MAO:688/17

Innovaatiorahoituskeskus Tekes - työterveyshuolto

julkinen hankinta - valituksen tutkiminen - hankintapäätöksen perusteleminen

Diaarinumero: 2016/420
Antopäivä: 8.11.2017

ASIAN TAUSTA

Hansel Oy on ilmoittanut 22.8.2012 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta työterveyshuollon palveluiden hankinnasta ajalle 2013–2018.

Innovaatiorahoituskeskus Tekes (jäljempänä myös hankintayksikkö) on järjestänyt hankinnasta kevennetyn kilpailutuksen. Innovaatiorahoituskeskus Tekesin hankintapäällikkö on pyytänyt 12.5.2016 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia hankintarenkaalle, johon ovat kuuluneet lisäksi Finpro Oy ja Finnvera Oyj, yhteisten toimitilojen työterveyshuollon palveluista ajalle 1.9.2016–31.12.2019.

Innovaatiorahoituskeskus Tekes on 23.6.2016 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut Mehiläinen Oy:n tarjouksen.

Innovaatiorahoituskeskus Tekes on 8.7.2016 tekemillään hankintaoikaisupäätöksillä yhtäältä poistanut 23.6.2016 tekemänsä hankintapäätöksen ja korjannut tarjousten pisteytystä todeten, että sisältö ja tarjoajien järjestys ovat pysyneet samana ja toisaalta pisteytysasteikon osalta hyväksynyt ja muilta osin hylännyt valittajan hankintaoikaisuvaatimuksen.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo on ollut noin 1.500.000 euroa.

Hankintayksikkö on antanut markkinaoikeudelle kirjallisen sitoumuksen olla panematta hankintapäätöstä täytäntöön niin kauan kuin asia on markkinaoikeudessa vireillä.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Käsittelylupa

Vita Lääkäriasema Oy on vaatinut asiassa käsittelyluvan myöntämistä. Markkinaoikeus myöntää Vita Lääkäriasema Oy:lle käsittelyluvan.

Valitus

Vaatimukset

VITA Lääkäriasema Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevat päätökset ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksua. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 5.890 eurolla viivästyskorkoineen.

Valittaja on vielä vaatinut, että markkinaoikeus toimittaa sille hankintayksikön markkinaoikeudelle toimittamat asiakirjat.

Perusteet

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu kaksi osatyökykyisten työskentelyn tukemiseen ja monitilaympäristössä työskentelemiseen liittynyttä laadullista vertailuperustetta 0–20 pisteen painoarvoilla tietyllä laskentakaavalla.

Hankintapäätöksessä on laatupisteiden vertailussa käytetty pisteytysasteikkoa 0–5. Valittajalle on annettu kummastakin vertailuperusteesta neljä ja voittaneelle tarjoajalle viisi pistettä. Valittajan hintapisteet ovat olleet voittajan hintapisteitä paremmat. Käytetty ja ennalta ilmoittamaton harvaportainen pisteytysasteikko on johtanut siihen, että jo yhden laatupisteen ero on noussut erittäin merkittäväksi tarjousvertailun lopputuloksen kannalta. Yhden laatupisteen vaikutus painotettuihin vertailupisteisiin on ollut peräti neljä pistettä. Jos valittaja olisi saanut neljän pisteen sijasta viisi pistettä edes toisesta laatuselvityksestä, se olisi päätynyt tarjousvertailun voittajaksi. Laatuvertailun lopputulos olisi hyvinkin saattanut olla erilainen, jos laatupisteytys olisi tehty alkuperäisellä tarkemmalla asteikolla.

Vertailussa käytettyjen asteikkojen valinta ei ole ollut lain edellyttämällä tavalla avointa, eikä tarjousvertailun perusteella voida todeta, että tarjoajia olisi kohdeltu tasapuolisesti ja syrjimättä. Pisteytysasteikkojen käyttötapa on kasvattanut pienten laatupiste-erojen vaikutuksen suhteettoman suureksi ja käytännössä antanut hankintayksikölle rajoittamattoman vapauden tarjousten paremmuusjärjestyksen valintaan.

Laatupisteytys on ollut virheellistä myös sanallisen vertailun osalta. Vertailutaulukossa on vain referoitu kunkin tarjoajan laatuselvitysten sisältöä, mutta ei ole konkretisoitu vertailua. Referoinnit ovat sisältäneet paljon tyhjiä ja yleisluontoisia virkkeitä, eikä niiden perusteella ole voinut muodostaa objektiivista kuvaa laatuselvitysten paremmuuseroista ja paremmuusjärjestyksestä. Hankintayksikkö ei ole vertaillut tarjoajien selvityksiä. Selvityksissä on myös arvotettu seikkoja, joita laatuselvityksessä ei ole pyydetty esittämään.

