MAO:632/17

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus - työvoimakoulutus

julkinen hankinta - tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Diaarinumero: 2016/725
Antopäivä: 19.10.2017

ASIAN TAUSTA

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 13.10.2016 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta isännöinnin ammattitutkintoa ammatillisena työvoimakoulutuksena koskevasta palveluhankinnasta.

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on 1.12.2016 tekemällään päätöksellä sulkenut Luksia koulutus Oy:n tarjouksen tarjouskilpailusta.

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on 1.12.2016 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut Eduhouse Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut 110.000 euroa.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankintasopimusta ei ole allekirjoitettu eikä hankintaa ole muutoinkaan pantu täytäntöön.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Luksia koulutus Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevat päätöksen ja hankintapäätöksen sekä velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä tekemällä uuden tarjousvertailun ja uuden hankintapäätöksen siten, että valittajan tarjous on mukana vertailussa.

Perusteet

Hankintayksikkö on sulkenut valittajan tarjouksen tarjouskilpailun ulkopuolelle virheellisen koulutuspaikkakunnan vuoksi. Päätös on ollut virheellinen.

Valittajan tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen. Tarjouspyynnössä koulutuspaikkakunnaksi on määritelty Lohja, ja valittajan tarjouksessa koulutuspaikkakunnaksi on ilmoitettu Lohja. Tämä tieto on mainittu valittajan koulutuksen toteutussuunnitelman useassa kohdassa. Valittajan koulutuksen toteutus sisälsi suunnitteluvaiheessa erillisiä päiviä valittajan toisella kampuksella Nummelassa. Valittajan tarjouksessa ei kuitenkaan täsmennetty, miten opiskelijat kuljetettaisiin muutamiksi tunneiksi koulutuksen loppupuolella Nummelassa sijaitsevaan LVI-laboratorioon. Koulutus alkaisi aamulla Lohjalla, ja päivän aikana käytäisiin Nummelassa sijaitsevalla LVI-laboratoriolla vain valittuina päivinä.

Valittajan koulutuksessa käytäisiin myös alakohtaisilla messuilla Lohjan lisäksi muun ohella Tampereella ja Helsingissä. Tätä toteutussuunnitelmasta ilmenevää tietoa hankintayksikkö ei ole kuitenkaan kokenut ongelmalliseksi, vaikka tutustumisretki on ollut täysin verrattavissa LVI-laboratoriolla käyntiin. Kyseessä olevan ammattialan luonteeseen kuuluu liikkuvuus, joten hankintayksikön päätös ei ole ollut kohtuullinen eikä linjassa valtakunnallisiin työllistymistavoitteisiin.

On kohtuullista pyytää tarjoajalta täsmennystä tai täydennystä epäolennaisessa asiassa tai tulkintakysymyksessä. Tarjousta, jonka puutteellisuus ei vaikuta tarjousten vertailtavuuteen, ei tarvitse – eikä vähäisen tulkinnallisen virheen ollessa kyseessä – edes saa hylätä.

Vastine

Vaatimukset

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 500 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Valittajan tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen, ja se on tullut sulkea tarjouskilpailusta.

Tarjouspyynnössä ja sen liitteissä on selvitetty vähimmäisvaatimukset, jotka tarjoajien on tullut täyttää. Kohdassa "Palvelua koskevat vaatimukset ja selvitykset tarjottavista palveluista" on todettu, että "Tarjoajan tulee liittää tähän tarjouslomakkeeseen tarjotun koulutuksen toteutussuunnitelma, josta käy ilmi, että tarjottu koulutus täyttää tarjouspyynnössä ja sen liitteissä esitetyt vähimmäisvaatimukset". Järjestettävän koulutuksen osalta tarkempi kuvaus / vaatimukset on esitetty liitteessä 1 "Koulutuskuvaus". Tässä liitteessä koulutuspaikaksi on määritelty Lohja.

Valittaja on tarjouksensa liitteenä toimittamassaan toteutussuunnitelmassa kuvannut koulutuspaikkaa seuraavasti: Koulutus toteutetaan Luksian Lohjan kahdella kampuksella, Toivonkatu 2 ja Nummentie 6. Tekniset osuudet toteutetaan Luksian LVI-laboratoriossa osoitteessa Ojakkalantie 2, Vihti. Samat tiedot löytyvät tarjouksen liitteestä 10 "Selvitys koulutuksessa käytettävistä tiloista". Lisäksi toteutussuunnitelman luvun 3.2 taulukossa on kuvattu viikoittain aikajärjestyksessä koulutuksen muoto, aihe, kouluttaja ja paikka. Taulukossa viikot 35 ja 36 on merkitty tunnuksella "lähiopetus/etä" ja toteutuspaikaksi Nummela. Viikot 37, 38 ja 39 on merkitty lähiopetukseksi ja toteutuspaikaksi Nummela. Muutoin paikaksi on ilmoitettu Lohja.

