MAO:693/17

Kajaanin kaupunki - vakuutukset

julkinen hankinta - tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Diaarinumero: 2016/773
Antopäivä: 10.11.2017

ASIAN TAUSTA

Kajaanin kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 27.10.2016 julkaistulla EU-hankintailmoituksella ja 17.11.2016 julkaistulla korjausilmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta vakuutuksia ja vakuutusturvaa koskevasta palveluhankinnasta ajalle 1.1.2017–31.12.2020.

Kajaanin kaupungin kaupunginjohtaja on 13.12.2016 tekemällään hankintapäätöksellä § 17 hylännyt Protector Forsikring ASA:n tarjouksen sekä valinnut OP Vakuutus Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut 1.920.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Protector Forsikning ASA on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä tekemästä hankintasopimusta tai muullakaan tavalla jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksua. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 4.600 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö on virheellisesti hylännyt Protector Forsikring ASA:n tarjouksen, vaikka yhtiön tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen. Protector Forsikring ASA on tarjouksessaan todennut, että se tarjoaa vakuutusturvaa tarjouskirjeen ja sen liitteiden mukaisesti. Se on lisäksi tarjouksessaan erikseen maininnut, että tarjouksen ja vakuutusehtojen kattavuus on tarjouspyynnön mukainen. Yhtiö on edelleen tarjouksessaan vakuuttanut, että se sitoutuu täyttämään kaikki tarjouspyynnössä esitetyt edellytykset. Vakuutus sisältää sitoumuksen siitä, että vakuutus on epäselvissä tilanteissa ensisijainen tarjouksen muihin ehtoihin nähden.

Protector Forsikring ASA on tarjouksessaan ainoastaan esimerkinomaisesti maininnut, millä tavoin ja millä ehdoilla se yleensä tarjoaa asiakkailleen vakuutusturvaa. Lisäksi se on informatiivisessa tarkoituksessa liittänyt tarjoukseen vakuutuksissaan käyttämiään yleisiä ehtoja. Vaikka Protector Forsikring ASA:n tarjouksessa on ollut joitakin tarjouspyyntöä vastaamattomia omia ehtoja, on yhtiö tarjouksessaan ilmoittanut, että tarjouspyynnön vastaiseksi katsottuja ehtoja ei sovelleta ja vastaavasti tarjouspyynnön ehtoja ja vaatimuksia sovelletaan. Ottaen huomioon edellä mainittu sekä hankinnan arvo, olisi hankintayksikön tullut tarkoituksenmukaisuus- ja tasapuolisuussyistä pyytää Protector Forsirking ASA:lta lisäselvitystä tarjouksen ehdoista ennen tarjouksen hylkäämistä.

Vastine

Vaatimukset

Kajaanin kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.000 eurolla.

Perusteet

Tarjoaja ei voi muotoilemallaan yleislausekkeella ja asiakirjojen ensisijaisuusjärjestyksen maininnalla välttää hankintalainsäädäntöön perustuvia tarjouksen hylkäysperusteita. Tarjouspyynnössä esitetyt ehdot ovat ehdottomia, eikä tarjoaja voi jättää näihin varaumia tai muuttaa tarjouksessaan tarjouspyynnön ehtoja. Yleislauseketta voidaan pitää korkeintaan sen esittäjän yksityiskohtaisia ehtoja täydentävänä ja nimenomaisiin ehtoihin nähden viimesijaisena.

Hankintayksikkö ei ole arvioinut valittajan tarjouksessa olleita tarjouspyynnöstä poikkeavia ehtoja esimerkinomaisiksi tai informatiivisiksi. Valittajan tarjousasiakirjoissa on jopa selkeitä kuvallisia esimerkkejä tarjouspyynnön vastaisuudesta. Tarjouksen esimerkkikuvista käy ilmi, että tarjouspyynnön vastaisesti eräät roskapöntöt eivät ole hyväksyttyjä vakuutusturvan näkökulmasta.

Tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen hyväksyminen olisi merkinnyt syrjivää kohtelua paitsi muiden tarjouskilpailuun osallistuneiden tarjoajien osalta myös niiden mahdollisten muiden tarjoajien osalta, jotka luottaen siihen, että hankintayksikkö noudattaa tarjouspyynnön ehtoja, ovat jättäytyneet tarjouskilpailun ulkopuolelle.