Valittajalla on oikeus saada tieto laatuselvitysten perusteina olevista asiakirjoista ilman liikesalaisuuksista johtuvia rajoituksia, koska selvityksissä on kysymys tarjousten vertailussa käytetyistä tekijöistä.

Hankintaoikaisupäätöksen johdosta antamassaan lausumassa valittaja on vielä esittänyt, että sillä on edelleen valituksessa esitetyt vaatimukset. Hankintayksikön 8.7.2016 tekemä päätöksen korjaaminen ei ole ollut valittajan vaatimusten mukainen eikä se ole poistanut valittajan oikeussuojan tarvetta käsiteltävässä asiassa. Korjaus on ollut puhtaasti tekninen ja se on koskenut ainoastaan tarjousvertailun pisteytyksen matemaattista esittämistä kertomalla alkuperäiset laatupisteet neljällä. Kuten hankintayksikkökin on todennut, itse päätöksen sisältö on pysynyt kaikilta osin samana kuin alkuperäisessä päätöksessäkin.

Vastine

Vaatimukset

Innovaatiorahoituskeskus Tekes on vaatinut, että markkinaoikeus jättää valituksen tutkimatta tai hylkää sen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.117,50 eurolla.

Perusteet

Hankintayksikkö on 8.7.2016 poistanut muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen ja tehnyt uuden hankintapäätöksen, eikä muutoksenhaun kohteena ollutta hankintapäätöstä ole enää olemassa. Valittaja ei ole määräajassa hakenut muutosta uuteen hankintapäätökseen ja se on tullut lainvoimaiseksi.

Hankintayksikkö on kohdellut tarjoajia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toiminut avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen. Vertailun oikeudenmukaisuuden osoittaakseen hankintayksikkö on laatinut vertailutaulukon, johon on merkitty sekä voittaneen tarjoajan että valittajan kaikki sellaiset vertailussa huomioidut ominaisuudet, jotka ovat vaikuttaneet vertailun pisteytykseen vertailuperusteita kokonaisuutena arvioitaessa.

Hankintayksikkö on lisäksi epähuomiossa käyttänyt väärää laskentakaavaa hintavertailussa. Virhe ei ole vaikuttanut lopputulokseen, mutta oikean kaavan käyttö olisi vähentänyt valittajan hintapisteitä. Jos markkinaoikeus katsoisi, että vertailu tulisi suorittaa uudelleen, hankintayksikkö tulisi korjaamaan tarjousvertailua myös hinnan osalta.

Valittaja on valittanut hallinto-oikeuteen asiakirjan julkisuutta koskevasta asiasta. Hankintayksikkö on hankintaoikaisupäätöksessään pyrkinyt vielä tarkemmin perustelemaan laatuvertailunsa perusteita.

Kuultavan lausunto

Vaatimukset

Mehiläinen Oy on vaatinut, että markkinaoikeus jättää valituksen tutkimatta ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 500 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö on 8.7.2016 tekemällään päätöksellä poistanut muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen, eikä 8.7.2016 tehtyyn päätökseen ole haettu muutosta määräajassa.

Hankintayksikkö on parhaansa mukaan pyrkinyt perusteluissa tiivistämään vertailuun vaikuttaneet seikat. Mehiläinen Oy on kuvannut selvityksessään laatua laajemminkin kuin mitä hankintayksikkö on perusteluissaan kuvannut. Valittajan viittaamat tekijät on otettu huomioon kaikkien tarjoajien osalta.

Pisteytysasteikko on korjattu läpinäkyvästi ja tasapuolisella tavalla. Pisteiden kertominen niiden oikeaan skaalaan muuntamiseksi tuottaa kaikille tarjoajille pisteitä samassa suhteessa.

Valittajalla ei ole oikeutta saada kuultavan liike- tai ammattisalaisuuksia sisältäviä asiakirjoja, vaan tarjousten vertailuun vaikuttaneen tiedon antaminen on riittävää. Hankintayksikkö on laatinut asiakirjoista versiot, joista nämä tiedot ovat ilmenneet.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikön ei voida katsoa tehneen kokonaan uutta päätöstä, joka olisi tullut lainvoimaiseksi. Kysymys on ollut vain alkuperäisen päätöksen riittämättömästä korjaamisesta ja samasta käsiteltävästä asiasta. Markkinaoikeuden tulee ottaa kantaa valittajan vaatimuksiin kokonaisuudessaan ja korjattuun päätökseen kohdistuen.

