammattikorkeakoulu Oy:n osalta. Lisäksi Tampereen Ammattikorkeakoulu Oy on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa valittajat korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.171,55 eurolla viivästyskorkoineen.

Tampereen Yliopisto on asiassa 2017/153 vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valittajien vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta ja käsittelee asian kiireellisenä.

Turun ammattikorkeakoulu Oy on asiassa 2017/154 vaatinut, että markkinaoikeus jättää valituksen Turun ammattikorkeakoulu Oy:n osalta tutkimatta, hylkää valittajien vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta ja käsittelee asian kiireellisenä.

Turun yliopisto on asiassa 2017/155 vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valittajien vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Vaasan Yliopisto asiassa 2017/156, Lappeenrannan teknillinen yliopisto asiassa 2017/157, Ab Yrkeshögskolan vid Åbo Akademi/Yrkeshögskolan Novia asiassa 2017/158 ja Yrkeshögskolan Arcada Ab asiassa 2017/160 ovat kukin erillisissä vastauksissaan vaatineet, että markkinaoikeus jättää valituksen niiden osalta tutkimatta, hylkää valittajien vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta ja käsittelee asian kiireellisenä.

Åbo Akademi on asiassa 2017/159 vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valittajien vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Itä-Suomen yliopisto asiassa 2017/161, Jyväskylän yliopisto asiassa 2017/162 ja Oulun Yliopisto asiassa 2017/163 ovat kukin erillisissä vastauksissaan vaatineet, että markkinaoikeus jättää valituksen niiden osalta tutkimatta, hylkää valittajien vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta ja käsittelee asian kiireellisenä.

Oy Vaasan ammattikorkeakoulu – Vasa yrkeshögskola Ab on asiassa 2017/164 yhtynyt Metropolia Ammattikorkeakoulu Oy:n vaatimuksiin.

Diakonia-ammattikorkeakoulu Oy on asiassa 2017/165 yhtynyt Metropolia Ammattikorkeakoulu Oy:n vaatimuksiin pääasian osalta.

CSC-Tieteen tietotekniikan keskus Oy ei ole asiassa 2017/166 esittänyt vaatimuksia pääasiassa.

Koulutuskeskus Salpaus -kuntayhtymä on asiassa 2017/167 vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajat yhteisvastuullisesti korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 5.470,25 eurolla viivästyskorkoineen. Koulutuskeskus Salpaus -kuntayhtymä on lisäksi vaatinut, että markkinaoikeus jättää sitä koskevan uhkasakon tuomitsemista koskevan vaatimuksen ensisijaisesti tutkimatta tai toissijaisesti hylkää vaatimuksen.

Perusteet

Metropolia Ammattikorkeakoulu Oy on asiassa 2017/135 antamassaan vastineessa esittänyt, että valittajien väitteet ja perustelut asiassa koskevat yksinomaan Peppi-järjestelmää ja Peppi-konsortiota. Valituksen kohteena olevan hankinnan viidestä osa-alueesta vain osa-alueet 2 ja 3 koskevat Peppi-järjestelmän asiantuntijapalveluita. Valitus ei siten osa-alueiden 1, 4 ja 5 osalta täytä hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädettyjä valituksen sisältöä koskevia vaatimuksia.

Hankinnassa on kyse julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) 21 §:n mukaisesta muusta yhteishankinnasta. Asiassa ei ole epäselvyyttä siitä, mitkä hankintayksiköt ovat kilpailutuksen piirissä. Puitejärjestelyä käyttävät Metropolian lisäksi Peppi-konsortio ja tarjouspyynnössä erikseen luetellut organisaatiot, mistä on mainittu myös hankintailmoituksessa. Yhteishankintaan osallistumisen edellytyksenä on siten ollut Peppi-konsortion jäsenyys tai erillisen valtuutuksen antaminen kilpailun toteuttamista varten. Hankintailmoituksessa on ilmoitettu hankintalain 21 §:n edellyttämällä tavalla kaikki osallistujat. Valituksen kohteena olevan hankinnan perusteella solmittava puitejärjestely on vain hankintailmoituksessa ilmoitettujen organisaatioiden hyödynnettävissä. Pelkästään se seikka, että Peppi-konsortioon voi liittyä uusia jäseniä, ei tee yhteishankinnasta hankintasäännösten vastaista. Uusien jäsenien tulee noudattaa hankinnoissaan hankintasäännöksiä.

Centria-ammattikorkeakoulu Oy on asiassa 2017/136 esittänyt, että valittajien väitteet ja perustelut asiassa koskevat yksinomaan Peppi-järjestelmää ja Peppi-konsortiota. Valituksen kohteena olevan hankinnan viidestä osa-alueesta vain osa-alueet 2 ja 3 koskevat Peppi-järjestelmän asiantuntijapalveluita. Valitus ei siten osa-alueiden 1, 4 ja 5 osalta täytä hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädettyjä valituksen sisältöä koskevia vaatimuksia. Hankinnassa on kyse hankintalain 21 §:n mukaisesta muusta yhteishankinnasta.

Haaga-Helia ammattikorkeakoulu Oy on asiassa 2017/137 esittänyt, että hankinta on toteutettu hankintasäännösten mukaisesti.

Suomen Humanistinen Ammattikorkeakoulu Oy ei ole asiassa 2017/138 esittänyt pääasiassa perusteita.

Hämeen ammattikorkeakoulu Oy ja Hämeen ammatti-instituutti Oy ovat asioissa 2017/139–140 antamassaan yhteisessä vastineessaan perustelujen osalta viitanneet Metropolian 16.3.2017 antamaan vastineeseen.

Kaakkois-Suomen ammattikorkeakoulu Oy on asiassa 2017/141 esittänyt pääosin samat perustelut kuin Metropolia 16.3.2017 antamassaan vastineessa.

Karelia Ammattikorkeakoulu Oy on asiassa 2017/142 esittänyt, että Karelia Ammattikorkeakoulu ei ole Peppi-konsortion jäsen. Karelia on valtuuttanut Metropolian hoitamaan puolestaan asiantuntijapalveluiden hankintamenettelyn koskien Peppi-palveluita ja hoitamaan tarvittavat toimenpiteet sopimuksen voimaan saattamiseksi.

Valittajilla ei ole asianosaisasemaa eikä siten valitusoikeutta. Valittajat eivät ole esittäneet perusteita, miten tarjouspyyntö olisi syrjinyt valittajia tai estänyt niitä osallistumasta tarjouskilpailuun. Valittajat eivät ole tuoneet esille yhtään perustetta, jonka mukaan ne katsoisivat, etteivät ole voineet jättää tarjousta hankinnan kohteeseen liittyvien vaatimusten vuoksi. Valittajat eivät ole viitanneet mihinkään tarjouspyynnössä määriteltyyn hankinnan kohteeseen liittyvään vaatimukseen, jonka ne katsovat syrjiväksi. Pelkkä väite syrjivyydestä ei ole riittävä. Valittajat eivät ole jättäneet tarjousta, eikä niillä ole ollut todellista pyrkimystä tarjouskilpailuun osallistumiseen.

Hankintayksiköt ovat joka tapauksessa määritelleen hankinnan kohteen syrjimättömästi ja suhteellisuuden periaatetta noudattaen. Soveltuvuusvaatimukset ovat liittyneet hankinnan kohteeseen ja ne ovat olleet hankinnan kannalta perusteltuja.

Lahden ammattikorkeakoulu Oy on asiassa 2017/143 esittänyt, että valittajien väitteet ja perustelut asiassa koskevat yksinomaan Peppi-järjestelmää ja Peppi-konsortiota. Valituksen kohteena olevan hankinnan viidestä osa-alueesta vain osa-alueet 2 ja 3 koskevat Peppi-järjestelmän asiantuntijapalveluita. Valitus ei siten osa-alueiden 1, 4 ja 5 osalta täytä hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädettyjä valituksen sisältöä koskevia vaatimuksia. Hankinnassa on kyse hankintalain 21 §:n mukaisesta muusta yhteishankinnasta.

Lapin Yliopisto ja Lapin ammattikorkeakoulu Oy ovat asioissa 2017/144–145 esittäneet muun ohella, että ne ovat 23.3.2017 tekemillään päätöksillä keskeyttäneet hankinnan. Lapin yliopisto tai Lapin ammattikorkeakoulu Oy eivät tule jatkamaan valittajien vaatimuksessa tarkoitettua hankintamenettelyä.

Lapin yliopisto ja Lapin ammattikorkeakoulu Oy vastaavat vain itseensä kohdistuvista vaatimuksista, eivätkä ole vastuussa muiden hankinnassa mukana olevien hankintayksiköiden toimista tai kuluista, joita markkinaoikeusprosessi ja sen mahdollinen jatkaminen niille aiheuttaa.

Valittajat eivät ole olleet yhteydessä Lapin yliopistoon tai Lapin ammattikorkeakoulu Oy:öön ennen vaatimustensa esittämistä markkinaoikeudessa. Valitus on tehty jo ennen hankintapäätöksen tekemistä asiassa, jolloin valittajilla ei ole ollut vielä tarvetta oikeusturvalle. Hankinta on keskeytetty muihin kuin valitukseen liittyvien syiden perustella ennen kuin valittajille on kertynyt asiassa merkittäviä oikeudenkäyntikuluja. On kohtuullista, että asianosaiset näissä olosuhteissa pitävät oikeudenkäyntikulut vahinkonaan.

Laurea-ammattikorkeakoulu Oy on asiassa 2017/146 esittänyt, että valittajien väitteet ja perustelut asiassa koskevat yksinomaan Peppi-järjestelmää ja Peppi-konsortiota. Valituksen kohteena olevan hankinnan viidestä osa-alueesta vain osa-alueet 2 ja 3 koskevat Peppi-järjestelmän asiantuntijapalveluita. Valitus ei siten osa-alueiden 1, 4 ja 5 osalta täytä hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädettyjä valituksen sisältöä koskevia vaatimuksia. Hankinnassa on kyse hankintalain 21 §:n mukaisesta muusta yhteishankinnasta.

Markkinaoikeuden uhkasakon asettamista koskeva välipäätös numero 25/17 on annettu valitusasiassa, joka on koskenut suorahankintaa. Markkinaoikeuden kyseisen asian yhteydessä asettama väliaikainen kielto on koskenut siinä asiassa valituksen kohteena olevaa menettelyä, jossa konsortion liittymisen perusteella tehdään erillisiä sopimuksia tiettyjen järjestelmän osioiden ja niiden käyttöönoton osalta. Väliaikainen kielto on koskenut valituksen kohteena olleita, konsortion sisäisiä, kilpailuttamatta toteutettavia sopimuksia tai hankintoja. Nyt kyseessä oleva hankinta on käynnistetty ennen markkinaoikeuden välipäätöksen numero 25/17 tekemistä, eikä välipäätöstä voida soveltaa taannehtivasti. Nyt kysymyksessä oleva puitejärjestelyä koskeva sopimus ei velvoita hankintayksikköä tekemään yhtään tilausta tai hankintaa valituilta toimittajilta. Uhkasakon asettamispäätöksestä ei ole riittävän selvästi käynyt ilmi, mihin Laurea Ammattikorkeakoulu Oy on velvoitettu.

Oulun Ammattikorkeakoulu Oy on asiassa 2017/147 perustelujen osalta viitannut Metropolian 16.3.2017 antamaan vastineeseen.

Saimaan ammattikorkeakoulu Oy on asiassa 2017/148 esittänyt muun ohella, että se on 23.3.2017 tekemällään päätöksellä keskeyttänyt hankinnan, eikä se tule jatkamaan valittajien vaatimuksessa tarkoitettua hankintamenettelyä.

Saimaan ammattikorkeakoulu Oy vastaa vain itseensä kohdistuvista vaatimuksista, eikä ole vastuussa muiden hankinnassa mukana olevien hankintayksiköiden toimista tai kuluista, joita markkinaoikeusprosessi ja sen mahdollinen jatkaminen niille aiheuttaa.

Valittajat eivät ole olleet yhteydessä Saimaan ammattikorkeakoulu Oy:öön ennen vaatimustensa esittämistä markkinaoikeudessa. Valitus on tehty jo ennen hankintapäätöksen tekemistä asiassa, jolloin valittajilla ei ole ollut vielä tarvetta oikeusturvalle. Hankinta on keskeytetty muihin kuin valitukseen liittyvien syiden perustella ennen kuin valittajille on kertynyt asiassa merkittäviä oikeudenkäyntikuluja. On kohtuullista, että asianosaiset näissä olosuhteissa pitävät oikeudenkäyntikulut vahinkonaan.

Satakunnan ammattikorkeakoulu Oy on asiassa 2017/149 esittänyt muun ohella valtuuttaneensa Metropolian hoitamaan puolestaan ja osana Peppi-konsortiota asiantuntijapalveluiden hankintamenettelyn koskien Peppi-palveluita.

Seinäjoen ammattikorkeakoulu Oy on asiassa 2017/150 esittänyt, että valittajien väitteet ja perustelut asiassa koskevat yksinomaan Peppi-järjestelmää ja Peppi-konsortiota. Valituksen kohteena olevan hankinnan viidestä osa-alueesta vain osa-alueet 2 ja 3 koskevat Peppi-järjestelmän asiantuntijapalveluita. Valitus ei siten osa-alueiden 1, 4 ja 5 osalta täytä hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädettyjä valituksen sisältöä koskevia vaatimuksia. Hankinnassa on kyse hankintalain 21 §:n mukaisesta muusta yhteishankinnasta.

Taideyliopisto on asiassa 2017/151 esittänyt muun ohella, että se on keskeyttänyt hankinnan.

Tampereen ammattikorkeakoulu Oy on asiassa 2017/152 esittänyt, että valituksen taustalla on tiettyjen tahojen liittyminen Peppi-konsortioon, johon Tampereen ammattikorkeakoulu Oy ei kuulu. Valittaja ei esitä, että Tampereen ammattikorkeakoulu Oy olisi muuten rikkonut hankintasäännöksiä.

Tampereen Yliopisto on asiassa 2017/153 esittänyt, että valitus on perusteeton. Tampereen yliopisto ei vastaa valituksen käsittelemisestä muille organisaatioille aiheutuvista kuluista. Kaikkien osapuolten tulisi vastata omista oikeudenkäyntikuluistaan.

Turun ammattikorkeakoulu Oy on asiassa 2017/154 esittänyt, että valitus tulee jättää sen osalta tutkimatta, koska Turun ammattikorkeakoulu Oy on omalta osaltaan keskeyttänyt hankinnan. Turun ammattikorkeakoulu Oy vastaa vain itseensä kohdistuvista vaatimuksista, eikä ole vastuussa muille hankinnassa mukana oleville hankintayksiköille prosessista johtuvista kuluista. Valittajat eivät ole ennen valituksen tekemistä olleet yhteydessä Turun ammattikorkeakoulu Oy:öön. Valittajilla ei ole ollut valituksen tekoaikana tarvetta oikeusturvalle, koska hankintapäätöstä ei ole tällöin ollut vielä tehty. Turun ammattikorkeakoulu Oy on tehnyt keskeyttämispäätöksen ennen kuin valittajille on kertynyt asiassa merkittäviä oikeudenkäyntikuluja. On kohtuullista, että osapuolet pitävät kulunsa asiassa vahinkonaan.

Turun yliopisto on asiassa 2017/155 esittänyt keskeyttäneensä hankinnan omalta osaltaan. Turun yliopisto vastaa vain itseensä kohdistuvista vaatimuksista, eikä ole vastuussa muiden hankintayksiköiden toimista tai kuluista. Valittajat eivät ole ilmoittaneet Turun yliopistolle aikeestaan tehdä valitus ennen valituksen vireille saattamista. Turun yliopisto on hankintamenettelyn aikana muusta syystä kuin valituksessa luetelluista perusteista johtuen päätynyt keskeyttämään hankinnan. On kohtuullista, että asianosaiset pitävät oikeudenkäyntikulunsa asiassa vahinkonaan.

Vaasan Yliopisto asiassa 2017/156, Lappeenrannan teknillinen yliopisto asiassa 2017/157, Ab Yrkeshögskolan vid Åbo Akademi/Yrkeshögskolan Novia asiassa 2017/158, Yrkeshögskolan Arcada Ab asiassa 2017/160, Itä-Suomen yliopisto asiassa 2017/161, Jyväskylän yliopisto asiassa 2017/162 ja Oulun Yliopisto asiassa 2017/163 ovat kukin omissa erillisissä vastauksissaan esittäneet, että valitus tulee jättää niiden osalta tutkimatta, koska ne ovat keskeyttänyt hankinnan. Niiden mukaan kukin hankintayksikkö vastaa vain itseensä kohdistuvista vaatimuksista, eikä ole vastuussa muiden hankinnassa mukana olevien hankintayksiköiden toimista tai kuluista, joita markkinaoikeusprosessi ja sen mahdollinen jatkaminen niille aiheuttaa.

Niiden mukaan valittajat eivät ole olleet yhteydessä hankintayksiköihin ennen kuin ovat esittäneet vaateensa markkinaoikeudessa. Valitus on tehty jo ennen hankintapäätöksen tekemistä asiassa, jolloin valittajilla ei ole ollut vielä tarvetta oikeusturvalle. Hankintamenettely on keskeytetty muiden kuin valitukseen liittyvien syiden perusteella ennen kuin valittajille on kertynyt asiassa merkittäviä oikeudenkäyntikuluja. Asiassa on kohtuullista, että asianosaiset pitävät oikeudenkäyntikulut omana vahinkonaan.

Ab Yrkeshögskolan vid Åbo Akademi/Yrkeshögskolan Novia ja Yrkeshögskolan Arcada Ab ovat lisäksi esittäneet, etteivät ne ole Peppi-konsortion jäseniä.

Åbo Akademi on asiassa 2017/159 esittänyt, että se on osaltaan keskeyttänyt hankinnan. Valittajat eivät ole olleet yhteydessä siihen ennen kuin ovat esittäneet vaatimuksensa markkinaoikeudessa. Valitus on tehty jo ennen hankintapäätöksen tekemistä asiassa, jolloin valittajilla ei ole ollut vielä tarvetta oikeusturvalle. Hankintamenettely on keskeytetty muiden kuin valitukseen liittyvien syiden perusteella ennen kuin valittajille on kertynyt asiassa merkittäviä oikeudenkäyntikuluja. Asiassa on kohtuullista, että asianosaiset pitävät oikeudenkäyntikulut omana vahinkonaan.

Vaasan ammattikorkeakoulu OyVasa yrkeshögskola Ab on asiassa 2017/164 esittänyt, että valittajien väitteet ja perustelut asiassa koskevat yksinomaan Peppi-järjestelmää ja Peppi-konsortiota. Valituksen kohteena olevan hankinnan viidestä osa-alueesta vain osa-alueet 2 ja 3 koskevat Peppi-järjestelmän asiantuntijapalveluita. Valitus ei siten osa-alueiden 1, 4 ja 5 osalta täytä hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädettyjä valituksen sisältöä koskevia vaatimuksia. Hankinnassa on kyse hankintalain 21 §:n mukaisesta muusta yhteishankinnasta.

Diakonia-ammattikorkeakoulu Oy ei ole asiassa 2017/165 esittänyt perusteita.

CSC-Tieteen tietotekniikan keskus Oy ei ole asiassa 2017/166 esittänyt pääasiassa perusteita.

Koulutuskeskus Salpaus -kuntayhtymä on asiassa 2017/167 perustelujen osalta viitannut Metropolian 16.3.2017 antamaan vastineeseen. Se on lisäksi esittänyt, että valitus perustuu valittajan oletuksille, eivätkä valittajat ole esittäneet konkreettista näyttöä väitteidensä tueksi.

Vastaselitys

Valittajat ovat asioissa 2017/135–143, 2017/146–147, 2017/149–150, 2017/152–153 ja 2017/164–167 esittäneet muun ohella, että valittajat ovat asianosaisia koko hankinnan osalta. Hankintailmoituksessa ilmoitettu hankinnan nimi on ollut "Tietojärjestelmäkehitykseen liittyvien asiantuntijapalveluiden toimittaminen Metropolia Ammattikorkeakoulu Oy:lle sekä Peppi-konsortiolle." Valituksen kohteena on koko hankinta, eivätkä vain sen osa-alueet. Myös muita osia rasittavat samat hankintamenettelyn virheellisyydet, kuten konsortioon liittyminen ilman kilpailuttamista. Visma InCommunity Oy on jättänyt markkinaoikeudelle myös kolme muuta valitusta, jotka ovat liittyneet Peppi-konsortioon liittymiseen. Markkinaoikeus on antanut kyseisissä asioissa väliaikaista kieltoa koskevat päätökset. Jos konsortioon liittyminen ja jatkohankintojen tekeminen on väliaikaisesti kielletty, on kohtuutonta, että Visma InCommunity Oy:n ja Asio-Data Oy:n tulisi jättää tarjous voidakseen valittaa menettelystä, jossa tehdään Peppi-hankintoja ja johon voi liittyä myös uusia konsortion jäseniä menettelyn aikana. Valittajat ovat olleet tavoittelemassa hankintamenettelyn kohteena olevaa hankintakokonaisuutta ja tehneet hankintamenettelyn aikana havaitsemiaan virheellisyyksiä koskevia ilmoituksia Laurea-ammattikorkeakoulu Oy:lle, Koulutuskeskus Salpaus -kuntayhtymälle ja Metropolialle.

Hankintamenettely on ollut valittajia syrjivää. Tarjouspyynnössä asetetut vaatimukset ovat estäneet tarjouksen antamisen. Kysymys on ollut poikkeuksellisen laajasta hankinnasta. Tarjousten jättöpäivä on ollut 3.3.2017. Sopimuskausi on ilmoitettu alkavaksi kaikkien osa-alueiden osalta jo 1.4.2017. Tällöin toimittajalla tulisi olla valmius toimittaa tarkasti määriteltyjä asiantuntijapalveluita kaikkiin hankintayksiköihin ympäri Suomea niin yliopistoissa, ammattikorkeakouluissa kuin toisen asteen oppilaitoksissakin. Tämä on ollut käytännössä mahdotonta muille kuin konsortioon jo kuuluvalle toimittajalle tai toimittajille, jotka ovat olleet kehittämässä Peppi-järjestelmää. Vaatimus on sama kaikissa osa-alueissa, joten merkitystä ei ole sillä, että osa-tarjoukset ovat olleet mahdollisia. Vaatimus on rajoittanut alalle pääsyä.

