MAO:707/17

Sastamalan kaupunki - koululaiskuljetukset

julkinen hankinta - epäselvä tarjouspyyntö

Diaarinumero: 2016/295
Antopäivä: 21.11.2017

ASIAN TAUSTA

Sastamalan kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 27.1.2016 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta koululaiskuljetusten sekä Sastamalan seudun sosiaali- ja terveyspalveluiden ja koulutoimen erilliskuljetusten hankinnasta ajalle 7.8.2016–4.6.2018 ja mahdolliselle yhden vuoden optiokaudelle. Tarjouskilpailussa on ollut kolme kilpailukohdetta, joista ensimmäiseen ovat sisältyneet koululaiskuljetusten alueet 1.1, 1.2 ja 1.3.

Sastamalan kaupungin Kasvatus- ja opetuslautakunta on 19.4.2016 tekemällään hankintapäätöksellä § 38 valinnut alueiden 1.1, 1.2 ja 1.3 osalta Linja-autoliikenne Antti Lauhamo Oy:n, Tilausliikenne Prihti Oy:n, Rautaveden Liikenne Ky:n ja Tyrvään Tilausliikenne Oy:n muodostaman yhteenliittymän tarjouksen.

Sastamalan kaupungin Kasvatus- ja opetuslautakunta on 3.5.2016 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä § 46 oikaissut 19.4.2016 tekemäänsä hankintapäätöstä siten, että alueiden 1.1, 1.2 ja 1.3 osalta on hyväksytty Huittisten Tilausliikenne Oy:n, A:n ja Vammalan Palveluliikenne Oy:n muodostaman yhteenliittymän tarjous.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 612.000 euroa / vuosi.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankintasopimusta ei ole allekirjoitettu eikä hankintapäätöstä ole muutoinkaan pantu täytäntöön.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Linja-autoliikenne Antti Lauhamo Oy, Tilausliikenne Prihti Oy, Tyrvään Tilausliikenne Oy ja Rautaveden Liikenne Ky ovat yhteisesti vaatineet, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintaoikaisupäätöksen alueiden 1.1, 1.2 ja 1.3 osalta, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittajat ovat toissijaisesti vaatineet myös, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan niille hyvitysmaksua. Lisäksi valittajat ovat vaatineet, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan niiden arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 10.193,70 eurolla viivästyskorkoineen, mistä määrästä Huittisten Tilausliikenne Oy, A ja Vammalan Palveluliikenne Oy on velvoitettava korvaamaan yhteisvastuullisesti hankintayksikön kanssa 2.973,75 euroa viivästyskorkoineen.

Perusteet

Tarjouspyynnössä esitetty tarjousten valintaperuste on ollut hankintasäännösten vastainen, minkä seurauksena tarjoukset ovat olleet vertailukelvottomia. Tarjouspyynnössä ei ole ilmoitettu valintaperustetta riittävän täsmällisesti. Tämä on antanut hankintayksikölle rajoittamattoman valinnanvapauden toteuttaa tarjousten vertailu haluamallaan tavalla.

Tarjouspyynnön kohdassa 6 on todettu seuraavaa: "Lopullinen valinta tehdään tarjouspyynnön ehdot täyttävien tarjousten kesken ja valintaperusteena on kilometriperusteisissa ajoissa halvin kilometrihinta suhteutettuna tarjouskohteeseen ilmoitetun kaluston kokonaisistumapaikkamäärään." Tarjouspyynnön mukaan "Tarjouksessa tulee sen liitteenä olevaa autoluetteloa käyttäen esittää tiedot käytettävistä autoista tai hankittavasta kalustosta kilpailukohteittain."

Tarjouspyynnössä ei ole ilmoitettu, miten ja mistä autoista istumapaikkamäärä lasketaan ja miten istumapaikkamäärä suhteutetaan tarjoushintaan. Tarjouspyynnössä on ollut useita eri istumapaikkoja koskevia kohtia. Tarjouspyynnöstä ei ole esimerkiksi ilmennyt, lasketaanko saman mutta eri kohteisiin tarjotun auton istumapaikat mukaan tai lasketaanko istumapaikkamäärä kaikista tarjotuista ja/tai hankittaviksi aiotuista autoista. Tarjouspyynnöstä ei ole ilmennyt, mitä tarkoittaa halvin hinta suhteutettuna kokonaisistumapaikkamäärään. Esillä olevassa asiassa tarjoaja ei ole millään voinut etukäteen tietää, miten paras tarjous valitaan. Myös hankintayksikön saamista tarjouksista on selkeästi käynyt ilmi, että tarjoajat ovat ymmärtäneet eri tavoilla hankinnan kohteen tarjoushinnan määrittämisen perusteena olevat istumapaikkamäärät ja siten tarjonneet tarjoushinnan eri perusteilla.