Hankintapäätöksen osittainen korjaaminen ei ole poistanut valittajan oikeussuojan tarvetta. Päätöstä on korjattu vain teknisesti tai jopa kosmeettisesti tarjousvertailun pisteytyksen osalta. Korjatussa päätöksessä vertailutaulukon ylin pisterivi on vain kerrottu neljällä tekemättä todellista uutta hienojakoisempaa pisteytystä alkuperäisellä tarjouspyynnössä ilmoitetulla pisteasteikolla 0–20. Myöskään sanallista vertailua laatutekijöiden osalta ei ole korjattu. Korjatussa päätöksessä on siis kaikki samat virheellisyydet, joihin valituksessa on vedottu.

Hankintayksikkö on esittänyt tehneensä uuden, valittajaan nähden salassa pidettävän vertailutaulukon laatupisteytyksestä. Markkinaoikeuskäsittely ei ole oikea paikka tarjousvertailun korjaamiseen. Jos ja kun tarjousvertailu todetaan väärin tehdyksi, kuten hankintayksikkö on itsekin todennut, hankintayksikön on tehtävä uusi hankintapäätös. Myös hintapisteytys on mahdollista korjata uudessa hankintapäätöksessä.

Hankintayksikön oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen perusteeksi ilmoittama noin viikon työmäärä on liiallinen. Määrällisesti hyväksyttävä olisi noin puolet esitetystä vaatimuksesta eli 1.600 euroa.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on lisävastineessaan esittänyt muun ohella, että se on 8.7.2016 tekemässään uudessa päätöksessä tarkemmin perustellut pisteytyksensä perusteita. Ei ole mitään syytä sille, miksi päätös olisi ollut riittämätön, eikä se näin ollen olisi saanut lainvoimaa.

Hankintayksikkö ei ole tehnyt uutta vertailutaulukkoa, vaan on markkinaoikeudelle asiaa havainnollistaakseen kopioinut taulukkoon valittajan ja voittaneen tarjouksen laatuvertailusta ne kohdat, joita hankintayksikkö on arvostanut vertailussaan. Hankintayksikkö ei ole saanut Mehiläinen Oy:ltä lupaa toimittaa tätä taulukkoa valittajalle.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Valituksen tutkiminen

Asiaan sovellettavan julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007, hankintalaki) 80 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi itse poistaa virheellisen päätöksensä tai peruuttaa muun hankintamenettelyssä tehdyn ratkaisun, jolla on oikeudellisia vaikutuksia ehdokkaiden tai tarjoajien asemaan, ja ratkaista asian uudelleen (hankintaoikaisu), jos päätös tai muu hankintamenettelyssä tehty ratkaisu perustuu lain soveltamisessa tapahtuneeseen virheeseen.

Hankintalain 82 §:n 3 momentin mukaan, jos hankintayksikkö korjaa hankintapäätöksensä tai muun ratkaisunsa hankintaoikaisuna siten, että markkinaoikeudelle valituksen tehneellä ei ole enää oikeussuojan tarvetta eikä tarvetta saada perusteltua päätöstä, markkinaoikeus voi poistaa tällaisen asian käsittelystään antamatta pääasiasta ratkaisua.

Viimeksi mainitun säännöksen esitöiden (HE 190/2009 vp s. 57) mukaan, jos hankintayksikkö korjaa hankintapäätöksensä tai muun toimenpiteen hankintaoikaisuna joko omasta aloitteestaan tai asianosaisen esittämästä vaatimuksesta, markkinaoikeus voi poistaa tällaisen asian käsittelystään pääasiaratkaisua antamatta silloin, kun korjaustoimenpide on suoritettu oikein. Siinä tilanteessa, että asia on vireillä markkinaoikeudessa valituksena ja hankintayksikön korjaamistoimet ovat virheellisiä ja johtavat hakijan aseman heikentymiseen, asian käsittely jatkuu markkinaoikeudessa.

Hankintalain 87 §:n 1 momentin mukaan, jollei mainitussa pykälässä toisin säädetä, valitus on tehtävä kirjallisesti 14 päivän kuluessa siitä, kun ehdokas tai tarjoaja on saanut tiedon hankintaa koskevasta päätöksestä valitusosoituksineen.

Innovaatiorahoituskeskus Tekes on 8.7.2016 tekemillään hankintaoikaisupäätöksillä yhtäältä poistanut 23.6.2016 tekemänsä hankintapäätöksen ja korjannut tarjousten pisteytystä todeten, että sisältö ja tarjoajien järjestys ovat pysyneet samana ja toisaalta pisteytysasteikon osalta hyväksynyt ja muilta osin hylännyt valittajan hankintaoikaisuvaatimuksen.