Hankinnan laajuus on muuttunut ratkaisevasti 25.1.2017 julkaistusta hankintailmoituksesta. Hankintayksikköjä on ollut mukana alun perin 33. Valituksen vireille tulon jälkeen hankinnan on keskeyttänyt yhteensä 14 hankintayksikköä. Hankinta on siten muuttunut toiseksi kuin se hankinta, joka julkaistussa hankintailmoituksessa on kuvattu. Esimerkiksi ilmoitettu hankinnan arvo ei voi enää vastata hankintailmoituksessa ilmoitettua. Myös hankinnan olennainen supistuminen on hankinnan kiellettyä muuttamista. Hankintamenettelyn jatkaminen merkitsisi asiallisesti laittoman suorahankinnan tekemistä. Hankinnasta irtautuneet tahot ovat lähinnä tiede- ja taideyliopistoja, mikä on muuttanut olennaisesti hankinnan luonnetta.

Valittajat ovat esittäneet asioissa 2017/144–145, 2017/148, 2017/151, 2017/154–163, joissa hankinnat on keskeytetty, että hankintayksiköiden esittämillä keskeytysperusteilla ei ole vaikutusta kuluvastuun arvioinnissa. Hankintayksiköt ovat tehneet keskeytyspäätöksensä pian sen jälkeen, kun valittajat ovat jättäneet valituksensa. Keskeytyspäätösten on katsottava asiallisesti johtuneen seikoista, joihin valittajat ovat valituksessaan vedonneet. Olisi kohtuutonta, jos valittajat joutuisivat pitämään asiasta aiheutuneet oikeudenkäyntikulut vahinkonaan.

Metropolia Ammattikorkeakoulu Oy on ilmoitettu kilpailutuksen järjestäjäksi myös hankintailmoituksessa. Visma InCommunity Oy on 1.2.2017 eli yli kuukausi ennen tarjousten jättämiselle varatun ajan päättymistä ilmoittanut kirjeitse hankintamenettelyn virheellisyydestä muun muassa Metropolialle. Visma InCommunity Oy on lisäksi ilmoittanut 7.3.2017 Metropolialle hankintamenettelyn virheellisyyksistä ja että asiasta tullaan valittamaan markkinaoikeudelle ja että Visma InCommunity Oy vaatii hankintamenettelyn keskeyttämistä. Samalla on ilmoitettu myös, että valitukseen voi liittyä toinen valittaja. Valittajat eivät ole vastuussa siitä, jos Metropolia Ammattikorkeakoulu Oy ei ole tiedottanut näistä ilmoituksista muita hankintayksiköitä.

Muut kirjelmät

Metropolia Ammattikorkeakoulu Oy on asiassa 2017/135 antamassaan lisävastineessaan 27.4.2017 esittänyt muun ohella, että hankintalain 21 §:n mukaiseen yhteishankintaan osallistuva taho voi milloin tahansa peruuttaa osallistumisensa yhteishankintaan. Käsillä olevassa hankintamenettelyssä on ollut kyse puitejärjestelystä, jossa yksikään hankintayksikkö ei ole sitoutunut tiettyyn hankintavolyymiin. Hankintayksikköjen osallistumisen peruuttamisella ei siten ole ollut vaikutusta kilpailutuksen sisältöön. Hankintasopimusta, johon nähden olennaista muutosta tulee arvioida, ei ole tehty. Väite hankintasopimuksen muuttamisesta on perusteeton. On selvää, ettei valitus koske hankinnan osa-alueita 1, 4 ja 5, koska valittaja ei ole esittänyt perusteita näiden osa-alueiden osalta.

Metropolia Ammattikorkeakoulu Oy on samassa asiassa antamassaan lisävastineessaan 14.6.2017 esittänyt muun ohella, että hankintamenettely ei ole ollut valittajia syrjivää, eikä tarjouskilpailua ole rakennettu Eduix Oy:lle. Metropolia on tehnyt kaikki Peppi-ekosysteemiä koskevat hankinnat hankintasäännösten mukaisesti. Peppi-ekosysteemin palveluita on toteuttanut useampi yritys kuin vain Eduix Oy. Peppi-ekosysteemin ovat luoneet konsortioon osallistuvat koulutusorganisaatiot itse omilla panostuksillaan. Peppi-järjestelmässä on kyse kaikille kehittäjille avoimesta järjestelmästä, jonka osalta tarvittavat asiantuntijapalvelut voidaan hankkia miltä tahansa riittävän osaamisen omaavalta asiantuntijapalveluiden tarjoajalta. Tarjouskilpailua ei järjestelmän arkkitehtuurista ja kehittämisen avoimuudesta johtuen ole käytännössä edes mahdollista rajoittaa pelkästään yhdelle toimittajalle. Nyt kyseessä olevalla puitejärjestelyllä on pyritty varautumaan järjestelmäkehityksen luonteesta johtuviin vaihteleviin asiantuntijapalveluiden hankintatarpeisiin, eikä siinä ole ollut kyse yksittäisten opintohallintojärjestelmätoimittajien kilpailuttamisesta.

Valituksen kohteena oleva puitejärjestely ei ole ollut erityisen laaja verrattuna esimerkiksi valtion yhteishankintayksikön toteuttamiin puitejärjestelykilpailutuksiin. Puitejärjestelyn aloitusajankohdalla ei ole merkitystä arvioitaessa tasapuolisen kohtelun toteutumista. Puitejärjestelyä koskevan sopimuksen tekeminen ei merkitse yksittäisen toimeksiannon käynnistymistä. Puitejärjestelyä koskeva hankintasopimus mahdollistaa hankintojen tekemisen puitejärjestelyn kautta, mutta ei velvoita siihen. Puitejärjestelyä koskeva sopimus ei velvoita osapuolia noudattamaan tiettyä aikataulua toimeksiannon käynnistämiselle. Puitejärjestelyyn osallistuminen edellyttää, että tarjoaja voi toimittaa omaa asiantuntemustaan osallistuvien hankintayksiköiden erilaisiin tuleviin tarpeisiin. Väite siitä, että tarjouskilpailuun osallistuminen olisi mahdotonta muille kuin konsortion jäsenille, on perusteeton. Tarjouskilpailuun on osallistunut yhteensä 22 toimittajaa, joista 14 on jättänyt tarjouksen Peppi-järjestelmän asiantuntijapalveluja koskeviin osa-alueisiin 2 ja 3.

Valittajien väitteet siitä, ettei konsortioon liittymistä ole kilpailutettu, ovat tässä asiassa vailla merkitystä. Valituksen kohteena oleva hankintamenettely ei ole koskenut konsortioon liittymistä.

Tarjouspyynnössä on selvästi ilmoitettu yhteishankintaan osallistuvat hankintayksiköt. Valittajat eivät ole puitejärjestelyn tosiasiallista laajuutta koskevan väitteen osalta lainkaan perustellut, mikä seuraus väitetyllä epäselvyydellä olisi kyseisen hankinnan osalta ja miten mahdollinen epäselvyys olisi vaikuttanut valittajan asemaan. Väitetty epäselvyys ei ole vaikuttanut tarjoajan edellytyksiin osallistua tarjouskilpailuun. Jos Peppi-konsortioon liittyy puitejärjestelyn aikana uusia tahoja, ei tämä tarkoita puitejärjestelyyn liittymistä tai puitesopimusosapuoleksi tulemista.

Hankintasäännökset eivät sisällä vaatimusta siitä, että tarjouskilpailun täytyisi valittajan väittämällä tavalla luoda ulkopuolisille jonkinlainen uskottavuusvaikutelma.

Centria-ammattikorkeakoulu Oy on asiassa 2017/136 vedonnut Metropolian 14.6.2017 antaman lisävastineen perusteluihin.

Haaga-Helia ammattikorkeakoulu Oy ja Suomen Humanistinen Ammattikorkeakoulu Oy eivät ole asioissa 2017/137–138 niille varatusta tilaisuudesta huolimatta antaneet lisävastinetta.

Hämeen ammattikorkeakoulu Oy ja Hämeen ammatti-instituutti Oy ovat asioissa 2017/139–140 vedonneet Metropolian 16.3.2017 ja 14.6.2017 antamien vastineiden perusteluihin.

Kaakkois-Suomen Ammattikorkeakoulu Oy on asiassa 2017/141 esittänyt pääosin samat perusteet kuin Metropolia 14.6.2017 antamassaan vastineessa. Kaakkois-Suomen Ammattikorkeakoulu Oy on kuitenkin esittänyt, että se ei ole osallistunut Peppi-ekosysteemin rakentamiseen.

Karelia Ammattikorkeakoulu Oy on asiassa 2017/142 esittänyt muun ohella, että vain hankinnan osa-alueet 2 ja 3 liittyvät Peppi-järjestelmään ja Peppi-konsortioon. Toimittajien valinta ja vertailu on tehty kunkin osa-alueen osalta erikseen. Valituksessa ei ole esitetty hankinnan osa-alueisiin 1, 4 ja 5 liittyviä perusteluja, joten valitus tulee jättää tutkimatta osa-alueiden 1, 4 ja 5 osalta.

Tarjouskilpailua ei ole rakennettu Eduix Oy:lle. Valittajien väite siitä, että lopulliset sopimukset tultaisiin tekemään suurella todennäköisyydellä Eduix Oy:n kanssa, on spekulatiivinen ja vailla perusteita. Myös valittajien viittaus hankinnan valmisteluun osallistuneiden tahojen taloudellisiin sidonnaisuuksiin on spekulatiivinen. Hankintamenettely on toteutettu avoimuuden periaatteiden mukaisesti, eikä se ole ollut valittajia syrjivä.

Karelia Ammattikorkeakoulu Oy:llä on ollut oikeus luottaa siihen, että Peppi-konsortio on ollut lainmukaisesti järjestetty.

Hankintamenettely ei ole ollut sen laajuuden osalta epäselvä. Tarjouspyynnössä on mainittu kaikki puitejärjestelyssä tarjouspyynnön julkaisuhetkellä mukana olevat organisaatiot. Suomessa toimivien yliopistojen ja korkeakoulujen määrä ei tule odottamattomalla tavalla laajenemaan. Siten valittajillekin on täytynyt olla selvää, että Suomen korkeakoulujen osalta mahdollinen laajeneminen koskee jäljellä olevaa 20 prosenttia, jotka eivät vielä kuulu konsortioon. Hankintaan mahdollisesti osallistuvien hankintayksiköiden joukko ei siten ole ollut rajoittamaton. Hankinta-asiakirjoissa on selkeästi ilmoitettu sekä puitejärjestelyyn osallistuvat tahot, että hankintavolyymeistä riittävät tiedot siten, että tarjoajat ovat voineet luotettavasti arvioida tarjouksen tekemisen kannattavuutta ja tarjoukseen liittyviä muita seikkoja kuten hinnoittelua. Muilta osin Karelia Ammattikorkeakoulu Oy on hankinnan laajuuden osalta viitannut Metropolian asiassa esittämään.

Lahden ammattikorkeakoulu Oy on asiassa 2017/143 esittänyt pääosin samat perusteet kuin Metropolia 14.6.2017 antamassaan vastineessa. Lahden ammattikorkeakoulu Oy on kuitenkin esittänyt, että se ei ole osallistunut Peppi-ekosysteemin rakentamiseen.

Lapin Yliopisto ja Lapin ammattikorkeakoulu Oy ovat asioissa 2017/144–145 esittäneet muun ohella, että yhden valituksen tekemiseen on käytetty yli 36 tuntia aikaa, joka poikkeuksellista käsillä olevaan asian laatuun nähden. Tämä tulee ottaa huomioon mahdollisesti korvattavaksi määrättävien oikeudenkäyntikulujen määrässä.

Asiassa ei ole perusteita määrätä oikeudenkäyntimaksua jokaiseen juttuun erikseen.

Laurea-ammattikorkeakoulu Oy on asiassa 2017/146 esittänyt pääosin samat perusteet kuin Metropolia 14.6.2017 antamassaan vastineessa. Laurea-ammattikorkeakoulu Oy on esittänyt lisäksi, että erilliseen yhteishankintana toteutettavaan tarjouskilpailuun liittyminen, johon myös muut hankintayksiköt kuin Peppi-konsortion jäsenet ovat vapaasti voineet liittyä, ei muodosta markkinaoikeuden välipäätöksessä 25/17 mainittua hankintaa tai lisäsopimusta. Valittajan vaatimuksen mukainen uhkasakon maksuunpano edellyttäisi, että välipäätöksessä 25/17 olisi sakon uhalla määrätty Laurea Ammattikorkeakoulu Oy peruuttamaan yhteishankintaan osallistuminen.

Oulun Ammattikorkeakoulu Oy on asiassa 2017/147 viitannut perustelujen osalta Metropolian 14.6.2017 antamaan vastineeseen.

Saimaan ammattikorkeakoulu Oy on asiassa 2017/148 esittänyt, että se on päätöksessään hankinnan keskeyttämisestä esittänyt syyt keskeytykselle. Nämä syyt ovat olleet sen näkökulmasta ilmeiset ja olennaiset sekä edelleen voimassa olevat. Esitetyt kulut ovat asia huomioon ottaen määrältään kohtuuttomat.

Satakunnan ammattikorkeakoulu Oy on asiassa 2017/149 esittänyt muun ohella, ettei sillä ole tällä hetkellä omia Peppi-ekosysteemiin liittyviä hankintamenettelyjä vireillä.

Seinäjoen ammattikorkeakoulu Oy on asiassa 2017/150 esittänyt pääosin samat perusteet kuin Metropolia 14.6.2017 antamassaan vastineessa. Seinäjoen Ammattikorkeakoulu Oy on kuitenkin esittänyt, että se ei ole osallistunut Peppi-ekosysteemin rakentamiseen.

Taideyliopisto on asiassa 2017/151 esittänyt muun ohella, että yhden valituksen tekemiseen on käytetty yli 36 tuntia aikaa, joka poikkeuksellista käsillä olevaan asian laatuun nähden. Tämä tulee ottaa huomioon mahdollisesti korvattavaksi määrättävien oikeudenkäyntikulujen määrässä. Asiassa ei ole perusteita määrätä oikeudenkäyntimaksua jokaiseen juttuun erikseen.

Tampereen ammattikorkeakoulu Oy on asiassa 2017/152 esittänyt, että tarjouskilpailua ei ole rakennettu Eduix Oy:lle. Peppi-konsortion ohjausryhmässä on viimeisinä vuosina useasti todettu konsortion tarvitsevan lisää aktiivisesti toimivia ja kehitystyössä käytettävissä olevia alihankkijoita tuotekehitystyön ja käyttöönottokonsultaatioiden varmistamiseksi. Tampereen ammattikorkeakoulu Oy:llä ei ole konsortion perustajajäsenenä ollut velvoitetta kilpailuttaa jäsenyyttään konsortiossa.

Tampereen Yliopisto ei ole asiassa 2017/153 sille varatusta tilaisuudesta huolimatta antanut lisävastinetta.

Turun ammattikorkeakoulu Oy on asiassa 2017/154 esittänyt, että asian ajamiseen markkinaoikeudessa on kokonaisuudessaan käytetty 90 tuntia työaikaa, jota on pidettävä huomattavasti ylimitoitettuna huomioon ottaen asian laatu ja se, että kyse on ollut yhdestä valituksesta. Valituksen kohdistumista lukuisiin hankintayksiköihin, ei voida pitää työmäärää juurikaan lisäävänä seikkana. Valittajien asiaan, lain taustaan ja oikeuskäytäntöön perehtymiseen käyttämä kohtuuton ja perusteeton aika tulee huomioida korvattavaksi määrättävien oikeudenkäyntikulujen määrää vähentävänä. Asiassa ei ole perusteita määrätä oikeudenkäyntimaksua jokaiseen juttuun erikseen.

Turun yliopisto on asiassa 2017/155 esittänyt, että valittajat eivät ole jättäneet tarjousta, joten valittajat ovat menettäneet oikeuden esittää vaatimuksia Turun yliopistoa kohtaan. Turun yliopistolla ei ole ollut mahdollisuuksia ennen tarjousten jättämiselle varattua ajankohtaa vaikuttaa esimerkiksi kilpailutuksen vaatimuksiin, jolla mahdolliset puutteet olisi voitu oikaista. Siten valittajalla ei ole oikeutta saada oikeudenkäyntikulujaan korvatuksi.

Vaasan Yliopisto on asiassa 2017/156 esittänyt, että valittajien oikeudenkäyntikulut ovat kohtuuttomat asian luonne huomioon ottaen. Asiassa on kyse yhdestä kokonaisuudesta, eikä valituksen laatimiseen käytetty ja laskutettu aika ole ollut oikeassa suhteessa asian sisältöön. Valituksen laatijalta on voitu edellyttää perehtyneisyyttä muun ohella lain valmisteluaineistoon, oikeuskäytäntöön ja oikeuskirjallisuuteen ilman eri laskutusta. Hankinta on keskeytetty 23.3.2017, minkä jälkeen syntyneet kustannukset ovat pääosin sellaisia, etteivät ne liity Vaasan yliopistoon. Asiassa on kysymys yhdestä kokonaisuudesta, johon tulisi määrätä vain yksi oikeudenkäyntimaksu.

Lappeenrannan teknillinen yliopisto on asiassa 2017/157 esittänyt, että valittajat eivät ole tuoneet esille mitään sellaista, jonka perusteella oikeudenkäyntikulut olisi syytä määrätä sen maksettavaksi. Perusteet hankinnan keskeyttämiselle ovat olleet todelliset. Lappeenrannan teknillinen yliopisto on ollut mukana hankinnassa optio-maininnalla siksi, että kilpailutuksen aloittamishetkellä ei ole ollut varmuutta siitä, missä laajuudessa se tulee tarvitsemaan palveluita. Valittajien ilmoitus Metropolialle ei vaikuta valittajien ja Lappeenrannan teknillisen yliopiston välisen tilanteen arviointiin. Valittajien oikeudenkäyntikulut ovat asian laatuun nähden kohtuuttomat.

Ab Yrkeshögskolan vid Åbo Akademi/Yrkeshögskolan Novia, Åbo Akademi ja Itä-Suomen yliopisto ovat asioissa 2017/158, 2017/159 ja 2017/161 antamissaan lisävastineissa viitanneet aiemmin antamiensa vastineiden perusteisiin.

Yrkeshögskolan Arcada Ab on asiassa 2017/160 esittänyt muun ohella, että koska valitus on tehty erikseen kaikkia hankintayksiköitä vastaan, olisi myös ennen valituksen tekemistä käyty yhteydenpito tullut käydä kaikkien hankinnassa mukana olleiden hankintayksiköiden suuntaan, eikä vain Metropolian suuntaan.

Jyväskylän yliopisto on asiassa 2017/162 viitannut asiassa aikaisemmin antamaansa vastineeseen ja esittänyt lisäksi, että valituksen laatimiseen käytetty aika on selvästi ylimitoitettu valituksen kohde ja laajuus huomioon ottaen.

Oulun Yliopisto on asiassa 2017/163 esittänyt, että sillä on ollut perusteet hankinnan keskeyttämiseen. Jos markkinaoikeus katsoo, että on olemassa perusteet määrätä oikeudenkäyntikulut hankintayksiköiden maksettavaksi, vaaditut oikeudenkäyntikulut tulee jakaa kaikkien hankintayksiköiden kesken tasan.

Vaasan ammattikorkeakoulu OyVasa yrkeshögskola Ab ei ole asiassa 2017/164 sille varatusta tilaisuudesta huolimatta antanut lisävastinetta.

Diakonia-ammattikorkeakoulu Oy on asiassa 2017/165 esittänyt, että hankinnassa on toimittu hankintasäännösten mukaisesti ja valitus on perusteeton.

CSC-Tieteen tietotekniikan keskus Oy ei ole asiassa 2017/166 sille varatusta tilaisuudesta huolimatta antanut lisävastinetta.

Koulutuskeskus Salpaus -kuntayhtymä on asiassa 2017/167 esittänyt muun ohella, että Asio-Data Oy ei ole ollut asianosaisena asiassa, jossa markkinaoikeus on asettanut nyt tuomittavaksi vaaditun uhkasakon. Asio-Data Oy:llä ei näin ollen ole oikeutta vaatia uhkasakon tuomitsemista maksettavaksi. Koska uhkasakkoa koskeva vaatimus on esitetty valittajien toimesta yhdessä, puuttuva asianosaiskelpoisuus Asio-Data Oy:n osalta johtaa siihen, että valittajilta puuttuu myös yhdessä asianosaiskelpoisuus.

Pelkästään hankintamenettelyyn osallistumista yhteishankinnan yhtenä hankintayksikkönä, ei voida pitää kiellettynä ryhtymisenä lisähankintoihin tai lisäsopimusten tekemisenä. Markkinaoikeus ei ole aikaisemmalla päätöksellään kieltänyt Koulutuskeskus Salpaus kuntayhtymää osallistumasta hankintamenettelyyn. Pelkästään puitejärjestelyä koskevaan hankintamenettelyyn osallistuminen ei velvoita Koulutuskeskus Salpaus -kuntayhtymää ryhtymään lisähankintoihin tai tekemään lisäsopimuksia. Koulutuskeskus Salpaus-kuntayhtymä ei ole tehnyt puitejärjestelyä koskevaa sopimusta, eikä myöskään sen perusteella hankintasopimuksia. Hankintapäätöksen tekeminen tai puitesopimuksen tekeminen eivät synnytä Koulutuskeskus Salpaus -kuntayhtymälle velvollisuutta käyttää puitejärjestelyä, eikä edes puitejärjestelyä koskeva sopimus siten merkitsisi lisähankintaa tai lisäsopimusta.