Hankintayksikkö ei ole myöskään soveltanut tarjousten hintavertailuperustetta tarjouspyynnön mukaisesti. Hankintayksikkö on tehnyt tarjousvertailun virheellisesti, minkä seurauksena halvin tarjous ei ole voittanut tarjouskilpailua. Valittajien tarjous olisi ollut hinnaltaan halvin.

Hankintayksikkö on tarjousvertailutaulukossa käyttänyt vertailuhinnan laskemisessa laskentakaavaa, jota ei ole ollut alun perin tarjouspyynnössä. Tarjousvertailutaulukossa tarjoukset on vertailtu muodossa euroa / kilometri. Tarjousvertailutaulukosta ei ole käynyt ilmi vertailussa käytettyä vertailuhinnan laskentakaavaa. Lisäksi valituksen kohteena olevan päätöksen liitteenä olleesta tarjousvertailutaulukosta on ilmennyt, ettei tarjouksia ole vertailtu tasapuolisesti ja syrjimättömästi.

Valittajien vertailuhinta on laskettu virheellisesti. Hankintayksikkö ei ole hyväksynyt tarjouskohteen istumapaikkalaskentaan kuin kerran saman auton, jota on tarjottu eri kohteisiin, vaikka tarjouspyynnössä on ollut vaatimus tarjouskohteeseen ilmoitetun kaluston kokonaisistumapaikkamäärästä eikä tarjouspyynnössä ole kielletty tarjoamasta samaa autoa eri kohteisiin. Voittaneen tarjouksen osalta sama auto on hyväksytty eri kohteisiin.

Myös voittaneen tarjouksen vertailuhinta on laskettu virheellisesti. Voittaneiden tarjoajien tarjoamaa 22-paikkaista vara-autoa ei olisi saanut ottaa vertailuun tarjouspyynnön vastaisena. Voittanut tarjous ei ole myöskään täyttänyt alueen 1.3 vähimmäisvaatimuksia.

Lisäksi hankintailmoitus ja tarjouspyyntö ovat eronneet sisällöltään toisistaan. Hankintailmoituksessa hankintayksikkö on ilmoittanut tarjousten valintaperusteeksi halvimman hinnan. Tarjouspyynnön mukaan valintaperusteena on ollut halvin kilometrihinta suhteutettuna tarjouskohteeseen ilmoitetun kaluston kokonaisistumapaikkamäärään. Tarjouspyynnön mukaan "Kohteissa, joissa yhdistelmätarjousten antaminen on sallittua, valituksi voi tulla kokonaistarjouksen antaja, mikäli tämän tarjous osoittautuu halvimmaksi tarjoukseksi tietyn osion sisällä, vaikka yksittäisessä kohteessa kokonaistarjouksen antajan tarjous ei olisikaan halvin". Tässä tilanteessa on noudatettava hankintailmoituksessa ilmoitettua valintaperustetta. Tarjousten valintaperusteeksi on ilmoitettu halvin hinta eikä kokonaistaloudellista edullisuutta. Hankintayksikkö on kuitenkin ottanut tarjousten vertailussa huomioon vähimmäisistumapaikkamäärät ja lisäksi tarjoajien tarjouksista ilmenevät vähimmäisistumapaikkamäärät ylittävät istumapaikkamäärät.

Lisäksi hankintapäätös on perusteltu virheellisesti. Hankintapäätöksen liitteenä olevassa tarjousvertailussa ei ole perusteltu riittävän täsmällisesti, mitä istumapaikkoja on otettu mihinkin alueeseen 1.1, 1.2 ja 1.3. Hankintayksikkö ei ole perustellut, miten ja miksi autot ja niiden istumapaikat on hyväksytty tarjousten vertailuun ja miten vertailuhinta on laskettu kunkin tarjoajan osalta.

Hankinnassa ei ole välttämätöntä järjestää uutta tarjouskilpailua, vaan valituksen kohteena oleva päätös on korjattavissa siten, että tarjousten vertailu suoritetaan uudestaan tarjouspyynnön mukaisesti vertailemalla tarjoushintoja (euroa / kilometri) keskenään ja voittajaksi valitaan hinnaltaan halvin tarjous.

Oikeudenkäynti on aiheutunut hankintayksikön virheellisestä menettelystä, minkä vuoksi olisi kohtuutonta, että valittajat joutuisivat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Vastine

Vaatimukset

Sastamalan kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajat korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 735 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajien esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Hankinnan kohde ja tarjouksen valintaan vaikuttavat seikat on kuvattu tarjouspyynnössä riittävällä tarkkuudella siten, että tarjoajat ovat tienneet jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa. Tarjouspyynnön perusteella on saatu yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Myös tarjouskäsittely ja tarjousten vertailu on tehty oikein. Tarjouskilpailussa on kohdeltu tarjoajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi.