Valittaja on markkinaoikeudelle 25.8.2016 toimitetussa lausumassa todennut muun ohella, että sillä on edelleen valituksessa esitetyt vaatimukset, koska hankintayksikön tekemä päätöksen korjaaminen ei ole ollut valittajan vaatimusten mukainen eikä se ole poistanut sen oikeussuojan tarvetta. Valittaja on 9.11.2016 toimitetussa vastaselityksessään kohdistanut vaatimuksensa myös 8.7.2016 tehtyyn hankintaoikaisupäätökseen. Valittaja ei ole erikseen valittanut mainitusta hankintaoikaisupäätöksestä, jonka valittaja on saanut tiedokseen hankintayksikön ilmoituksen mukaan sähköisesti 8.7.2016.

Kun otetaan huomioon, että hankintayksikkö on poistanut 23.6.2016 tekemänsä hankintapäätöksen valittajan sitä koskevan valituksen ollessa jo markkinaoikeudessa vireillä, valittajalta ei voida muutoksenhakuoikeutensa säilyttämiseksi, jo 7.7.2016 tekemänsä valituksen lisäksi, edellyttää erillisen valituksen tekemistä hankintaoikaisupäätöksestä. Valittajan vaatimukset on näin ollen tutkittava 23.6.2016 tehtyyn hankintapäätökseen ja 8.7.2016 tehtyihin hankintaoikaisupäätöksiin kohdistuvina.

Pääasiaratkaisun perustelut

Oikeusohjeet

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 32 §:n 2 momentin mukaan, jos hankintayksikkö on tehnyt puitejärjestelyn usean toimittajan kanssa, puitejärjestelyyn perustuvat hankinnat on tehtävä joko puitejärjestelyssä vahvistettujen ehtojen mukaisesti ilman kilpailuttamista tai, jos kaikkia ehtoja ei ole järjestelyssä vahvistettu, kilpailuttamalla puitejärjestelyyn otetut toimittajat puitejärjestelyn ja tarvittaessa tarjouspyynnön ehtojen mukaisesti. Tarpeen vaatiessa puitejärjestelyn ehtoja voidaan säännöksen mukaan täsmentää tai selkeyttää.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi.

Hankintalain 73 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Pykälän 2 momentin mukaan päätöksestä tai siihen liittyvistä asiakirjoista on käytävä ilmi ratkaisuun olennaisesti vaikuttaneet seikat, joita ovat ainakin ehdokkaan, tarjoajan tai tarjouksen hylkäämisen perusteet sekä ne perusteet, joilla hyväksyttyjen tarjousten vertailu on tehty.

Viimeksi mainitun säännöksen esitöissä (HE 190/2009 vp s. 47) on todettu, että hankintayksikön tulee joko hankintapäätöksessä tai siihen liittyvissä muissa asiakirjoissa kertoa ratkaisuun vaikuttavat seikat sellaisella tarkkuudella, että ehdokas tai tarjoaja voi päätöksen ja sen perustelujen nojalla arvioida, onko hankintamenettelyssä noudatettu lain velvoitteita. Tarjousvertailun osalta perustelut tulee esittää sellaisella tarkkuudella, että tarjoajalle käy ilmi oman tarjouksen sijoittuminen tarjouskilpailussa suhteessa muihin tarjouksiin. Tarjousvertailusta tulee selkeästi ilmetä kaikkien tarjousten osalta, miten niitä on arvioitu kunkin vertailuperusteen osalta. Tarjousvertailusta tulee esimerkiksi käydä ilmi, mihin konkreettisiin tarjouksista ilmenneisiin seikkoihin vertailu on kunkin vertailuperusteen osalta perustunut ja mihin tarjousten piste-erot perustuvat.

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaisesti hankintayksiköllä on harkintavaltaa kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden määrittämisessä ja soveltamisessa. Hankintamenettelyn avoimuus ja tasapuolisuus edellyttävät kuitenkin sitä, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa. Vertailuperusteet eivät myöskään saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa. Hankintayksikön on ilmoitettava käyttämänsä vertailuperusteet etukäteen tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa, ja sen tulee soveltaa ennalta ilmoittamiaan vertailuperusteita sekä niille tarjouspyynnössä ilmoitettua tärkeysjärjestystä tai painoarvoja hankintapäätöstä tehdessään.

Tarjouspyyntö

Hankintayksikkö on kilpailuttanut työterveyshuollon palvelut hankintarenkaalle, jonka muodostavat yhteisiin toimitiloihin muuttavat Innovaatiorahoituskeskus Tekes, Finpro Oy ja Finnvera Oyj:n Helsingin pääkonttori ja toimipiste. Tarjouksen valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus siten, että enimmäispisteet ovat hinnan osalta olleet 60 ja laadun osalta 40 pistettä.

