MAO:740/17

Oulun seudun koulutuskuntayhtymä - vartiointipalvelut

julkinen hankinta - hankintalaki 2017 - hankinnan kokonaisarvo - kynnysarvon ylittyminen - hankintailmoituksen laiminlyöminen - kilpailuttamisvelvollisuus

Diaarinumero: 2017/264
Antopäivä: 1.12.2017

ASIAN TAUSTA

Oulun seudun koulutuskuntayhtymä (jäljempänä myös hankintayksikkö) on hankintailmoitusta julkaisematta pyytänyt 17.2.2017 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia vartiointipalvelujen hankinnasta ensin 48 kuukautta kestävälle ja siitä eteenpäin toistaiseksi voimassaolevalle sopimuskaudelle.

Oulun seudun koulutuskuntayhtymän kuntayhtymäjohtaja-rehtori on 16.3.2017 tekemällään hankintapäätöksellä § 94 valinnut Poko Oy – Pohjolan Koiravartioinnin tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 270.000 euroa.

Hankinta on hankintayksikön ilmoituksen mukaan järjestetty väliaikaisesti.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Securitas Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä.

Perusteet

Tarjouspyyntö on ollut sisällöltään epäselvä, eikä se näin ollen ole mahdollistanut keskenään vertailukelpoisten tarjousten antamista. Piirivartiointipalvelut on kuvattu tarjouspyynnössä eri kohteiden osalta epäselvästi. Piirivartioinnin osalta on ollut epäselvää, montako vartiointikierrosta tietyn tarjouspyynnössä esitetyn aikaraamin puitteissa on ollut tarkoitus suorittaa. Kierrosten määrää annettujen aikaraamien sisällä ei ole tarjouspyynnössä missään kohtaa kuvattu. Kierrosten lukumäärällä on ollut olennainen vaikutus kustannuksiin ja sitä kautta tarjoajan hinnoitteluun.

Lisäksi valittaja on esittänyt, että voittanut tarjoaja olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta, koska voittaneen tarjoajan antama hinta virastomestaripalveluille ei ole täyttänyt tarjouspyynnön ehdotonta vaatimusta palkkaustason ja työehtosopimuksen noudattamisen suhteen.

Vastine ja lisälausumat

Vaatimukset

Oulun seudun koulutuskuntayhtymä on vaatinut, että markkinaoikeus jättää valituksen tutkimatta tai toissijaisesti hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 700 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintailmoitusta ei ole julkaistu, koska hankinnan arvo on jäänyt selvästi alle 300.000 euron. Hankintayksikkö on arvioinut hankinnan ennakoiduksi arvonlisäverottomaksi kokonaisarvoksi 270.000 euroa. Hankintayksikön ennakoima, alle kansallisen kynnysarvon oleva kokonaishinta-arvio on perustunut nykyistä kilpailutusta edeltäneeseen, kevättalvella 2016 toteutettuun kilpailutukseen ja siihen osallistuneilta saatuihin hintatietoihin, joiden perusteella vartiointipalveluiden hinnat ovat selvästi laskeneet aiemmista vuosista. Arvio on perustunut myös keväällä 2016 tehdyn väliaikaisen vartiointipalvelusopimuksen hinnoitteluun. Lisäksi hinta-arviossa on huomioitu kuntayhtymän kiinteistökannassa sopimuskaudella tapahtuvat merkittävät vähennykset. Vähennyksinä hankintayksikkö on maininnut yhden toimipisteen lakkaamisen elokuussa 2017 ja yhden kuntayhtymän tiloissa olevan vuokralaisen luopuminen tiloista vuoden 2020 kesään mennessä.

Sopimuksen ennakoidun arvonlisäverottoman kokonaisarvon laskennassa on otettu huomioon tarjouspyynnössä mainitut mahdolliset lisähankintamahdollisuudet. Hankintayksikkö on tarkoittanut voivansa saavuttaa mahdollisilla lisä- ja täydennysostoilla kokonaishankinnassa taloudellisia säästöjä. Mahdollisilla lisähankinnoilla ei siten ole ollut merkitystä hankinnan kokonaisarvoa lisäävästi.

Vastaselitys

Valittaja ei ole sille varatusta tilaisuudesta huolimatta antanut vastaselitystä.

Kuultava

Vaatimukset

Poko Oy – Pohjolan Koiravartiointi on vaatinut, että markkinaoikeus jättää valituksen tutkimatta tai hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.000 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Kysymyksessä oleva hankinta ei ole ylittänyt kansallista kynnysarvoa, joten valitus tulee jättää tutkimatta.

Kaikille tarjoajille on ollut selvää, että piirivartioinnin vartiointikäynneissä on ollut alan normien mukaisesti kyse yhdestä käynnistä yössä. Kaikissa kolmessa saadussa tarjouksessa ovat tarjoajien erikseen mainituille kohteille antamat kokonaishinnat olleet varsin lähellä toisiaan, joten tarjouspyyntö on ollut selkeä, ja tarjoajat ovat ymmärtäneet hyvin tarjouspyynnön sisällön.