Tarjouspyyntö on koskenut kolmen alueen koulukuljetuksia (alueet 1.1, 1.2 ja 1.3) ja kahta linja-autovuoroa (vakioreitit 2.1 ja 2.2). Kaikkiin tarjouskohteisiin on pyydetty tarjoukset kilometriperusteisina. Tarjouspyynnön mukaan valintaperuste kilometriperusteisissa ajoissa on ollut halvin kilometrihinta suhteutettuna tarjouskohteeseen ilmoitetun kaluston kokonaisistumapaikkamäärään. Tarjouspyynnön kohteisiin on ollut mahdollista tehdä kohdekohtaisen tarjouksen lisäksi myös joko alueita tai linja-autovuoroja koskevat pakettitarjoukset. Tarjouspyynnössä on yksilöity kohteisiin tarjottavan kuljetuskaluston vähimmäisvaatimukset kohdekohtaisesti, myös tarjottavan kaluston istumapaikkojen vähimmäismäärä. Tarjousvertailu on suoritettu suhteuttamalla tarjoajan kalustolomakkeella ilmoittamat koulukuljetusasetuksen mukaiset istumapaikat tarjoajan tarjouksessa ilmoittamaan kilometrihintaan. Jokaiselta vertailuun hyväksytyltä kalustolomakkeelta vertailuun on otettu tarjoajan ilmoittama paikkalukumäärä riviltä "Koulukuljetusasetuksen mukainen istumapaikkojen määrä".

Kuultavat ovat ilmoittaneet 52-paikkaisen linja-auton paitsi alueille 1.1 ja 1.3 myös vakioreitille 2.2. Kyseinen linja-auto ei hankintayksikön käsityksen mukaan olisi kyennyt hoitamaan alueen koulukuljetuksia ja linja-autovuoroa. Tästä syystä kyseinen linja-auto on jätetty ensimmäisessä tarjousvertailussa huomioimatta. Tässä ensimmäisessä tarjousvertailussa valittajien vertailuhinta on ollut halvin.

Vammalan Palveluliikenne Oy on tehnyt ensimmäistä tarjousvertailua ja hankintapäätöstä koskevan hankintaoikaisuvaatimuksen, jossa se on vaatinut edellä mainitun 52-paikkaisen linja-auton hyväksymistä mukaan istumapaikkavertailuun. Kuntaliitto on antanut asiassa asiantuntijalausunnon, jonka mukaan kyseisen linja-auton hylkääminen istumapaikkavertailusta ei ole ollut perusteltua. Istumapaikkavertailu on suoritettu näin ollen uudelleen. Istumapaikkamäärässä tapahtuneen muutoksen myötä myös tarjouskilpailun voittaja on muuttunut.

Kuultavan lausunto

Huittisten Tilausliikenne Oy, A ja Vammalan Palveluliikenne Oy ovat yhteisesti vaatineet, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajat korvaamaan niiden arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 6.312,50 eurolla viivästyskorkoineen.

Kuultavat ovat esittäneet, että hankintayksikkö on noudattanut julkisia hankintoja koskevia säännöksiä valitessaan kuultavat palveluntuottajaksi.

Tarjousten vertailussa käytetty laskentakaava on ilmennyt tarjouspyynnöstä. Tarjouspyynnössä hankintayksikkö on tarkentanut hankintailmoituksessa ilmoitettua halvimman hinnan valintaperustetta alueiden 1.1, 1.2 ja 1.3 osalta. Jokaisen alalla toimineen yrittäjän on pitänyt tarjouspyynnön perusteella ymmärtää, että tarjottu kilometrihinta jaetaan tarjouskohteeseen ilmoitetun kaluston kokonaispaikkamäärällä. Hankintayksikkö on jo aikaisemmassa tarjouskilpailussa käyttänyt vastaavaa vertailuperustetta, joten se ei ole voinut tulla yllätyksenä. Valittajat olisivat myös voineet esittää lisäkysymyksiä tarjouspyynnön mukaisesti. Tarjouspyynnössä annettu hintavertailuperuste ei ole antanut hankintayksikölle rajatonta valinnanvapautta.

Hankintayksikkö on myös soveltanut tarjousten valintaperustetta tasapuolisesti ja syrjimättömästi. Itse asiassa valintaperustetta on sovellettu valittajien hyväksi, kun niiltä on hyväksytty tarjousvertailuun kolme paikkaa enemmän kuin niiden autoissa on todellisuudessa ollut. Kuultavilta puolestaan on jäänyt hyväksymättä 65 istumapaikkaa, jotka tarjouspyynnön mukaisesti olisi tullut hyväksyä. Kuultavien tarjous on joka tapauksessa ollut hinnaltaan halvin, kun huomioidaan tarjouspyynnön mukaisesti suhteutettu kokonaispaikkamäärä.