Puitesopimuksen 4.6 kohtaan perustuvat kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteet ovat laadun osalta olleet "Miten palveluita voidaan räätälöidä Asiakkaan eri henkilöstöryhmien tarpeisiin" ja "Miten palveluita voidaan räätälöidä Asiakkaan organisaation eri tilanteisiin". Puitesopimuksen 4.7 kohdan mukaisesti asiakkaat täsmentävät vertailuperusteet ja niiden painoarvot kevennetyn kilpailutuksen tarjouspyynnössä.

Tarjouspyynnössä on ensiksi mainitun vertailuperusteen osalta todettu seuraavaa:

"Osatyökykyisten työskentelyn tukeminen, 0–20 pistettä

Tarjoajan tulee kuvata enintään kahden A4-sivun (fonttikoko vähintään 10) mittaisella selvityksellä, miten se tukee osatyökykyisten henkilöiden työkykyä työterveyshuollon ja työnantajan yhteistyönä. Tarjoajan tulee kuvata esimiesten rooli prosessissa ja kertoa, miten tukeminen tapahtuu.

Vertailussa arvostamme konkreettisia ja vaikuttavia toimenpide-ehdotuksia, joita voidaan tarvittaessa räätälöidä yhteistyössä asiakkaan kanssa.

Parhaat pisteet saanut tarjous saa painoarvon mukaiset täydet 20 pistettä. Muiden tarjoajien pisteet lasketaan kaavalla: (tarjoajan saamat laatupisteet/parhaan tarjoajan laatupisteet) * 20."

Tarjouspyynnössä on viimeksi mainitun vertailuperusteen osalta todettu seuraavaa:

"Tarjoajan tulee kuvata enintään kahden A4-sivun (fonttikoko vähintään 10) mittaisessa selvityksessä, millaisin konkreettisin keinoin tarjoaja tukee työntekijöiden työskentelyä monitilaympäristössä, jossa kaikki kolme asiantuntijaorganisaatiota toimivat yhteisissä tiloissa ja koko ajan tiivistyvässä yhteistyössä. Vertailussa arvostamme konkreettisia ja innovatiivisia ideoita.

Parhaat pisteet saanut tarjous saa painoarvon mukaiset täydet 20 pistettä. Muiden tarjoajien pisteet lasketaan kaavalla: (tarjoajan saamat laatupisteet/parhaan tarjoajan laatupisteet) * 20."

Tarjouspyynnön mukaan tarjoajan on tullut liittää tarjoukseensa edellä viitatut selvitykset osatyökykyisten työskentelyn tukemisesta ja eri organisaatioiden työntekijöiden työskentelyn tukemisesta yhteisessä monitoimitilassa.

Asian arviointi

Valittaja on esittänyt muun ohella, että erityisesti laatuvertailun sanalliset perustelut ovat olleet virheelliset, eikä niiden perusteella ole voinut muodostaa objektiivista kuvaa laatuselvitysten paremmuudesta. Tässä tapauksessa asiaa on arvioitava valittajan katsomalla tavalla laatuvertailun soveltamisesta käsin.

Hankintayksikkö on 8.7.2016 tekemillään hankintaoikaisupäätöksillä yhtäältä poistanut 23.6.2016 tekemänsä hankintapäätöksen ja korjannut tarjousten pisteytystä todeten, että sisältö ja tarjoajien järjestys ovat pysyneet samana ja toisaalta pisteytysasteikon osalta hyväksynyt ja muilta osin hylännyt valittajan hankintaoikaisuvaatimuksen. Hankintayksikkö on siten tosiasiassa pysyttänyt alkuperäisen hankintapäätöksen lopputuloksen ja muuttanut vain päätöksen perusteluja. Tässä tilanteessa asiaa on ensiksi arvioitava hankintaoikaisupäätösten perusteella, jonka jälkeen on tarvittaessa lausuttava alkuperäisestä hankintapäätöksestä.

Hankintayksikön 8.7.2016 tekemässä hankintaoikaisupäätökseen liitetyssä laatukriteerien vertailutaulukossa on ilmoitettu asteikoksi "0 = täysin puutteellinen vastaus, 1 = heikko, 2 = tyydyttävä, 3 = melko hyvä, 4 = hyvä, 5 = erinomainen". Hankintayksikön 23.6.2016 tekemässä hankintapäätöksessä tarjoajille on annettu pisteet kyseisellä asteikolla, mutta 8.7.2016 tehdyssä hankintaoikaisupäätöksessä pisteet ovat olleet aiemmin annettuihin verrattuna nelinkertaiset. Valittaja on saanut molemmista vertailuperusteista 16 ja voittanut tarjoaja 20 pistettä. Kaksi muuta tarjoajaa on saanut 8–20 pistettä.