Hankinnasta on julkaistu hankintailmoitus 25.1.2017 eli ennen markkinaoikeuden uhkasakon asettamista koskevaa päätöstä. Uhkasakko ei voi perustua ennen uhkasakon asettamista tapahtuneeseen tekoon tai laiminlyöntiin. Vaikka hankintamenettelyyn osallistumista pidettäisiin, vastoin hankintayksikön käsitystä, lisähankintoihin ryhtymisenä, uhkasakkolain 10 §:stä seuraa, ettei asiassa ole lainmukaisia perusteita uhkasakon määräämiselle. Uhkasakon asettamispäätöksellä ei ole velvoitettu sakon uhalla hankintayksikköä irtautumaan hankintamenettelystä.

Valittajien väite hankintamenettelyn syrjivyydestä sekä Metropolian ja Eduix Oy:n välisestä eturistiriidasta on virheellinen ja perustelematon. Hankintamenettelyn lopputulos on selvästi osoittanut, ettei hankintamenettely ole suosinut Eduix Oy:tä. Valittajalla olisi halutessaan ollut mahdollisuus osallistua hankintamenettelyyn ja mitä ilmeisimmin päästä myös puitesopimustoimittajaksi. Hankintamenettelyn kuluessa ei ole esitetty muilta tahoilta epäilyjä tai väitteitä hankintamenettelyn lainvastaisuudesta. Hankintamenettelyyn on osallistunut merkittävä määrä tarjoajia ja kyseessä on ollut taloudellisesti merkittävä hankinta.

Valittajien väite Peppi-konsortioon liittymisen lainmukaisuudesta on merkityksetön valituksen kohteena olevan hankintamenettelyn arvioinnin kannalta. Peppi -konsortioon liittyminen ei vaikuta suoraan valituksen kohteena olevan hankintamenettelyn oikeudelliseen arviointiin.

Tarjouspyynnön ja hankintailmoituksen perusteella on selvää, mitkä hankintayksiköt kuuluvat hankintaan. Hankintailmoituksessa hankintaan osallistuvat hankintayksiköt on yksilöity hankintailmoituksen kohdassa I. Se, että hankintailmoituksessa on mainittu, että puitejärjestelyä käyttää Peppi-konsortio, johon voi mahdollisesti liittyä jäseniä, ei tee hankintamenettelystä virheellistä. Peppi -konsortio rinnastuu esimerkiksi kuntayhtymään, johon voi liittyä myöhemmässä vaiheessa jäseniä tai omistajia.

Valittajat ovat 21.8.2017 antamassaan lisävastaselityksessä asioiden 2017/135–143, 2017/146–147, 2017/149–150, 2017/152–153 ja 2017/164–167 osalta esittäneet muun ohella, että niiden väitteet ja perustelut koskevat kaikkia hankinnan osa-alueita ja että hankinnan kaikkia osia rasittavat samat virheellisyydet, joten valitus tulee tutkia kaikilta osin.

Hankinta on muuttunut hankintailmoituksessa ja tarjouspyynnössä todetusta toiseksi, koska hankintamenettelyn aikana hankintailmoituksessa ja tarjouspyynnössä ilmoitetuista hankintayksiköistä 14 on keskeyttänyt hankinnan. Kyse on ollut olennaisesta muutoksesta. Hankinnan yleinen luonne on muuttunut merkittävästi yhtä lukuun ottamatta kaikkien yliopistojen keskeytettyä osaltaan hankinnan. Tarjoajilla on usein eri tuotteet yliopistoille, ammattikorkeakouluille ja muille oppilaitoksille. Hankinnan kohteena olevat asiantuntijatehtävät ovat erilaisia riippuen siitä, mistä oppilaitoksesta on kysymys. Tarvittavan tuotekehityksen määrä vaihtelee olennaisesti sen mukaan, mitä hankintayksiköitä ja missä määrin hankinnassa on mukana, millä on suora vaikutus tarjousten hinnoitteluun.

Alalla toimivat yritykset ovat päättäneet tarjouskilpailuun osallistumisesta sellaisten tarjousasiakirjojen perusteella, jotka eivät enää vastaa tosiasiallista hankintaa. Valittajat olisivat voineet jättää tarjouksen, jos hankintakokonaisuus olisi ollut pienempi ja hankintaan jäävät hankintayksiköt olisivat olleet niiden tiedossa. Tarjouksen jättäneet tarjoajat ovat antaneet tarjouksensa huomattavasti laajemmasta kokonaisuudesta kuin mitä hankinta tosiasiallisesti on ollut. Hankinnan arvon supistuminen on ylittänyt määrältään EU-kynnysarvon ja muutos on vaikuttanut hankintasopimuksen yleiseen luonteeseen. Muutos on ollut yli 10 prosenttia alkuperäisestä arvosta.

Hankinnan arvo on muuttunut olennaisesti. Hankintailmoituksen mukaan hankinnan arvo on ollut 11.500.000 euroa. Metropolian 14.6.2017 antaman vastineen mukaan hankinnan arvo ollut enää 10.000.000 euroa.

Hankintamenettely olisi tullut hankinnan olennaisen muuttumisen vuoksi keskeyttää kokonaisuudessaan. Koska näin ei ole tehty, markkinaoikeuden tulee kumota hankintapäätös.

Markkinaoikeuden 5.7.2017 Peppi-konsortioon liittyvissä asioissa antamat pääasiaratkaisut ovat tarkoittaneet, että Peppi-konsortioon liittyminen ilman kilpailutusta on hankintasäännösten vastaista. Tämän johdosta myös Peppi-konsortioon liittyvien hankintojen jatkaminen on lainvastaista.

Valittajat ovat asian 2017/135 osalta lisäksi esittäneet, että Metropolian väite siitä, että puitejärjestelyyn osallistuvat hankintayksiköt on yksilöity täsmällisesti, on virheellinen. Hankintailmoituksessa ja tarjouspyynnössä luetelluista 33 hankintayksiköstä 14 ei osallistu puitejärjestelyyn.

Valittajat ovat asian 2017/142 osalta lisäksi esittäneet, että hankinnan laajuutta koskeva epäselvyys ei ole poistunut sen perusteella, että konsortion verkkosivujen perusteella on väitetysti pääteltävissä, että mahdolliset 20 prosenttia ammattikorkeakouluista ja yliopistoista voi vielä liittyä hankintaan.

Metropolia Ammattikorkeakoulu Oy on asiassa 2017/135 antamassaan lisävastineessaan 8.9.2017 esittänyt muun ohella, ettei se ole esittänyt, että valittajat eivät olisi kohdistaneet valitustaan koko hankintaan. Sen sijaan Metropolia on esittänyt, että valittajat eivät ole lainkaan perustelleet esittämäänsä väitettä syrjivästä menettelystä kyseisten osa-alueiden 1, 4 ja 5 osalta. Valituksessa ja vastaselityksessä esitetyt perustelut syrjintää koskevalle väitteelle koskevat yksinomaan Peppi-konsortioon liittymistä ja Peppi-konsortion muiden jäsenten suorittamia hankintoja. Väitteet ovat tältäkin osin yksilöimättömiä, eivätkä valittajat myöskään osa-alueiden 2 ja 3 osalta ole yksilöineet mikä tarjouspyynnössä tai hankintamenettelyssä esitetty sisältö muodostaisi syrjivän vaatimuksen. Hankinnan osa-alueiden 1, 4 ja 5 osalta perustelujen puute on niin merkittävä, ettei hankintayksikkö pysty vastaamaan valittajien vaatimuksiin tältä osin. Hankinnan osa-alueet 1, 4 ja 5 eivät ole koskeneet Peppi-järjestelmää tai -konsortiota lainkaan eikä Peppi-järjestelmällä tai konsortiolla ole ollut edes välillisesti merkitystä kyseisten osa-alueiden kilpailutuksen toteutuksessa.

Valittajien väite hankinnan muuttumisesta on jälkikäteinen ja julkisista hankinnoista annettuihin oikeusohjeisiin perustumaton. Valittajat ovat saattaneet valituksen vireille ennen yhdenkään yhteishankintaan osallistuneen hankintayksikön irtaantumista yhteishankinnasta. Valittajat ovat saattamalla vireille täsmentämättömän valituksen aiheuttaneet sen, että osa yhteishankintaan osallistuvista tahoista on päättänyt osallistumisensa yhteishankintaan. Valittajat ovat siis itse aiheuttaneet tosiseikan, johon ne vetoavat hankintamenettelyn virheellisyyden osoittamiseksi.

Valittajat ovat pyrkineet väitteellään hankinnan kohteen muuttumisesta vääristämään hankintasopimuksen muuttamista koskevan sääntelyn tulkintaa ja siten muodostamaan uuden valitusperusteen. Sen enempää hankintadirektiivissä kuin hankintalaissa ei ole sääntelyä koskien hankintasopimuksen solmimista edeltäviä ja valituskäsittelyn aikana toteutettavia muutoksia yhteishankintaan osallistuvien hankintayksiköiden määrään osalta. Sopimusmuutoksia koskeva sääntely koskee hankintasopimukseen ja voimassa olevaan puitejärjestelyyn kohdistuvia muutoksia. Valituksen kohteena olevassa hankinnassa ei ensinnäkään ole solmittu hankintasopimusta tai puitejärjestelyä, jota olisi mahdollista olennaisesti muuttaa. Yksittäisten hankintayksiköiden irtaantuminen ei myöskään ole vaikuttanut millään lailla tarjoajien mahdollisuuksiin tarjota tarjouskilpailussa. Toiseksi, yhteishankintaan ilmoittautuneet hankintayksiköt ovat aina oikeutettuja järjestämään hankintansa myös muilla tavoin kuin yhteishankinnan kautta, joten hankintayksikkö voi esimerkiksi aikataulusyistä päättää kilpailuttaa hankinnan itse sen sijaan, että odottaisi valituskäsittelyn keston. Yhteishankinnan toteuttava taho, tässä tapauksessa Metropolia, ei voi vastata muiden hankintayksiköiden toimenpiteistä.

Jos puitejärjestelykilpailutuksen aikana ilmoitetuista hankintaorganisaatiosta poistuu menettelyn tai sopimuskauden aikana hankintayksiköitä, ei se vaaranna avoimuusvelvollisuuden noudattamista kyseisessä menettelyssä. Puitejärjestelyä hyödyntävät edelleen ainoastaan sellaiset hankintayksiköt, jotka on ilmoitettu kilpailutuksen aikana. Valituksen kohteena olevassa menettelyssä ei ole ollut kyse kertaluonteista hankinnasta, jossa valittaisiin yksi kokonaisvastuullinen toimittaja ja jossa hankintayksikkö olisi sitoutunut ilmoitetun hankinnan toteuttamiseen ilmoitetussa laajuudessa. Valituksen kohteena olevassa hankinnassa on sen sijaan ollut kyse asiantuntijapalvelujen puitejärjestelyn kilpailutuksesta, jossa hankintayksikkö ei ole sitoutunut lainkaan mihinkään hankinnan määrään. Hankinta on myös jaettu osiin, joka on mahdollistanut sen, että tarjoaja on vapaasti voinut tarjota omaa erityisosaamistaan soveltuvalle osa-alueelle, vaikka tarjoajalta puuttuisi tietyn muun osa-alueen osaaminen. Hankinnan laajuus ei siten ole muodostanut rajoitusta tarjoajien mahdollisuuksiin osallistua tarjouskilpailuun. Koska hankintayksikkö ei ole sitoutunut hankintamääriin, eikä tarjoajilta ole edellytetty tiettyä kapasiteettia tai resursseja tyydyttää kaikkien ilmoitettujen hankintayksiköiden hankintatarpeita, ei yhteishankintaan osallistuvien hankintayksiköiden kokoonpanoon liittyvän muutoksen voida katsoa muodostavan tarjoajan kannalta merkittävää muutosta. Muutos ei ole voinut vaikuttaa potentiaalisten tarjoajien määrään.

Väite siitä, että hankinnan kohde olisi muuttunut, koska etenkin yliopistot ovat irtaantuneet yhteishankinnasta, on perusteeton. Kyseessä ei ole ollut tarveperusteinen kertahankinta, jossa olisi etukäteen ilmoitettu jokaisen hankintayksikön tarpeet ja niihin tarjottavat ratkaisut. Tarjouspyynnössä ei ole lainkaan esitetty osallistuvien hankintayksiköiden yksittäisiä tarpeita, vaan nämä esitetään vasta toimeksiantojen minikilpailutusvaiheessa.

Käsillä olevassa asiassa on kyse hankinnan kilpailuttamisesta eli juuri siitä toimenpiteestä, johon markkinaoikeus on valittajan mainitsemissa 5.7.2017 Peppi-konsortioon liittyvissä asioissa todennut, että hankintojen tulee perustua.

Puitejärjestelyyn ei tule osallistumaan yksikään sellainen hankintayksikkö, jota ei ole ilmoitettu hankintailmoituksesta ja tarjouspyynnössä.

Valittajien vaatimat oikeudenkäyntikulut ovat määrältään kohtuuttomat. Kyse on käytännössä ollut saman asian käsittelystä usealle hankintayksikölle kohdistetussa valitusasiassa. Valituksen kohteena on ollut yksi ja sama hankintamenettely kaikissa asioissa. Asiakokonaisuuteen kuuluvassa yksittäisessä valitusasiassa on kohtuullinen oikeudenkäyntikulumäärä ilman oikeudenkäyntimaksua siten enintään 2.000 euroa.

Visma InCommunity Oy ja Asio-Data Oy ovat 4.10.2017 antamassaan lisävastaselityksessä esittäneet muun ohella, että tässä asiassa puitejärjestelyn laajuudessa tapahtuneet muutokset ovat olleet olennaisia ja ne olisivat houkutelleet potentiaalisia tarjoajia, jotka eivät ilman muutoksia ole voineet jättää tarjousta. Myös tarjouksensa jättäneet tarjoajat ovat antaneet tarjouksensa olennaisesti eri kohteesta kuin hankintapäätöksessä on todettu. Muutoksista ei ole tiedotettu, vaan ne on toteutettu vasta tarjousten jättämiselle varatun määräajan jälkeen. Muutosten takia hankinta-asiakirjat ovat antaneet olennaisesti virheellistä tietoa hankinnan tosiasiallisesta laajuudesta. Hankintalain 42 §:n perusteella puitejärjestelyyn perustuvat hankinnat on tehtävä nimenomaisesti valittujen toimittajien ja kilpailutusasiakirjoissa selvästi yksilöityjen hankintayksiköiden kanssa. Mainitun lainkohdan tavoitteena on hankinnan tosiasiallisen laajuuden ja kohteen täsmällinen esittäminen tarjouksen jättämistä koskevaa harkintaa ja tarjousten tekemistä varten. Tavoite ei täyty sillä, että hankintailmoituksessa ja tarjouspyynnössä luetellaan kahdenlaisia hankintayksiköitä: hankintayksiköitä, joilla ei tule olemaan koskaan osuutta hankintaan ja hankintayksiköitä, jotka ovat mukana hankintasopimuksessa.

Vaikka hankintayksiköiden mukaan tarjouspyynnössä ei ole lainkaan esitetty osallistuvien hankintayksiköiden yksittäisiä tarpeita, tarjoajat ovat hyvin tietoisia, missä toimintaympäristössä eri asteen oppilaitokset toimivat ja mitkä näiden vaatimukset ovat hankittavalle palvelulle. Samoin tiedossa on, mitä vaatimuksia lainsäädäntö asettaa palvelulle. Tiedekorkeakoulujen toimintaympäristö ja vaatimukset poikkeavat olennaisesti muista oppilaitoksista. Osa tarjoajista on palveluissaan keskittynyt enemmän tiedekorkeakouluihin ja osa ammattikorkeakouluihin ja muihin oppilaitoksiin. Osa tarjoajista tai mahdollista tarjoajista voi olla kiinnostunut erityisesti tiettyjen hankintayksiköiden, kuten suurimpien tiedekorkeakoulujen, hankinnoista ja päättää osallistumisesta niiden mukanaolon perusteella.

Metropolia Ammattikorkeakoulu Oy on asiassa 2017/135 antamassaan lisävastineessa 18.10.2017 esittänyt muun ohella, että hankinnan muuttumisen osalta on arvioitava sitä, mikä vaikutus ilmoitetulla hankinnan laajuudella on ollut markkinatoimijoiden halukkuuteen osallistua tarjouskilpailuun. Potentiaalinen tarjoaja, joka on tutustunut hankintailmoitukseen ja tarjouspyyntöön, on ymmärtänyt, että tarjouskilpailussa on ollut kysymys menettelystä, jonka perusteella tämä on voinut päästä mukaan puitejärjestelyyn, jonka sisällä on mahdollista voittaa toimeksiantoja erillisillä kevennetyillä kilpailutuksilla. Eräiden yhteishankintaan ilmoittautuneiden hankintayksiköiden irtaantuminen järjestelystä ei ole muuttanut tätä seikkaa. Tarjoajilla ja hankintailmoitukseen tutustuneilla potentiaalisilla tarjoajilla on ollut tiedossa, että hankinnan arvo voi olla osallistuvien hankintayksiköiden osalta nolla euroa. Hankintayksiköiden irtaantumisen yhteishankinnasta ei voida perustellusti katsoa muuttaneen hankinnan kohdetta tai sen houkuttelevuutta potentiaalisille tarjoajille.

Valittajat ovat valituksen tekemällä itse luoneet ne olosuhteet, joihin ne nyt vetoavat valituksensa pääargumenttina.

Kuultavien lausunnot

Kuultavat ovat esittäneet lausuntonsa asioissa diaarinumerot 2017/135–167 erittelemättä lausuntojaan asiakohtaisesti.

Apex Communications Finland Oy on esittänyt muun ohella, että valitus ei vastaa sen käsitystä konsortion toiminnasta ja kyseisestä puitejärjestelyn kilpailutuksesta. Puitejärjestelyjen kilpailutuksessa vain osa-alueet 2 ja 3 ovat koskeneet Peppi-ekosysteemin palveluja. Peppi-hankintoihin kohdistuva valitus on jo lähtökohtaisesti väärä muiden osa-alueiden osalta ja valitus tulee hylätä muiden osa-alueiden kuin 2 ja 3 osalta. Kilpailutuksen toteuttaneilla hankintayksiköillä tulee olla mahdollisuus tehdä riidattomien osa-alueiden 1, 4 ja 5 osalta puitesopimukset toimittajiksi valittujen yritysten kanssa.

Eduix Oy on esittänyt muun ohella, että sitä ei ole valittu valittajien esittämällä tavalla Peppi-hankintojen tuottajaksi useimmiten suorahankintana. Peppi-järjestelmäkokonaisuuden kaikki keskeisimmät osat on kilpailutettu hankintasäännösten mukaisesti, eivätkä Eduix Oy:lle hävinneet yritykset ole valittaneet kilpailutuksista. Peppi-järjestelmään liittyviä palveluita on Eduix Oy:n lisäksi toteuttanut useampi muu yritys. Väite siitä, että Eduix Oy omistaa kaikki Peppi-ekosysteemin immateriaalioikeudet, on virheellinen. Eduix Oy omistaa joidenkin ohjelmistokomponenttien (lähdekoodien) rinnakkaisia oikeuksia. Eduix Oy ei omista Peppi-ekosysteemiä tai tee mitään siihen liittyviä päätöksiä, eikä Eduix Oy:llä ole päätösvaltaa hankinta-asioissa. Eduix Oy ei ole sama asia kuin Peppi-konsortio. Kilpailutuksessa ei ole toimittu millään tavoin virheellisesti tai syrjivästi, mistä kertovat puitejärjestelyyn valittu kirjava joukko hyvin erilaisia yrityksiä, joista useimmat eivät ole tehneet aiemmin mitään Peppi-järjestelmään tai konsortioon liittyviä töitä.

Gofore Oy on esittänyt muun ohella, että se ei ole ollut aiemmin toimittajana Peppi-konsortiossa ja sen asema on kilpailutuksessa ollut valittajia vastaava. Gofore Oy on valittu toimittajaksi useammalle osa-alueelle, eikä sillä ole syytä epäillä, ettei lopullisia puitesopimuksia tultaisi allekirjoittamaan kaikkien valituksi tulleiden yritysten kanssa. Kilpailutuksessa ei ole syrjitty ketään tarjoajaa eikä siinä ole ollut havaittavissa muutakaan alalla tavanomaisesti tehtävästä kilpailutuksesta poikkeavaa.

Netum Oy on esittänyt muun ohella, että hankinnan ennakoidun arvon muutos 11.500.000 eurosta 10.000.000 euroon ei ole ollut merkittävä muutos. Ennakoitu arvo on ollut arvio, mikä on ilmennyt selvästi tarjouspyynnöstä. Toteumat sopimuskaudella voivat poiketa useita kymmeniä prosentteja arviosta ylös- tai alaspäin. Kyse on ollut monivuotisesta puitejärjestelystä, jossa on ollut viisi osa-aluetta. Jokaiselle osa-alueelle on valittu suuri määrä toimittajia. Puitejärjestelyyn valituilla ei ole mitään pakkoa tarjota, eivätkä tarjoajat voi odottaa saavansa kaikkia puitejärjestelyn kautta tehtäviä hankkeita itselleen. Puitejärjestelyyn on valittu Visma-konserniin kuuluvat Visma Consulting Oy, jolle hankinnan ennakoitu arvo ei ole ollut ongelma.

