MAO:629/17

Kuopion kaupunki - löytöeläinsuojatilat

julkinen hankinta - kilpailuttamisvelvollisuus - hankintasopimuksen muutos

Diaarinumero: 2016/522
Antopäivä: 18.10.2017

ASIAN TAUSTA

Kuopion kaupungin (jäljempänä myös hankintayksikkö) kaupunginhallitus on 2.6.2003 tekemällään päätöksellä § 380 päättänyt solmia vuokrasopimuksen löytöeläinsuojatilojen vuokraamiseksi sekä hoitosopimuksen Kuopion kaupungin alueella irrallaan tavattujen ja talteen otettujen koirien ja kissojen sekä muiden vastaavien pienikokoisten seura- ja harrastuseläinten tilapäisen hoidon järjestämisestä saatujen tarjousten pohjalta. Samalla on annettu valtuus neuvotella sopimusten yksityiskohdista ja allekirjoittaa sopimukset.

Kuopion kaupungin ympäristökeskuksen ympäristöjohtaja on 16.6.2003 tekemäänsä päätökseen § 11 kirjatusti tehnyt löytöeläinsuojaa koskevan toistaiseksi voimassa olevan sopimuksen Savisaaren Ratsastuskeskus Oy:n kanssa sekä päätökseen § 10 kirjatusti sopinut vuokraavansa löytöeläinsuojaa koskevat tilat kahdelta henkilöltä 20 vuodeksi 1.11.2003 alkaen.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Suomen Opaskoirakoulu Oy on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Kuopion kaupungin maksamaan sille hyvitysmaksuna 90.000 euroa ja korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.500 eurolla.

Perusteet

Valittaja on pyrkinyt tarjoamaan hankintayksikölle löytöeläinpalveluita usean vuoden ajan, mutta hankintayksikkö on kieltäytynyt kilpailuttamasta palveluita. Hankintayksikkö on tehnyt toistaiseksi voimassa olevan sopimuksen löytöeläinpalveluiden järjestämisestä Savisaaren Ratsastuskeskus Oy:n kanssa. Sopimusta ei ole kilpailutettu Suomen Opaskoirakoulu Oy:n yhteydenotoista huolimatta. Sopimuksen arvo todennäköisesti ylittää hankintasäännösten mukaisen kansallisen kynnysarvon määrän.

Valittaja todennäköisesti voittaisi virheettömässä kilpailutuksessa, joten sillä on oikeus vaatia hyvitysmaksua.

Vastine

Vaatimukset

Kuopion kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.000 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö on kilpailuttanut löytöeläinsuojan järjestämisen vuonna 2002. Tarjouspyynnön perusteella saatiin määräaikaan mennessä yksi tarjous, joka ei kuitenkaan täyttänyt tarjousehtoja. Tässä tilanteessa suorahankinnan edellytykset ovat täyttyneet. Koska hyväksyttäviä tarjouksia ei tullut, hankintayksikkö järjesti kyseiset eläinsuojelulain mukaiset tehtävät 2.6.2003 ja 16.6.2003 tekemillään päätöksillä.

Toistaiseksi voimassa olevat hankintasopimukset eivät ole lainvastaisia ja niitä voidaan käyttää. Tässä tapauksessa ei ole esitetty mitään sellaista perustetta, jonka johdosta toistaiseksi voimassa olevaa hankintasopimusta voitaisiin pitää soveltumattomana suhteessa hankinnan kohteeseen. Hankintayksikkö ei ole menetellyt asiassa lainvastaisesti tai muutoinkaan moitittavasti.

Tällä hetkellä ei ole tarkoituksenmukaista kilpailuttaa löytöeläinsuojaan liittyviä palveluita, koska eläinsuojelulain nojalla suoritettavat löytöeläimiin liittyvät tehtävät todennäköisesti siirtyvät maakuntauudistuksen myötä maakunnan järjestettäviksi, jolloin hankinta on tarkoituksenmukaisinta kilpailuttaa maakunnallisesti.

Hankinnan vuosittainen arvo on ollut matala. Löytöeläinten hoidon osalta hankintayksikölle tulleet kustannukset ovat olleet vuositasolla noin 15.000 euroa. Löytöeläinsuojan vuokran osalta kustannukset ovat olleet vuositasolla noin 7.000–8.000 euroa. Jos hankintasopimus solmittaisiin maakuntauudistukseen eli vuoden 2017 loppuun saakka, hankinnan kokonaisarvo ei ylittäisi säädettyä kynnysarvoa, eikä hankintasäännöksiä sovellettaisi hankintaan.