Poko Oy – Pohjolan Koiravartiointi noudattaa viranomaismääräyksiä ja työehtosopimuksia, ja työntekijöille maksetut palkat vastaavat aina vähintään työehtosopimusten vaatimuksia. Tarjoushinnoittelussa jollekin tehtävälle määritelty hinta ei ole liittynyt suoranaisesti siihen minkälaista palkkaa kyseistä tehtävää hoitavalle henkilölle on tullut maksaa. Kyse on ollut tarjouskokonaisuudesta, jossa tarjoajan kannalta merkittävää on ollut ainoastaan palveluista saatava kokonaiskompensaatio.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Valituksen tutkiminen

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 154 §:n 1 momentista seuraa, että markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluu tutkia, onko hankinnassa menetelty hankintalain tai pykälässä mainittujen muiden säännösten tai oikeusohjeiden vastaisesti.

Markkinaoikeuden toimivallan edellytyksenä on siten se, että markkinaoikeudelle tehdyssä valituksessa esitetyt vaatimukset koskevat hankintalain soveltamisalaan kuuluvaa hankintaa.

Valituksen kohteena olevan hankinnan tarjouspyynnössä on ilmoitettu hankinnan pääkohteeksi yhteisen hankintanimikkeistön (CPV) mukaisesti vartiointipalvelut (79713000-5). Kyseiset palvelut kuuluvat hankintalain liitteen E kohdan 12 mukaisiin muihin erityisiin palveluihin.

Hankintalain 25 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan liitteen E 5—15 kohdassa tarkoitettuja muita erityisiä palveluja koskevissa hankinnoissa kansallinen kynnysarvo ilman arvonlisäveroa on 300.000 euroa. Pykälän 2 momentin mukaan hankintalakia ei sovelleta hankintasopimuksiin tai käyttöoikeussopimuksiin, joiden ennakoitu arvo alittaa kansalliset kynnysarvot.

Hankintalain 27 §:n 1 momentin mukaan hankinnan ennakoitua arvoa laskettaessa perusteena on käytettävä suurinta maksettavaa kokonaiskorvausta ilman arvonlisäveroa. Arvioinnin on perustuttava ilmoittamisajankohdan tai muun hankintamenettelyn alkamisajankohdan arvoon. Arvoa laskettaessa on otettava huomioon myös hankinnan mahdolliset vaihtoehtoiset toteuttamistavat ja hankintasopimukseen sisältyvät optio- ja pidennysehdot sekä ehdokkaille tai tarjoajille maksettavat palkkiot tai maksut.

Hankintalain 30 §:n 3 momentin 2 kohdan mukaan sellaisissa palveluhankintasopimuksissa, joissa ei ilmoiteta kokonaishintaa, ennakoidun arvon laskennassa perusteena on käytettävä toistaiseksi voimassa olevissa tai yli 48 kuukautta voimassa olevissa hankintasopimuksissa kuukausiarvoa kerrottuna luvulla 48.

Hankintayksikön markkinaoikeudelle ilmoittaman mukaan hankinnan ennakoitu kokonaisarvo on ollut noin 270.000 euroa. Hankintayksikön esittämän mukaan arvio on perustunut nyt kyseessä olevaa kilpailutusta edeltäneeseen, kevättalvella vuonna 2016 toteutettuun kilpailutukseen ja siihen osallistuneilta saatuihin hintatietoihin ja myös tuolloin tehdyn väliaikaisen sopimuksen hintoihin. Lisäksi hankintayksikön markkinaoikeudelle ilmoittaman mukaan arviossa on otettu huomioon kuntayhtymän kiinteistökannassa sopimuskaudella tapahtuvat vähennykset.

Markkinaoikeus toteaa, että hankinnan suurimman kokonaisarvon laskemisen tulee perustua hankintamenettelyn alkamisajankohdan arvioon. Tarjouspyynnössä 17.2.2017 on todettu, että tarjouspyyntö on perustunut sen hetkiseen tietoon ja arvioon palvelujen tarpeesta. Lisäksi tarjouspyynnössä on todettu muun ohella, että tilaajan organisaatiossa tai tiloissa voi sopimuskauden aikana tapahtua järjestelyjä, joista seuraa muutoksia vartiointipalvelujen laajuudessa. Tarjouspyynnössä ei kuitenkaan ole mainintaa yhdenkään kiinteistön poistumisesta tai muutoin yksilöityjä tietoja vartiointipalvelujen laajuuden muutoksista sopimuskaudella. Näin ollen tarjouspyynnöstä ei ilmene, että hankintayksikön markkinaoikeudelle ilmoittamat kiinteistöjen vähennykset olisivat olleet sillä tavoin tiedossa jo hankintamenettelyn alkamisajankohtana, että ne voitaisiin ottaa huomioon hankintamenettelyn alkamisajankohdan suurinta kokonaisarvoa laskettaessa. Hankintayksikön markkinaoikeudelle esittämästä ei myöskään ilmene, minkälaisiin laskelmiin tai hintatietoihin hankintayksikön hankinnan ennakoitu kokonaisarvo perustuu, eikä myöskään sitä millä tavoin tarjouspyynnössä mainittujen lisähankintamahdollisuuksien käyttö toisi hankintayksikön mainitsemia säästöjä.

