MAO:690/17

Espoon kaupunki - psykiatristen asumispalvelut

julkinen hankinta - tarjousten tarjouspyynnön mukaisuus

Diaarinumero: 2016/401
Antopäivä: 10.11.2017

ASIAN TAUSTA

Espoon kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 30.3.2016 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta psykiatristen asumispalvelujen hankinnasta ajalle 1.1.2017–31.12.2018 sekä kahdelle mahdolliselle yhden vuoden optiokaudelle.

Espoon kaupungin perusturvajohtaja on 16.6.2016 tekemällään hankintapäätöksellä § 18 muun ohella sulkenut Mikeva Oy:n tarjouksen tarjouskilpailusta osa-alueiden 1–4 osalta ja valinnut tarjoajat näille osa-alueille.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut 28.000.000 euroa, josta osa-alueiden 1–4 osuus noin 26.000.000 euroa.

Hankintasopimuksia ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Mikeva Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen osa-alueiden 1–4 osalta, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.300 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Valittajan tarjous on suljettu virheellisesti tarjouskilpailusta. Valittaja on ilmoittanut tarjouksessaan hinnat vuorokausihintoina tarjouspyynnössä vaadittujen kuukausihintojen sijaan. Hankintayksikkö on pyytänyt valittajalta selvitystä tarjouksen perusteista. Valittaja on antanut selvityksen, jonka mukaan hinnoissa on ollut kyse erehdyksestä. Selvityksessään valittaja on myös osoittanut, että ilmoitetut hinnat ovat helposti muutettavissa kuukausihinnoiksi ilman, että muuttaminen vaikuttaisi tarjouksen sisältöön tai vertailukelpoisuuteen.

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että vuorokausihinta lasketaan kaavalla, jossa tarjottu kuukausihinta jaetaan 30:llä. Hankintayksikkö olisi voinut soveltaa tätä samaa puolueetonta laskukaavaa tarjousten käsittelyssä ja laskea kuukausihinnan ilmoitetun vuorokausihinnan perusteella kertomalla valittajan tarjoaman vuorokausihinnan 30:llä. Näin ollen hankintayksikkö on toiminut virheellisesti, kun se on sulkenut valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta, vaikka kuukausihinta olisi ollut laskettavissa tarjousta muuttamatta.

Oikeuskäytännössä on hyväksytty, että tarjousta ei tule pitää tarjouspyynnön vastaisena, mikäli kysymyksessä on vähäinen poikkeama tarjouspyynnöstä, eikä kyse ole tarjousten sisältöön tai vertailukelpoisuuteen vaikuttavasta seikasta. Oikeuskäytännön mukaan on riittävää, että tarjouspyynnössä vaaditut seikat ovat yksiselitteisesti määritettävissä ja näin ollen hankintayksikkö pystyy ne itse laskemaan ja siten ottamaan huomioon tarjousten vertailussa.

Mikäli valittajan tarjousta ei olisi suljettu tarjouskilpailusta ja sen vuorokausihinnat olisi muutettu kuukausihinnaksi tarjouspyynnössä ilmoitetulla kaavalla, se olisi tullut valituksi neljällä hankinnan osa-alueella.

Vastine

Vaatimukset

Espoon kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.500 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Tarjouspyynnössä on selvästi ilmoitettu, että vertailuhintana toimii osa-alueen palvelulle tarjottu kuukausihinta ja että hinta tulee antaa muodossa euroa per kuukausi, eikä valittaja ole muuta esittänytkään. Hankintasäännösten mukaan tarjouspyynnön ehtojen vastainen tarjous on suljettava tarjouskilpailusta. Valittajan tarjouksessa olleessa virheessä on ollut kyse tarjousten vertailukelpoisuuteen liittyvästä seikasta, koska kyse on ollut tarjoushinnasta. Tarjouspyynnössä ei ole myöskään esitetty laskukaavaa, jonka mukaan päivähinnan perusteella voitaisiin laskea vertailukelpoinen kuukausihinta. Tarjouspyynnössä esitettyä vuorokausihinnan laskukaavaa käytetään asiakkaan sopimussuhteen aikaisten poissaolojen laskuttamisen laskemiseen. Ottaen huomioon vaihtelut kuukausittaisissa päivien määrässä, ei tällä laskukaavalla saa laskettua tarjousvertailussa vertailukelpoista kuukausihintaa eikä sitä ole siihen myöskään tarkoitettu.

Kuultavien lausunnot

Pihlajakoti Oy on antanut lausunnon.

Attendo Oy, Eedi Asumispalvelut Oy, Esperi Care Oy, Hoiva-Mehiläinen Oy (aiemmin Mainio Vire Oy), Katto-Kodit Oy, Maisonkoti Oy, Mehiläinen Oy, Pengerkosken Hoitokoti Oy ja Provesta Oy eivät ole niille varatusta tilaisuudesta huolimatta antaneet lausuntoa.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että sen vaatimuksissa ei ole kyse tarjouksen kielletystä muuttamisesta, vaan sallitusta tarjouksen täsmentämisestä. Valittaja ei ole miltään osin pyrkinyt muuttamaan antamaansa tarjousta asetetun määräajan jälkeen. Hinnoitteluyksikön virheestä huolimatta valittajan tarjoamat hinnat ovat sisältäneet kaikki tarjouspyynnössä vaaditut asiat. Oikeuskäytännössä on hyväksytty myös hinnan selvän virheen korjaaminen.

