MAO:576/17

Oulun kaupunki - kuljetuspalvelut

julkinen hankinta - epäselvä tarjouspyyntö

Diaarinumero: 2016/253
Antopäivä: 20.9.2017

ASIAN TAUSTA

Oulun kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 6.2.2016 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavista vammaispalvelulain tarkoittamien kuljetuspalveluiden ja sosiaalihuoltolain mukaisten liikkumista tukevien palveluiden hankinnasta ajalle 1.9.2016–31.8.2018 ja kahdelle yhden vuoden optiokaudelle. Hankinta on jaettu kahteen osakokonaisuuteen, kohteeseen 1 "Oulun matkapalvelukeskuksen ohjaamat päiväautot" ja kohteeseen 2 "Ylivuotoliikenneautot".

Oulun kaupungin hyvinvointilautakunta on 31.3.2016 tekemällään hankintapäätöksellä § 38 valinnut kohteen 2 osalta sen eri osa alueisiin Oulun Taksipalvelut Oy:n, Palvelutaksi Virpi Oy:n, Taksipalvelu K. Lesonen Oy:n, Auvo Virpi Oy:n ja Juhan Taksipalvelu Oy:n tarjoukset sekä sulkenut muun ohella Oulun Aluetaksi Oy:n tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 7.600.000 euroa, josta kohteen 2 osuus noin 3.100.000 euroa.

Markkinaoikeus on 13.6.2016 antamallaan päätöksellä numero 350/16 hylännyt Oulun kaupungin vaatimuksen hankintapäätöksen täytäntöönpanon sallimisesta kohteen 2 osalta.

Hankintapäätöstä ei ole hankintayksikön ilmoituksen mukaan pantu täytäntöön.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Oulun Aluetaksi Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen kohteen 2 osalta ja siltä osin kieltää hankintayksikköä tekemästä hankintasopimusta tai muullakaan tavalla jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 25.926 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö on perusteettomasti sulkenut valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta.

Tarjouspyynnön mukaan kohteelle 2 on pyydetty tarjouksia yhdelle tai useammalle autolle ja todettu, että useampi palveluntarjoaja voi tehdä yhteisen tarjouksen hankittavan palvelun tuottamiseksi esimerkiksi silloin, kun yhteenliittymään kuuluvan yksittäisen liikennöitsijän voimavarat eivät riitä tarjouskilpailun kohteena olevan liikenteen ajamiseen. Kohteen 2 osalta tarjouspyynnössä ei ole rajoitettu tarjottavien autojen enimmäismäärää.

Valittaja on osallistunut tarjouskilpailuun yhteistarjouksella yhdessä 201 liikennöitsijän kanssa. Tarjous on päätetty tehdä yhteistarjouksena, koska yksittäisten liikennöitsijöiden voimavarat eivät olisi riittäneet tarjouskilpailun kohteena 2 olevan liikenteen ajamiseen. Tarjous on kattanut yhteensä 234 ajoneuvoa, joiden toiminta-alue kattaa koko tarjouspyynnön kohteen 2 kattaman maantieteellisen alueen. Siten valittajan ja sen tarjousyhteenliittymän antama tarjous täyttää sallittuna pidetyn yhteistarjouksen edellytykset.

Hankintapäätöksessä on todettu, että hankintayksikkö on tarjouspyynnössä pidättänyt oikeuden hylätä tarjoajan tai tarjousyhteenliittymän tekemän tarjouksen, jonka se katsoo olevan vastoin kilpailulain 5 §:ää. Hankintayksikkö on perustellut valittajan ja sen tarjousyhteenliittymän antaman yhteistarjouksen sulkemista tarjouskilpailusta myös sillä, että tarjouksia on pyydetty yksittäisiltä autoilijoilta.

Koska tarjouspyynnössä on nimenomaisesti todettu, että tarjouksen voi antaa yhteistarjouksena, ei tarjousta voida sulkea tarjouskilpailusta sillä perusteella, että on annettu yhteinen tarjous.

Valittajan tarjous ei ole ollut kilpailulain vastainen. Yhteistarjous on mahdollinen edellyttäen, että kaikki tarjouksen antajana olevat tahot osallistuvat yhteiseen suoritukseen. Nyt kyseessä olevan tarjouspyynnön kohteen 2 kattamien ajojen suorittaminen edellyttää koko valittajan tarjoamaa autokapasiteettia. Sen sijaan hankintayksikön valitsemat palveluntuottajat, yhteensä 44 ajoneuvoa eivät kykene täyttämään tarjouspyynnön mukaista kuljetustarvetta, vaan sen ajamiseen tarvitaan vähintään 200 ajoneuvoa. Arvio perustuu siihen, että yksi auto tekee keskimäärin 50–60 matkaa kuukaudessa.