Tarjouspyynnön mukaan valintaperusteena on ollut halvin kilometrihinta suhteutettuna tarjouskohteeseen ilmoitetun kaluston kokonaisistumapaikkamäärään. Tarjouskohde on tarkoittanut kalustoa, joka tarjoaja on kokonaisuudessaan tarjonnut kyseiseen kilpailutuskohteeseen. Tarjouspyynnössä ei sen sananmuodon mukaan ole edellytetty, että tarjousvertailuun olisi pitänyt hyväksyä vain vähimmäisvaatimukset täyttävät autot.

Valittajat ovat väittäneet, että hankintayksikön olisi kilpailutuskohteiden 1.1, 1.2 ja 1.3 osalta tarjousvertailussa pitänyt hyväksyä sama auto useamman kerran istumapaikkamäärään. Väite on perusteeton ja tarjouspyynnön sananmuodon vastainen, sillä tarjouskohde 1.1, 1.2 ja 1.3 on ollut yksi kohde, joka on koostunut kolmesta eri alueesta. Valittajien tulkinta tekisi tarjouksista vertailukelvottomia. Kuultavien 52-paikkaisen auton osalta kyse on ollut eri kilpailukohteesta eikä siitä, että hankintayksikkö olisi hyväksynyt kilpailukohteeseen 1.1, 1.2 ja 1.3 ilmoitetun auton paikkalukumäärän useammin kuin kerran. Tarjousvertailuun on hyväksytty sekä valittajien että kuultavien osalta kilpailutuskohteeseen tarjotut autot.

Hankintayksikkö ei ole hyväksynyt tarjousvertailuun kaikkia kuultavien tarjoamia autoja. Vara-auton lisäksi hyväksymättä on jäänyt kolme muuta autoa. Tarjouspyynnön mukaan tarjousten vertailussa huomioidaan kilpailukohteeseen ilmoitettu kokonaisistumapaikkamäärä. Tarjouspyynnössä ei ole asetettu mitään edellytyksiä sellaiselle muulle kalustolle, joka ylittää tarjouspyynnössä yksilöidyt vähimmäisvaatimukset. Tarjouspyynnössä ei siten ole edellytetty, että kaiken kaluston tulisi ylittää kalustovaatimukset. Tarjouspyynnössä ei myöskään ole ilmoitettu mitään enimmäismäärää istumapaikoille.

Toisaalta valittajien tarjous olisi pitänyt sulkea tarjouskilpailusta, koska se ei ole täyttänyt tarjouspyynnössä edellytettyjä vähimmäisvaatimuksia alueiden 1.2 ja 1.3 osalta.

Lisäksi valittajat olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta, koska ne ovat antaneet tarjouksessaan virheellisiä tietoja kolmen auton istumapaikkojen määrästä. Tarjouspyynnön liitteenä 7 olevassa kalustoluettelossa on mainittu muun ohella rekisteröity kokonaispaikkamäärä ja koulukuljetusasetuksen mukainen istumapaikkojen määrä. Rekisteröityyn kokonaispaikkamäärään ilmoitetaan kuljettajan paikka ja istumapaikat, kun taas koulukuljetusasetuksen mukainen istumapaikkojen määrä tarkoittaa istumapaikkojen määrää ilman kuljettajan paikkaa.

Kuultavien tarjoama kalusto on täyttänyt tarjouspyynnön vähimmäisvaatimukset.

Vastaselitys

Valittajat ovat esittäneet, että koulukuljetusasetuksen 3 §:n mukaan linja-autossa voidaan kuljettajan lisäksi kuljettaa enintään rekisteriin merkityn istumapaikkaluvun mukainen määrä matkustajia. Koulukuljetusasetuksen tekstiä ei ole korjattu vastaamaan nykyistä rekisteritietoa ajoneuvon istumapaikoista, vaan se viittaa edelleen rekisteriin merkittyyn istumapaikkalukuun, joka nyt sisältää myös kuljettajan istuimen. Epäselvyyttä ei myöskään vähennä se, että henkilöautojen (kuten kuultavien tarjoamat taksiautot) kuormituksen osalta koululaiskuljetusasetuksessa on oma säännös, joka eroaa linja-autojen kuormitusta koskevasta säännöksestä. Tarjouspyynnön virheestä johtuen tarjoajan on ollut mahdollista ilmoittaa ajoneuvon rekisteriin merkitty istuinlukumäärä tai omaehtoisesti vähentää rekisteriin merkitystä lukumäärästä kuljettajan paikka. Molempia käytäntöjä on ilmennyt tarjouksista. Hankintayksikkö ei ole voinut korjata hankintasäännösten vastaista menettelyä sillä, että se vasta markkinaoikeudessa esittää selvitystä seikoista, joihin suoritettu pisteytys ja hankintapäätös on perustunut.

