MAO:614/17

Puolustushallinnon Rakennuslaitos - maanrakennustyöt

julkinen hankinta - hankintalaki 2017 - hankintamenettelyn keskeyttäminen

Diaarinumero: 2017/494
Antopäivä: 12.10.2017

ASIAN TAUSTA

Puolustushallinnon Rakennuslaitos (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 8.5.2017 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä puitejärjestelynä toteutettavista Kouvolan palveluyksiköiden alueiden maanrakennustöiden rakennusurakoista ajalle 1.7.2017–31.5.2019 ja mahdollisille optiokausille 1.6.2019–31.5.2020 ja 1.6.2020–31.5.2021.

Puolustushallinnon Rakennuslaitos on saanut määräaikaan 29.5.2017 mennessä kaksi tarjousta ja käynyt 15.6.2017 tarjousta koskevat selonottoneuvottelut valittajan kanssa. Hankintayksikkö on sulkenut toisen tarjoajan tarjouskilpailusta soveltuvuusvaatimusten täyttymättä jäämisen vuoksi.

Puolustushallinnon Rakennuslaitos on 21.6.2017 tekemällään päätöksellä keskeyttänyt hankintamenettelyn.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut yhteensä 300.000 euroa.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Konepalvelu Heiniluoto Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa hankinnan keskeyttämispäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä valitsemalla valittajan tarjouksen ja tekemällä hankintasopimuksen valittajan kanssa. Toissijaisesti valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sille hankinnan arvioidun sopimussumman 300.000 euroa ja tarjouksen laskennasta ja urakkaneuvotteluista aiheutuneita kuluja 2.000 euroa. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.100 eurolla viivästyskorkoineen.

Valittaja on myös vaatinut, että sille annetaan toisen tarjoajan tarjouksessa ilmoitettu vertailuhinta.

Perusteet

Hankintayksikkö on perustellut päätöstään hankinnan keskeyttämisestä tarjoajien vähyydellä sekä tarjousten käsittelyn yhteydessä havaituilla puutteilla ja epätarkkuuksilla.

Tarjoajien vähyys ei ole kelvollinen syy hankinnan keskeyttämiselle. Tarjouspyynnössä on mainittu: "Puitejärjestelyllä tarkoitetaan yhden tai useamman hankintayksikön ja yhden tai useamman toimittajan välistä sopimusta, jonka tarkoituksena on vahvistaa tietyn ajan kuluessa tehtäviä hankintasopimuksia koskevat hinnat ja suunnitellut määrät". Koska tarjouspyynnössä on mainittu, että sopimuksen voi tehdä myös yhden toimittajan kanssa ja tätä on painotettu myös selonottoneuvotteluissa, ja hyväksyttäviä tarjoajia on ollut yksi, on sopimus tehtävä tämän yhden tarjoajan kanssa.

Hyväksyttävänä hankinnan keskeyttämisperusteena ei voida pitää sitä, että tarjouspyyntöön on saatu vain yksi hyväksyttävä tarjous. Jotta keskeyttäminen olisi ollut hyväksyttävää, olisi siitä tullut tehdä päätös ennen kuin tarjouksen hintatiedot on avattu. Vain näin olisi voitu varmistaa ainoan tarjoajan syrjimätön kohtelu myöhemmässä kilpailutuksessa.

Hankintayksikkö on avannut molemmat tarjoukset ja nähnyt niissä olevat hinnat. Hintoja ei ole julkistettu. Vertailuhintojen julkistaminen ei loukkaisi liikesalaisuuksiin kuuluvia hintatietoja, koska se kertoo vain yksikköhintojen yhteenlasketun suhteen.

Hankintayksikkö on tehnyt myös virheen pyytäessään valittajan tarjousta koskeviin selonottoneuvotteluihin 15.6.2017, vaikka jo tuolloin hankintayksikkö on tiennyt, että toinen tarjoaja ei täytä soveltuvuusvaatimuksia. Jos hankinta on aiottu keskeyttää siitä syystä, että vain yksi tarjoaja täyttää soveltuvuusvaatimukset, ei valittajaa olisi pitänyt pyytää selonottoneuvotteluihin.

Vastine

Vaatimukset

Puolustushallinnon Rakennuslaitos on vaatinut, että markkinaoikeus jättää tutkimatta valittajan korvausvaatimukset ja hylkää valituksen muilta osin. Lisäksi hankintayksikkö on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.925 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Valittajan korvausvaatimukset eivät kuulu markkinaoikeuden toimivaltaan, joten ne tulee jättää tutkimatta.