Kuultavan lausunto

Vaatimukset

Op Vakuutus Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 500 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Valittajan tarjous on ollut epäselvä, ristiriitainen sekä tulkinnanvarainen sen suhteen, täyttääkö se tarjouspyynnön vaatimukset ja minkä sisältöinen tarjottu vakuutusturva on ollut. Valittaja on valituksensa yhteydessä itsekin myöntänyt tarjouksensa sisältäneen sisäisiä ristiriitaisuuksia ja sen, että tarjoukseen sisältyneet ehtoliitteet ovat olleet tarjouspyynnön vastaisia.

Vastaselitys

Valittaja on antanut vastaselityksen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Kysymyksenasettelu

Asiassa on valituksessa esitetyn perusteella ratkaistava, onko hankintayksikkö menetellyt valittajan esittämin tavoin hankintasäännösten vastaisesti sulkiessaan valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena.

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007, hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 46 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta.

Valittajan tarjouksen käsittely

Hankintayksikkö on hylännyt valittajan tarjouksen hankintapäätöksellään 13.12.2016 § 17. Päätöksessä todetaan tältä osin muun ohella seuraavaa:

"Tässä merkittävimpiä huomioita vastaamattomista ehdoista:

- kaikki rakennuskohteet (myös suojellut) pyydettiin täysarvolla vakuutettuina (kysymykset ja vastaukset -liite s. 6), tarjoajan erillisessä liitteessä (Tarjous Kajaanin kaupunki.pdf, s. 5) mm. suojellut kohteet ovat kuitenkin luokiteltu ensiriskillä vakuutettaviksi
- tarjoaja oli vahvistanut syöttölomakkeella (tarjouspyynnön s. 12), että lukitsemattoman roskakatoksen osalta ei ole vakuutusehdoissa rajoituksia. Kuitenkin tarjoajan liitteissä tällaisia rajoituksia luetellaan (Tarjous Kajaanin kaupunki.pdf: s. 4, 6 / Julkisyhteisön omaisuuriskivakuutus.pdf , s.9)
- tarjoaja oli vahvistanut syöttölomakkeella (tarjouspyynnön s. 12), että käyttämättömänä olevan rakennuksen sähkön tai veden katkaisemisen osalta ei ole vakuutusehdoissa rajoituksia. Kuitenkin liitteessä tällaisia rajoituksia luetellaan (Julkisyhteisön omaisuusriskivakuutus.pdf, s. 11)."

Tarjouspyynnön kohdassa "Hankinnan taustaa" on todettu otsikon "1.1 Rakennukset ja irtaimisto" alla muun ohella seuraavaa:

"Tarjouksen tulee sisältää liitteenä olevan omaisuusluettelon mukaiset rakennukset ja irtaimistot.

Vakuutusturvan laajuus:

Vakuutusturvan tulee kattaa äkilliset ja ennalta arvaamattomat vahingot (laajin)."

Hankintayksikkö on hankintamenettelyssä mukana olleille tarjoajille saataville asettamassaan kysymyksiä ja vastauksia sisältävässä asiakirjassa todennut kohdassa 2.5 kysymykseen "Onko hylkäyksen peruste jos tarjoamme suojeltujen ja historiallisesti arvokkaiden kohteiden (rakennukset ja irtaimisto) osalta vain palo-, murto ja myrskyvakuutusta ensiriskinä (erityisesti kohteet, joille ei ole tehty täydellistä LVIS-remonttia)" seuraavaa:

"Vastaus: on. Tarjouspyynnössä kysytään kaikille kohteille täysarvovakuutusta."

Valittajan tarjouksen kohdassa "Ensiriski" on todettu muun ohella seuraavaa:

"Ensiriskiä käytämme seuraavissa rakennuksissa
- Rakennukset joita ei käytetä.
- Rakennukset jotka ovat huonossa kunnossa / huonosti huollettuja.
- Rakennukset joiden arvo on merkittävästi alempi verrattuna siihen mitä ne maksaisivat uudelleen rakennettaessa.
- Rakennukset joita jostain syystä ei tulla rakentamaan uudelleen, samassa muodossa tai samaan paikkaan. Tämä käsittää myös rakennukset, jotka teknisten vaatimusten takia, kokonaisen tai osittaisen vahingon sattuessa, tulisi rakennetuksi merkittävästi alkuperäisestä poiketen.
- Rakennuksia joiden arvon määrittäminen on vaikeaa tai mahdotonta. (Esimerkiksi kulttuurisuojattuja rakennuksia.)"