Tarjouspyynnön kohde 2 "Ylivuotoliikenne" koskee matkoja, joita ei tilata etukäteen. Näin olleen tarkkaa matkojen määrää tai ajokilometrejä ei voida määritellä. Myöskään ajojen jakautumista toiminta-alueittain ei tiedetä etukäteen, koska asiakkaille määrättävät kuljetusoikeudet vaihtelevat. Tarvittavan automäärän arviointia vaikeuttavat lisäksi ruuhkahuiput, jolloin samaan aikaan ajossa olevia ajoneuvoja tarvitaan paljon. Valittaja on arvioinut tarvittavan kokonaisajoneuvomäärän ottaen huomioon myös ruuhka-ajan kuljetukset.

Tarjouspyynnön liitteen 1 "Ehdottomat toiminnalliset ja laadulliset vaatimukset" mukaan palveluntarjoajan tulee sitoutua tuottamaan palvelua ympäri vuorokauden ja vuoden jokaisena päivänä. Näin ollen jokaisella kohdealueella tulee olla riittävä automäärä edellytetyn liikenteen tehokkaaseen hoitamiseen. Tarjouspyynnössä tähän liittyen asetettu sanktio on yksittäiselle autoilijalle ankara seuraamus. Sanktioiden muotoilu tarjouspyynnössä johtaa ymmärtämään, että tarjouksen antajan on ajateltu olevan taho, jolla on useita ajoneuvoja, jotka voivat vuorotella ajossa. Yksittäinen autoilija ei voi kattaa yhtäkään tarjouspyynnön kohteen 2 tarkoittamaa toiminta-aluetta kokonaisuudessaan eikä olla käytettävissä 24 tuntia vuorokaudessa ympäri vuoden.

Yhteistarjouksen antaminen ei ole vähentänyt kilpailua hankinnan kohteena olevissa kuljetuksissa eikä yhteistarjous ole muodostanut kilpailulaissa tarkoitettua kiellettyä kilpailunrajoitusta, koska hankintayksikkö on tosiasiallisesti saanut aikaan kilpailua palveluntarjoajien kesken.

Hankintayksikkö on myös hyväksynyt vertailuun voittaneiden tarjoajien vaihtoehtoisia tarjouksia. Tarjouspyynnön mukaan vaihtoehtoisia tarjouksia ei hyväksytä. Hankintayksikkö on siten menetellyt virheellisesti, kun se on valinnut tarjoukset, joissa palveluntuottajat toimivat toistensa alihankkijoina ja siten käytännössä muodostavat tarjouspyynnön vastaisen vaihtoehtoisen tarjouksen. Päällekkäiset tarjoukset antaneiden Palvelutaksi Virpi Oy:n, Auvo Virpi Oy:n ja Palvelutaksi Lesonen Oy:n antamista tarjouksista olisi tullut hyväksyä vain yksi.

Vastine

Vaatimukset

Oulun kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat asianosais- ja oikeudenkäyntikulut 1.500 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Valittajan tarjous on suljettu tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena. Vaikka tarjouspyynnössä on tietyin edellytyksin sallittu yhteistarjouksen tekeminen, on tarjouspyynnössä edellytetty, että yhteenliittymän tarjous ei saa johtaa kilpailulain 5 §:n tarkoittamaan menettelyyn. On selvää, että valittajan ja sen tarjousyhteenliittymän yhteistarjous rajoittaa merkittävästi kilpailua kilpailulain 5 §:n tarkoittamalla tavalla.

Oikeuskäytännössä yhteistarjousten sallittavuutta kilpailurajoitusten näkökulmasta on arvioitu siitä näkökulmasta, onko yhteistarjous välttämätön tarjouspyynnössä edellytetyn palvelun toteuttamiseksi. Lisäksi keskeistä arvioinnissa on, kuinka suurta osaa alueen palveluntarjoajista yhteenliittymä edustaa.