Valittaja on siis tarjouksensa liitteenä olleessa toteuttamissuunnitelmassa ilmoittanut koulutuksen toteutettavaksi osittain muualla kuin tarjouspyynnössä määritellyssä koulutuspaikassa. Tarjoajan velvollisuus on tarjouksessaan osoittaa sen olevan tarjouspyynnön mukainen. Asiassa ei ole merkitystä sillä, että valittaja on oikaisuvaatimuksessaan ja valituksessaan ilmoittanut Nummelan toimipisteen osuuden olevan pienempi kuin se on aikanaan tarjouksensa liitteessä ilmoittanut. Asian oikeellisuuden arviointiin ei myöskään kuulu, onko hankinnan toteuttamispaikka tarkoituksenmukainen tai linjassa valtakunnallisten työllistämistavoitteiden kanssa.

Koulutuspaikka on tarjouspyynnössä määritelty yksiselitteisesti. Tarjouspyyntöön on ollut mahdollista lähettää lisäkysymyksiä, mutta sellaisia ei ole tullut. Tarjouspyyntöä ei ole voinut katsoa toteuttamispaikan osalta niin epäselväksi, että tarjouksia olisi tullut täydentää siltä osin. Hankinnan kohteen toteuttamispaikan muutos ei myöskään ole sellainen vähäinen muutos, jota voisi sallia täsmennettävän vaarantamatta hankintamenettelyn tasapuolisuutta ja syrjimättömyyttä.

Hankintayksikön näkemys asian ratkaisun lopputukoksesta huomioon ottaen asiassa ei ole kohtuutonta velvoittaa valittajaa korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut.

Kuultavan lausunto

Eduhouse Oy ei ole sille varatusta tilaisuudesta huolimatta antanut lausuntoa.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että sen tarjouksessa koulutuspaikaksi on määritelty Lohja. Koulutuksesta on ollut joitain päiviä myös suunniteltu toteutettavaksi Vihdin Nummelassa. Muun muassa vierailujen järjestäminen eri kohteisiin on normaalia toimintaa pitkäkestoisissa koulutuksissa. Valittajan vaatimus on ollut aiheellinen, ja tästä syytä valittaja kiistää hankintayksikön oikeudenkäyntikuluvaatimuksen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Tarjouspyyntöasiakirjat

Hankinnassa on kysymys isännöinnin ammattitutkintoa ammatillisena työvoimakoulutuksena koskevasta palveluhankinnasta. Hankintayksikön 13.10.2016 päivätyn tarjouspyynnön kohdan 2 "Hankinnan kohde" alakohdassa "Hankinnan kuvaus" on todettu, että "Kilpailutettava koulutus on eritelty tarjouspyynnön liitteenä olevassa tarkennetussa koulutuskuvauksessa (liite 1)". Kyseisessä liitteessä koulutuspaikaksi on nimetty Lohja.

Tarjouspyynnön kohdan 7 "Kelpoisuus- ja vähimmäisvaatimukset" alakohdassa "Palvelua koskevat vaatimukset ja selvitykset tarjottavista palveluista" on todettu yhtenä kohtana seuraavaa:

"Tarjoajan tulee liittää tähän tarjouslomakkeeseen tarjotun koulutuksen toteutussuunnitelma, josta käy ilmi, että tarjottu koulutus täyttää tarjouspyynnössä ja sen liitteissä esitetyt vähimmäisvaatimukset. Toteutussuunnitelman tulee sisältää vähintään seuraavat tiedot: 1. Koulutuksen kohderyhmä ja tavoitteet, 2. Koulutuksen toteutustapa (tutkintotavoitteisessa koulutuksessa myös näytön järjestäjä), 3. Kuvaus (max 20 sivua) suunnitellun koulutuksen sisällöstä ja suunnitellusta aikataulusta, 4. Kuvaus opetuksen tukipalveluista ja ohjauksesta, 5. Kuvaus koulutuksen räätälöitävyydestä maahanmuuttajille, 6. Kuvaus työnantajayhteistyöstä."

Kyseisessä kohdassa on todettu erikseen, että tarjous, jossa sanotut palvelut eivät täyty tarjouspyynnössä esitettyjä vähimmäisvaatimuksia, suljetaan tarjouskilpailusta.