Solenovo Oy on esittänyt muun ohella, että hankinnan yleinen luonne ei ole muuttunut olennaisesti, koska kysymyksessä on puitesopimuksiin perustuva hankinta ja hankintavolyymit ovat arvioita eivätkä hankintayksiköitä sitovia. Puitesopimuksiin perustuvissa hankinnoissa hankintavolyymin suuretkin vaihtelut sopimuskaudella ovat normaaleja. Puitesopimuskilpailutuksessa alan yrityksille ei ole merkitystä sillä, montako hankintayksikköä puitesopimusmenettelyyn on sitoutunut. Hankinnan kohteena ovat olleet asiantuntijapalvelut, joita tuottavat ihmiset. Hankinnassa ei ole kyse toimittajien olemassa olevista tietojärjestelmistä, vaan kohdealueen substanssiosaamisesta ja alan yleisestä teknisestä osaamisesta. Toimittajien on tehtävä tuotekehitystä aina omalla riskillään. Tuotekehitys ei ole ollut hankinnan piirissä eikä se ole vaikuttanut siten tarjousten hinnoitteluun. Hankinnan kohteen määrittely ei ole ollut syrjivää. Hankinnan kohteena ovat olleet alan toimittajille normaalit asiantuntijapalvelut, jotka eivät ole riippuvaisia vain yhdestä toimittajasta.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Asiassa on kysymys tilanteesta, jossa Metropolia Ammattikorkeakoulu Oy on omasta ja 32 muun lähinnä ammattikorkeakoulun ja yliopiston sekä niin sanotun Peppi-konsortion puolesta pyytänyt tarjouksia tietojärjestelmäkehitykseen liittyvistä palveluista. Peppi-konsortio on lähinnä tiettyjen ammattikorkeakoulujen sekä yliopistojen ja tiettyjen kaupallisten toimijoiden muodostama vapaamuotoinen konsortio, jonka puitteissa on kehitetty oppilaitosten käyttöön niin sanottua Peppi-järjestelmää lähinnä niiden hallinnollisiin tarpeisiin.

Valittajat eivät ole osallistuneet kilpailutukseen, vaan ovat katsoneet, että koko Peppi-konsortio on hankintasäännösten vastaisesti perustettu ja ovat vaatineet, että hankintayksiköitä muun ohella kielletään jatkamasta hankintamenettelyä.

Valittajista Visma Consulting Oy on aiemmin valittanut Peppi-konsortioon liittyvissä asioissa diaarinumerot 2016/570, 2016/571 ja 2016/580, joissa markkinaoikeus on antanut vastaavasti välipäätökset numerot 25/17, 26/17 ja 27/17 sekä päätökset 470/17, 471/17 ja 472/17. Kyseisissä asioissa on ratkaistu Peppi-järjestelmään liittyviin suorahankintoihin liittyviä valituksia.

Markkinaoikeus on 29.5.2017 antamallaan välipäätöksellä numero 284/17 hylännyt valittajien vaatimuksen keskeyttää hankintamenettely ennen hankintapäätöksen tekemistä, minkä jälkeen Metropolia Ammattikorkeakoulu Oy on jatkanut hankintamenettelyä hankintapäätöksen tekemiseen. Kyseisellä hankintapäätöksellä Metropolia Ammattikorkeakoulu Oy on valinnut toimittajat puitejärjestelyyn.

Markkinaoikeuden asiat diaarinumeroilla 2017/144–145, 2017/148, 2017/151, 2017/154–163

Hankintayksiköt ovat valituksen vireille tulon jälkeen tehneet asioissa diaarinumerot 2017/144–145, 2017/148, 2017/151, 2017/154–163 päätökset, joilla ne ovat kukin osaltaan keskeyttäneet hankintamenettelyn. Valittajat ovat hankintayksiköiden hankinnan keskeyttämistä koskevien päätösten jälkeen peruuttaneet valituksen näiden asioiden osalta muutoin paitsi oikeudenkäyntikuluvaatimuksen osalta. Valitus on näin ollen jätettävä sillensä näiden asioiden osalta. Asiassa on näiden asioiden osalta siten kysymys enää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta, joista markkinaoikeus lausuu jäljempänä.

Markkinaoikeus toteaa, että mainituissa asioissa hankintayksiköiden toimesta esitetyt valituksen tutkimatta jättämistä koskevat vaatimukset on vaatimusten peruutusten johdosta vastaavasti jätettävä sillensä.

Markkinaoikeuden asiat diaarinumeroilla 2017/135–143, 2017/146–147, 2017/149–150, 2017/152–153 ja 2017/164–167

Valituksen tutkiminen

Asiassa on esitetty väite siitä, että valitus tulisi jättää valittajien puuttuvan asianosaisaseman vuoksi tutkimatta hankinnan osa-alueiden 1, 4 ja 5 osalta. Eräät hankintayksiköt ovat näiden osa-alueiden osalta esittäneet, että ne eivät koske Peppi-järjestelmän asiantuntijapalveluita, mutta että valituksessa esitetyt perusteet koskevat vain Peppi-järjestelmää ja Peppi-konsortiota. Markkinaoikeus toteaa, että vaikka väitettä asianosaisaseman puuttumisesta ei ole esitetty kaikkien mainittujen asioiden osalta, markkinaoikeus tutkii asian kaikkien edellä mainittujen asioiden osalta viran puolesta.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) 145 §:n mukaan 1 momentin mukaan hankintaa koskevan asian voi saattaa markkinaoikeuden käsiteltäväksi se, jota asia koskee.

Valittajien mukaan ne ovat asianosaisia kaikkien hankinnan osa-alueiden osalta. Valittajat ovat esittäneet, että ne eivät ole jättäneet tarjouksia, koska menettelyä ovat rasittaneet useat virheet, jotka ovat käytännössä estäneet tarjouksen tekemisen. Valittajat ovat muun ohella esittäneet, että tarjouksen jättämiselle varattu aika on ollut niin tiukka, ettei tarjouksen jättäminen ole ollut mahdollista niin sanotun Peppi-konsortion ulkopuoliselle toimijalle. Valittajat ovat myös esittäneet, että puitejärjestelyn tosiasiallinen laajuus on ollut epäselvä ja siihen lopulta osallistuvien hankintayksiköiden joukko on ollut rajoittamaton. Kyseiset virheellisyydet ovat koskeneet kaikkia osa-alueita. Lisäksi valittajat ovat esittäneet, että koko tarjouskilpailu on rakennettu Eduix Oy:lle, jolta tehdyillä laittomilla suorahankinnoilla niin sanottu Peppi-ekosysteemi on rakennettu. Valittajat ovat esittäneet olleensa tavoittelemassa koko hankintamenettelyn kohteena olevaa hankintakokonaisuutta.

Markkinaoikeus toteaa, että se on jo nyt kyseessä olevia asioita koskevassa 29.5.2017 antamassaan välipäätöksessä numero 284/17 ottanut kantaa siihen, ovatko valittajat asianosaisia, vaikka ne eivät ole jättäneet tarjousta nyt kysymyksessä olevassa hankintamenettelyssä. Mainitussa välipäätöksessä hankintayksiköiden vaatimus valituksen tutkimatta jättämisestä asianosaisaseman puuttumisen perusteella on hylätty. Siten asiassa on tarpeen lausua enää siitä, tuleeko valitus jättää tutkimatta hankinnan osa-alueiden 1, 4 ja 5 osalta sen vuoksi, että ne eivät hankintayksiköiden esittämällä tavalla koske Peppi-järjestelmän asiantuntijapalveluita.

Metropolia Ammattikorkeakoulu Oy on omasta, hankintailmoituksessa mainittujen 32 muun hankintayksikön sekä niin sanotun Peppi-konsortion puolesta pyytänyt tarjouksia tietojärjestelmäkehitykseen liittyvistä asiantuntijapalveluista.

Kutakin hankinnan osa-aluetta on tarjouspyynnössä kuvattu seuraavasti:

"Osa-alue 1: Projektinhallintapalvelut sekä määrittely- ja arkkitehtuuripalvelut

Projektinhallintapalvelut kohdistuvat asiantuntijatyöhön, joka keskittyy sovelluskehitysprojektien tai vastaavien tietoteknisten projektien hallintaan. Asiantuntijalta odotetaan kokemusta toimimisesta IT-hankkeiden projektipäällikkönä sekä kykyä organisoida IT-järjestelmien kehitystä kokonaisuutena sen elinkaaren ajan ja kykyä toimia eri sidosryhmien kuten ohjausryhmän, asiakkaiden, käyttäjien ja kehittäjien välillä.

Määrittely- ja arkkitehtuuripalvelut kohdistuvat asiantuntijatyöhön, joka keskittyy IT-järjestelmien määrittelyyn ja arkkitehtuurisuunnitteluun. Osa-alueen palveluihin kuuluu mm: nykytilan kartoitus, esiselvitys, toiminnallinen määrittely, arkkitehtuuritasoinen määrittely ja hankinnan kohteen määrittely. Asiantuntijalta odotetaan kykyä dokumentoida asiakkaan tarpeet siten, että ne ovat käytettävissä kehitystyön tukena sekä hankkeen läpiviemiseksi tarvittavien seikkojen kuten resurssien arvioimisen tukena."

(¬¬---)

"Osa-alue 2: Peppi-ekosysteemin sovelluskehityspalvelut

Peppi-ekosysteemin sovelluskehityspalveluilla tarkoitetaan asiantuntijatyötä, koskien sovellusten ja järjestelmien tai niiden osien ja ominaisuuksien kehittämistä Peppi-ekosysteemin määrittämillä teknologioilla (ks. Liite 1, luku 3). Tehtäviin kuuluvat mm.

- yksittäisten sovellusten, ohjelmistokomponenttien tai verkkopalveluiden tekninen suunnittelu ja toteuttaminen
- ohjelmistotestaus tai testaussuunnittelu sekä
- olemassa olevien ja uusien tietoteknisten ratkaisujen ja sovellusten integrointi, käyttöönotto ja räätälöinti."

(---)

"Osa-alue 3: Peppi-ekosysteemin käyttöönotto- ja ylläpitopalvelut

Peppi-ekosysteemin käyttöönotto- ja ylläpitopalveluilla tarkoitetaan asiantuntijatyötä koskien sovellusten ja järjestelmien tai niiden osien ja ominaisuuksien käyttöönottoa ja ylläpitoa Peppi-ekosysteemissä. Tehtäviin kuuluvat mm.

- käyttöönottoprojektien läpivienti
- ohjeistusten laatiminen
- koulutusten suunnittelu ja toteutus
- teknisen infrastruktuurin ylläpito."

(---)

"Osa-alue 4: Yleiset sovelluskehityspalvelut

Yleisillä sovelluskehityspalveluilla tarkoitetaan asiantuntijatyötä koskien sovellusten ja järjestelmien tai niiden osien ja ominaisuuksien kehittämistä Metropoliassa käytössä olevilla teknologioilla (ks. Liite 4, Osa-alueen 4 “Osaaminen (teknologiat)").

Tehtäviin kuuluvat mm.

- yksittäisten sovellusten, ohjelmistokomponenttien tai verkkopalveluiden -tekninen suunnittelu ja toteuttaminen
- ohjelmistotestaus tai testaussuunnittelu sekä
- olemassa olevien ja uusien tietoteknisten ratkaisujen ja sovellusten integrointi, käyttöönotto ja räätälöinti."

(---)

"Osa-alue 5: Raportoinnin kehittämisen ja tietovarastoinnin palvelut sekä CRM

Raportoinnin kehittämisellä ja tietovarastoinnin palveluilla tarkoitetaan asiantuntijatyötä, joka kohdistuu Metropolian tietovaraston ja raportoinnin kehittämiseen (ks. Liite 1, Kohta 5.2 sekä Liite 4, Osa-alueen 5 “Osaaminen (teknologiat)"):

- tietovaraston tekninen suunnittelu, toteuttaminen ja testaus
- yksittäisten raporttien suunnittelu, toteuttaminen ja testaus
- data-analytiikan ja tiedonlouhinnan suunnittelu, toteuttaminen ja testaus
- olemassa olevien ja uusien tietojärjestelmien ja sovellusten integrointi ja käyttöönotto.

CRM:llä tarkoitetaan Metropolian käytössä olevan Microsoft Dynamics CRM -järjestelmän kehittämistä, integraatioiden toteuttamista siihen ja sitä koskevaa konsultointia."

Lisäksi tarjouspyynnössä on kunkin osa-alueen osalta otsikon "II.2) Kuvaus" alaotsikon "Hankintasopimuksen kohde" alla todettu seuraavaa:

"Tietojärjestelmäkehitykseen liittyvien asiantuntijapalveluiden toimittaminen Metropolia Ammattikorkeakoulu Oy:lle sekä Peppi-konsortiolle"

Hankintailmoituksessa ja tarjouspyynnössä on puitejärjestelyn jokaisessa osa-alueessa ilmoitettu hankintasopimuksen kohteena tietojärjestelmäkehitykseen liittyvien asiantuntijapalveluiden toimittaminen Metropolia Ammattikorkeakoulu Oy:lle sekä Peppi-konsortiolle. Siten tarjouspyynnön perusteella myös hankinnan osa-alueiden 1, 4 ja 5 osalta puitejärjestelyn käyttäjinä ovat pääosin Peppi-konsortion jäsenorganisaatiot.

Markkinaoikeus toteaa, että valittajat ovat joka tapauksessa esittäneet myös sellaisia väitteitä, jotka eivät ole sidottuja pelkästään hankinnan luonteeseen osana Peppi-konsortion toimintaa, kuten väitteet hankinnan laajuutta koskevasta epäselvyydestä.

Markkinaoikeus toteaa edelleen, kuten käsiteltävänä olevissa asioissa annetussa edellä mainitussa välipäätöksessä, että asioissa ei ole ilmennyt seikkoja, joiden perusteella voitaisiin katsoa, etteivät valittajat olisi olleet tavoittelemassa esillä olevaa hankintaa koskevaa sopimusta. Valittajat ovat lisäksi valittaneet hankintamenettelystä pian hankintailmoituksen julkaisemisen jälkeen. Valittajat ovat myös osa-alueiden 1, 4 ja 5 osalta esittäneet edellä mainittuja perusteluja sille, miksi ne eivät ole jättäneet tarjousta niiden osalta. Asiassa ei ole ilmennyt syitä, joiden nojalla kyseisiä perusteluja voitaisiin pitää ilmeisen perusteettomina.

Edellä esitetty huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että valittajat ovat myös hankinnan osa-alueiden 1, 4 ja 5 osalta asianosaisia ja valitusta ei tule jättää hankintayksiköiden esittämällä perusteella tutkimatta hankinnan osa-alueiden 1, 4 ja 5 osalta.

Hankintamenettely ja Peppi-konsortion perustamistapaan liittyvät väitteet

Edellä esitetyin perustein asia on otettava tutkittavaksi kokonaisuudessaan asioiden dnro 2017/135–143, 2017/146–147, 2017/149–150, 2017/152–153 ja 2017/164–167 osalta.

Valittajat ovat esittäneet, että nyt kyseessä olevassa hankintamenettelyssä on kyse niin sanotun Peppi-järjestelmän kehittämisestä, joka tapahtuu Peppi-konsortion toimesta. Peppi-konsortio on tiettyjen oppilaitosten ja kaupallisten toimijoiden muodostama yhteenliittymä.

Valittajat ovat esittäneet, että Peppi-konsortio on muodostettu kilpailuttamatta ja että Peppi-järjestelmää on kehitetty kilpailuttamatta tätä toimintaa. Tästä syystä valittajien näkemyksen mukaan nyt kyseessä oleva kilpailutus ei voi olla hankintasäännösten mukainen. Valittajat ovat myös vedonneet markkinaoikeuden 5.7.2017 antamiin ratkaisuihin numerot 470–471/17, joissa on otettu kantaa muun ohella Peppi-konsortioon liittymiseen ja Peppi-järjestelmän eri osien hankintaan suorahankintana.

Markkinaoikeus toteaa tältä osin, että hankintamenettelyssä tehdyistä päätöksistä tai muista valituskelpoisista ratkaisuista voi hakea muutosta niihin soveltuvan hankintalain soveltuvien säännösten mukaisesti. Muutoksenhakuaikojen kuluttua umpeen hankintapäätös tai -ratkaisu jää pysyväksi, eikä siihen voi enää valittamalla hakea muutosta. Siten, jos jokin hankintayksikkö on liittynyt Peppi-konsortioon ja tämä päätös on jäänyt pysyväksi, ei kyseisen menettelyn mahdollisilla virheellisyyksillä ole enää vaikutusta tämän kilpailutuksen arvioinnin kannalta. Jos taas valittajat haluavat saattaa jonkin sellaisen mainitun päätöksen tai ratkaisun, joka on vielä muutoksenhakuaikojen piirissä, markkinaoikeuden arvioitavaksi, se edellyttää niistä valittamista.

Muutoksenhakua ei ole tässä asiassa kohdistettu muihin hankintapäätöksiin tai hankintamenettelyssä tehtyihin ratkaisuihin kuin Metropolia Ammattikorkeakoulu Oy:n 25.1.2017 julkaisemaan hankintailmoitukseen ja 8.6.2017 tekemään hankintapäätökseen. Muutoksenhaun kohteena olevassa hankintamenettelyssä on ollut kyse tietojärjestelmäkehitykseen liittyvien asiantuntijapalveluiden toimittamisesta. Siten asiassa ei ole aihetta lausua sellaisista valittajan väittämistä Peppi-konsortioon liittymiseen liittyvistä tai muista valittajien esittämistä kilpailuttamisvelvoitteen laiminlyönneistä, jotka eivät ole tässä asiassa muutoksenhaun kohteena.

Koulutuskeskus Salpaus -kuntayhtymää koskevassa asiassa diaarinumero 2017/167 markkinaoikeus toteaa, että markkinaoikeus on asiassa diaarinumero 2016/571 antamassaan ratkaisussa numero 471/17 katsonut, että Koulutuskeskus Salpaus kuntayhtymä on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti liittyessään Peppi-konsortioon suorahankintana. Tältä osin on todettava, että vaikka nyt kysymyksessä olevassa hankintamenettelyssä on hankintailmoituksen mukaan ollut kysymys asiantuntijapalveluiden hankinnasta Peppi-konsortiolle, on asiassa esitetyn selvityksen mukaan nyt kyseessä olevassa hankinnassa ollut mukana myös sellaisia hankintayksiköitä, jotka eivät ole lainkaan kuuluneet Peppi-konsortioon. Näin ollen nyt kysymyksessä olevan hankintamenettelyn arvioinnin kannalta ei ole merkitystä sillä, että markkinaoikeus on edellä mainitussa ratkaisussaan todennut Koulutuskeskus Salpaus -kuntayhtymän osalta Peppi-konsortioon liittymisen tapahtuneen virheellisesti. Mainittu hankintayksikkö olisi voinut olla mukana hankintamenettelyssä myös Peppi-konsortioon kuulumatta.

Markkinaoikeus toteaa, että markkinaoikeus on valittajan vetoamissa aiemmissa ratkaisuissaan arvioinut ainoastaan kyseisiä yksittäisiä tapauksia niissä esitettyjen seikkojen pohjalta, eikä niiden perusteella voi tehdä sen laajempia johtopäätöksiä.

Edellä esitetyn perusteella valittajien väittämät siitä, etteivät jotkin hankintayksiköt ole kilpailuttaneet Peppi-konsortioon liittymistä tai Peppi-järjestelmän kehittämistä, ovat tässä asiassa vailla merkitystä.

Hankintamenettelyn väitetty syrjivyys

Valittajat ovat väittäneet, että hankintamenettely ja tarjouspyyntö ovat olleet molempia valittajia syrjivä.

Ensinnäkin valittajien mukaan tarjouskilpailu on rakennettu Eduix Oy:lle ja hankintailmoituksessa mainittu Peppi-ekosysteemi on rakennettu Eduix Oy:ltä tehdyillä suorahankinnoilla. Valittajien mukaan Metropolia Ammattikorkeakoulu Oy ja Tampereen ammattikorkeakoulu Oy omistavat Peppi-järjestelmäkokonaisuuden kaupalliset- ja jakeluoikeudet ja muut kaupalliset oikeudet omistaa Eduix Oy. Valittajat ovat esittäneet, että hankinnan ja tarjouspyynnön valmisteluun osallistuneiden tahojen taloudelliset sidonnaisuudet ovat olleet omiaan vaarantamaan avoimuuden periaatteen toteutumisen ja tarjoajien syrjimättömän kohtelun. Vielä ne ovat esittäneet, että vaikka puitejärjestelyyn on hyväksytty useita toimittajia, lopulliset sopimukset tullaan suurella todennäköisyydellä tekemään Eduix Oy:n kanssa.

Hankintayksiköt ovat esittäneet, että Metropolia Ammattikorkeakoulu Oy on tehnyt kaikki Peppi-ekosysteemiä koskevat hankinnat hankintasäännösten mukaisesti ja että Peppi-ekosysteemin palveluita ovat tuottaneet muutkin yritykset kuin pelkästään Eduix Oy. Niiden mukaan Peppi-ekosysteemin ovat viime kädessä luoneet konsortioon osallistuneet koulutusorganisaatiot omilla panostuksillaan. Ne ovat esittäneet, että Peppi-konsortion tavoitteena on ollut pyrkiä laajaan monitoimittajaympäristöön, että järjestelmä on avoin kaikille kehittäjille ja tarvittavat asiantuntijapalvelut voidaan hankkia miltä tahansa riittävän osaamisen omaavalta asiantuntijapalveluiden tarjoajalta. Niiden mukaan tarjouskilpailua ei järjestelmän arkkitehtuurista ja kehittämisen avoimuudesta johtuen käytännössä ole edes mahdollista rajoittaa pelkästään yhdelle toimittajalle. Vielä ne ovat esittäneet, että puitejärjestelyllä on pyritty varautumaan järjestelmäkehityksen luonteesta johtuvaan vaikeasti ennakoitavissa olevaan hankintatarpeeseen.

Markkinaoikeus toteaa, etteivät valittajat ole tarkemmin eritelleet sitä, miten hankinta olisi rakennettu Eduix Oy:lle. Valittajien esittämän perusteella kysymys on lähinnä siitä, että valittajien näkemyksen mukaan hankintamenettely on ollut virheellistä, koska tarjouskilpailuun on osallistunut taho, joka on osallistunut mainitun Peppi-ekosysteemin rakentamiseen.

Nyt kysymyksessä olevan hankinnan osa-alue 2 on koskenut Peppi-ekosysteemin sovelluskehityspalveluja ja osa-alue 3 Peppi-ekosysteemin käyttöönotto- ja ylläpitopalveluja. Osa-alueiden kuvaukset on esitetty edellä valituksen tutkimista koskevassa osiossa.