Tarjouspyynnön mukaan "Kohteissa, joissa yhdistelmätarjousten antaminen on sallittua, valituksi voi tulla kokonaistarjouksen antaja, mikäli tämän tarjous osoittautuu halvimmaksi tarjoukseksi tietyn osion sisällä, vaikka yksittäisessä kohteessa kokonaistarjouksen antajan tarjous ei olisikaan halvin". Tarjouspyynnön perusteella on jäänyt epäselväksi, miten paras tarjous valitaan yksittäisen tarjouskohteen ja pakettitarjouksen välillä. Tarjouspyynnössä ei ole ollut mitään selkeää etusijajärjestystä tai mekanismia, jonka perusteella tarjoaja olisi voinut arvioida kohdekohtaisen tarjouksensa tai pakettitarjouksensa sijoittumista tai edullisuutta tarjousvertailussa.

Tarjouspyynnössä on pyydetty antamaan yksikköhintaisia tarjoushintoja euroa / kilometri / tarjouskohde. Tarjouspyynnössä on hankinnan kohteeseen liittyvinä volyymitietoina ilmoitettu päivittäiset koulutakseilla ajetut ajokilometrit syksyllä 2015 ja koulujen työpäivät lukuvuonna 2016–2017. Hankintayksikkö ei ole antanut tietoja kuljetettavista oppilasmääristä. Tarjouspyyntö on ollut tältäkin osin virheellinen.

Valittajien tarjoama kalusto on täyttänyt tarjouspyynnön vaatimukset. Valittajien tarjouksesta ei ole käynyt ilmi mitään tarjouksen tarjouspyynnön kalustovaatimuksen vastaista, ja valittajat ovat pakettitarjouksessaan nimenomaisesti sitoutuneet hankkimaan tarjouspyynnössä edellytetyn kaluston. Hankintayksiköllä on ollut oikeus luottaa valittajien tarjouksessa esitettyyn.

Valittajat eivät ole antaneet virheellisiä tietoja Rautaveden Liikenne Ky:n hankittavaksi suunnitellun auton istumapaikkamäärästä. Kuultavat ovat itse antaneet virheellisiä ja totuudenvastaisia tietoja ainakin yhdestä autosta, ja kaksi niiden tarjoamista autoista on poistettu liikenteestä.

Kuultavien tarjous on lisäksi ollut tarjouspyynnön vastainen, koska se ei ole täyttänyt alueiden 1.1, 1.2 ja 1.3 kalustolle tarjouspyynnössä asetettuja vähimmäisvaatimuksia. Tarjouspyynnössä ei ole sallittu vaihtoehtoisia tarjouksia. Kuultavien tarjous on mahdollisesti ollut myös tarjouspyynnön sekä hankinta- ja kilpailusäännösten vastainen, kun se on annettu yhteenliittymänä, vaikka Vammalan Palveluliikenne Oy olisi yksin kyennyt suoriutumaan oppilaskuljetuksista.

Kuultavat ovat esittäneet lausunnossaan uusia ja ankaria väitteitä muun muassa valittajien tarjouksen virheellisyydestä ja väärien tietojen antamisesta. Valittajat ovat joutuneet vastaamaan näihin perusteettomiin väitteisiin laajemmin kuin tavanomaisessa vastaselityksessä olisi ollut tarpeen. Näin ollen on perusteltua vaatia vastaselityksen laadinnan oikeudenkäyntikuluja myös kuultavilta. Hankintayksikön ja kuultavien vaatimukset puolestaan tulee hylätä.

Muut kirjelmät

Kuultavat ovat esittäneet, että valittajien niihin kohdistama oikeudenkäyntikuluvaatimus on hylättävä. Kuultavat ovat asiassa muita asianosaisia eivätkä valittajien vastapuolia ja ne ovat antaneet asiassa lausunnon markkinaoikeuden pyynnöstä. Olisi kohtuutonta, jos ne joutuisivat korvaamaan valittajien kuluja. Kuultavien lausunto asiassa on ollut tarpeellinen. Joka tapauksessa valittajien vastaselityksestä aiheutuneet kulut eivät ole johtuneet yksinomaan kuultavien lausunnosta.