Tarjouspyynnön samassa alakohdassa on toisena kohtana todettu, että "Tarjoaja vastaa siitä, että sillä on koulutuksen järjestämiseen tarvittavat asianmukaiset tilat, koneet, laitteet ja muu opetusvälineistö käytettävissään koko sopimuskauden ajan". Kyseinen kohta on merkitty tarjouspyynnössä vähimmäisvaatimukseksi. Lisäksi tarjouspyynnön kyseisen kohdan alakohdassa "Tarjouksen muotovaatimusten ja tarjouspyynnön mukaisuuden täyttyminen" on todettu yhtenä kohtana, että "Tarjottu palvelu täyttää tarjouspyynnössä ja sen liitteissä esitetyt vaatimukset". Myös kyseinen kohta on merkitty vähimmäisvaatimukseksi.

Valittaja on tarjouslomakkeensa kohdan "Tarjouksen tiedot" alakohdassa "Palvelua koskevat vaatimukset ja selvitys tarjottavista palveluista" merkinnyt "Kyllä" kohtaan "Tarjoaja vastaa siitä, että sillä on koulutuksen järjestämiseen tarvittavat asianmukaiset tilat, koneet, laitteet ja muu opetusvälineistö käytettävissään koko sopimuskauden ajan". Tarjouslomakkeesta ilmenee, että valittaja on oheistanut tarjouksensa liitteeksi 7 selvityksen tiloista. Valittaja on myös edellä todetun kohdan alakohdassa "Tarjouksen muotovaatimusten ja tarjouspyynnön mukaisuuden täyttyminen" merkinnyt "Kyllä" kohtaan "Tarjottu palvelu täyttää tarjouspyynnössä ja sen liitteissä esitetyt vaatimukset". Lisäksi tarjouslomakkeesta ilmenee, että valittaja on oheistanut tarjouksensa liitteeksi 8 koulutuksen toteutussuunnitelman.

Valittajan tarjouksen liitteenä olleessa toteutussuunnitelmassa on kansilehdellä ja sivulla 1 mainittu "Lohja". Toteutussuunnitelman kohdassa 2.3 "Toteutuksen paikka, tilat ja välineet" on todettu seuraavaa:

"Koulutus toteutetaan Luksian Lohjan kahdella kampuksella, Toivokatu 2 ja Nummentie 6. Tilat on uusittu vuodet 2014 alussa ja soveltuvat hyvin isännöintialan koulutukseen. Sijainti on keskeinen Länsi-Uudenmaan keskustan, Hanko-Hyvinkää -tien ja valtatie 1:n leikkauskohdassa, tiloihin on helppo päästä yleisillä kulkuvälineillä ja ne ovat esteettömiä. Tekniset osuudet toteutetaan Luksian LVI-labrassa osoitteessa Ojakkalantie 2, Vihti."

Toteutussuunnitelman kohdassa 3.2 "Aikataulu helmikuu 2017–joulukuu 2017" olevassa taulukossa koulutuksen viikkojen 9–34 ja 42–46 sarakkeessa "Paikka" on ilmoitettu "Lohja". Viikkojen 35–41 osalta kyseisessä sarakkeessa on ilmoitettu "Nummela". Taulukon "Muoto" sarakkeeseen on merkitty viikkojen 35–36 osalta "lähiopetus/etä", viikkojen 37–39 osalta "lähiopetus" sekä viikkojen 40 ja 41 osalta "työssä". Toteutussuunnitelman sivulla 16 olevassa koulutusta koskevassa esitemallissa koulutuksen paikaksi on ilmoitettu Nummentie 6, 08100 Lohja. Valittajan tarjouksen liitteenä olleessa selvityksessä koulutuksessa käytettävistä tiloista on ilmoitettu, että "koulutus toteutetaan Luksian Lohjan kahdella kampuksella, Toivonkatu 2 ja Nummentie 6 sekä LVI-labrassa Nummelassa Ojakkalantie 2".

Asian arviointi

Asiassa on kysymys siitä, onko hankintayksikkö menetellyt hankintasäännösten vastaisesti sulkiessaan valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena virheellisen koulutuspaikkakunnan vuoksi.

Asiaan sovellettavan julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007, hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 46 §:n 1 momentista ilmenevän periaatteen mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta.

Valittajan mukaan sen tarjouksessa on useassa kohdin ilmoitettu koulutuspaikaksi tarjouspyynnön mukaisesti Lohja. Valittaja on lisäksi esittänyt, että hankintayksikön olisi ollut kohtuullista pyytää siltä tarjouksen täsmennystä tai täydennystä koulutuspaikan osalta. Valittajan mukaan tarjousta, jonka puutteellisuus ei vaikuta tarjousten vertailtavuuteen, ei tarvitse – eikä vähäisen tulkinnallisen virheen ollessa kyseessä – edes saa hylätä. Valittajan mukaan hankintayksikön päätös ei ole myöskään kohtuullinen.