Hankintayksikkö ei ole viime vuosina kilpailuttanut kysymyksessä olevia löytöeläinsuojaan liittyviä palveluja. Hankintasäännösten mukaiset hyvitysmaksun edellytykset eivät täyty, koska valittaja ei pysty osoittamaan, että sillä olisi ollut mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä hankintamenettelyssä.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikön menettely, jossa se on kilpailuttanut löytöeläinsuojapalvelun vuonna 2002, on "hankintalain hengen vastaista", sillä sopimuksia on tarkasteltava aika ajoin.

Hankinnan arvo ylittää hankintalain kansallisen kynnysarvon, sillä yhden vuoden kulut ovat olleet noin 23.000 euroa. Tarkastelujakson on oltava neljä vuotta, eli arvo on yhteensä noin 100.000 euroa. Tämän lisäksi on otettava huomioon, että sopimuksen arvo on huomattavasti tätä suurempi, koska löytöeläinten omistajien maksamia korvauksia ei ole tässä otettu huomioon. Niiden arvo on arvioitavissa vuosittain yli 10.000 euroksi.

Valittajalla on ylivoimaiset tilat hankintayksikön alueella ja sillä on myös ollut lemmikkieläinhoitolatoimintaa jo lähes kymmenen vuoden ajan, joten sen hinnoittelu ja toiminta ovat hioutuneet kilpailukykyisiksi.

Hankintayksikön menettelyä ei voi perustella sillä, että koska kilpailutusta ei ole koskaan järjestetty, sitä ei tarvitse järjestää jatkossakaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Asian arvioinnin lähtökohdat

Hankintayksikkö on tehnyt vuonna 2003 hankintapäätökset ja sopimukset löytöeläinpalvelujen järjestämisestä. Löytöeläinten hoidon osalta sopimus on ollut toistaiseksi voimassa oleva.

Muutoksenhaun kohteena on katsottava olevan yhtäältä hankintayksikön 2003 tekemät päätökset ja toisaalta hankintayksikön menettely olla järjestämättä uutta tarjouskilpailua eläinsuojapalvelujen järjestämisestä.

Muutoksenhaku vuoden 2003 päätöksistä

Mainittujen päätösten osalta asiaan sovellettavan julkisista hankinnoista annetun lain (1505/1992, siihen tehtyine muutoksineen, vuoden 1992 hankintalaki) 9 b §:n 2 momentin mukaan hakemus on tehtävä 14 päivän kuluessa siitä, kun ehdokas tai tarjoaja on saanut kirjallisesti tiedon muun ohella tarjouskilpailun ratkaisusta ja sen perusteista sekä kirjallisen ohjeen asian saattamisesta markkinaoikeuteen. Tähän ei ollut säädetty poikkeusta tilanteissa, joissa hankintailmoitus ei ole tullut julkaistavaksi.

Valituksen vireille tullessa voimassa olleen julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007, siihen tehtyine muutoksineen, vuoden 2007 hankintalaki) voimaantulosäännöksen 2 momentin mukaan tätä lakia sovelletaan hankintoihin, joissa hankintamenettely aloitetaan lain voimaantulon jälkeen. Nyt käsillä olevilta osin vuoden 2007 hankintalaki ei siten tule asiassa sovellettavaksi.

Asiassa ei ole saatu selvitystä siitä, että hankintayksikön kyseiset vuoden 2003 päätökset hakemusosoituksineen olisi annettu tiedoksi valittajalle. Näin ollen valitus on katsottava tehdyn sille varatussa määräajassa. Asiassa ei ole ilmennyt muutakaan estettä valituksen tutkimiselle.

Markkinaoikeus toteaa, että vuoden 1992 hankintalaissa ei ole rajoitettu hankintayksikön mahdollisuutta tehdä toistaiseksi voimassa olevia sopimuksia käsillä olevassa tilanteessa. Sopimuskauden määrittäminen toistaiseksi voimassa olevaksi on kuulunut hankintayksikön harkintavaltaan. Valittaja ei ole esittänyt eikä asiassa ole tullut ilmi, että hankintapäätöksiä tehtäessä olisi muutoinkaan menetelty hankintasäännösten vastaisesti. Valitus on näiltä osin hylättävä.