Puolustushallinnon Rakennuslaitos on saanut hankintamenettelyssä vain yhden hyväksyttävän tarjouksen ja lisäksi se on tarjousten käsittelyn yhteydessä havainnut tarjouspyynnön vaatimuksissa puutteita ja epätarkkuuksia. Hankintayksikkö on näin ollen kilpailun puuttumisen vuoksi keskeyttänyt hankinnan.

Hankintayksiköllä on ollut hankintasäännösten mukainen todellinen ja perusteltu syy keskeyttää hankinta.

Hankintayksikkö ei ole julkistanut tarjouksessa ilmoitettuja hintoja. Hankintalain esitöiden mukaan tarjousasiakirjoja voidaan pitää salassa siihen saakka, kunnes hankintayksikkö on tehnyt ratkaisunsa uudessa hankintamenettelyssä.

Vastaselitys

Valittaja on antanut vastaselityksen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Vaatimuksen tutkiminen

Valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sille hankinnan arvioidun sopimussumman 300.000 euroa ja tarjouksen laskennasta ja urakkaneuvotteluista aiheutuneita kuluja 2.000 euroa.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 169 §:n 3 momentin mukaan vahingonkorvausasioissa toimivaltainen tuomioistuin on oikeudenkäymiskaaren 10 luvussa tarkoitettu käräjäoikeus. Valittajan vahingonkorvausvaatimus on näin ollen jätettävä markkinaoikeuden toimivaltaan kuulumattomana tutkimatta.

Tiedon antaminen asiakirjasta

Valittaja on vaatinut, että sille annetaan toisen tarjoajan tarjouksessa ilmoitettu vertailuhinta.

Hankintayksikkö on toimittanut kyseisen asiakirjan markkinaoikeudelle. Asiassa on siten näiden asiakirjojen osalta kysymys oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 7 §:ssä tarkoitetun oikeudenkäyntiasiakirjan saamisedellytyksistä oikeudenkäynnin osapuolena olevana asianosaisena.

Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 8 §:n mukaan oikeudenkäyntiasiakirjan julkisuudesta ja salassapidosta on voimassa, mitä asiakirjan julkisuudesta viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa (julkisuuslaki) tai muussa laissa säädetään, jollei oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetussa laissa toisin säädetä.

Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 9 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuolena olevalla asianosaisella on oikeus saada tieto muustakin kuin julkisesta oikeudenkäyntiasiakirjasta, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn, jollei 2 tai 3 momentista muuta johdu. Pykälän 3 momentin mukaan hallintotuomioistuin voi kuitenkin jättää antamatta julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 6 kohdassa mainitun salassa pidettäväksi säädetyn tiedon, jos tiedon antamatta jättäminen on välttämätöntä salassapitosäännöksessä tarkoitetun edun suojaamiseksi eikä tiedon antamatta jättäminen vaaranna oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumista.

Hankintalain 125 §:ssä säädetään hankintamenettelyn keskeyttämisestä. Säännöksen esitöiden mukaan pykälä säilyy muuttumattomana aiemmin voimassa olleen julkisista hankinnoista annetun lain (30.3.2007/348) 73 a §:ään nähden. Viimeksi mainitun säännöksen esitöiden mukaan (HE 182/2010 vp s. 22–23) hankinnan keskeyttämistilanteessa hankintayksikön tulee usein ottaa kantaa myös keskeytettyä menettelyä koskevien asiakirjojen julkisuuteen ja tulkintaohjeena voitaisiin tältä osin pitää sitä, että hankinnan keskeyttämistilanteessa asianosaisen tiedonsaanti-intressi ei koske kilpailevia tarjouksia vaan hankintayksikön keskeyttämispäätöstä ja sen perusteluita. Esitöiden mukaan erityisesti tarjousasiakirjat voitaisiin pitää salassa julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 kohdan perusteella aina siihen saakka, kunnes hankintayksikkö on tehnyt ratkaisunsa uudessa hankintamenettelyssä tai päättänyt luopua hankinnasta.

Kun otetaan huomioon tämän markkinaoikeuden päätöksen pääasiaratkaisu, markkinaoikeus katsoo, että tarjouksen vertailuhinnalla ei ole merkitystä arvioitaessa hankintamenettelyn keskeyttämisen edellytyksiä. Koska kyseisen tiedon ei voida katsoa vaikuttaneen asian käsittelyyn markkinaoikeudessa, ei kyseisen tiedon antamatta jättäminen siten myöskään vaaranna oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumista. Näin ollen valittajan vaatimus tiedon antamisesta asiakirjasta on hylättävä.