Hankintayksikön mukaan valittajan tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen eikä hankinnan kohteen toteuttamispaikan muutos ole myöskään ollut sellainen vähäinen muutos, jota voisi sallia täsmennettävän vaarantamatta hankintamenettelyn tasapuolisuutta ja syrjimättömyyttä. Hankintayksikön mukaan asian oikeudelliseen arviointiin ei kuulu koulutuksen järjestämispaikan tarkoituksenmukaisuuden arviointi.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa hankinnan kohteen määrittelyssä. Hankinnan kohde on kuitenkin määriteltävä siten, että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Tarjouspyynnössä asetettujen vaatimusten tulee olla hankinnan kannalta perusteltuja eivätkä ne saa olla syrjiviä tai perusteettomasti rajoittaa kilpailua.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella ei ole perusteita todeta, että tarjouspyynnössä esitetty koulutuksen järjestämisen paikkakuntaa koskeva vaatimus olisi ollut syrjivä tai muutoin hankintalain vastainen. Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on harkintavaltansa puitteissa voinut asettaa tarjouspyynnössä kyseisen vaatimuksen. Kyseistä vaatimusta ei ole pidettävä myöskään epäselvänä.

Tarjousten vertailussa tarjoajien tasapuolinen kohtelu voi toteutua ainoastaan, mikäli tarjoukset ovat keskenään yhteismitallisia ja vertailukelpoisia. Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että sisällöltään tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen sulkeminen tarjouskilpailusta ei ole ainoastaan hankintayksikön oikeus, vaan hankintayksikkö on tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi velvollinen sulkemaan tarjouskilpailusta tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen silloin, kun tarjouksen puutteellisuus tai tarjouspyynnön vastaisuus vaarantaa tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tarjousvertailussa.

Edellä esitetyin tavoin tarjouspyynnössä on ollut vaatimus hankinnan kohteena olevan koulutuksen toteutuspaikkakunnasta. Valittajan tarjouksessa on edellä esitetyin tavoin todettu, että tarjottu koulutus järjestetään kyseisen paikkakunnan lisäksi osittain muualla. Tarjoaja kantaa vastuun siitä, että sen tarjous on tarjouspyynnön sisällöltään selvinä pidettävien vaatimusten mukainen. Hankintalaissa säännellyn tarjouskilpailumenettelyn lähtökohtana on, että tarjousta arvioidaan ainoastaan siitä ilmenevien tietojen perusteella. Valittajan vasta markkinaoikeudessa esittämillä seikoilla muualla järjestettävän koulutuksen vähäisemmästä määrästä verrattuna tarjouksessa esitettyyn ei siten ole asian arvioinnissa lähtökohtaisesti merkitystä. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, että valittajan tarjous on ollut koulutuksen järjestämisen paikkakuntaa koskevilta osin tarjouspyynnön vastainen.

Koska tarjouksia arvioidaan sellaisina kuin ne on toimitettu hankintayksikölle tarjousten jättämiselle asetettuun määräaikaan mennessä, annettujen tarjousten jälkikäteinen muuttaminen tai tarkentaminen on pääsääntöisesti kielletty. Tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu edellyttää, ettei yhdellekään tarjoajalle anneta mahdollisuutta saattaa tarjouspyyntöä vastaamatonta tarjoustaan tarjouspyynnön mukaiseksi tai muulla tavalla parantaa tarjoustaan. Hankintayksikkö voi kuitenkin pyytää tarjoajia täsmentämään ja selventämään tarjousten yksityiskohtia, jos se ei vaaranna tarjoajien tasapuolista kohtelua. Menettely ei kuitenkaan saa tarkoittaa sitä, että jollekin tarjoajalle annetaan mahdollisuus parantaa tarjoustaan.

Markkinaoikeus toteaa, että koulutuksen järjestämisen paikkakuntaa koskeva vaatimus on todennäköisesti vaikuttanut siihen, kuinka monta tarjousta hankintayksikkö on esillä olevassa hankintamenettelyssä saanut. Valittajan tarjouksen tarjouspyynnön vastaisuus tältä osin ei ole näin ollen ollut sellainen vähäinen puute tai seikka, jolla ei ole voinut olla tosiasiallista vaikutusta tarjousten vertailtavuuteen tai tarjoajien syrjimättömään kohteluun. Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikön velvollisuutena on ollut sulkea valittajan tarjous tarjouskilpailusta.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muun ohella, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Luksia koulutus Oy:n korvaamaan Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen oikeudenkäyntikulut 500 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007) 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Sami Myöhänen ja Mirva Näsi.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.

 
Julkaistu 26.10.2017