Valittajien valitus on hylättävä. Näin ollen olisi kohtuutonta, mikäli kuultavat joutuisivat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Valittajat ovat vastaselityksessään esittäneet väitteitä, joihin ei ole aiemmin vedottu valituksessa. Kyseiset väitteet ovat virheellisiä, ja ne tulee joka tapauksessa jättää tutkimatta. Kuultavat eivät ole antaneet virheellisiä tai totuudenvastaisia tietoja tarjoamistaan autoista.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Kysymyksenasettelu ja oikeusohjeet

Asiassa on kysymys esitettyjen väitteiden perusteella ensinnäkin siitä, olisiko hankintayksikön tullut sulkea tarjouskilpailusta valittajien tai voittaneiden tarjoajien tarjous tarjouspyynnön vastaisena taikka valittajat väärien tietojen antamisen johdosta. Lisäksi asiassa on kysymys siitä, onko tarjousten vertailu suoritettu tarjouspyynnön ja tarjoajien tasapuolisen kohtelun periaatteen mukaisesti ja onko muutoksenhaun kohteena oleva hankintaoikaisupäätös perusteltu hankintasäännösten mukaisesti.

Valittajien esittämien väitteiden perusteella asiassa on kuitenkin ensin arvioitava, onko hankintayksikön tarjouspyyntö ollut riittävän selvä mahdollistamaan yhteismitallisten ja vertailukelpoisten tarjousten antamisen.

Asiaan sovellettavan julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007, hankintalaki) 2 §:n mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 40 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin mukaan jos tarjouspyyntö ja hankintailmoitus eroavat sisällöltään, noudatetaan hankintailmoituksessa ilmoitettua.

Hankintalain 41 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyynnössä on oltava muun ohella hankinnan kohteen määrittely. Tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa on hankintalain 41 §:n 2 momentin mukaan oltava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjousten tekemisessä.

Tarjouspyyntöasiakirjat

Hankinnassa on ollut kysymys koululaiskuljetuksia ja erilliskuljetuksia koskevasta palveluhankinnasta. Hankintailmoituksen mukaan tarjouksen valintaperusteena on ollut halvin hinta. Hankintayksikön 21.2.2016 päivätyn tarjouspyynnön mukaan:

"Lopullinen valinta tehdään tarjouspyynnön ehdot täyttävien tarjousten kesken ja valintaperusteena on kilometriperusteisissa ajoissa halvin kilometrihinta suhteutettuna tarjouskohteeseen ilmoitetun kaluston kokonaisistumapaikkamäärään. Jos jätettyjen tarjousten tarjoushinnat ovat samat, valituksi tulee tarjous, jossa istumapaikkojen lukumäärä on suurin. Jos istumapaikkojen lukumäärät ovat samat, valitaan voittanut tarjous arpomalla."

Tarjouspyynnön liitteen 1 "Tarjouskilpailun yleiset ehdot" kohdassa 5 "Tarjoushinta" on todettu muun ohella seuraavaa:

"Tarjoushinta annetaan kilometrihintana ilman arvonlisäveroa. Tarjoushinta tulee tehdä kilpailukohteittain eikä niiden ratkaisua saa sitoa toisiinsa. Yhdistelmätarjouksen tekeminen on sallittu alueisiin sekä vakioreitteihin. Vaihtoehtoisia tarjouksia ei hyväksytä. Kohteissa, joissa yhdistelmätarjousten antaminen on sallittua, valituksi voi tulla kokonaistarjouksen antaja, mikäli tämän tarjous osoittautuu halvimmaksi tarjoukseksi tietyn osion sisällä, vaikka yksittäisessä kohteessa kokonaistarjouksen antajan tarjous ei olisikaan halvin."

Muutoksenhaun kohteena on hankintayksikön hankintaoikaisupäätös siltä osin kuin se koskee koululaiskuljetusreittien alueita 1.1, 1.2 ja 1.3. Tarjouspyynnön liitteessä 4 "Tarjouspyynnön kilpailutuskohteet" on määritelty koululaiskuljetuksien alueet, vakioreitit ja erilliskuljetukset. Kyseisen liitteen kohdassa 1 "Alueet" on todettu muun ohella seuraavaa:

1.1) Kaukola, Muistola, sopimusaika 2 + 1 vuotta, kalustovaatimuksena vähintään kaksi 1 + 18 istumapaikkaista autoa. (…) Päivittäiset koulutakseilla ajetut ajokilometrit olivat syksyllä 2015 keskimäärin 175 km / pvä.

1.2) Tyrväänkylä, sekä Sammaljoen länsipuolelta, Houhajärven, Illon ja Tyrväänkylän suunnalta Varilaan ja Muistolaan tulevat erityisoppilaat ja Marttilaan tulevat esikoululaiset sekä Sylvään koulun oppilaat. Sopimusaika 2 + 1 vuotta, kalustovaatimuksena 2 vähintään 1 + 20 istumapaikkaista autoa. Päivittäiset koulutakseilla ajetut ajokilometrit olivat syksyllä 2015 keskimäärin 490 km / pvä.