Tarjouspyynnön liitteessä 1 "Arkkitehtuuri ja kehittämismalli" on sen luvussa 3 "Peppi-ekosysteemin arkkitehtuurin kuvaus" kuvattu keskeiset teknologiat ja niiden käyttäminen järjestelmän kehitystyössä.

Hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen. Pykälän 2 momentin mukaan, jos tarjouskilpailussa ehdokkaana tai tarjoajana on hankintayksikön organisaatioon kuuluva yksikkö, hankintayksikön omistama yhteisö tai laitos taikka toinen hankintayksikkö, sitä on kohdeltava samalla tavoin kuin muita ehdokkaita ja tarjoajia.

Vaikka kysymyksessä ei ole tässä tapauksessa hankintalain 3 §:n 2 momentin tarkoittamasta tilanteesta, kyseisessä lainkohdassa on todettu se mahdollisuus, että jopa hankintayksikön omaan organisaatioon kuuluva toimija voi osallistua hankintayksikön järjestämään tarjouskilpailuun. Vastaavasti hankintalaista ei johdu estettä sille, että myös esimerkiksi järjestelmäkehitykseen osallistunut toimija osallistuisi kyseistä järjestelmää varten hankittavia palveluita koskevaan tarjouskilpailuun. Asiassa on kuitenkin arvioitava, onko muita potentiaalisia tarjoajia kohdeltu syrjivästi siihen verrattuna.

Kuten edellä todettu, valittajat eivät ole yksilöineet hankintailmoituksesta tai tarjouspyynnöstä niitä kohtia, jotka valittajien mukaan ovat olleet Eduix Oy:lle rakennettuja tai esittäneet asiassa muutakaan selvitystä siitä, että hankinnan kohteen vaatimuksia tai vertailuperusteita olisi asetettu Eduix Oy:n tarjoamien palveluiden perusteella. Mainitusta tarjouspyynnön liitteenä olleesta Peppi-ekosysteemin arkkitehtuurin kuvauksesta ei ole ilmennyt sellaisia seikkoja, joiden perusteella olisi mahdollista arvioida, että hankinta olisi rakennettu Eduix Oy:tä varten. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella ei voida todeta, että Eduix Oy olisi järjestelmäkehityksen lisäksi muutoin osallistunut nyt kysymyksessä olevan hankinnan valmisteluun. Markkinaoikeus katsoo, että asiassa ei ole esitetty sellaisia perusteita, joiden perusteella hankintamenettelyä olisi pidettävä valittajan esittämin tavoin Eduix Oy:tä suosivana.

Toiseksi valittajien mukaan nyt kyseessä olevassa hankintamenettelyssä tarjousten jättämisen määräajan ja sopimuskauden alkamisen välinen aika on ollut kohtuuttoman lyhyt ja tämä on syrjinyt potentiaalisia tarjoajia, jotka eivät ole olleet aiemmin kehittämässä Peppi-konsortiota. Valittajien mukaan hankinnassa on ollut kysymys poikkeuksellisen laajasta, jo hankintailmoitusvaiheessa 33 hankintayksikköä kattavasta hankinnasta. Tarjousten jättöpäivä on ollut 3.3.2017 ja sopimuskausi on ilmoitettu alkavaksi kaikkien osa-alueiden osalta 1.4.2017. Valittajien mukaan tämä on tarkoittanut, että toimittajalla olisi tuolloin tullut olla valmius toimittaa tarkasti määriteltyjä asiantuntijapalveluita kaikkiin hankintayksiköihin ympäri Suomea niin yliopistoissa, ammattikorkeakouluissa kuin toisen asteen oppilaitoksissa, mikä olisi valittajan mukaan ollut käytännössä mahdotonta muille kuin Peppi-konsortioon jo kuuluneille toimittajille, jotka olisivat olleet kehittämässä Peppi-järjestelmää.

Hankintayksiköiden mukaan valittajien mainitsemalla hankinnan laajuudella tai osallistujien määrällä ei olisi merkitystä hankintamenettelyn syrjivyyden kannalta. Niiden mukaan hankinta ei olisi erityisen laaja verrattuna esimerkiksi valtion yhteishankintayksikön toteuttamiin puitejärjestelyihin. Lisäksi puitejärjestelyn suunnitellulla aloitusajankohdalla ei olisi merkitystä arvioitaessa tasapuolisen kohtelun toteutumista, koska vasta puitejärjestelyä koskeva hankintasopimus mahdollistaa hankintojen tekemisen puitejärjestelyn kautta, eikä puitejärjestely velvoita osapuolia noudattamaan tiettyä aikataulua hankintasopimusten tekemiselle. Niiden mukaan puitejärjestelyyn osallistuminen edellyttää vain, että tarjoaja voi toimittaa omaa asiantuntemustaan osallistuvien hankintayksiköiden tuleviin tarpeisiin.

Hankintalain 42 §:n 1 momentin mukaan puitejärjestelyllä tarkoitetaan yhden tai useamman hankintayksikön ja yhden tai useamman toimittajan välistä sopimusta, jonka tarkoituksena on vahvistaa tietyn ajan kuluessa tehtäviä hankintasopimuksia koskevat hinnat ja suunnitellut määrät sekä muut ehdot.

Hankintalain 43 §:n 3 momentin mukaan, jos hankintayksikkö on tehnyt puitejärjestelyn usean toimittajan kanssa ja puitejärjestelyn kaikkia ehtoja ei ole vahvistettu, puitejärjestelyyn perustuvat hankinnat on tehtävä kilpailuttamalla puitejärjestelyyn valitut toimittajat noudattamalla puitejärjestelyä perustettaessa esitettyjä kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteita, joita voidaan täsmentää, sekä muita ehtoja, jotka on ilmoitettu puitejärjestelyn tarjouspyynnössä. Pykälän 4 momentin mukaan hankintayksikön on puitejärjestelyyn perustuvien hankintojen kilpailuttamisessa pyydettävä kirjallisesti tarjous puitejärjestelyyn valituilta toimittajilta. Hankintayksikön on määrättävä tarjousaika, jonka on oltava riittävä ottaen huomioon hankinnan monimutkaisuus ja tarjousten tekemisen edellyttämä aika. Tarjoukset on annettava kirjallisesti ja niiden sisältö on pidettävä luottamuksellisena tarjousajan päättymiseen saakka. Hankintayksikön on valittava paras tarjous noudattaen tarjouspyynnössä esitettyjä kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteita.

Hankintalain 121 §:n mukaan tarjousten jättämiselle on varattava vähintään 30 päivää hankintailmoituksen lähettämispäivästä.

Hankintailmoitus ja sen liitteenä ollut tarjouspyyntö on tässä asiassa julkaistu 25.1.2017. Hankintailmoituksen mukaan tarjoukset on tullut jättää viimeistään 3.3.2017 ja sopimuskausien alkamispäiväksi on jokaisen osa-alueen osalta ilmoitettu 1.4.2017.

Tarjouspyynnön kohdan "Hankintamenettelyä koskevat lisätiedot" mukaan puitejärjestelyn sisäiset hankinnat toteutetaan minikilpailutuksilla.

Edellä mainitun puitejärjestelyä koskevan hankintalain määritelmän mukaisesti toimittajien valitseminen puitejärjestelyyn on tarkoittanut hankintayksiköiden esittämän mukaisesti sitä, että 1.4.2017 alkaen hankintoja on voitu kilpailuttaa puitejärjestelyn sisällä hankintalain 43 §:n 3–4 momentin mukaisena niin sanottuna minikilpailutuksena eri osa-alueisiin valittujen toimittajien kesken.

Markkinaoikeus toteaa, että sopimuskausien alkaminen 1.4.2017 ei ole siten tarkoittanut vielä sitä, että tarjoajien olisi valittajan esittämällä tavalla tullut olla valmiita tarjoamaan kaikkia kilpailutuksen kohteena olleita palveluita heti mainitusta ajankohdasta alkaen, vaan varsinaisten hankintasopimusten alkamisajankohdat määrittyvät kunkin minikilpailutuksen perusteella erikseen osa-alueittain.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintailmoituksen julkaisemisesta on ollut yli kaksi kuukautta aikaa sopimuskausien alkamiseen. Edellä todetulla tavalla sopimuskausien alkaminen ei ole tarkoittanut sitä, että tarjoajien olisi heti kyseisellä hetkellä täytynyt pystyä tarjoamaan kaikkia puitejärjestelyyn sisältyviä palveluja puitejärjestelyssä mukana olleille hankintayksiköille. Riittävää on ollut, että tarjoajat ovat 1.4.2017 alkaen olleet valmiita tarjoamaan omaa asiantuntemustaan mahdollisissa minikilpailutuksissa.

Hankinnan osa-alueiden kuvaukset on esitetty edellä valituksen tutkimista koskevassa osiossa. Hankinnan osa-alueet 1, 4 ja 5 ovat olleet luonteeltaan yleisiä sovelluskehityspalveluilta. Hankinnan osa-alueet 2–3 on sidottu Peppi-ekosysteemiin, jonka arkkitehtuuri on kuvattu tarjouspyynnössä.

Valittajat eivät ole esittäneet konkreettisia perusteluja sille, miksi nyt kilpailutettujen asiantuntijapalveluiden tarjoaminen olisi ollut mahdotonta tai erityisen haastavaa muille kuin Peppi-konsortion jäsenille tai Peppi-järjestelmän kehittämiseen osallistuneille tahoille tarjousten jättämiselle asetetussa määräajassa. Markkinaoikeus toteaa, että tarjouskilpailussa on saatu 22 tarjousta ja Metropolia Ammattikorkeakoulu Oy on hankintapäätöksellään 8.6.2017 valinnut puitejärjestelyyn mukaan 21 eri toimittajaa, jotka kaikki eivät ole ilmoituksensa mukaan aiemmin toimineet Peppi-ekosysteemin parissa.

Kun otetaan huomioon hankinnan laatu ja laajuus, edellä puitejärjestelyn luonteesta esitetty sekä hankintalain 121 §:ssä säädetty määräaika, markkinaoikeus katsoo, ettei hankintamenettelyssä tarjousten jättämiselle asetetun määräajan ja sopimuskauden alkamisen välinen aika ole ollut kohtuuttoman lyhyt tai valittajia syrjivä.

Puitejärjestelyn laajuuden väitetty epäselvyys

Valittajat ovat ensinnäkin puitejärjestelyn laajuuden epäselvyyden osalta esittäneet, että tarjouspyynnön ja hankintailmoituksen perusteella on ollut epäselvää, mitkä hankintayksiköt ovat kuuluneet hankintaan. Valittajien näkemyksen mukaan Peppi-konsortioon voisi liittyä hankintayksiköitä myös puitejärjestelyn aikana, jolloin puitejärjestelyn tosiasiallinen laajuus on jäänyt epäselväksi. Valittajat ovat edelleen esittäneet, että Peppi-konsortioon liittyvien uusien hankintayksiköiden, esimerkiksi yliopistojen ja ammattikorkeakoulujen myötä hankintaan lopulta osallistuvien hankintayksiköiden joukko on rajoittamaton.

Hankintayksiköt ovat esittäneet, että tarjouspyynnössä on selvästi ilmoitettu yhteishankintaan osallistuvat hankintayksiköt. Niiden mukaan valittajat eivät ole perustelleet, miten niiden väittämä epäselvyys on vaikuttanut valittajien asemaan. Vielä hankintayksiköt ovat esittäneet, että Peppi-konsortioon liittyminen ei tarkoita puitejärjestelyyn liittymistä tai puitesopimuksen osapuoleksi tulemista.

Hankintalain 42 §:n 4 momentin mukaan puitejärjestelyyn perustuvat hankintasopimukset on tehtävä puitejärjestelyyn valittujen toimittajien ja sellaisten hankintayksiköiden kesken, jotka on selkeästi ilmaistu puitejärjestelyn kilpailutuksen hankinta-asiakirjoissa.

Hankintalain 42 §:n esitöiden (HE 108/2016 vp, s. 138–139) mukaan: "Pykälän 4 momentin mukaan puitejärjestelyyn perustuvat hankintasopimukset olisi tehtävä valittujen toimittajien ja puitejärjestelyä perustettaessa ilmoitettujen hankintayksiköiden kesken. Siten puitejärjestelyyn perustuvat hankinnat olisi tehtävä siihen valituilta toimittajilta eikä puitejärjestelyyn voida sen voimassaoloaikana ottaa uusia toimittajia, ellei toimittajan vaihtaminen perustu 136 §:n 2 momentissa tarkoitettuun hyväksyttävään sopimusmuutokseen. Puitejärjestelyä kilpailutettaessa puitejärjestelyn tarjouspyynnössä on yksilöitävä ne hankintayksiköt, joilla on oikeus puitejärjestelyn käyttöön. Hankintadirektiivin johdanto-osan 60 perustelukappaleen mukaan puitejärjestelyn osapuolina olevat hankintaviranomaiset olisi ilmoitettava selkeästi joko nimeltä tai muulla keinoin, esimerkiksi viittaamalla tiettyyn hankintaviranomaisten ryhmään selkeästi rajatulla maantieteellisellä alueella, jotta asianomaiset hankintaviranomaiset voidaan tunnistaa helposti ja yksiselitteisesti. Yhteishankintayksikön osalta puitejärjestelyn käyttöön oikeutetut hankintayksiköt voitaisiin merkitä direktiivin johdanto-osan mukaan rekisteriin, josta voidaan tarkistaa hankintaviranomaisen tiedot sekä päivämäärä, josta alkaen hankintaviranomaisella on oikeus käyttää yhteishankintayksikön tekemää puitejärjestelyä."

Hankintalailla 1397/2016 on implementoitu kansallisesti julkisista hankinnoista ja direktiivin 2004/18/EY kumoamisesta 26.2.2014 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2014/24/EU (hankintadirektiivi). Siten hankintalain tulkinnassa on huomioitava hankintadirektiivin säännökset.

Hankintadirektiivin puitejärjestelyä koskevan 33 artiklan 2 kohdan 2 kappaleen mukaan kyseisiä menettelyjä voidaan soveltaa ainoastaan sellaisten hankintaviranomaisten, jotka on selvästi yksilöity tätä varten tarjouskilpailukutsussa tai kiinnostuksen vahvistamispyynnössä, ja sellaisten talouden toimijoiden välillä, jotka olivat puitejärjestelyn osapuolia sitä tehtäessä.

Hankintadirektiivin johdanto-osan 60 perustelukappaleen mukaan: "Puitejärjestelyt ovat hyvin yleisesti käytetty väline, jota pidetään tehokkaana hankintamenetelmänä koko Euroopassa. Sen vuoksi tämä väline olisi säilytettävä pitkälti sellaisenaan. On kuitenkin tarpeen selkeyttää joitakin näkökohtia, erityisesti sitä, että hankintaviranomaiset, joita puitejärjestelyssä ei mainita, eivät saisi käyttää tätä välinettä. Sitä varten hankintaviranomaiset, jotka ovat tietyn puitejärjestelyn osapuolina alusta alkaen, olisi ilmoitettava selkeästi joko nimeltä tai muulla keinoin, esimerkiksi viittaamalla tiettyyn hankintaviranomaisten ryhmään selkeästi rajatulla maantieteellisellä alueella, jotta asianomaiset hankintaviranomaiset voidaan tunnistaa helposti ja yksiselitteisesti. Puitejärjestelyn ei myöskään pitäisi olla avoin uusille talouden toimijoille sen jälkeen, kun se on tehty. Tämä merkitsee esimerkiksi sitä, että jos yhteishankintayksikkö käyttää yleistä rekisteriä hankintaviranomaisista tai niiden ryhmistä, esimerkiksi tietyn maantieteellisen alueen paikallisviranomaisista, joilla on oikeus käyttää sen tekemiä puitejärjestelyjä, kyseisen yhteishankintayksikön olisi huolehdittava siitä, että on mahdollista tarkistaa paitsi asianomaisen hankintaviranomaisen tiedot, myös päivämäärä, josta alkaen sillä on oikeus käyttää yhteishankintayksikön tekemää puitejärjestelyä, koska kyseinen päivämäärä määrää sen, mitä erityisiä puitejärjestelyjä hankintaviranomaisen pitäisi saada käyttää."

Hankintadirektiivin johdanto-osan 61 kappaleessa on todettu muun ohella, että hankintaviranomaisia ei olisi kyseisen direktiivin nojalla velvoitettava hankkimaan puitejärjestelyn soveltamisalaan kuuluvia rakennusurakoita, tavaroita tai palveluja kyseisen puitejärjestelyn mukaisesti.

Oikeuskirjallisuudessa (Pekkala¬–Pohjonen–Huikko–Ukkola, Hankintojen kilpailuttaminen, 2017, 6. uudistettu laitos, s. 258–259, 268) on esitetty, että puitejärjestelyyn perustuvat hankintasopimukset on kilpailutettava tai tilaukset on tehtävä puitejärjestelyn alkuperäisiltä osapuolilta. Alkuperäisillä osapuolilla tarkoitetaan puitejärjestelyä perustettaessa eli hankintailmoituksessa yksilöityjä ostajia ja sellaisia ilmoituksen mukaisesti tarjouksen tai osallistumishakemuksen tehneitä toimittajia, jotka on valittu mukaan järjestelyyn. Hankintayksikkö (esim. toinen kunta) ei voi liittyä toisen hankintayksikön tekemään puitejärjestelyyn, ellei se ole ollut alun perin mukana järjestelyssä. Poikkeuksen muodostavat vain lain määritelmän mukaiset, nimenomaan yhteishankintayksiköiksi perustetut hankintayksiköt, jotka voivat tehdä avoimia puitejärjestelyjä. Puitejärjestelyä kilpailutettaessa tarjouspyynnön onkin aiempaa tarkemmin yksilöitävä ne hankintayksiköt, joilla on aikanaan oikeus puitejärjestelyn käyttöön. Jos järjestelyyn otettaisiin mukaan muita kuin ennalta ilmoitettuja ostajia tai valittuja myyjiä, tarkoittaisi se sopimuksen muuttamista.

Hankintalain 21 §:n 1 momentin mukaan hankintayksiköt voivat sopia yksittäisen hankinnan toteuttamisesta yhdessä. Hankintaan osallistuvat hankintayksiköt vastaavat yhdessä lain säännösten noudattamisesta, jos hankinta toteutetaan kokonaisuudessaan kaikkien hankintaan osallistuvien hankintayksiköiden nimissä ja niiden puolesta. Tätä yhteisvastuuta sovelletaan myös tilanteissa, joissa yksi osallistuvista hankintayksiköistä toteuttaa hankintamenettelyn omasta ja osallistuvien hankintayksiköiden puolesta.

Hankintalain esitöiden (HE 108/2016 vp, s. 109–110) mukaan mainitussa pykälässä säädettäisiin tilanteista, joissa hankintayksiköt tekevät yhdessä yksittäisen hankinnan. Direktiivin johdanto-osan 71 perustelukappaleen mukaan kysymys on yhteishankintayksikköön verrattuna vähemmän institutionalisoituneista ja järjestelmällisistä yhteishankintojen muodoista. Direktiivin tarkoituksena on selkeyttää tällaisten yhteishankintojen piirteitä, koska ne voivat olla merkittävässä asemassa erityisesti innovatiivisten hankkeiden yhteydessä. Tällaisia yhteishankintoja voidaan toteuttaa eri muodoissa, kuten yhteisellä koordinaatiolla toteutetuilla hankinnoilla, yhteisen hankinnan kohteen kuvauksen laatimisella, useiden hankintayksiköiden identtistä hankintaa koskevilla itsenäisillä hankintamenettelyillä sekä yhden hankintayksikön valtuuttamisella hallinnoimaan hankintamenettelyä muiden hankintayksiköiden puolesta.

Mainitussa hankintalain 21 §:n 1 momentissa säädetään tilanteesta, jossa hankinta toteutetaan kaikkien hankintaan osallistuvien nimissä ja niiden puolesta. Säännös perustuu hankintadirektiivin 38 artiklan 2 kohtaan. Tällaisessa yhteishankinnassa kaikki osallistuvat hankintayksiköt vastaisivat yhdessä hankintamenettelystä. Säännöstä sovellettaisiin myös tilanteessa, jossa yksi hankintayksikkö toteuttaa hankinnan omasta ja muiden puolesta.

Kuten edellä on hankintalain 42 §:n 4 momentista ja sen esitöistä esitetty, on lähtökohtaisesti selvää, että puitejärjestelyä kilpailutettaessa puitejärjestelyn tarjouspyynnössä on yksilöitävä ne hankintayksiköt, joilla on oikeus puitejärjestelyn käyttöön. Kuten edellä esitetyistä oikeuslähteistä ilmenee, on puitejärjestelyyn osallistuvat hankintayksiköt esitettävä tarkasti tarjouspyyntöaineistossa. Kuten mainitussa hankintadirektiivin johdanto-osan 60 kappaleessa on todettu, puitejärjestelyt on ollut tarkoitus säilyttää pitkälti sellaisenaan. Edellä esitetyn hankintalain valmisteluaineiston perusteella on kuitenkin todettava, että puitejärjestelyssä mukana olevien hankintayksiköiden yksilöintiä koskevia vaatimuksia on ollut hankintalain uudistamisen yhteydessä tarkoitus tiukentaa.

Tarjouspyynnön kohdassa II.1.4 "Lyhyt kuvaus" on ilmoitettu muun ohella, että Metropolia toimii kilpailutuksen järjestäjänä ja että Metropolian lisäksi puitejärjestelyä käyttävät Peppi-konsortio (http://www.peppi-konsortio.fi) sekä tarjouspyynnössä listatut organisaatiot. Tarjouspyynnössä on liitteenä 6 esitetty lista organisaatioista, jotka osallistuvat kyseessä olevaan puitejärjestelyyn.