Laatukriteerien vertailutaulukossa on osatyökykyisten henkilöiden työkyvyn tukemista koskevasta vertailuperusteesta valittajan osalta todettu seuraavaa:

"Asiakkaalle on tarjolla monipuolisia keinoja pitää yhteyttä työterveyteen, sähköisiä kanavia hyödyntäen. Esitetty konkreettisia keinoja osatyökykyisen työkyvyn tukemiseksi esim. erilaiset ryhmätoiminnat ja työkykyneuvottelut. Työnantajan ja työterveyden roolit työskentelyn tukemisessa on esitetty selkeästi. Työterveyshuolto tarjoaa kattavasti tukipalveluita esimiestyöhön, mutta toimenpide-ehdotukset on kerrottu melko yleisellä tasolla."

Voittaneen tarjoajan osalta on puolestaan todettu seuraavaa:

"Erityisen hyvä työterveyshuollon ja esimiesten vuoropuhelu, jota työterveyshuolto aktiivisesti ohjaa. Esitetyt toimintamallit ovat käytännössä testattuja moniammatillista tiimiä hyödyntäviä ja laajasti räätälöitävissä asiakkaan tarpeen mukaan. Esimiehillä on käytössään kattavat sähköiset seuranta- ja raportointityökalut, jotka tukevat työkykyriskien varhaista tunnistamista. Työterveyshuolto seuraa kattavasti sairaspoissaoloja, joiden syyt selvitetään yhdessä asiakkaan kanssa ja suunnitellaan jatkotoimenpiteet."

Työntekijöiden monitilaympäristössä työskentelyn tukemista koskevasta vertailuperusteesta on valittajan osalta todettu seuraavaa:

"Tilaisuudet ja prosessit ovat hyvin räätälöitävissä asiakasorganisaation tarpeisiin. Työntekijöiden henkilökohtainen tuki monitilassa työskentelyyn on huomioitu hyvin, esim. apua ergonomiaan, muutoksen viestintä ja kognitiivinen ergonomia -selvitys. Tarjoajalla on konkreettinen toimintamalli muutostilanteiden käsittelyyn. Tarjouksessa on esitetty ehdotuksia, jotka tukevat eri organisaatioiden työskentelyä samoissa tiloissa ja vahvistavat yhteistä työkulttuuria. Työterveyshuolto voi olla järjestämässä organisaatioiden yhteistyötä tukevia toimintoja."

Voittaneen tarjoajan osalta on puolestaan todettu seuraavaa:

"Konkreettisia kokemukseen perustuvia ehdotuksia, joissa on huomioitu erittäin hyvin kolmen eri organisaation työskenteleminen yhteisissä tiloissa. Tarjouksessa on esitetty toimiva malli kolmen eri organisaation asiakkuuksien hoitamiseen ja tiedonkulun varmistamiseen. Tarjoajalla on toimintamalli työpaikkaselvityksen tekemiseen ja suunnitelma huomioi hyvin muutoksen monitilaympäristöön siirtymisestä. Yksittäisen työntekijän työskentelyyn on laajat tukikeinot, työterveyshuolto tarjoaa esim. koulutusta ergonomiaan ja muutokseen sopeutumiseen. Tarjouksessa on huomioitu työntekijöiden työhyvinvoinnin seuraaminen muutoksen jälkeen. Esitetty konkreettisia toimenpiteitä, joiden avulla uuteen työkulttuuriin siirtymistä sekä organisaatioiden yhteistyötä tuetaan."

Hankintayksikön valittajan hankintaoikaisuvaatimuksen johdosta 8.7.2016 tekemässä hankintaoikaisupäätöksessä on todettu oikaisuvaatimuksen olevan perusteltu siltä osin kuin vertailujen pisteytyksessä on käytetty asteikkoa 0–5. Hankintayksikön näkemyksen mukaan tarjousvertailu ei tätä pisteytystä lukuun ottamatta ole ollut virheellinen. Päätöksessä on lisäksi sanallisen vertailun osalta todettu muun ohella seuraavaa:

"Tekes tekee tarjousvertailun siten, että jokaista tarjousta verrataan suhteessa tarjouspyynnössä esitettyihin kriteereihin ja pisteytys tehdään sen mukaisesti, miten tarjouspyynnön kriteerin edellytykset täyttyvät. Tekes ei tee ominaisuuksien ristiinvertailua tarjousten kesken.

Tekes on kirjoittanut tarjousvertailut siten, että se on tuonut esiin jokaisen tarjouksen hyvät puolet ja tietoisesti välttänyt niiden puutteiden listaamista."