1.3) Pehulan, Kiikan sekä Äetsän koulun oppilaat, sopimusaika 2 +1 vuotta. Kalustovaatimuksena on 3 vähintään 1+22 istumapaikkaista autoa. Kuljetukset suunnitellaan yhdessä Äetsän palveluliikenneauton kanssa. Alueella tapahtuu syksyllä 2016 kouluverkostossa muutoksia, joten arviota ajokilometreistä / päivä ei ole saatavissa."

Tarjouspyynnön liitteenä 6 on ollut tarjouslomake, jonka kohdan 3 "Liitteet" mukaan tarjouksen liitteenä 7 on tullut toimittaa kalustoluettelo. Tarjouspyynnön liitteenä 7 on ollut kalustoluettelolomake. Kalustoluettelossa on tullut nimetä tarjouspyynnön kohde ja tarjottua ajoneuvoa koskevia erinäisiä tietoja muun ohella omina kohtinaan "rekisteröity kokonaispaikkamäärä" ja "Koulukuljetusasetuksen mukainen istumapaikkojen määrä".

Asian arviointi

Tarjouspyynnön mukaan tarjoushinta on tullut ilmoittaa muodossa euroa / kilometri. Tarjouspyynnön mukaan tarjousten valintaperusteena on ollut "halvin kilometrihinta suhteutettuna tarjouskohteeseen ilmoitetun kaluston kokonaisistumapaikkamäärään". Tarjouspyynnön mukainen laskentakaava on näin ollen ollut ymmärrettävissä siten, että vertailuhinta saadaan, kun jaetaan tarjoajan ilmoittama kilometrihinta tarjoajan kyseiseen kohteeseen tarjoaman kaluston kokonaisistumapaikkamäärällä. Tarjouspyynnössä on eritelty kunkin koulukuljetuksia koskeneen alueen osalta vähimmäisvaatimukset kaluston paikkamäärälle.

Tarjoajat ovat tarjouspyynnön mukaisesti ilmoittaneet tarjoustensa kalustoluetteloissa ajoneuvokohtaisesti sekä "rekisteröidyn kokonaispaikkamäärän" että "koulukuljetusasetuksen mukaisen istumapaikkojen määrän" erillisinä lukuina. Tarjouspyynnössä ei ole tarkemmin selvitetty, kumpaan paikkamäärään tarjoajan tarjoama kilometrihinta on ollut tarkoitus suhteuttaa. Asiassa esitetyn selvityksen mukaan tarjouspyynnön kalustoluettelossa viitattua koulukuljetusasetusta ei ole muutettu vastaamaan nykyistä rekisteröityä tietoa ajoneuvon istumapaikkojen määrästä siltä osin, sisältääkö istumapaikkojen määrä kuljettajan paikan vai ei. Valittajien tarjouksen kalustoluetteloissa osan ajoneuvojen tiedoissa edellä todetut ilmoitetut luvut poikkeavat toisistaan ja osassa ne ovat keskenään samat. Valittajien tarjouksessa luvut on ilmoitettu joko muodossa "x" tai muodossa "1+x". Kuultavien kalusteluetteloissa kyseiset ilmoitetut luvut ovat poikenneet toisistaan kaikkien alueisiin 1.1, 1.2 ja 1.3 tarjottujen ajoneuvojen tiedoissa. Kuultavat ovat ilmoittaneet luvut joko muodossa "x", muodossa "1+x" tai muodossa "1+1+x".

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa tarjousten valintaperusteen asettamisessa ja soveltamisessa sekä tarjouksen valintaan vaikuttavien seikkojen määrittelyssä, mutta hankintamenettelyn avoimuus ja tasapuolisuus edellyttävät, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa. Asiassa koulukuljetusasetuksesta ja ajoneuvojen rekisteritiedoista esitetyn selvityksen sekä tarjoajien tarjouksista ilmenevien poikkeavuuksien perusteella markkinaoikeus katsoo, että tarjoajilla ei ole esillä olevassa asiassa ollut tarjouspyyntöasiakirjojen perusteella mahdollisuutta arvioida, kumpaan konkreettiseen kalustoluettelon kohtaan hankintayksikkö tulee tarjousten vertailuhintoja laskiessaan kiinnittämään huomiota ja onko kalustolomakkeelle kohtaan "koulukuljetusasetuksen mukainen istumapaikkojen määrä" ollut tarkoitus merkitä myös kuljettajan paikka. Hankintasäännösten vastaista menettelyä ei voida korjata sillä, että hankintayksikkö vasta jälkikäteen esittää selvityksen seikoista, joihin hankintapäätös on perustunut.