Ensiriskiä voidaan myös käyttää tilanteissa joissa yhtiö omista erityisistä syistä asettaa rajoitetun kattavuuden. Ensiriski rajoittaa korvausta edellä sovittuun määrään tai prosenttiosuuteen jälleenhankinta-arvosta."

Tarjouspyynnön kohdassa "Hankinnan kohteen kriteerit" on otsikon "Yleiset kriteerit/tiedot" alla ilmoitettu tarjousten vertailun pisteytyksessä huomioitavan pisteitä nostavalla tavalla muun ohella se, että tarjotussa vakuutusturvassa ei ole rajoitusta lukitsemattoman roskakatoksen aiheuttamasta vahingosta tai rajoitusta, joka koskee käyttämättömän rakennuksen sähkön tai veden katkaisemista.

Valittajan tarjouksen liitteenä olleessa lomakkeessa "Tarjous 63763" on vastattu "Ei" lomakkeen kysymykseen: "Onko tarjotussa vakuutusturvassa (…) Rajoitusta, lukitsemattoman roskakatoksen aiheuttamasta vahingosta".

Valittajan tarjouksen liitteenä olleissa vakuutusehdoissa "Julkisyhteisön omaisuusriskivakuutus PSF1001" on todettu kohdassa "ES4 Suojeluohjeet" muun ohella seuraavaa:

"Vakuutuksenottajan tulee noudattaa vakuutuskirjassa, vakuutusehdoissa tai kirjallisesti annettuja suojeluohjeita. Jos vakuutettu laiminlyö suojeluohjeiden noudattamisen, tahallaan tai huolimattomuudella, jota ei voida pitää vähäisenä ja suojeluohjeen noudattamatta jättämisellä on ollut vaikutusta vahingon syntyyn tai sen määrään, voidaan tulevaa korvausta alentaa tai se voidaan evätä yleisten sopimusehtojen mukaisesti".

Asiakirjan "Julkisyhteisön omaisuusriskivakuutus PSF1001" kohdassa 4.1.1 "Tulityöt" on todettu muun ohella seuraavaa:

"Jätteet on säilytettävä siten, että asiattomat eivät pääse käsiksi jätteisiin, mikäli jätteiden syttyminen aiheuttaa palon leviämisvaaran rakennukseen."

Valittajan tarjous on sisältänyt esimerkkikuvia yhtäältä hyväksytyistä roskapöntöistä sekä toisaalta poikkeavista roskapöntöistä, joita ei ole hyväksytty. Kuvien yhteydessä esitettyjen sanallisten merkintöjen mukaan hyväksyttyinä on pidetty esimerkkikuvia maininnoin "Siirrettävät roskapöntöt lukittu", kun taas maininnan "Irtonaiset siirrettävät roskapöntöt" yhteydessä olevaa esimerkkikuvaa ei ole hyväksytty.

Valittajan tarjouksen liitteenä olevassa lomakkeessa "Tarjous 63763" on vastattu "Ei" lomakkeen kysymykseen: "Onko tarjotussa vakuutusturvassa (…) Rajoitusta, joka koskee käyttämättömän rakennuksen sähkön tai veden katkaisemista".

Valittajan tarjouksen liitteenä olleissa vakuutusehdoissa "Julkisyhteisön omaisuusriskivakuutus PSF1001" on todettu kohdassa 4.3 "Omaisuuden suojelu vuotovahingoilta" muun ohella seuraavaa:

"Vesijohtoverkoston ja LVI-laitteiden jäätymisen ja vuotovahinkojen estämiseksi on huolehdittava rakennuksen riittävästä lämmityksestä. Mikäli rakennus jätetään kylmänä vuodenaikana ilman valvontaa yli viikoksi, on tonttivesijohdon sulkuventtiili suljettava tai käyttövesipumppu kytkettävä pois käytöstä.