Tarjouspyynnössä ilmoitettu laskukaava, jonka mukaan vuorokausihinta lasketaan jakamalla tarjottu kuukausihinta 30:llä, on sovellettavissa myös tilanteeseen, jossa vuorokausihinta muutetaan kuukausihinnaksi. Asiassa ei ole merkitystä sillä, ottaako kaava huomioon vaihtelut kuukausittaisissa päivien määrissä vai ei. Päivien määrä matemaattisissa laskutoimituksissa on vakiintuneesti 30 ja hankintayksikkö on itsekin tätä edellä mainitussa tarjouspyynnön kaavassa käyttänyt.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Oikeusohjeet

Kysymyksessä olevan hankinnan kohteena on EU-kynnysarvon ylittävä julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007; jäljempänä hankintalaki) liitteessä B lueteltujen toissijaisten palvelujen ryhmään kuuluva palvelu. Hankintalain 21 §:n 2 momentin mukaan liitteen B palveluhankintoihin sovelletaan, mitä lain I, III ja IV osassa sekä momentissa mainituissa pykälissä säädetään. Pykälän 3 momentin mukaan, kun liitteen B palveluhankinnat ylittävät hankintalain 16 §:n 1 momentin 1 tai 2 kohdassa tarkoitetun EU-kynnysarvon, niihin on lisäksi sovellettava muun ohella, mitä lain 46 §:ssä säädetään tarjoajan esittämästä näytöstä.

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 46 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta.

Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että sisällöltään tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen sulkeminen tarjouskilpailusta ei ole ainoastaan hankintayksikön oikeus, vaan hankintayksikkö on velvollinen sulkemaan tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen tarjouskilpailusta silloin, kun tarjouksen puutteellisuus tai tarjouspyynnön vastaisuus vaarantaa tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tarjousvertailussa hankintalain 2 §:n 1 momentin vastaisesti. Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun periaate edellyttää, että tarjouksia arvioidaan sellaisina kuin ne on toimitettu hankintayksikölle tarjousten jättämiselle asetettuun määräaikaan mennessä. Tarjoaja kantaa vastuun tarjouksensa sisällöstä. Annettujen tarjousten jälkikäteinen muuttaminen tai tarkentaminen on pääsääntöisesti kielletty. Tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu edellyttää, ettei yhdellekään tarjoajalle anneta mahdollisuutta saattaa tarjouspyyntöä vastaamatonta tarjoustaan tarjouspyynnön mukaiseksi tai muulla tavalla parantaa tarjoustaan.

Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä (esim. tuomio 10.10.2013, Manova, C-336/12, EU:C:2013:647) on tuotu esiin, että yhdenvertaisen kohtelun periaate ja avoimuusvelvoite ovat julkisia hankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyssä esteenä kaikenlaiselle hankintaviranomaisen ja jonkin tarjoajan väliselle neuvottelulle, mikä merkitsee lähtökohtaisesti sitä, että kun tarjous on jätetty, sitä ei voida enää muuttaa hankintaviranomaisen eikä tarjoajan aloitteesta. Tästä seuraa, ettei hankintaviranomainen voi pyytää täsmennystä tarjoajalta, jonka tarjousta se pitää epätarkkana tai tarjouspyyntöasiakirjojen teknisten eritelmien vastaisena (31 kohta). Tarjouksen yksittäisiä kohtia voitaisiin kuitenkin korjata tai täydentää etenkin sen vuoksi, että niitä on selvästi vain täsmennettävä, tai ilmeisten virheiden korjaamiseksi (32 kohta). Tällaisessa tarkoituksessa esitetty pyyntö ei saa johtaa siihen, että asianomainen tarjoaja esittää tosiasiallisesti uuden tarjouksen (36 kohta). Hankintaviranomaisen pyytäessä ehdokkaita täsmentämään tarjoustaan, sen on kohdeltava ehdokkaita yhdenvertaisesti ja lojaalisti, jotta tarjousten valintamenettelyn päätyttyä ja sen lopputuloksen valossa täsmennyspyynnöstä ei voisi saada sellaista vaikutelmaa, että sillä on perusteettomasti suosittu tai syrjitty ehdokasta tai ehdokkaita, jolle tai joille kyseinen pyyntö on osoitettu (37 kohta).

Hankintamenettely ja asian arviointi

Hankinnan kohteena on ollut psykiatristen asumispalvelujen hankinta tilaajina toimiville Espoon ja Kauniaisten kaupungeille. Hankinta on jakaantunut viiteen eri osa-alueeseen, joista valittaja on tarjonnut osa-alueille 1–4. Tarjouspyynnön kohdan 2 "Hankinnan kohde" mukaan tarjouksen on voinut jättää yhdelle tai useammalle osa-alueelle. Mainitun tarjouspyynnön kohdan mukaan tilaajat tulevat valitsemaan kullekin osa-alueelle viisi palveluntuottajaa.