Lisäksi markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnön mukaan muun ohella koululaiskuljetuksia koskevassa kohteessa valituksi "voi tulla kokonaistarjouksen antaja, mikäli tämän tarjous osoittautuu halvimmaksi tarjoukseksi tietyn osion sisällä, vaikka yksittäisessä kohteessa kokonaistarjouksen antajan tarjous ei olisikaan halvin". Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntöasiakirjojen perusteella on jäänyt epäselväksi myös, miten voittanut tarjoaja on ollut tarkoitus valita tilanteessa, jossa osa tarjoajista on antanut kaikkia alueita koskevan sallitun yhdistelmätarjouksen ja osa tarjoajista on tarjonnut alueita 1.1, 1.2 ja 1.3 eri hinnoilla ja samalla tai mahdollisesti eri kalustolla. Tarjouspyynnössä ilmoitettu menettely on antanut hankintayksikölle hankintasäännösten vastaisesti liian suuren harkintavallan tarjoajan valinnassa.

Edellä todetuin perustein ja asiaa kokonaisuutena arvioiden markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikön tarjouspyyntö ei ole ollut hankinnan koululaiskuljetuksia koskevien alueiden 1.1, 1.2 ja 1.3 osalta omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia eikä turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua tarjousten vertailussa.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu eikä hankintapäätöstä ole muutoinkaan pantu täytäntöön. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Hankintalain 100 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi asettaa tässä laissa tarkoitetun kiellon tai velvoitteen noudattamisen tehosteeksi uhkasakon.

Koska jo tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Sastamalan kaupunki aikoo edelleen toteuttaa kyseessä olevan palveluhankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolain-käyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittajat joutuisivat pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan.

Asian käsittely markkinaoikeudessa on johtunut hankintayksikön virheellisestä hankintamenettelystä, ja asia ratkaistaan valittajien ensisijaisten vaatimusten mukaisesti. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajien arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

Valittajat ovat vaatineet myös kuultavien velvoittamista korvaamaan osan valittajien oikeudenkäyntikuluista yhteisvastuullisesti hankintayksikön kanssa. Kuultavat ovat sinänsä olleet hankintayksikön kanssa yhtä mieltä siitä, että valittajien valitus tulee hylätä. Kuultavat ja hankintayksikkö eivät tästä huolimatta ole vastuussa toistensa toimenpiteistä oikeudenkäynnissä. Valittajien vaatimus oikeudenkäyntikulujensa yhteisvastuullisesta korvaamisesta on näin ollen hylättävä, ja kuultavien mahdollista korvausvelvollisuutta on arvioitava yksinomaan niiden omien toimenpiteiden perusteella.

Vaikka asian käsittely markkinaoikeudessa ei ole aiheutunut kuultavien toimenpiteistä, kuultavat ovat kuitenkin esittäneet lausunnossaan useita sellaisia väitteitä muun ohella valittajien tarjouksen tarjouspyynnön vastaisuudesta, joihin hankintayksikkö ei ole kiinnittänyt huomiota. Valittajilla on ollut peruste vastata näihin väitteisiin, mistä on aiheutunut valittajille ylimääräisiä oikeudenkäyntikuluja. Markkinaoikeus katsoo tämän vuoksi kohtuuttomaksi, jos valittajat joutuisivat pitämään nämä kulut kokonaan vahinkonaan. Kuultavat on näin ollen velvoitettava korvaamaan vastaselityksen laatimisesta valittajille aiheutuneita arvonlisäverottomia oikeudenkäyntikuluja markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

Asian näin päättyessä hankintayksikkö ja kuultavat saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Sastamalan kaupungin Kasvatus- ja opetuslautakunnan 3.5.2016 tekemän hankintaoikaisupäätöksen § 46 siltä osin kuin se koskee alueita 1.1, 1.2 ja 1.3 koskevaa koululaiskuljetusten hankintaa. Markkinaoikeus kieltää Sastamalan kaupunkia tältä osin tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 80.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Sastamalan kaupungin sekä Huittisten Tilausliikenne Oy:n, A:n ja Vammalan Palveluliikenne Oy:n korvaamaan Linja-autoliikenne Antti Lauhamo Oy:n, Tilausliikenne Prihti Oy:n, Tyrvään Tilausliikenne Oy:n ja Rautaveden Liikenne Ky:n oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa. Sastamalan kaupungin korvausvelvollisuus on 7.500 euroa, ja Huittisten Tilausliikenne Oy:n, A:n ja Vammalan Palveluliikenne Oy:n korvausvelvollisuus on 1.000 euroa, molemmat määrät viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Sastamalan kaupungin sekä Huittisten Tilausliikenne Oy:n, A:n ja Vammalan Palveluliikenne Oy:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeuden ylituomari Kimmo Mikkola sekä markkinaoikeustuomarit Mirva Näsi ja Jenni Ihalainen.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.

 
Julkaistu 29.11.2017