Muutoksenhaku hankinnan uudelleen kilpailuttamatta jättämisestä

Hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentin mukaan päätöksellä, josta saa valittaa, tarkoitetaan toimenpidettä, jolla asia on ratkaistu tai jätetty tutkimatta. Vuoden 2007 hankintalain 86 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeuden käsiteltäväksi valituksella voidaan saattaa laissa tarkoitettu hankintayksikön päätös tai hankintayksikön muu hankintamenettelyssä tehty ratkaisu, jolla on vaikutusta ehdokkaan tai tarjoajan asemaan. Markkinaoikeus katsoo, ettei hankinnan kilpailuttamatta jättämisessä ole kysymys tällaisesta päätöksestä tai toimenpiteestä ja valitus on jätettävä tutkimatta siltä osin kuin valittaja on esittänyt, että hankintayksiköllä olisi hankintasäännöksiin perustuva velvollisuus kilpailuttaa uudelleen toistaiseksi voimassa olevia hankintasopimuksia.

Asiaa on kuitenkin arvioitava myös siltä kannalta, ovatko sopimuksiin sisältyneet vuosittaiset hinnaston vahvistamiset tai muut neuvottelumahdollisuudet merkinneet sitä, että hankinta olisi tällöin tullut kilpailuttaa hankintasäännösten mukaisesti.

Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä (esimerkiksi tuomio 19.6.2008, Pressetext Nachrichtenagentur, C-454/06, EU:C:2008:351, kohta 34 oikeuskäytäntöviittauksineen) ilmenee, että julkista hankintaa koskevan sopimuksen määräyksiin sen voimassaoloaikana tehtyjä muutoksia on pidettävä uutena sopimuksen tekemisenä, jos nämä muutetut määräykset ovat ominaispiirteiltään olennaisesti erilaisia kuin alkuperäisen sopimuksen määräykset ja jos ne näin ollen ovat omiaan osoittamaan osapuolten tahtoneen neuvotella uudestaan kyseisen sopimuksen keskeiset ehdot.

Korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjapäätöksestä 2009:88 ilmenee, että kun sopimuksen olennaisista osista, kyseisessä tapauksessa hankittujen päiväkotipalvelujen määrästä ja hinnasta, oli sovittu vuosittain erikseen, jokainen tällainen vuosittainen sopimuksen tekeminen oli ollut vuoden 1992 hankintalaissa tarkoitettu hankinta, mitä koski sen 5 §:n mukainen kilpailuttamisvelvollisuus.

Löytöeläinten hoitoa koskevassa hankintasopimuksessa on sovittu elinkustannusindeksiin sidottu kuukausittainen korvaus löytöeläinsuojan ylläpidosta, joka on vuonna 2003 ollut 360 euroa kuukaudessa lisättynä arvonlisäveron määrällä. Lisäksi sopimuksessa on todettu seuraavaa:

"Savisaaren Ratsastuskeskus Oy on oikeutettu perimään eläimen omistajalta kohtuullisen, paikallisen hintatason mukaisen korvauksen kiinniotosta, kuljetuksesta, ruokinnasta ja hoidosta. Hinnasto tarkistetaan ja hyväksytään molempien sopijapuolten kesken vuosittain.

Jos löytöeläintä ei voida luovuttaa omistajalleen tai myydä ja se lopetetaan eikä hoidosta aiheutuvia kustannuksia saada perittyä eläimen omistajalta, niin kaupunki korvaa Savisaaren Ratsastuskeskus Oy:lle hoitokulut 15 vrk:n ajalta erillisen laskun mukaan."

Edellä todetun mukaisesti palveluntuottaja on voinut periä maksuja eläinten omistajilta ja toissijaisesti tietyin edellytyksin laskuttaa niitä hankintayksiköltä. Hankintayksikön esittämän mukaan sille löytöeläinten hoidon aiheutuneet kustannukset vuositasolla ovat olleet noin 15.000 euroa.

Markkinaoikeus toteaa ottaen huomioon kiinteäksi sovittujen korvausten suhteellisen alhaiset määrät, että hankinnan keskeisenä sisältönä on ollut oikeus periä eläinten omistajilta vuosittain vahvistettavan hinnaston mukaisia korvauksia ja toisaalta se, että hankintayksikkö on vastannut ainakin osasta kyseisiä hoitokuluja, jos niitä ei ole saatu perittyä eläinten omistajilta. Markkinaoikeus katsoo, että kun kyseiset seikat on jätetty vuosittain neuvoteltaviksi ja vahvistettaviksi, kussakin vuosittain tehtävässä tarkistamisessa on muiden hankintasäännösten soveltamisen edellytysten täyttyessä voinut olla kysymys hankintasäännösten piiriin kuuluvasta järjestelystä.