Asiassa saadun selvityksen mukaan Metropolia ei ole hankintalaissa tarkoitettu yhteishankintayksikkö, vaan hankinnassa on ollut kysymys hankintalain 21 §:n mukaisesta yhteishankinnasta. Markkinaoikeus katsoo olevan selvää, ettei Metropolia ole voinut nyt kysymyksessä olevassa hankintamenettelyssä kilpailuttaa puitejärjestelyä muille kuin hankintailmoituksessa ja tarjouspyynnössä luetelluille hankintayksiköille. Edellä esitetyn perusteella hankinnan kohde ei ole ollut epäselvä niillä valittajien esittämillä perusteilla, että puitejärjestelyn tosiasiallinen laajuus olisi jäänyt epäselväksi tai että hankintaan osallistuvien hankintayksiköiden joukko olisi ollut rajoittamaton.

Valittajat ovat lisäksi esittäneet puitejärjestelyn laajuuden epäselvyyden osalta, että Koulutuskeskus Salpaus kuntayhtymän ja Lappeenrannan teknillisen yliopiston kohdalle on merkitty tarjouspyynnön liitteenä olleessa puitesopimusjärjestelyyn osallistuvien organisaatioiden luettelossa ilmaisu "OPTIO" ilman tarkempaa mainintaa option tarkemmasta toteutumisesta tai sen ehdoista.

Lappeenrannan teknillinen yliopisto on asiassa diaarinumero 2017/157 keskeyttänyt hankinnan.

Koulutuskeskus Salpaus -kuntayhtymä on asiassa diaarinumero 2017/167 esittänyt kyseisen ilmaisun tarkoittavan, että se päättää itsenäisesti hankintapäätöksen jälkeen, liittyykö se puitejärjestelyyn, jonka perusteella se vasta ylipäänsä voi tehdä hankintoja puitesopimustoimittajilta. Hankintapäätöksen tai puitesopimuksen tekeminen ei synnytä Koulutuskeskus Salpaus -kuntayhtymälle velvollisuutta käyttää puitejärjestelyä.

Hankinta-asiakirjoissa ei ole tarkennettu tai määritelty kyseisen "OPTIO"-merkinnän tarkoitusta. Tarjouspyynnön asiayhteyden perusteella on kuitenkin ollut pääteltävissä, että kyseisellä merkinnällä on tarkoitettu vaihtoehtoa, jonka voi valita tai jättää valitsematta. Markkinaoikeus katsoo, että tässä yhteydessä merkinnällä on siten ollut tarkoitus ilmaista, että kyseiset hankintayksiköt voivat joko olla mukana puitejärjestelyssä tai eivät. Markkinaoikeus toteaa puitejärjestelyyn kuuluvan edellä esitetyn hankintadirektiivin johdanto-osan 61 kappaleen mukaisesti, että hankintaviranomaiset eivät ole velvollisia hankkimaan puitejärjestelyn soveltamisalaan kuuluvia rakennusurakoita, tavaroita tai palveluja kyseisen puitejärjestelyn mukaisesti. Tähän nähden markkinaoikeus katsoo tarjouspyynnön perusteella olleen selvää, että kyseiset hankintayksiköt voivat olla mukana puitejärjestelyssä, mutta voivat myös päättää jättäytyä puitejärjestelyn ulkopuolelle, mikä ei kuitenkaan muuta niiden asemaa, sillä mukana olleessaankaan niillä ei olisi velvollisuutta käyttää puitejärjestelyä, kuten edellä kuvattu. Näin ollen tarjouspyyntö ei ole ollut epäselvä valittajan esittämällä tavalla merkinnän "OPTIO" osalta.

Hankinnan kohteen väitetty muuttuminen

Valittajat ovat esittäneet valitusmenettelyn kuluessa valituksensa perusteeksi, että hankinnan kohde on muuttunut hankintasäännösten vastaisesti, kun neljätoista hankintayksikköä on keskeyttänyt hankinnan.

Eräät hankintayksiköt ovat ensinnäkin esittäneet, että valittajien väite hankinnan kohteen muuttumisesta on jälkikäteen esitettynä jätettävä tutkimatta. Valittajat ovat saattaneet valituksen vireille ennen yhdenkään yhteishankintaan osallistuneet hankintayksikön irtaantumista yhteishankinnasta.

Hankintalain 167 §:n 1 momentin mukaan sen lisäksi, mitä hankintalaissa säädetään, valitukseen sovelletaan hallintolainkäyttölakia.

Hallintolainkäyttölain 27 §:n 2 momentin mukaan valittaja saa valitusajan päättymisen jälkeen esittää uusia perusteita vaatimuksensa tueksi, jollei asia sen johdosta muutu toiseksi.

Markkinaoikeus toteaa, että valittajat ovat alun perin kohdistaneet valituksen hankintamenettelyyn, josta on ollut olemassa vain hankintailmoitus 25.1.2017 liitteineen. Valituksen tekemisen jälkeen osa hankintayksiköistä on päättänyt keskeyttää osaltaan hankinnan. Valittajat ovat tämän jälkeen esittäneet väitteen hankinnan kohteen muuttumisesta. Valituksen tekohetkellä ei ole asiassa esitetyn selvityksen perusteella ollut tiedossa, että osa hankintayksiköistä olisi osaltaan keskeyttänyt tai tulisi keskeyttämään hankinnan. Valittajat eivät ole siten voinut esittää väitettä hankinnan kohteen muuttumisesta vielä valitushetkellä. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, että kyseessä on väite, joka on ollut hallintolainkäyttölain 27 §:n 2 momentin nojalla sallittua esittää valitusmenettelyn kuluessa. Näin ollen kyseistä väitettä ei tule jättää tutkimatta.

Valittajat ovat siis edellä kuvatusti esittäneet, että hankinta on muuttunut hankintailmoituksessa ja tarjouspyynnössä todetusta toiseksi, koska hankintamenettelyn aikana hankintailmoituksessa ja tarjouspyynnössä ilmoitetuista hankintayksiköistä neljätoista on keskeyttänyt hankinnan. Näin ollen hankintapäätösvaiheessa hankintamenettelyssä eivät ole enää olleet mukana samat hankintayksiköt kuin hankintailmoituksessa ja tarjouspyynnössä. Myös hankinnan yleinen luonne on muuttunut merkittävästi ja hankinnan arvo on pienentynyt olennaisesti. Valituksen tekemisen jälkeen hankinnasta ovat irtautuneet yhtä lukuun ottamatta kaikki alun perin mukana olleet yliopistot. Hankinnan arvo on hankintailmoituksessa ollut 11.500.000 euroa, mutta Metropolian vastineen 14.6.2017 mukaan enää 10.000.000 euroa.

Valittajien mukaan hankinnan muuttumisen vuoksi hankintaan osallistuvia tahoja ei ole ilmoitettu hankintalaissa edellytetyllä tavalla. Alalla toimivat yritykset ovat päättäneet tarjouskilpailuun osallistumisesta tai osallistumatta jättämisestä tarjousasiakirjojen perusteella, jotka eivät vastaa tosiallista, hankintapäätöksen mukaista hankintaa. Tarjouksensa jättäneet tarjoajat ovat antaneet tarjouksensa olennaisesti eri kohteesta kuin hankintapäätöksessä on todettu. Puitejärjestelyn laajuudessa tapahtuneet muutokset ovat olleet olennaisia ja ne olisivat houkutelleet potentiaalisia tarjoajia, jotka eivät ilman muutoksia ole voineet jättää tarjousta.

Valittajien mukaan hankintasopimusta tai puitejärjestelyä ei saa EU-kynnysarvot ylittävissä hankinnoissa olennaisesti muuttaa sopimuskauden aikana ilman tämän lain mukaista uutta hankintamenettelyä. Muutokset ovat olleet niin olennaisia, että ne eivät ole olleet mahdollisia ilman uutta hankintamenettelyä riippumatta siitä, ovatko muutokset tapahtuneet hankintamenettelyn tai sopimuskauden aikana. Myös hankinnan supistaminen on kiellettyä hankinnan muuttamista. Valittajat olisivat voineet antaa tarjouksensa, jos hankintakokonaisuus olisi ollut pienempi ja hankintaan jäävät hankintayksiköt olisivat olleet niiden tiedossa.

Valittajat ovat esittäneet, että jokainen hankintansa keskeyttäneistä hankintayksiköistä on tarjoajien kannalta olennainen joko hankintamenettelyyn kuuluvana tai siitä irtaantuneena omana hankintayksikkönään. Merkitystä ei ole sillä, että kysymys on ollut puitejärjestelystä, jossa ei ole määräostovelvoitetta. Muutoksen olennaisuutta arvioitaessa merkitystä on ainoastaan sillä, että hankintansa keskeyttäneet hankintayksiköt eivät edes teoriassa voi tehdä hankintoja kilpailutetussa puitejärjestelyssä, vaikka ne on mainittu puitejärjestelyyn osallistuvina hankintayksikköinä.

Valittajien mukaan muutoksista ei ole tiedotettu, vaan ne on toteutettu vasta tarjousten jättämiselle varatun määräajan jälkeen. Hankintalain 42 §:n perusteella puitejärjestelyyn perustuvat hankinnat on tehtävä nimenomaisesti valittujen toimittajien ja kilpailutusasiakirjoissa selvästi yksilöityjen hankintayksiköiden kesken. Mainitun lainkohdan tavoitteena on hankinnan tosiasiallisen laajuuden ja kohteen täsmällinen esittäminen tarjouksen jättämistä koskevaa harkintaa ja tarjousten tekemistä varten. Tavoite ei täyty sillä, että hankintailmoituksessa ja tarjouspyynnössä luetellaan kahdenlaisia hankintayksiköitä: hankintayksiköitä, joilla ei tule olemaan koskaan osuutta hankintaan ja hankintayksiköitä, jotka ovat mukana hankintasopimuksessa.

Valittajien mukaan hankinnassa on ollut kysymys asiantuntijapalveluiden toimittamisesta. Hankinnan luonne on muuttunut olennaisesti yliopistojen keskeyttäessä hankinnan. Tarjoajilla on usein eri tuotteet yliopistoille, ammattikorkeakouluille ja muille oppilaitoksille. Osa tarjoajista, kuten Visma InCommunity Oy, on keskittynyt palveluissaan ammattikorkeakouluihin, osa yliopistoihin. Hankinnan kohteena olevat asiantuntijatehtävät ovat erilaisia riippuen siitä, mistä oppilaitoksesta on kysymys. Uusien ja kehitettävien palveluiden määrittely riippuu esimerkiksi siitä, mikä lainsäädäntö koskee oppilaitosta. Tietojärjestelmien kehittämistarpeet ovat kaiken kaikkiaan erilaisia yliopistoissa, ammattikorkeakouluissa ja muissa oppilaitoksissa. Tarvittavan tuotekehityksen määrä vaihtelee olennaisesti sen mukaan, mitä hankintayksiköitä ja missä määrin hankinnassa on mukana. Tällä on suoraan vaikutusta tarjouksen hinnoitteluun.

Metropolia on asiassa diaarinumero 2017/135 esittänyt, että valituksen kohteena olevassa hankinnassa ei ole solmittu hankintasopimusta tai puitejärjestelyä, jota olisi mahdollista olennaisesti muuttaa. Yksittäisten hankintayksiköiden irtaantuminen ei ole vaikuttanut millään lailla tarjoajien mahdollisuuksiin tarjota tarjouskilpailussa. Yhteishankintaan ilmoittautuneet hankintayksiköt ovat aina oikeutettuja järjestämään hankintansa myös muilla tavoin kuin yhteishankinnan kautta, joten hankintayksikkö voi esimerkiksi aikataulusyistä päättää kilpailuttaa hankinnan itse sen sijaan, että odottaisi valituskäsittelyn keston. Jos puitejärjestelykilpailutuksen aikana ilmoitetuista hankintaorganisaatiosta poistuu menettelyn tai sopimuskauden aikana hankintayksiköitä, ei se vaaranna avoimuusvelvollisuuden noudattamista kyseisessä menettelyssä. Hankinnassa on ollut kyse asiantuntijapalvelujen puitejärjestelyn kilpailutuksesta, jossa hankintayksikkö ei ole sitoutunut mihinkään hankinnan määrään. Hankinta on myös jaettu osiin, joka on mahdollistanut sen, että tarjoaja on vapaasti voinut tarjota omaa erityisosaamistaan soveltuvalle osa-alueelle, vaikka tarjoajalta puuttuisi tietyn muun osa-alueen osaaminen. Hankinnan laajuus ei siten ole muodostanut rajoitusta tarjoajien mahdollisuuksiin osallistua tarjouskilpailuun, eikä vaikuttanut potentiaalisten tarjoajien määrään.

Metropolia on vielä esittänyt, että väite siitä, että hankinnan kohde olisi muuttunut, koska etenkin yliopistot ovat irtaantuneet yhteishankinnasta, on perusteeton. Kyseessä ei ole ollut tarveperusteinen kertahankinta, jossa olisi etukäteen ilmoitettu jokaisen hankintayksikön tarpeet ja niihin tarjottavat ratkaisut. Tarjouspyynnössä ei ole lainkaan esitetty osallistuvien hankintayksiköiden yksittäisiä tarpeita, vaan nämä esitetään vasta toimeksiantojen minikilpailutusvaiheessa.

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan lain tavoitteena on tehostaa julkisten varojen käyttöä, edistää laadukkaiden, innovatiivisten ja kestävien hankintojen tekemistä sekä turvata yritysten ja muiden yhteisöjen tasapuoliset mahdollisuudet tarjota tavaroita, palveluja ja rakennusurakoita julkisten hankintojen tarjouskilpailuissa.

Hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 136 §:n mukaan hankintasopimusta tai puitejärjestelyä ei saa EU-kynnysarvot ylittävissä hankinnoissa tai kansalliset kynnysarvot ylittävissä liitteen E mukaisissa palveluhankinnoissa taikka käyttöoikeussopimuksissa olennaisesti muuttaa sopimuskauden aikana ilman tämän lain mukaista uutta hankintamenettelyä. Olennaisena pidetään ainakin muutosta, jos:

1) muutoksella otetaan käyttöön ehtoja, jotka, jos ne olisivat alun perin kuuluneet hankintamenettelyyn, olisivat mahdollistaneet muiden kuin alun perin valittujen ehdokkaiden osallistumisen menettelyyn tai muun kuin alun perin hyväksytyn tarjouksen hyväksymisen tai jotka olisivat tuoneet hankintamenettelyyn lisää osallistujia;

2) sopimuksesta tai puitejärjestelystä tulee muutoksen jälkeen taloudellisesti edullisempi sopimuskumppanille sellaisella tavalla, jota alkuperäisessä hankintasopimuksessa tai puitejärjestelyssä ei ollut määritetty;

3) muutos laajentaa sopimuksen tai puitejärjestelyn soveltamisalaa huomattavasti;

4) sopimuskumppani, jonka kanssa hankintayksikkö on alun perin tehnyt sopimuksen, korvataan uudella sopimuskumppanilla.

Mainitun pykälän esitöiden (HE 108/2016 vp, s. 226) mukaan pykälän 1 momentissa säädettäisiin pääsäännöstä, jonka mukaan hankintasopimusta tai puitejärjestelyä ei saisi muuttaa olennaisesti sopimuskauden aikana ilman uutta hankintamenettelyä. Hankintadirektiivin 72 artiklan 4 kohdassa on määritelty, minkä kaltaisia muutoksia pidetään olennaisina muutoksina ja millaisten muutosten pitäisi näin ollen johtaa uuteen hankintamenettelyyn. Direktiivin mukaan hankintasopimukseen tai puitejärjestelyyn sen voimassaoloaikana tehtyä muutosta pidetään merkittävänä muutoksena, jos hankintasopimus tai puitejärjestely on sen seurauksena luonteeltaan huomattavasti erilainen alun perin tehtyyn sopimukseen verrattuna. Tätä voidaan pitää myös momentin tarkoittamana pääsääntönä olennaisesta muutoksesta. Hankintasopimuksen muuttamista on käsitelty esimerkiksi unionin tuomioistuimen ratkaisuissa Succhi di Frutta (tuomio 29.4.2004, komissio v. CAS Succhi di Frutta, C-496/99 P, EU:C:2004:236) ja pressetext Nachrichtenagentur (tuomio 19.6.2008, pressetext Nachrichtenagentur GmbH v Republic Österreich (Bund), APA-OTS Originaltext-Service GmbH ja APA Austria Presse Agentur registrierte Genossenschaft mit beschränkter Haftung, C-454/06, EU:C:2008:351).

Unionin tuomioistuin on edellä mainitussa tuomiossaan pressetext Nachrichtenagentur (EU:C:2008:351, 34–37 kohta) tarkastellut, missä tilanteissa hankintaviranomaisen ja palveluntarjoajan välillä jo olemassa olevaan sopimukseen tehtäviä muutoksia voidaan pitää uutena julkisia palveluhankintoja koskevan sopimuksen tekemisenä. Tuomion perustelujen mukaan julkista hankintaa koskevan sopimuksen määräyksiin sen voimassaoloaikana tehtyjä muutoksia on pidettävä uutena sopimuksen tekemisenä, jos muutetut määräykset ovat ominaispiirteiltään olennaisesti erilaisia kuin alkuperäisen sopimuksen määräykset ja jos ne näin ollen ovat omiaan osoittamaan osapuolten tahtoneen neuvotella uudestaan kyseisen sopimuksen keskeiset ehdot. Sopimusmuutosta voidaan pitää olennaisena muun ohella, kun se sisältää ehtoja, jotka olisivat mahdollistaneet sen, että alun perin hyväksyttyjen tarjoajien lisäksi muutkin tarjoajat olisivat voineet tehdä tarjouksen tai että jokin muu kuin alun perin voittanut tarjous olisi voinut tulla valituksi. Alkuperäiseen sopimukseen tehtävää muutosta voidaan pitää olennaisena myös, kun sillä ulotetaan sopimus merkittävässä määrin sellaisiin palveluihin, joista ei alun perin ollut kyse.

Korkein hallinto-oikeus on 5.6.2015 antamassaan päätöksessä taltionumero 1548 arvioinut tilannetta kilpailullisessa neuvottelumenettelyssä, jossa Porin Jätehuolto -liikelaitosta ei ole mainittu lounaisen Suomen yhdyskuntajätteiden hyödyntämisen hankintarenkaan hankintailmoituksessa hankintaviranomaisena, jonka puolesta hankinta tehdään, mutta hankintailmoituksen liitteessä on kuitenkin todettu, että ennen lopullisen tarjouspyynnön laatimista muita lounaisen Suomen jätelaitoksia ja kuntia voi liittyä mukaan hankintamenettelyyn. Korkein hallinto-oikeus on viitannut edellä mainitun unionin tuomioistuimen tuomion pressetext Nachrichtenagentur kohtaan 35. Korkein hallinto-oikeus on kyseisessä päätöksessä todennut, että asiassa on arvioitava, olisiko Porin Jätehuolto liikelaitoksen ilmoittaminen hankintailmoituksessa hankintaviranomaisena, jonka puolesta hankinta tehdään, mahdollistanut sen, että hyväksyttyjen tarjoajien lisäksi muutkin tarjoajat olisivat voineet tehdä tarjouksen tai että jokin muu kuin voittanut tarjous olisi voinut tulla valituksi.

Unionin tuomioistuimen tuomion Finn Frogne (tuomio 7.9.2016, Finn Frogne A/S v Rigspolitiet ved Center for Beredskabskommunikation, C 549/14, EU:C:2016:634, perustelujen 28 kohta) mukaan yhdenvertaisen kohtelun periaate ja siitä johtuva avoimuusvelvoite ovat esteenä sille, että julkisia hankintoja koskevan sopimuksen sopimusosapuolen valinnan jälkeen hankintaviranomainen ja sopimusosapuoleksi valittu tekevät hankintasopimuksia koskeviin säännöksiin sellaisia muutoksia, että nämä säännökset poikkeavat luonteeltaan olennaisesti alkuperäisen julkista hankintaa koskevaa sopimusta koskevista säännöksistä. Tuomion perustelujen 29–30 kohdassa on myös tuotu esiin, että hankintasopimuksen osatekijöiden muuttamisen siten, että sen kohdetta pienennetään, seurauksena voi olla se, että se on useamman taloudellisen toimijan saatavilla. Sikäli kun hankintasopimuksen alkuperäinen laajuus on ollut sellainen, että ainoastaan tietyt yritykset saattoivat esittää hakemuksensa tai jättää tarjouksensa, mainitun hankintasopimuksen suuruuden supistuminen on omiaan tekemään sen mielenkiintoiseksi myös pienemmille taloudellisille toimijoille. Koska tietyn hankintasopimuksen osalta asetettujen soveltuvuutta koskevien vähimmäisedellytysten on liityttävä suoraan hankintasopimuksen kohteeseen ja oltava oikeassa suhteessa siihen nähden, sen kohteen supistaminen on omiaan aiheuttamaan sen, että hakijoille tai tarjoajille asetetut soveltuvuutta koskevat vaatimukset pienenevät suhteellisesti. Julkisia hankintoja koskevan hankintasopimuksen olennaista muutosta sen sopimuspuolen valinnan jälkeen ei periaatteessa pitäisi tehdä suoraan hankintaviranomaisen ja sopimuspuoleksi valitun välillä vaan siitä on järjestettävä uusi näin muutettua sopimusta koskeva hankintamenettely.