Markkinaoikeus toteaa, että kun otetaan huomioon yksittäisten vartiointikohteiden lukumäärä ja niistä annetut kuukausihinnat sekä optioina ilmoitetuista asuntoloiden valvonnasta, virastomestaripalveluista ja oppilaitostyömaiden piirivartioinnista annetut kuukausihinnat, muodostuu palvelujen kokonaisarvoksi 48 kuukauden aikana vähintään noin 480.000 euroa. Vaikka kokonaisarvossa otettaisiin huomioon vain yhdeksän vuosittaista kuukautta koulujen loma-ajoista johtuen, tulee kokonaisarvoksi tällöinkin noin 360.000 euroa. Koska tarjouksessa on mukana lisäksi muun ohella optioina useita paikallisvartiointia ja arvokuljetuksia koskevia palveluita, markkinaoikeus ei pidä uskottavana, että hankinnan suurin ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo olisi voinut jäädä alle 300.000 euron kynnysarvon.

Edellä mainittua arviota tukee myös se, että markkinaoikeuden 26.7.2016 antamassa päätöksessä nro 460/16 on ollut kysymys myös Oulun seudun koulutuskuntayhtymän vartiointipalveluiden hankinnasta. Tuolloin hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 600.000 euroa. Kyseistä hankintaa koskevan tarjouspyynnön mukaan vartioinnin kohteena on tuolloin ollut vain kaksi kohdetta enemmän kuin nyt valituksen kohteena olevassa hankinnassa, eikä mitään muutakaan selkeää muutosta vartiointipalvelujen laajuudessa ole hankinta-asiakirjoista havaittavissa.

Kaiken edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole voinut perustellusti arvioida hankintamenettelyä aloittaessaan hankinnan kokonaisarvon alittavan hankintalain 25 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitetun kynnysarvon. Tämän vuoksi valitus on tutkittava markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvana.

Pääasiaratkaisun perustelut

Hankinnasta ilmoittaminen

Hankintalain 58 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan hankintayksikön on toimitettava julkaistavaksi muun ohella muita erityisiä palveluhankintoja koskeva ilmoitus liitteessä E tarkoitettuja palveluja koskevasta hankinnasta.

Hankintalain 60 §:n 1 momentin 2 kohdan muun ohella muita erityisiä palveluhankintoja koskeva ilmoitus on toimitettava julkaistavaksi sähköisesti internet-osoitteessa www.hankintailmoitukset.fi käyttäen niille 59 §:n 1 momentissa tarkoitettuja vakiolomakkeita.

Edellä esitetty huomioon ottaen hankintayksikkö ei ole voinut perustellusti lähteä siitä olettamuksesta, että hankintalaissa määritelty kansallinen kynnysarvo alittuisi nyt kysymyksessä olevassa hankintakokonaisuudessa. Oulun seudun koulutuskuntayhtymä on siten ollut velvollinen julkaisemaan hankinnasta hankintailmoituksen. Kun hankintayksikkö ei ole näin tehnyt, markkinaoikeus katsoo hankintayksikön menetelleen hankinnassaan virheellisesti.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua valituksessa esitetyistä hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintayksikkö on ilmoittanut, että hankintasopimusta ei ole allekirjoitettu, eikä muutoinkaan pantu täytäntöön. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 154 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Hankintalain 161 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi asettaa kiellon tai velvoitteen noudattamisen tehosteeksi uhkasakon.

Hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankintayksikkö järjestää hankinnasta kokonaan uuden tarjouskilpailun, josta kansallisen kynnysarvon ylittyessä julkaistaan hankintailmoitus.

Mikäli hankintayksikkö aikoo edelleen toteuttaa vartiointipalvelujen hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolain-käyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen hankintayksikkö ja kuultava saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Oulun seudun koulutuskuntayhtymän 16.3.2017 tekemän hankintapäätöksen § 94. Markkinaoikeus kieltää Oulun seudun koulutuskuntayhtymää tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 30.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus hylkää Oulun seudun koulutuskuntayhtymän ja Poko Oy – Pohjolan Koiravartioinnin vaatimukset oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Kuitenkin päätökseen, jolla markkinaoikeus on määrännyt hankintayksikön maksamaan valtiolle seuraamusmaksun, saa hakea muutosta valituslupaa pyytämättä valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Markkinaoikeuden päätös hyvitysmaksun, tehottomuusseuraamuksen, seuraamusmaksun ja sopimuskauden lyhentämisen määräämisestä voidaan kuitenkin panna täytäntöön vasta, kun päätös on lainvoimainen.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Ville Parkkari ja Jenni Ihalainen.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta

 
Julkaistu 8.12.2017  Päivitetty 20.12.2017