Tarjouksen valintaperusteeksi on ilmoitettu halvin hinta. Tarjouspyynnön kohdassa 4 "Hankinnan kohteen kriteerit" on kunkin hankinnan eri osa-alueen kohdalla pyydetty ilmoittamaan hinta muodossa euroa kuukaudessa.

Tarjouspyynnön liitteenä 1 on ollut palvelukuvaus. Mainitun asiakirjan kohdan 2.4.1 "Asiakkaan poissaolot" perusteella asiakkaan poissaolotapauksissa laskutuksen voi tehdä tilaajalta, jolloin vuorokausihinta lasketaan siten, että tarjottu kuukausihinta jaetaan 30:llä.

Hankintayksikkö on 27.5.2016 lähettänyt valittajalle selvityspyynnön. Selvityspyynnössä on muun ohella viitattu valittajan tarjoamiin hintoihin ja tiedusteltu, onko tarjouksessa ollut tältä osin virhe.

Valittaja on 27.5.2016 toimittanut pyydetyn selvityksen, jossa valittaja on muun ohella ilmoittanut, että kyse on ollut inhimillisestä erehdyksestä ja että hintalomakkeeseen on kirjattu vuorokausihinta eikä kuukausihinta. Selvityksessä on myös ilmoitettu kunkin tarjotun osa-alueen kuukausihinta. Selvityksessä on lisäksi osa-alueen 1 kohdalla esitetty, että vuorokausihinta voidaan muuttaa kuukausihinnaksi kertomalla tarjottu vuorokausihinta luvulla 365 ja jakamalla se luvulla 12.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnössä on pyydetty ilmoittamaan hinta kuukausihintana. Tarjouspyyntö ei ole tältä osin ollut epäselvä. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella valittaja on tarjouksessaan ilmoittanut tarjoamansa palvelun hinnan vuorokausihintana tarjouspyynnössä vaaditun kuukausihinnan sijaan. Tarjoaja vastaa tarjouksensa sisällöstä.

Valittaja on valituksessaan markkinaoikeudelle esittänyt, että sen kuukausihinta olisi ollut laskettavissa tarjouksen perusteella kertomalla päivähinnat 30:llä. Valittaja on myös vedonnut siihen, että tarjouspyynnössä on esitetty kaava, jonka mukaan päivähinta lasketaan jakamalla kuukausihinta 30:llä. Toisaalta selvityksessään hankintayksikölle valittaja on esittänyt, että kuukausihinta tulisi laskea kertomalla vuorokausihinta luvulla 365 ja jakamalla se sen jälkeen luvulla 12.

Markkinaoikeus toteaa, että valittajan viittaama kaava, jossa vuorokausihinta on laskettu jakamalla tarjottu kuukausihinta 30:llä, on ilmoitettu tarjouspyynnössä kohdassa, joka on koskenut asiakkaan poissaolohinnan laskemista. Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyynnössä esitetyn kaavan ja valittajan tarjouksessa annettujen tietojen perusteella hankintayksikkö ei ole voinut yksiselitteisesti selvittää, mikä on valittajan kuukausihinta, ottaen erityisesti huomioon sen seikan, että valittajan selvityksessäkin on viitattu eri kaavaan, kuin mikä on ollut tarjouspyynnössä. Markkinaoikeus toteaa, että esimerkiksi osa-alueen 1 osalta valittajan kuukausihinta olisi sen selvityksessään ilmoittamalla laskutavalla ollut 2.433,33 euroa kuukaudessa, kun taas tarjouspyynnössä ilmoitetulla laskukaavalla sen kuukausihinta olisi ollut 2.400 euroa kuukaudessa. Alkuperäisestä tarjouksesta ei ole siten täysin selvästi pääteltävissä, mikä on valittajan kuukausihinta.

Markkinaoikeus toteaa vielä, että osa-alueen 1 osalta viidentenä valitun tarjoajan vertailuhinta on ollut 2.403,57 euroa. Näin ollen riippuen laskukaavasta valittaja olisi joko tullut valituksi tai se olisi jäänyt valitsematta, mikä osaltaan osoittaa valittavan kaavan merkityksen tarjousten vertailussa.

Edellä todetulla tavalla tarjoaja vastaa tarjouksestaan ja tarjouksia arvioidaan lähtökohtaisesti sellaisina kuin ne on toimitettu hankintayksikölle tarjousten jättämiselle asetettuun määräaikaan mennessä. Markkinaoikeus katsoo näin ollen, ettei hankintayksikkö ole toiminut virheellisesti, kun se ei ole ottanut valittajan selvityksessään antamia hintoja huomioon tarjousten vertailussa ja on sulkenut valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muun ohella, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Mikeva Oy:n korvaamaan Espoon kaupungin oikeudenkäyntikulut 1.500 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Nina Korjus, Petri Rinkinen ja Jukka Koivusalo.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.

 
Julkaistu 22.11.2017