Pääasiaratkaisun perustelut

Hankintamenettelyn keskeyttäminen

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan lain tavoitteena on tehostaa julkisten varojen käyttöä, edistää laadukkaiden, innovatiivisten ja kestävien hankintojen tekemistä sekä turvata yritysten ja muiden yhteisöjen tasapuoliset mahdollisuudet tarjota tavaroita, palveluja ja rakennusurakoita julkisten hankintojen tarjouskilpailuissa. Pykälän 2 momentin 1 virkkeen mukaan hankintayksiköiden on pyrittävä järjestämään hankintatoimintansa siten, että hankintoja voidaan toteuttaa mahdollisimman taloudellisesti, laadukkaasti ja suunnitelmallisesti olemassa olevat kilpailuolosuhteet hyväksi käyttäen ja ympäristö- ja sosiaaliset näkökohdat huomioon ottaen.

Hankintalain 125 §:n 1 momentin mukaan hankintamenettely voidaan keskeyttää vain todellisesta ja perustellusta syystä. Säännöksen esitöiden mukaan pykälä säilyy muuttumattomana aiemmin voimassa olleen julkisista hankinnoista annetun lain (30.3.2007/348) 73 a §:ään nähden. Viimeksi mainitun säännöksen esitöiden mukaan (HE 182/2010 vp s. 22) keskeyttämisen syyn arvioinnissa hankintayksikön tulisi kiinnittää huomiota siihen, perustuuko hankintamenettelyn keskeyttäminen todellisiin syihin, ja siihen, vaikuttaisiko ratkaisu syrjivästi ehdokkaisiin tai tarjoajiin. Koska hankintamenettelyn tulee pääsääntöisesti johtaa hankintasopimuksen tekemiseen, ei hyväksyttävää ole hankintamenettelyn aloittaminen ilman aikomusta tehdä hankintasopimusta esimerkiksi markkinatilanteen kartoittamiseksi. Esitöissä on todettu edelleen, että oikeuskäytännössä hankintamenettelyn keskeyttämiseen on suhtauduttu suhteellisen sallivasti, eikä uudella säännöksellä ole ollut tarkoitus tiukentaa vallitsevaa tulkintakäytäntöä. Esitöiden mukaan oikeuskäytännössä on pidetty hyväksyttävinä keskeytysperusteina muun ohella tarjouspyynnön osoittautumista tulkinnanvaraiseksi tai virheelliseksi tai jos hankinnasta on saatu vain yksi hyväksyttävä tarjous.

Valittaja on muun ohella esittänyt, että hyväksyttävänä perusteena hankinnan keskeyttämiselle ei voida pitää sitä, että tarjouspyyntöön saadaan vain yksi hyväksyttäväksi katsottu tarjous.

Markkinaoikeus toteaa, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan hyväksyttäväksi hankinnan keskeyttämisen perusteeksi on katsottu, että hankinnasta on saatu vain yksi hyväksyttäväksi katsottu tarjous. Hankintaviranomaisen on kuitenkin keskeytyspäätöksen tehdessään meneteltävä tarjoajia kohtaan syrjimättömästi.

Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on harkintavaltansa puitteissa voinut keskeyttää hankintamenettelyn, kun se on saatuaan vain yhden tarjouspyynnön mukaisen tarjouksen arvioinut kilpailun jääneen toteutumatta. Lisäksi hankintayksikkö on todennut epäonnistuneensa tarjouspyynnön vaatimusten laadinnassa. Näin ollen hankintamenettelyn keskeyttäminen on perustunut todellisiin ja perusteltuihin syihin. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella ei ole myöskään todettavissa, että hankintayksikkö olisi hankintamenettelyn keskeyttäessään menetellyt valittajaa kohtaan epätasapuolisesti tai syrjivästi taikka muutoin hankintasäännösten vastaisesti.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittajan kutsuminen selonottoneuvotteluihin ennen hankintamenettelyn keskeyttämistä ja hankinnan keskeyttämispäätöksen suppeat perustelut huomioon ottaen ei ole asian lopputuloksesta huolimatta kohtuutonta, että myös hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus jättää Konepalvelu Heiniluoto Oy:n vahingonkorvausvaatimuksen tutkimatta.

Markkinaoikeus hylkää Konepalvelu Heiniluoto Oy:n valituksen ja asiakirjojen antamista koskevan vaatimuksen.

Markkinaoikeus hylkää Puolustushallinnon Rakennuslaitoksen oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

MUUTOKSENHAKU

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Kuitenkin päätökseen, jolla markkinaoikeus on määrännyt hankintayksikön maksamaan valtiolle seuraamusmaksun, saa hakea muutosta valituslupaa pyytämättä valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Markkinaoikeuden päätös hyvitysmaksun, tehottomuusseuraamuksen, seuraamusmaksun ja sopimuskauden lyhentämisen määräämisestä voidaan kuitenkin panna täytäntöön vasta, kun päätös on lainvoimainen.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Ville Parkkari ja Jenni Ihalainen.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.

 
Julkaistu 18.10.2017  Päivitetty 26.10.2017