Unionin tuomioistuin on asiassa Borta (tuomio 5.4.2017, "Borta" UAB v. Klaipėdos valstybinio jūrų uosto direkcija VĮ, C-298/15, EU:C:2017:266) antamassaan tuomiossa todennut, että sen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 49 ja 56 artiklasta ilmenevät syrjintäkiellon ja yhdenvertaisen kohtelun periaatteet sekä avoimuusvelvollisuus edellyttävät erityisesti, että tarjoajilla on yhdenvertaiset mahdollisuudet silloin, kun ne laativat tarjouksiaan (tuomion 67 ja 68 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Mainitut periaatteet ja velvollisuus edellyttävät muun muassa, että hankintasopimuksen kohde ja tekoperusteet määritetään selvästi jo heti hankintasopimuksen tekomenettelyn alussa ja että hankintamenettelyn ehdot ja yksityiskohtaiset säännöt muotoillaan selvästi, täsmällisesti ja yksiselitteisesti hankintailmoituksessa tai hankinta-asiakirjoissa siten, että mahdollistetaan yhtäältä, että kaikki kohtuullisen valistuneet ja tavanomaisen huolelliset tarjoajat voivat ymmärtää niiden täsmällisen ulottuvuuden ja tulkita niitä samalla tavalla, ja toisaalta, että hankintayksikkö voi tosiasiallisesti tarkastaa, vastaavatko tarjoajien tarjoukset mainittua hankintaa säänteleviä arviointiperusteita. Avoimuusvelvollisuus merkitsee myös sitä, että hankintayksikön on julkaistava asianmukaisesti hankintasopimuksen kohde ja tekoperusteet (tuomion 69 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

Unionin tuomioistuin on edelleen samassa tuomiossa lausunut, että sen oikeuskäytännöstä seuraa myös, että hankintayksikkö ei lähtökohtaisesti voi muuttaa hankintamenettelyn kuluessa niiden hankintasopimuksen olennaisten ehtojen ulottuvuutta, joihin tekniset eritelmät ja hankintasopimuksen tekoperusteet kuuluvat ja joihin hankinnasta kiinnostuneet taloudelliset toimijat ovat legitiimisti turvautuneet tehdessään päätöksensä valmistautua tarjouksen esittämiseen tai sitä vastoin luopua osallistumasta kyseistä hankintaa koskevan sopimuksen tekomenettelyyn (tuomion 70 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Unionin tuomioistuin on myös todennut, ettei tästä seuraa, että mikä tahansa tarjouspyyntöasiakirjoihin tehty muutos hankintailmoituksen julkaisemisen jälkeen olisi lähtökohtaisesti kielletty olosuhteista riippumatta (tuomion kohta 71).

Unionin tuomioistuin on mainitussa tuomiossaan katsonut, että erityisesti SEUT 49 ja 56 artikloista ilmeneviä syrjintäkiellon ja yhdenvertaisen kohtelun periaatteita sekä avoimuusvelvollisuutta on tulkittava siten, että ne eivät ole esteenä sille, että hankintayksikkö muuttaa hankintailmoituksen julkaisemisen jälkeen ennakkoratkaisupyynnön kohteena olevassa pääasiassa kyseessä olevan kaltaista ammatillisten voimavarojen yhdistämistä koskeviin edellytyksiin ja yksityiskohtaisiin sääntöihin liittyvää hankinta-asiakirjojen lauseketta, sillä varauksella ensimmäiseksi, että muutokset eivät ole siinä määrin olennaisia, että ne olisivat houkutelleet potentiaalisia tarjoajia, jotka eivät ilman näitä muutoksia voisi jättää tarjousta, toiseksi, että mainituista muutoksista tiedotetaan riittävästi ja kolmanneksi, että muutokset tehdään ennen kuin tarjoajat jättävät tarjouksensa, että näiden tarjousten jättämiselle asetettua määräaikaa pidennetään silloin, kun kyseiset muutokset ovat tärkeitä, unionin tuomioistuimen ratkaisussa todetulla tavalla (tuomion 77 kohta).

Markkinaoikeus toteaa, että unionin tuomioistuimen mainitussa Borta-ratkaisussa on ollut kysymys tilanteesta, jossa hankintayksikkö on hankintailmoituksen julkaisemisen jälkeen ennen tarjousten jättämiselle asetetun määräajan päättymistä muuttanut tarjouspyyntöasiakirjoissa ilmoittamiaan teknisiä eritelmiä ja sopimuksen tekoperusteita pidentäen samalla tarjousten jättämiselle asetettua määräaikaa. Tällaisessa tilanteessa on selvää, että tarjoajien yhdenvertaisen ja syrjimättömän kohtelun takaamiseksi hankintayksikön on mainitusta unionin tuomioistuimen ratkaisusta ilmenevällä tavalla tiedotettava muutoksesta ja pidennettävä tarjousten jättämiselle asetettua aikaa. On myös selvää, että jos hankintayksikkö aikoo tehdä olennaisia muutoksia esimerkiksi ammatillisten voimavarojen yhdistämistä koskeviin sääntöihin, on tällaiset muutokset tehtävä ennen tarjousten jättämiselle varatun määräajan päättymistä.

Nyt tarkasteltavana olevassa asiassa tilanne on ollut se, että puitejärjestelyn käyttäjissä tapahtunut muutos on tapahtunut vasta tarjousten jättämiselle asetetun määräajan jälkeen. Puitejärjestelyyn valitsemisen kriteerit ovat pysyneet tapahtuneesta muutoksesta huolimatta samana.

Edellä esitettyjen unionin tuomioistuimen Borta-ratkaisun ja pressetext Nachrichtenagentur -ratkaisun lähtökohtana muutoksen olennaisuuden tai merkittävyyden arvioinnissa on ollut se, olisivatko ne houkutelleet potentiaalisia tarjoajia, jotka eivät ilman näitä muutoksia olisi voineet jättää tarjousta. Tuomiot ovat koskeneet hankintamenettelyn eri vaiheita, joten niissä on omaksuttu hieman eri lähestymistavat samantapaisen kysymyksen arvioinnissa. Markkinaoikeus toteaa, että molemmissa ratkaisuissa on joka tapauksessa korostettu tarjoajien yhdenvertaisten lähtökohtien suojaamista tarjousta jättäessään. Borta-ratkaisussa tämä on tapahtunut korostamalla avointa informaatiota ennen tarjousten jättämistä, pressetext Nachrichtenagentur -ratkaisussa samaan tavoitteeseen on pyritty arvioimalla hankintamenettelyä, jossa muutetut seikat olisi ilmoitettu alusta alkaen hankintasäännösten mukaisesti. Unionin tuomioistuimen Borta-ratkaisussa ei ole ilmaistu, että sillä olisi ollut tarkoitus muuttaa unionin tuomioistuimen aikaisemmin pressetext Nachrichtenagentur -ratkaisussa ja siihen liittyvässä muussa oikeuskäytännössä hankintasopimuksen olennaisen muuttumisen arvioimiselle asetettuja kriteerejä.

Hankintayksiköiden mukaan hankintasopimuksia ei ole käsillä olevassa asiassa tehty. Siten kyse ei ole varsinaisesti hankintasopimuksen muutoksen arvioinnista. Kuten todettua, puitejärjestelyn käyttäjien vähentyminen on kuitenkin ilmennyt vasta tarjousten antamiselle asetetun ajan jälkeen. Asetelma ei siten tilanteen hankintasäännösten mukaisuuden arvioinnin kannalta merkityksellisellä tavalla poikkea siitä, että puitejärjestelyä koskevat hankintasopimukset olisi tehty ja muutos hankintayksiköiden määrässä olisi tapahtunut tämän jälkeen. Kysymys olisi tällöin tilanteesta, jossa tulisi edellä esitetyn unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella arvioida sopimusmuutoksen olennaisuutta.

Edellä unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenevällä tavalla avoimuusvelvollisuudella pyritään takaamaan, ettei hankintayksikkö harjoita suosintaa tai käytä mielivaltaa. Markkinaoikeus toteaa, ettei asiassa esitetyn selvityksen perusteella ole aihetta epäillä, ettei tarjoajilla olisi ollut yhdenvertaisia tietoja tarjouksia laatiessaan.

Edellä esitetyt seikat huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo vastaavasti kuin edellä mainitussa korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä, että edellä mainitut unionin oikeuskäytännöstä ilmenevät hankintasopimuksen muuttamista koskevat periaatteet soveltuvat myös nyt käsillä olevan kysymyksen arviointiin. Unionin tuomioistuimen käytännöstä ilmenevät periaatteet on olennaisilta osin saatettu hankintadirektiivin 2014/24/EU implementoinnin jälkeen myös lain tasolle. Siten markkinaoikeus katsoo, että nyt kysymyksessä olevan tilanteen arvioimiseen soveltuvat hankintalain 136 §:n mukaiset hankintasopimuksen muuttamista koskevat säännökset.

Asiassa on näin ollen ensinnäkin arvioitava sitä, olisiko hankintayksiköiden määrän vähentyminen mahdollistanut sen, että hankintapäätöksellä puitejärjestelyyn valittujen tarjoajien lisäksi muut tarjoajat olisivat voineet tehdä tarjouksen tai että jokin hylätyistä tarjouksista olisi voinut tulla valituksi.

Hankintailmoituksessa on puitejärjestelyn käyttäjinä ilmoitettu yhteensä 33 eri hankintayksikköä. Hankintailmoituksen mukainen hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton arvo on ollut 11.500.00 euroa. Hankintayksiköt ovat olleet ammattikorkeakouluja ja yliopistoja, joiden lisäksi käyttäjinä on mainittu CSC-Tieteen tietotekniikan keskus Oy ja Koulutuskeskus Salpaus -kuntayhtymä. Valittajien valituksen jälkeen markkinaoikeuskäsittelyn aikana hankinnan ovat osaltaan keskeyttäneet Lapin Yliopisto, Lapin ammattikorkeakoulu Oy, Saimaan ammattikorkeakoulu Oy, Taideyliopisto, Turun ammattikorkeakoulu Oy, Turun yliopisto, Vaasan Yliopisto, Lappeenrannan teknillinen yliopisto, Ab Yrkeshögskolan vid Åbo Akademi/Yrkeshögskolan Novia, Åbo Akademi, Yrkeshögskolan Arcada Ab, Itä-Suomen yliopisto, Jyväskylän yliopisto ja Oulun Yliopisto. Metropolia Ammattikorkeakoulu Oy on asiassa diaarinumero 2017/135 antamassaan 14.6.2017 päivätyssä vastineessaan ilmoittanut hankinnan ennakoiduksi arvoksi 10.000.000 euroa keskeytysten jälkeen.

Kyseessä on ollut viitenä eri osa-alueena kilpailutetusta asiantuntijapalveluiden puitejärjestelystä. Tarjouspyynnön kohdan "Hankintamenettelyä koskevat lisätiedot" mukaan kullekin osa-alueelle on valittu 15 toimittajaa, jos kelpoisuusehdot täyttäviä tarjouksia ja hyväksyttäviä tarjouksia on ollut riittävästi. Tarjoukset ovat voineet koskea kaikkia osia tai vain yksin jotain tiettyä osaa ja tarjousvertailu on tehty osa-aluekohtaisesti. Kunkin hankintaerän osalta on tarjouspyynnössä määritelty hankittavat palvelut ja osa-alueen ennakoitu arvo.

Tarjouspyynnön kohdassa "III Kohta. Oikeudelliset, taloudelliset, rahoitukselliset ja tekniset tiedot" on esitetty seuraavat vaatimukset:

"III.1.1) Ammattitoiminnan harjoittamiskelpoisuuden vaatimukset, myös ammatti- tai kaupparekistereihin kuulumista koskevat vaatimukset on esitetty seuraavaa:

Luettelo ehdoista ja niiden lyhyt kuvaus

Metropolia tarkistaa tilaajavastuulain mukaisten vaatimusten täyttymisen voittaneelta tarjoajalta ennen hankintapäätöksen allekirjoittamista. Luotettavana selvityksenä hyväksytään tilaajavastuu.fi / Luotettava Kumppani -raportit, jotka sisältävät kaikki tilaajavastuulain edellyttämän selvitykset ja/tai vastaavat selvitykset eri viranomaisilta.

Tarjoaja vakuuttaa, ettei tarjoajan yritys tai sen edustus-, päätös- tai valvontavaltaa käyttävä henkilö ole syyllistynyt julkisista hankinnoista annetuin lain 80 §:ssä mainittuihin rikoksiin eikä tarjoajaa koske hankintalain 80 §:ssä tarkoitettu poissulkemisperuste.

Puitejärjestelyyn valittavien tarjoajien tulee toimittaa hankintayksikölle tarkastettavaksi rikosrekisteri hankintalaissa 79 § ja 80 § mainittujen säännösten mukaisesti. Lisätiedot hankinnan kohteen kriteereissä.

III.1.2) Vaatimukset taloudellisesta ja rahoituksellisesta tilanteesta

Valintaperusteet hankintaa koskevissa asiakirjoissa määritetyn mukaisesti

III.1.3) Vaatimukset tekniselle ja ammatilliselle pätevyydelle

Valintaperusteet hankintaa koskevissa asiakirjoissa määritetyn mukaisesti".

Tarjouspyynnön kohdan "ESPD" alakohdassa "III osa: Poissulkemisperusteet" on vaadittu tarjoajia ilmoittamaan, koskeeko niitä jokin hankintalain 80–81 §:n mukainen poissulkemisperuste.

Tarjouspyynnön saman kohdan alakohdassa "IV osa: Valintaperusteet" on alakohdassa "A: Soveltuvuus" ilmoitettu soveltuvuusvaatimuksena, että tarjoaja on merkitty asiaankuuluviin sijoittautumisjäsenvaltionsa pitämiin kaupparekistereihin.

Tarjouspyynnön kohdan "Päätöksenteon perusteet" mukaan tarjoajalla on oltava hankinnan kokoon ja laatuun nähden taloudelliset edellytykset hankinnan suorittamiseen. Tätä ominaisuutta on arvioitu tarjoajan vakavaraisuudesta, maksukykyisyydestä, kannattavuudesta ja luottokelpoisuudesta saatujen tietojen perusteella. Pyydettäessä tarjoajan on tullut toimittaa asiasta tarvittavat asiakirjat.

Tarjouspyynnön kohdan "Hankinnan kohteen kriteerit" mukaan kunkin hankinnan osa-alueen osalta toimittajat puitejärjestelyyn on valittu kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteella siten, että hinnan painoarvo on ollut 30 pistettä ja laadun painoarvo 70 pistettä. Vertailuperuste "Laatu" on jaettu alakohtiin siten, että tarjoajat ovat saaneet enintään 30 pistettä tarjoukseen liittämänsä referenssiluettelon perusteella ja enintään 40 pistettä tarjoukseen liittämänsä asiantuntijoiden referenssiluettelon perusteella. Kussakin hankinnan osa-alueessa tarjoukset ovat kunkin vertailuperusteen osalta saaneet pisteitä siten, että parhaan tarjouksen vertailuperusteen osalta antanut tarjous on saanut maksimipisteet ja muut tarjoukset ovat saaneet pisteitä suhteessa parhaan tarjouksen saamiin pisteisiin.

Tarjouspyynnön kohdassa "Hankintamenettelyä koskevat lisätiedot" on todettu muun ohella seuraavaa:

"Puitejärjestelyn sisäiset hankinnat toteutetaan minikilpailutuksilla, joissa käytetään seuraavia perusteita:
- Liite 2 (Hintalomake, puitesopimushinnoin tai alennetuilla hinnoilla)
- Liite 3 (Toimittajan referenssit)
- Liite 4 (Toteutettavan hankinnan toteuttavien asiantuntijoiden referenssit)
- Työmääräarviot jaoteltuna asiantuntijarooleittain (Liite 2) mukaisesti
Hankintayksikkö voi käyttää minikilpailutuksessa hankinnan ehtona toteutusajankohdan soveltuvuutta hankintayksikön vaatimuksiin."

Tarjouspyynnön liitteen 2 "Hintalomake" mukaisella lomakkeella tarjoajien on tullut osa-aluekohtaisesti ilmoittaa henkilötyöpäivien yksikköhinnat hankinnan osa-alueen 1 kohdalla projektipäällikön tehtäville, vaativille asiantuntijatehtäville ja asiantuntijatehtäville sekä osa-alueiden 2–5 osalta vaativille asiantuntijatehtäville ja asiantuntijatehtäville.

Tarjouspyynnön liitteen 3 "Tarjoajan referenssiluettelo" mukaisella lomakkeella tarjoajien on tullut osa-alueittain ilmoittaa referenssikohteensa, jotka on pisteytetty kunkin osa-alueen osalta omin kriteerein.

Tarjouspyynnön liitteen 4 "Tarjottavat asiantuntijat" mukaisella lomakkeella tarjoajien on tullut ilmoittaa osa-alueittain tarjottavien asiantuntijoiden nimet ja asiantuntijan työkokemus kyseiseen asiantuntijuusalueeseen liittyen. Tarjotut asiantuntijat on pisteytetty kunkin osa-alueen osalta omin kriteerein.

Tarkasteltavana olevassa asiassa on kyse puitejärjestelyä käyttävien hankintayksiköiden määrän vähentymisestä hankintapäätöksen tekemisen jälkeen. Kuten edellä on unionin tuomioistuimen Finn Frogne -ratkaisun osalta esitetty, hankinnan kohteen supistamisen seurauksena hankinta voi olla useamman taloudellisen toimijan saatavilla. Sikäli kun hankintasopimuksen alkuperäinen laajuus on ollut sellainen, että ainoastaan tietyt yritykset saattoivat esittää hakemuksensa tai jättää tarjouksensa, mainitun hankintasopimuksen suuruuden supistuminen on omiaan tekemään sen mielenkiintoiseksi myös pienemmille taloudellisille toimijoille. Lisäksi kohteen supistuminen on omiaan aiheuttamaan sen, että tarjoajille asetetut soveltuvuusvaatimukset pienenevät suhteellisesti.

Nyt kyseessä olevan puitejärjestelyn luonteesta johtuen on kuitenkin ilmeistä, ettei tämän asian olosuhteita voida verrata mainitun Finn Frogne -ratkaisun olosuhteisiin. Kyseisessä unionin tuomioistuimen asiassa on ollut kysymys kertahankintana kilpailullisella neuvottelumenettelyllä tehtävästä kattavasta kokonaisviestintäjärjestelmästä pelastusviranomaisille ja sen ylläpidosta usean vuoden ajaksi. Asiassa noin 40.000.000 euron arvoisen hankintasopimuksen tekemisen jälkeen oli lopulta päädytty sovintoneuvottelujen jälkeen rajaamaan hankintasopimusta huomattavasti alkuperäisestä. Markkinaoikeus toteaa, että näissä olosuhteissa on ollut unionin tuomioistuimen toteamalla tavalla selvää, että suuren hankinnan jakaminen pienempiin osiin on ollut omiaan houkuttelemaan tarjouskilpailuun myös pienempiä tarjoajia.

Tässä asiassa on ollut kysymys toimittajien kilpailuttamisesta useamman toimittajan puitejärjestelyyn, jossa puitejärjestelyyn perustuvat hankinnat tehdään kilpailuttamalla puitejärjestelyyn valitut toimittajat noudattamalla puitejärjestelyä perustettaessa esitettyjä kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteita. Lisäksi asiassa on huomioitava, että hankinnan kohde on jaettu viiteen eri osa-alueeseen ja tarjoajat ovat voineet tarjota palveluitaan joko yhteen tai useampaan osa-alueeseen.

Ensinnäkin edellä osiossa "Puitejärjestelyn laajuuden väitetty epäselvyys" esitettyjen oikeusohjeiden mukaan puitejärjestelyyn osallistuvilla hankintayksiköillä ei ole velvollisuutta hankkia puitejärjestelyyn kuuluvia palveluita kyseisen puitejärjestelyn kautta. Siten tarjoajille on ilman tehtyjä hankinnan keskeyttämisiäkin ollut selvää, ettei hankinnassa mukana olleilla hankintayksiköillä ole velvollisuutta tehdä hankintoja puitejärjestelyn kautta. Näin ollen ilman tapahtuneita hankintojen keskeyttämisiäkin mahdollisten tarjouksen jättämistä harkitsevien tarjoajien on täytynyt olla tietoisia siitä mahdollisuudesta, etteivät tietyt hankintayksiköt tule lainkaan käyttämään puitejärjestelyä. Tästä tietoisina mahdolliset uudet tarjoajat ovat jättäneet osallistumatta tarjouskilpailuun. Nyt kuvatun puitejärjestelyn luonteeseen kuuluu myös, että valitut tarjoajat voivat vapaasti valita, mihin puitejärjestelyn sisäisiin kilpailutuksiin ne osallistuvat. Siten, jos jokin valittu toimittaja on osallistunut kilpailutukseen sen vuoksi, että tietty hankintayksikkö on ilmoitettu käyttäjäksi hankintailmoituksessa, ei toimittajalla ole velvollisuutta osallistua muihin puitejärjestelyn sisäisiin kilpailutuksiin.

Toiseksi puitejärjestelyn mahdollisten käyttäjien määrän vähentyminen ei ole tarkoittanut, että sen kautta kilpailutettavat hankinnat tehtäisiin alun perin ilmoitettuun hankintayksiköiden määrään verrattuna pienemmistä kokonaisuuksista. Muutos on tarkoittanut vain puitejärjestelyn mahdollisten käyttäjien enimmäismäärän vähentymistä. Nyt kyseessä olevassa puitejärjestelyssä ei ole edellytetty tarjoajilta resursseja, kapasiteettia tai sitoumuksia esimerkiksi palvelujen tietynsuuruisen vähimmäismäärän toimittamiseen. Siten hankintasopimuksen alkuperäinen laajuus ei ole ollut sellainen, että ainoastaan tietyt yritykset ovat saattaneet jättää tarjouksensa.

Kolmanneksi tarjouspyynnössä on hankinnan toteuttamista koskevien resurssien osalta edellytetty vain, että tarjoajalla on oltava hankinnan kokoon ja laatuun nähden taloudelliset edellytykset hankinnan suorittamiseen. Tätä ominaisuutta on tarjouspyynnön mukaan arvioitu tarjoajan vakavaraisuudesta, maksukykyisyydestä, kannattavuudesta ja luottokelpoisuudesta saatujen tietojen perusteella.

Neljänneksi hankinnan laatua koskevan muutoksen osalta markkinaoikeus toteaa, että hankinnan keskeyttämisten jälkeen puitejärjestelyssä on mukana enää yksi yliopisto alkuperäiseen kymmeneen yliopistoon verrattuna. Markkinaoikeus toteaa, että nyt kilpailutetun puitejärjestelyn luonteesta johtuu, ettei siihen valituilla toimittajilla ole velvollisuutta jättää tarjousta missään puitejärjestelyn sisäisessä kilpailutuksessa. Näin ollen mahdolliset tarjoajat, jotka ovat katsoneet voivansa tarjota palvelujaan esimerkiksi vain ammattikorkeakouluille, ovat jo nyt kilpailutetussa hankintamenettelyssä voineet jättää tarjouksen päättäen, että ne eivät tule lainkaan osallistumaan puitejärjestelyssä mukana olleiden yliopistojen järjestämiin kilpailutuksiin. Siten markkinaoikeus katsoo, ettei sillä, osallistuuko puitejärjestelyyn yksi vai kymmenen yliopistoa, olisi ollut tarjousmenettelyssä tarjouksia lisäävää vaikutusta.