Hankintayksikkö on vielä todennut osatyökykyisten tukemisen osalta, että konkreettisia, hankintarenkaalle räätälöityjä toimenpiteitä olivat voittanut ja eräs toinen tarjoaja esittäneet paremmin, jonka vuoksi valittaja on saanut kohdasta näitä vähemmän pisteitä. Monitilaympäristön osalta asiakkuudella on tarkoitettu yhteistyömallia, joka on ollut olennainen osa monitilaympäristössä työskentelyn tukemista. Lisäksi voittaneen tarjoajan tarjouksessa monitilatyöskentelyn tukemista ja räätälöitävyyttä oli kuvattu konkreettisemmin ja paremmin, jonka vuoksi voittanut tarjoaja on saanut kohdasta täydet pisteet.

Hankintayksikön markkinaoikeuteen toimittamassa salassa pidettäväksi ilmoitetussa asiakirjassa on korostettu joitakin valittajan ja voittaneen tarjoajan selvityksessä olleita tekstikappaleita. Asiakirjassa on lisäksi todettu seuraavaa:

"Tekes huomio: Vita on kuvannut runsaasti toimenpiteitä sekä ennen muuttoa että suunnitteluun osallistumista, vaikka tarjouspyynnössä on kerrottu, että muutto tapahtuu 15.8.2016 ja tämä kilpailutettava sopimus astuu voimaan 1.9.2016. Em. Vitan esittämiä toimenpiteitä ei ole arvioitu vertailussa siihen kuulumattomina."

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on sinänsä harkintavaltaa tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailussa sen suhteen, miten se pisteyttää tarjoukset, kunhan vertailu tapahtuu etukäteen ilmoitettujen vertailuperusteiden ja niiden painoarvojen perusteella ja tarjouksissa ilmoitettuihin tietoihin perustuen tarjoajien kannalta tasapuolisesti.

Asiassa on valittajan esittämän perusteella ensiksi arvioitava sitä, onko päätöksiä perusteltu hankintalain 73 §:ssä edellytetyllä tavalla.

Päätösten perusteluvelvollisuus turvaa omalta osaltaan hankintalain 2 §:n 1 momentissa edellytettyä tasapuolisuuden ja syrjimättömyyden sekä avoimuuden vaatimusta. Hankintapäätöksen perustelemisella on erityistä merkitystä tarjoajille, jotta ne voivat päätöksen ja sen perustelujen nojalla arvioida, onko hankintamenettelyssä noudatettu laissa asetettuja velvoitteita ja onko tarjoajalla aihetta muutoksenhakuun.

Markkinaoikeus toteaa, että perusteluvelvollisuus korostuu erityisesti käsillä olevan kaltaisessa tapauksessa, jossa laatuvertailu on perustunut asiakirjoihin, jotka useimmat tarjoajat ovat kokonaisuudessaan ilmoittaneet ja hankintayksikkö on pitänyt liike- tai ammattisalaisuuksia sisältävinä salassa pidettävinä, ja joita ei ole vaatimuksesta huolimatta luovutettu valittajalle. Niin ikään perusteluvelvollisuus korostuu käsillä olevan kaltaisessa tapauksessa, jossa vertailuperusteet ja niissä sovellettava pisteytys on tarjouspyynnössä määritelty varsin yleispiirteisesti, eikä hankintayksikkö ole tarjouspyynnössä tarkemmin määritellyt minkälaista tarjoajan toimintaa se pitää laadukkaana.

Hankintaoikaisupäätöksen mukaan hankintayksikkö ei ole tehnyt ominaisuuksien ristiinvertailua tarjousten kesken ja se on tuonut esiin jokaisen tarjouksen hyvät puolet ja tietoisesti välttänyt puutteiden luettelointia. Tämä ilmenee myös edellä mainitusta markkinaoikeudelle toimitetusta asiakirjasta, jonka mukaan valittajan esittämiä toimenpiteitä on jätetty vertailuun kuulumattomina huomioon ottamatta. Hankintaoikaisupäätökseen liitetystä vertailutaulukosta on toisaalta sinänsä ilmennyt hankintayksikön enemmän tai vähemmän myönteisiksi katsomia seikkoja. Lisäksi hankintaoikaisuvaatimuksen johdosta annetusta toisesta hankintaoikaisupäätöksestä on ilmennyt seikkoja, joiden perusteella hankintayksikkö on katsonut, että vertailu ei ole ollut valittajan esittämin tavoin virheellistä.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintaoikaisupäätöksen liitteenä olleesta vertailutaulukosta ei ole riittävällä tavalla käynyt ilmi, miten tarjouksia on laadun vertailuperusteiden osalta arvioitu suhteessa toisiinsa eikä ennen kaikkea se, mihin seikkoihin ja tarjousten sisällöllisiin eroihin tarjousten pisteytys ja niiden keskinäiset piste-erot ovat perustuneet. Hankintayksikön menettely vain tarjousten hyvien puolien kuvaamisessa on myös tarkoittanut sitä, että päätöksen tosiasialliset perusteet ovat ilmeisesti jääneet osittain ilmaisematta. Näin laadittujen perustelujen johdosta tarjoajat eivät ole välttämättä saaneet kokonaiskuvaa tarjousten vertailusta eivätkä ole voineet arvioida sitä, onko lain velvoitteita noudatettu ja onko tarjoajalla aihetta muutoksenhakuun. Perustelujen puutteellisuutta on korostanut vertailuperusteiden yleispiirteinen määrittely ja se, että tarjoajat eivät ole voineet tutustua muiden tarjoajien antamiin selvityksiin ja siten itse arvioida vertailun lainmukaisuutta. Perustelut ovat olleet riittämättömiä myös hankintaoikaisuvaatimuksen johdosta annetun päätöksen kanssa yhdessä luettuna.