Vuoden 2007 hankintalain 87 §:n 5 momentista (321/2010) ilmenee, että jos suorahankinnasta ei ole tehty säädettyä ilmoitusta Euroopan unionin virallisessa lehdessä, suorahankintaa koskeva valitus on tehtävä viimeistään kuuden kuukauden kuluessa siitä, kun hankintasopimus on tehty.

Valitus on tullut vireille 20.9.2016. Hankintasopimuksen mukaan korvauksen elinkustannusindeksi tarkistetaan vuosittain 1.3. Asiassa ei ole esitetty selvitystä siitä, milloin hinnaston tarkistaminen ja hyväksyntä on vuosittain tehty.

Valitus on joka tapauksessa jätettävä tutkimatta sille varatun määräajan jälkeen tehtynä muutoin kuin mahdollisesti vuoden 2016 osalta, minkä osalta markkinaoikeus toteaa lisäksi seuraavaa.

Vuoden 2007 hankintalain 15 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan tätä lakia ei sovelleta tavara- tai palveluhankintoihin, suunnittelukilpailuihin eikä palveluja koskeviin käyttöoikeussopimuksiin, jos hankinnan ennakoitu arvo ilman arvonlisäveroa on vähemmän kuin 30.000 euroa.

Vuoden 2007 hankintalain 17 §:n 1 momentin mukaan hankinnan ennakoitua arvoa laskettaessa perusteena on käytettävä suurinta maksettavaa kokonaiskorvausta ilman arvonlisäveroa. Arvoa laskettaessa on otettava huomioon myös hankinnan mahdolliset vaihtoehtoiset toteuttamistavat ja hankintasopimukseen sisältyvät optio- ja pidennysehdot sekä ehdokkaille tai tarjoajille maksettavat palkkiot tai maksut.

Vuoden 2007 hankintalain 19 §:n 2 momentin mukaan säännöllisesti toistuvien tai määräajoin uudistettavien tavara- tai palveluhankintoja koskevien sopimusten ennakoidun arvon laskennassa perusteena on käytettävä muun ohella viimeksi kuluneiden 12 kuukauden tai viimeksi kuluneen varainhoitokauden aikana peräkkäin tehtyjen vastaavien hankintojen yhteisarvoa seuraavan 12 kuukauden aikana tapahtuvat muutokset määrissä tai arvoissa huomioon ottaen.

Asiassa esitetystä selvityksestä ei ole todettavissa, että hankinnan vuosittainen kokonaisarvo olisi ollut vähintään 30.000 euroa. Sikäli kuin valitus vuoden 2016 osalta olisi tehty määräajassa, markkinaoikeudella ei olisi ollut toimivaltaa tutkia valitusta tälläkään perusteella.

Edellä mainituilla perusteilla valitus on jätettävä tutkimatta hankinnan uudelleen kilpailuttamatta jättämistä koskevilta osin.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Vuoden 2007 hankintalain muuttamisesta annetun lain (321/2010) voimaantulosäännöksen 4 momentin mukaan jos hankintamenettely on aloitettu ennen tämän lain voimaantuloa ja hankintayksikön päätös tai hankintamenettelyn muu ratkaisu, jolla on vaikutusta ehdokkaan tai tarjoajan asemaan, tehdään tämän lain tultua voimaan, hankintapäätökseen ja asian käsittelyyn markkinaoikeudessa sovelletaan muun ohella tämän lain 89 ja 103 §:ää. Tämän lain säännöksiä seuraamuksen, uhkasakon ja oikeudenkäyntikulujen korvausvelvoitteiden kohdistamisesta sekä oikeudenkäyntikulujen määräämisestä sovelletaan lisäksi markkinaoikeudessa tämän lain voimaantulon jälkeen vireille tuleviin hakemuksiin, jotka koskevat ennen tämän lain voimaantuloa tehtyjä hankintapäätöksiä.

Vuoden 2007 hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muun ohella, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Lopputulos

Markkinaoikeus jättää valituksen tutkimatta hankinnan uudelleen kilpailuttamista koskevalta osin ja hylkää valituksen muilta osin.

Markkinaoikeus velvoittaa Suomen Opaskoirakoulu Oy:n korvaamaan Kuopion kaupungin oikeudenkäyntikulut 1.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007) 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Pekka Savola ja Markus Ukkola.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.

 
Julkaistu 25.10.2017  Päivitetty 26.10.2017