Hankintailmoituksen ja Metropolian markkinaoikeudelle vastineessaan ilmoittaman ennakoidun arvon perusteella hankinnan arvo on keskeytysten johdosta muuttunut 11.500.000 eurosta 10.000.000 euroon. Markkinaoikeus katsoo, että vaikka hankinnan ilmoitettu enimmäisarvo on muuttunut kuvatulla tavalla, puitejärjestelyn kokoluokka ei ole muuttunut olennaisesti, eikä muutoksella olisi ollut sillä tavoin vaikutusta tarjoajien soveltuvuuden arviointiin tai asetettuihin soveltuvuusvaatimuksiin, että se olisi tehnyt hankinnan mielenkiintoiseksi pienemmille toimijoille.

Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksiköiden vähentyminen ei ole tässä asiassa ollut omiaan lisäämään hankinnasta kiinnostuneiden tarjoajien määrää. Siten puitejärjestelyn alkuperäiseen laajuuteen nähden tapahtunut hankintayksiköiden määrän muutos ei olisi ollut omiaan tuomaan siihen lisäosallistujia.

Asiassa on arvioitava vielä sitä, olisiko puitejärjestelyn alkuperäiseen laajuuteen nähden tapahtunut hankintayksiköiden määrän muutos johtanut siihen, että jokin muu kuin alun perin hyväksytty taho olisi hyväksytty toimittajaksi puitejärjestelyyn.

Hankintapäätöksen 8.6.2017 mukaan tarjouskilpailussa on saatu yhteensä 22 tarjousta. Kaikki tarjoajat ovat täyttäneet kelpoisuusvaatimukset ja kaikki tarjoukset ovat olleet tarjouspyynnön mukaisia. Hankinnan osa-alueen 1 osalta tarjoajia on ollut 16, joten tämän hankinnan osa-alueen osalta vähiten pisteitä saaneen tarjoajan tarjousta ei ole valittu mukaan puitejärjestelyyn. Kaikki muut tarjoajat on valittu toimittajiksi niihin osa-alueisiin, joihin ne ovat jättäneet tarjouksen. Siten asiassa on arvioitava, olisiko hankinnan osa-alueessa 1 voitu hyväksyä puitetoimittajaksi jokin muu kuin siihen alun perin hyväksytty taho.

Kuten edellä on esitetty, tarjouspyynnön mukaan valintaperusteena kunkin hankinnan osa-alueen osalta on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus, jonka alakohtina ovat olleet hinta (painoarvo 30 pistettä), tarjoajan referenssit (painoarvo 30 pistettä) ja tarjoajan tarjoamien asiantuntijoiden referenssit (painoarvo 40 pistettä). Edelleen tarjouspyynnön mukaan puitejärjestelyn sisäisissä hankinnoissa käytetään muun ohella tarjouspyynnön liitteenä olleen hintalomakkeen mukaisia puitesopimushintoja tai alennettuja hintoja, toimittajan referenssejä ja toteutettavan hankinnan toteuttavien asiantuntijoiden referenssejä.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouksen liitteenä hintalomakkeella annetut hinnat ovat muodostaneet ne enimmäishinnat, joita toimittajat voivat tarjota puitejärjestelyn sisäisissä kevennetyissä kilpailutuksissa. Tarjoajien on kuitenkin edellä todetusta puitejärjestelyn luonteesta johtuen tullut ottaa jo tarjouksia jättäessään huomioon, että mahdollisesti vain osa hankintayksiköistä tulee käyttämään puitejärjestelyä. Tarjoajien on siten tullut tarjouksia hinnoitellessaan ottaa huomioon, että kilpailutuksia saattaa lopulta olla ilmoitettuun nähden vain vähäinen määrä. Siten markkinaoikeus katsoo, että nyt kyseessä olevalla puitejärjestelyn käyttäjien vähenemisellä ei olisi ollut vaikutusta tarjousten hinnoitteluun.

Referenssikohteiden osalta markkinaoikeus toteaa, etteivät tarjoajilla olevat referenssikohteet ole olleet riippuvaisia puitejärjestelyssä mukana olevista hankintayksiköistä tai siitä, ovatko ne olleet yliopistoja vai ammattikorkeakouluja, eikä hankintayksiköiden väheneminen olisi vaikuttanut tarjoajien esittämiin referensseihin.

Tarjottujen asiantuntijoiden kokemuksen osalta markkinaoikeus toteaa, kuten edellä hinnan osalta, että tarjoajien on tullut jo nyt kyseessä olevassa hankintamenettelyssä puitejärjestelyn luonteen vuoksi ottaa huomioon, että mahdollisesti vain osa hankintayksiköistä tulee käyttämään puitejärjestelyä. Siten markkinaoikeus katsoo, ettei puitejärjestelyn mahdollisten käyttäjien vähentymisellä olisi ollut vaikutusta tarjottuihin asiantuntijoihin.

Asiassa on vielä arvioitava, mikä merkitys on sillä, että osan hankintayksiköistä keskeytettyä hankinnan puitejärjestelyn käyttäjistä yliopistojen määrä on vähentynyt huomattavasti.

Valittajat ovat väittäneet, että hankinnan kohteena olevat asiantuntijatehtävät ovat erilaisia riippuen siitä, mistä oppilaitoksesta on kysymys. Valittajat ovat esittäneet, että yliopistoja koskee oma lainsäädäntönsä ja niillä on erilainen toimintaympäristö, minkä vuoksi esimerkiksi tuotekehitys yliopistoja varten vaatii huomattavasti enemmän resursseja kuin ammattikorkeakouluja varten tapahtuva tuotekehitys. Tämä on valittajien mukaan vaikuttanut tarjoushintaan. Hankintayksiköiden mukaan tarjouskilpailussa ei ole vielä edes esitetty hankintayksiköiden yksittäisiä tarpeita.

Markkinaoikeus toteaa tältä osin, että tarjouskilpailun perusteella on valittu toimittajat puitejärjestelyyn, eikä tarjouspyynnössä ole tehty eroa yliopistoille ja ammattikorkeakouluille tarjottavien palvelujen välillä. On mahdollista, että yliopistojen ja ammattikorkeakoulujen toimintaympäristöt poikkeavat jossain määrin toisistaan. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella asiassa ei voida kuitenkaan todeta, että yliopistojen ja ammattikorkeakoulujen toimintaympäristöjen erot olisivat vaikuttaneet tarjoushintoihin. Siten markkinaoikeus katsoo, ettei asiassa esitetyn selvityksen perusteella voida todeta, että yliopistojen määrän vähenemisellä olisi ollut vaikutusta tarjousten hinnoitteluun.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella ei ole myöskään aihetta todeta, että hankintayksiköiden määrässä tapahtuneen muutoksen vuoksi puitejärjestelystä olisi tullut siihen valituille toimittajille taloudellisesti edullisemmaksi tavalla, jota alkuperäisessä kilpailutuksessa ei ole ollut määritelty tai että puitejärjestelyn soveltamisalaa olisi huomattavasti laajennettu. Kyse ei ole ollut myöskään tilanteesta, jossa jokin hankintayksikkö olisi korvannut puitejärjestelyyn valitun toimijan toisella. Siten myöskään hankintalain 136 §:n 1 momentin 2–4 kohdat eivät anna aihetta arvioida muutosta olennaisena.

Edellä esitetyt seikat huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei nyt kyseessä oleva puitejärjestelyn käyttäjämäärän väheneminen ole ollut sellainen olennaisena muutoksena pidettävä muutos, joka olisi edellyttänyt uutta hankintamenettelyä.

Uhkasakon määrääminen maksettavaksi

Asiassa on vielä kysymys siitä, onko valittajien vaatimat markkinaoikeuden päätöksillä numerot 25/17 ja 26/17 asetetut uhkasakot tuomittava maksettavaksi.

Hankintalain 161 §:n mukaan markkinaoikeus voi asettaa tässä laissa tarkoitetun kiellon tai velvoitteen noudattamisen tehosteeksi uhkasakon. Uhkasakon määräämisestä ja tuomitsemisesta säädetään uhkasakkolaissa (1113/1990).

Uhkasakkolain 10 §:n 1 momentin mukaan uhkasakon asettanut viranomainen voi tuomita uhkasakon maksettavaksi, jos päävelvoitetta ei ole noudatettu eikä noudattamatta jättämiseen ole pätevää syytä. Edellytyksenä uhkasakon tuomitsemiselle maksettavaksi on, että uhkasakon asettamista koskeva päätös on lainvoimainen, jollei päätöstä ole säädetty tai määrätty noudatettavaksi muutoksenhausta huolimatta.

Markkinaoikeus on 26.1.2017 asiassa diaarinumero 2016/570 antamallaan välipäätöksellä numero 25/17 kieltänyt Laurea-ammattikorkeakoulu Oy:tä väliaikaisesti olemaan ryhtymättä lisähankintoihin tai tekemästä lisäsopimuksia Peppi-järjestelmän osalta ja asiassa diaarinumero 2016/571 antamallaan välipäätöksellä numero 26/17 kieltänyt Koulutuskeskus Salpaus -kuntayhtymää väliaikaisesti olemaan ryhtymättä lisähankintoihin tai tekemästä lisäsopimuksia Peppi-järjestelmän osalta sen yhtymähallituksen 11.4.2016 § 66 tekemän päätöksen taikka 22.6.2016 allekirjoitetun Peppi-konsortion liittymissopimuksen perusteella. Päätökset ovat lainvoimaisia.

Molemmat kiellot on määrätty voimassa oleviksi siihen saakka, kunnes markkinaoikeus on ratkaissut asian tai asiassa on toisin määrätty. Kieltojen tehosteeksi on asetettu kummassakin päätöksessä 50.000 euron uhkasakko.

Markkinaoikeus on 5.7.2017 ratkaissut asian diaarinumero 2016/570 päätöksellä numero 470/17 ja asian diaarinumero 2016/571 päätöksellä numero 471/17. Mainituissa päätöksissä määrätyt seuraamukset ovat korvanneet välipäätöksillä numerot 25/17 ja 26/17 määrätyt väliaikaiset kiellot. Markkinaoikeus on pääasiaratkaisuissaan muun ohella määrännyt tehottomaksi tiettyjä sopimusvelvoitteita ja velvoittanut hankintayksiköt kilpailuttamaan kyseisissä asioissa kyseessä olleet hankinnat julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden mukaisesti. Velvoitteet on määrätty noudatettavaksi 20.000 euron sakon uhalla. Päätökset ovat niin ikään lainvoimaisia.

Valittajien mukaan mainitut hankintayksiköt ovat rikkoneet niille väliaikaisissa päätöksissä asetettuja kieltoja osallistumalla tässä asiassa muutoksenhaun kohteena olevaan hankintamenettelyyn.

Koulutuskeskus Salpaus -kuntayhtymä on esittänyt väitteen, että Asio-Data Oy ei ole ollut asianosaisena asioissa, jossa markkinaoikeus on asettanut nyt tuomittavaksi vaaditun uhkasakon, ja näin ollen Asio-Data Oy:llä ei olisi oikeutta vaatia uhkasakon tuomitsemista maksettavaksi. Lisäksi se on esittänyt, että koska uhkasakkoa koskeva vaatimus on esitetty valittajien toimesta yhdessä, puuttuva asianosaiskelpoisuus Asio-Data Oy:n osalta johtaisi siihen, että valittajilta puuttuisi myös yhdessä asianosaiskelpoisuus.

Markkinaoikeus toteaa, että valittajat ovat tehneet asiassa yhteisen valituksen, eli kaksi edellä todetusti asianosaisasemassa olevaa toimijaa ovat jättäneet asiassa saman sisältöisen valituksen, mikä on ollut mahdollista tehdä yhdellä valituskirjelmällä. Tilanne ei kuitenkaan eroa siitä, että molemmat valittajat olisivat jättäneet puolestaan erilliset valituskirjelmät. Valittajat ovat erillisiä osakeyhtiöitä, joilla on toisiinsa nähden itsenäinen puhevalta. Näissä olosuhteissa toisen valittajan asianosaisaseman puuttuminen johtaisi vaatimuksen tutkimatta jättämiseen vain sen osalta. Asiassa on siten molempien valittajien osalta arvioitava sitä, onko niillä oikeus vaatia uhkasakon määräämistä maksettavaksi.

Uhkasakkolain 1 §:n mukaan lakia sovelletaan, kun viranomaisen antaman käskyn tai kiellon (päävelvoite) tehosteeksi asetetaan uhkasakko ja kun se tuomitaan maksettavaksi.

Uhkasakkolain 5 §:n mukaan laissa tarkoitettu asia pannaan vireille asianomaisten säännösten ja määräysten noudattamista valvovan viranomaisen aloitteesta tai esityksestä taikka sen hakemuksesta, jonka etua tai oikeutta asia koskee.

Visma InCommunity Oy on toiminut yksin valittajana mainituissa markkinaoikeuden asioissa diaarinumerot 2016/570 ja 2016/571, mutta se on toimittanut kyseisissä asioissa sen vaatimuksia tukevan Asio-Data Oy:n lausunnon markkinaoikeudelle. Asio-Data Oy ei ole kuitenkaan toiminut valittajana kyseisissä asioissa taikka esittänyt niissä mitään vaatimuksia. Siten markkinaoikeus katsoo, ettei Asio-Data Oy ole ollut asianosaisena asioissa, jossa markkinaoikeus on asettanut nyt tuomittavaksi vaaditun uhkasakon. Näin ollen asiat eivät koske Asio-Data Oy:n etua ja oikeutta siten, että sillä olisi oikeus vaatia uhkasakon tuomitsemista maksettavaksi. Siten uhkasakon tuomitsemista maksettavaksi koskevat vaatimukset on Asio-Data Oy:n osalta jätettävä tutkimatta.

Uhkasakkojen asettamiseen johtaneet päätökset on annettu Visma InCommunity Oy:n vaatimuksesta. Siten on selvää, että Visma InCommunity Oy:llä on oikeus vaatia molempia uhkasakkoja maksettavaksi. Näin ollen vaatimus uhkasakkojen tuomitsemista maksettavaksi tulee Visma InCommunity Oy:n vaatimuksen johdosta tutkittavaksi.

Nyt kyseessä olevassa hankintamenettelyssä Metropolia Ammattikorkeakoulu Oy on ilmoittanut 25.1.2017 julkaistulla EU-hankintailmoituksella omasta ja 32 kahden muun hankintayksikön yhteishankinnasta koskien tietojärjestelmäkehitykseen liittyvien asiantuntijapalveluiden toimittamista Metropolia Ammattikorkeakoulu Oy:lle sekä Peppi-konsortiolle. Hankintailmoituksessa on kohdassa I "Hankintaviranomainen" mainittu muun ohella Laurea-ammattikorkeakoulu Oy ja Koulutuskeskus Salpaus -kuntayhtymä.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella markkinaoikeus toteaa, että nyt kyseessä olevassa hankintamenettelyssä on Metropolia Ammattikorkeakoulu Oy:n toimesta valittu puitejärjestelyyn toimittajat, mutta hankintamenettely ei ole edennyt sen pidemmälle. Laurea Ammattikorkeakoulu Oy tai Koulutuskeskus Salpaus -kuntayhtymä eivät ole asiassa esitetyn selvityksen perusteella tehneet kyseisessä hankintamenettelyssä tai muutoinkaan mitään päätöksiä tai sopimuksia liittyen markkinaoikeuden asioissa diaarinumerot 2016/570 ja 2016/571 kyseessä olleisiin tietojärjestelmähankintoihinsa. Markkinaoikeus katsoo, että tässä tilanteessa ei ole edellytyksiä katsoa, että kumpikaan hankintayksiköistä olisi toiminut vastoin markkinaoikeuden asioissa diaarinumerot 2016/570 ja 2016/571 annettuja kieltoja. Näin ollen kyseisissä asioissa annetuissa päätöksissä määrättyjä uhkasakkoja ei ole edellytyksiä tuomita maksettavaksi. Visma InCommunity Oy:n vaatimus uhkasakon tuomitsemisesta maksettavaksi on siten hylättävä.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksiköt eivät ole menetelleet hankinnassaan valittajien esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Markkinaoikeuden asiat diaarinumeroilla 2017/135–143, 2017/146–147, 2017/149–150, 2017/152– 153 ja 2017/164–167

Asioissa diaarinumerot 2017/135–141, 2017/143, 2017/146–147, 2017/149–150, 2017/152–153 ja 2017/164–167 annettu ratkaisu huomioon ottaen valittajat saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksiköt joutuisivat pitämään asioissa oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittajat on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksiköiden määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Asiassa diaarinumero 2017/142 olisi kuitenkin asian laatu ja laajuus huomioon ottaen kohtuutonta vain, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Valittajat on näin ollen asiassa diaarinumero 2017/142 velvoitettava korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi katsomalla määrällä.

Markkinaoikeuden asiat diaarinumeroilla 2017/144–145, 2017/148, 2017/151, 2017/154–163

Hankintayksiköt ovat asioissa diaarinumerot 2017/144–145, 2017/148, 2017/151, 2017/154–163 keskeyttäneet osaltaan hankintamenettelyn vasta sen jälkeen, kun valittajat ovat tehneet valituksen markkinaoikeudelle.

Ottaen huomioon, että valittajien valitukset on hylätty niiden hankintayksiköiden osalta, jotka eivät ole hankintaa keskeyttäneet, asiassa ei ole kohtuutonta, että sekä valittajat että hankinnan keskeyttäneet hankintayksiköt saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Asiat markkinaoikeuden diaarinumeroilla 2017/144–145, 2017/148, 2017/151 ja 2017/154–163 jäävät sillensä.

Markkinaoikeus jättää tutkimatta Asio-Data Oy:n vaatimuksen uhkasakkojen määräämisestä maksettavaksi asioissa diaarinumerot 2017/146 ja 2017/167.

Markkinaoikeus hylkää valituksen markkinaoikeuden asioissa diaarinumerot 2017/135–143, 2017/146–147, 2017/149–150, 2017/152– 153 ja 2017/164–167.

Markkinaoikeus velvoittaa asiassa diaarinumero 2017/135 Visma InCommunity Oy:n ja Asio-Data Oy:n yhteisvastuullisesti korvaamaan Metropolia Ammattikorkeakoulu Oy:n oikeudenkäyntikulut 9.850 eurolla viivästyskorkoineen.

Markkinaoikeus velvoittaa asiassa diaarinumero 2017/136 Visma InCommunity Oy:n ja Asio-Data Oy:n yhteisvastuullisesti korvaamaan Centria Ammattikorkeakoulu Oy:n oikeudenkäyntikulut 1.250 eurolla viivästyskorkoineen.

Markkinaoikeus velvoittaa asiassa diaarinumero 2017/141 Visma InCommunity Oy:n ja Asio-Data Oy:n yhteisvastuullisesti korvaamaan Kaakkois-Suomen Ammattikorkeakoulu Oy:n oikeudenkäyntikulut 2.500 eurolla viivästyskorkoineen.

Markkinaoikeus velvoittaa asiassa diaarinumero 2017/142 Visma InCommunity Oy:n ja Asio-Data Oy:n yhteisvastuullisesti korvaamaan Karelia Ammattikorkeakoulu Oy:n oikeudenkäyntikulut 5.000 eurolla viivästyskorkoineen.

Markkinaoikeus velvoittaa asiassa diaarinumero 2017/143 Visma InCommunity Oy:n ja Asio-Data Oy:n yhteisvastuullisesti korvaamaan Lahden ammattikorkeakoulu Oy:n oikeudenkäyntikulut 5.000 eurolla viivästyskorkoineen.

Markkinaoikeus velvoittaa asiassa diaarinumero 2017/146 Visma InCommunity Oy:n ja Asio-Data Oy:n yhteisvastuullisesti korvaamaan Laurea-ammattikorkeakoulu Oy:n oikeudenkäyntikulut 3.900 eurolla viivästyskorkoineen.

Markkinaoikeus velvoittaa asiassa diaarinumero 2017/150 Visma InCommunity Oy:n ja Asio-Data Oy:n yhteisvastuullisesti korvaamaan Seinäjoen Ammattikorkeakoulu Oy:n oikeudenkäyntikulut 1.425 eurolla viivästyskorkoineen.

Markkinaoikeus velvoittaa asiassa diaarinumero 2017/152 Visma InCommunity Oy:n ja Asio-Data Oy:n yhteisvastuullisesti korvaamaan Tampereen ammattikorkeakoulu Oy:n oikeudenkäyntikulut 1.171,55 eurolla viivästyskorkoineen.

Markkinaoikeus velvoittaa asiassa diaarinumero 2017/167 Visma InCommunity Oy:n ja Asio-Data Oy:n yhteisvastuullisesti korvaamaan Koulutuskeskus Salpaus -kuntayhtymän oikeudenkäyntikulut 5.470,25 eurolla viivästyskorkoineen.

Kaikille määrätyille oikeudenkäyntikuluille on kullekin maksettava viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää muut asioissa 2017/135–167 esitetyt vaatimukset.

MUUTOKSENHAKU

Markkinaoikeuden asiat diaarinumeroilla 2017/135–143, 2017/146–147, 2017/149–150, 2017/152–153 ja 2017/164–167

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Markkinaoikeuden asiat diaarinumeroilla 2017/144–145, 2017/148, 2017/151, 2017/154–163

Tähän päätökseen saa hakea muutosta oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevilta osin valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan (julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §).

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeuden ylituomari Kimmo Mikkola sekä markkinaoikeustuomarit Petri Rinkinen ja Jukka Koivusalo.

HUOMAA

Asiasta on valitettu. Asia on ratkaistu korkeimmassa hallinto-oikeudessa 20.4.2018 taltionumero 1877.

 
Julkaistu 22.12.2017