Edellä lausuttu huomioon ottaen hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan hankintasäännösten vastaisesti, kun se ei ole toteuttanut tarjousten vertailua hankintasäännösten edellyttämällä tavalla siten, että hankintapäätöksestä tai tarjousvertailusta olisi ilmennyt, miten tarjouksia on laadun vertailuperusteiden osalta arvioitu suhteessa toisiinsa ja mihin seikkoihin tarjouksille annetut pisteet ovat tosiasiassa perustuneet.

Käsillä olevaa hankintalain vastaista menettelyä ei voida tässä asiassa korjata sillä, että hankintayksikkö vasta markkinaoikeudessa esittää selvitystä seikoista, joihin suoritettu pisteytys ja hankintapäätös ovat perustuneet, ja että markkinaoikeus tämän hankintayksikön esittämän selvityksen perusteella selvittäisi, miten hankintayksikkö on suorittanut tarjousten vertailun ja mihin tarjouksista ilmeneviin eroavaisuuksiin annetut pisteet laatuvertailuperusteiden osalta ovat perustuneet.

Hankintamenettelyn virheellisyys ja jäljempänä seuraamuksista todettu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua siitä, onko hankintayksikkö menetellyt hankintasäännösten vastaisesti jo poistetussa hankintapäätöksessä käytetyn pisteytysasteikon osalta ja onko hankintayksikön menettely tämän korjaamisessa ollut hankintasäännösten mukaista.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei ole allekirjoitettu eikä hankintapäätöstä tai hankintaoikaisupäätöksiä ole muutoinkaan pantu täytäntöön. Näin ollen muutoksenhaun kohteena olevat hankintapäätös ja hankintaoikaisupäätökset voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja niiden täytäntöönpano kieltää.

Hankintalain 100 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi asettaa tässä laissa tarkoitetun kiellon tai velvoitteen noudattamisen tehosteeksi uhkasakon.

Hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata siten, että hankintayksikkö vertailee tarjoukset uudelleen ja tekee uuden perustellun hankintapäätöksen.

Mikäli Innovaatiorahoituskeskus Tekes aikoo edelleen toteuttaa työterveydenhuollon palvelujen hankinnan kysymyksessä olevan tarjouskilpailun perusteella, sen on vertailtava tarjoukset uudelleen ja tehtävä uusi, asianmukaisesti perusteltu hankintapäätös ottaen huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Tiedon antaminen asiakirjasta

Markkinaoikeuden pääasiaratkaisu ja määrätyt seuraamukset huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei liike- tai ammattisalaisuuksia sisältäväksi ilmoitetuilla laatuselvityksiä koskevilla asiakirjoilla ole sellaisella tavalla merkitystä hankintamenettelyn oikeellisuuden arvioinnissa käsillä olevalta osin, että oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin turvaaminen edellyttäisi tiedon antamista valittajalle sen vaatimista asiakirjoista. Vaatimus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Asian näin päättyessä hankintayksikkö ja kuultava saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää VITA Lääkäriasema Oy:n vaatimuksen tiedon antamisesta asiakirjasta.

Markkinaoikeus kumoaa Innovaatiorahoituskeskus Tekesin 23.6.2016 tekemän hankintapäätöksen ja 8.7.2016 tekemät hankintaoikaisupäätökset. Markkinaoikeus kieltää Innovaatiorahoituskeskus Tekesiä tekemästä hankintasopimusta sanottujen päätösten perusteella tai panemasta hankintaa muutoin täytäntöön nyt asetetun 150.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Innovaatiorahoituskeskus Tekesin korvaamaan VITA Lääkäriasema Oy:n oikeudenkäyntikulut 5.890 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Innovaatiorahoituskeskus Tekesin ja Mehiläinen Oy:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007) 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeuden ylituomari Kimmo Mikkola sekä markkinaoikeustuomarit Pekka Savola ja Jenni Ihalainen.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.

 
Julkaistu 21.11.2017