Mikäli rakennusta ei lämmitetä kylmänä vuodenaikana, on vesijohtoverkosto ja LVI-laitteet tyhjennettävä ja rakennuksen ulkopuolella oleva tonttivesijohdon sulkuventtiili suljettava tai käyttövesipumppu kytkettävä pois käytöstä."

Valittajan tarjouksen kohdassa "Vaatimusten täyttäminen" on todettu muun ohella seuraavaa:

"Protector Forsikring sitoutuu tarjouksessaan täyttämään kaikki tarjouspyynnössä esitetyt edellytykset. Epäselvissä tilanteissa tämä pätee ennen muita ehtoja."

Asian arviointia

Markkinaoikeus toteaa, että tarjoaja kantaa vastuun siitä, että sen tarjous on tarjouspyynnön mukainen. Sisällöltään tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen sulkeminen tarjouskilpailusta ei ole ainoastaan hankintayksikön oikeus, vaan hankintayksikkö on tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi velvollinen sulkemaan tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen tarjouskilpailusta silloin, kun tarjouksen puutteellisuus tai tarjouspyynnön vastaisuus vaarantaa tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tarjousten vertailussa. Tarjousten asianmukaisen käsittelyn kannalta on välttämätöntä, että tarjoajan tarjous on tehty tarjouspyynnön vaatimusten mukaisesti.

Markkinaoikeus katsoo, ettei valittajan tarjous ole vastannut ensiriskiä koskevilta osiltaan hankintayksikön hankintamenettelyssä asettamaa ehdotonta vaatimusta täysarvovakuutuksesta. Valittajan tarjousasiakirjat ovat lisäksi sisältäneet keskenään ristiriitaisia tietoja lukitsemattomien roskakatosten aiheuttamien vahinkojen sekä vuotovahinkojen vakuutusturvan rajoitusten osalta. Viimeksi mainittuja vakuutusturvan rajoituksia on arvioitu tarjouspyynnön mukaan tarjousten vertailussa. Valittajan tarjouksessa on toisaalta todettu, että epäselvissä tilanteissa sen sitoumus täyttää kaikki tarjouspyynnössä esitetyt edellytykset pätee ennen muita ehtoja. Asiassa on näin ollen arvioitava, mikä merkitys tällaisella tarjouksessa esitetyllä toteamuksella on tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuuden arvioinnissa.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjousten tarjouspyynnön mukaisuus on voitava tarkistaa etenkin tarjousten vertailuun vaikuttavilta osiltaan siten, ettei tarjouksen ilmeistä tarjouspyynnön vastaisuutta tai sisäistä ristiriitaisuutta voida korjata tarjouksen maininnalla siitä, että tarjoaja sitoutuu tarjouksen yksityiskohtaisesta sisällöstä riippumatta yleisellä tasolla tarjouspyynnön vaatimuksiin. Muussa tapauksessa tarjouksen arvo tarjouspyynnön vaatimusten kirjallisena selvityksenä menettäisi merkityksensä.

Valittaja on lisäksi esittänyt, että sille olisi tullut varata tilaisuus täsmentää tarjoustaan ennen tarjouksen sulkemista tarjouskilpailusta. Hankintasäännösten lähtökohta on, että tarjoaja kantaa vastuun tarjouksensa tarjouspyynnön mukaisuudesta ja tarjouksen sisältämistä tiedoista. Sisällöltään virheellisestä tai ristiriitaisesta tarjouksesta aiheutuvat seuraukset jäävät julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden mukaan tarjoajan vastuulle.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se on sulkenut valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta varaamatta valittajalle tilaisuutta täsmentää tarjoustaan.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muun ohella, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö ja kuultava joutuisivat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön ja kuultavan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Protector Forsikring ASA:n korvaamaan Kajaanin kaupungin oikeudenkäyntikulut 3.000 eurolla.

Markkinaoikeus velvoittaa Protector Forsikring ASA:n korvaamaan OP Vakuutus Oy:n oikeudenkäyntikulut 500 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007) 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeuden ylituomari Kimmo Mikkola sekä markkinaoikeustuomarit Markus Mattila ja Markus Ukkola.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.

 
Julkaistu 22.11.2017