Valittajan tarjous, joka on kattanut 201 taksiyrittäjää 234 autolla edustaa noin 85 prosenttia Oulun 274 taksiluvallisista yrittäjistä. Käytännössä valittajan yhteistarjous on johtanut siihen, että yksittäiset taksiyrittäjät ovat tarjonneet kuljetuspalveluja yhteisiksi määritellyillä hinnoilla. Valittajan tekemässä oikaisuvaatimuksessakin todetaan, että kukin yhteenliittymään liittynyt liikennöitsijä on valtuuttanut valittajan antamaan puolestaan tarjouksen ilman, että liikennöitsijät ovat edes tienneet, minkä suuruista alennusta valittaja kullekin toiminta-alueelle tulisi tarjoamaan.

Hankintayksikkö ei ole tarjouspyynnössä edellyttänyt, että yhden yrityksen tulisi hoitaa kaikki kohteen 2 kuljetukset. Päinvastoin tarjouspyynnössä on otettu huomioon toimialan rakenne, joka koostuu pääosin pienistä ja keskisuurista henkilökuljetusyrityksistä. Tämän vuoksi tarjouspyynnön lähtökohta on ollut, että tarjouksia tulisi useilta palveluntuottajilta, joilla voi olla eri määrä kuljetuskalustoa.

Yhteistarjousmahdollisuudella on haluttu edistää kilpailua, jotta yksittäiset pienet liikennöitsijät, kuten yhden auton omistajat, voisivat muodostaa pienempiä yhteenliittymiä tai antaa yhteistarjouksia. Tämän vuoksi tarjouspyynnössä on mahdollistettu yhteenliittymien perustaminen ja niiden yhteistarjouksen jättäminen siinä tarkoituksessa, että liikennöitsijät voivat halutessaan järjestellä ajovuorojaan ja näin keventää ajovelvoitteitaan.

Tässä tapauksessa tarjouspyynnön mukaan on selvää, että arvioitu palveluntarve on ollut mahdollista tyydyttää valitsemalla riittävä määrä oman tarjouksensa antaneita yhden auton taksiyrittäjiä. Tarjouspyynnössä annettu mahdollisuus jättää yhteistarjous ei tarkoita siis sitä, että se olisi rajoituksitta ja ilman toiminnallisia perusteluja sallittua.

Hankintayksikön arvion mukaan kokonaisautomäärä, joka tarvitaan palvelujen tuottamiseen, on hakijan kuvaamaa 200 autoa pienempi ja vastaa määrältään pikemminkin hyväksyttyjen palvelutarjoajien automäärää. Kohteen 2 matkojen keskipituus oli vuonna 2014 11,9 km. Tämän vuoksi yhdellä autolla voidaan suorittaa, vastoin valittajan esittämää, enemmän kuin kaksi matkaa vuorokaudessa.

Hankintayksikkö on lähtenyt siitä, että kuljetustilaus ohjataan tarjouskilpailussa hintajärjestyksessä hyväksytyille eri tarjouksen tehneille yrityksille. Tällöin mahdollinen riski sanktioista jakaantuu usealle yritykselle ja isommalle automäärälle eikä yksittäiselle liikennöitsijälle tai autolle.

Viime kädessä on tarjoajien velvollisuus arvioida yhteistarjouksen hyväksyttävyys kilpailulain perusteella. Mikäli yhteistarjous johtaa kilpailun rajoittumiseen tai sen tavoitteena on rajoittaa kilpailua, on kysymyksessä laiton kilpailunrajoitus. Hankintayksiköllä on ollut oikeus sulkea valittajan tarjous tarjouskilpailusta tarjouspyynnössä asetetun ehdon mukaisesti eikä se ole näin tehdessään menetellyt hankintasäännösten vastaisesti.

Voittaneiden tarjoajien tarjoukset ovat olleet itsenäisiä tarjouspyynnön mukaisia tarjouksia eivätkä vaihtoehtoisia tarjouksia. Voittaneet tarjoajat ovat antaneet tarjouksissaan tarjouspyynnön mukaisen selvityksen alihankkijoista ja alihankkijoiden osuudesta palveluntuotannossa. Ilmoitettu alihankinta koskee pientä osaa tarjouskilpailun autoista ja vain poikkeustapauksia, esimerkiksi vikaa autossa, jolloin palveluntuotanto voidaan turvata käyttämällä alihankkijaa. Alihankkijat ovat täyttäneet edellytetyt kelpoisuusehdot ja palvelua koskevat toiminnalliset laatuvaatimukset. Hankintayksikkö ei ole toiminut tältä osin virheellisesti.

Kuultavien lausunnot

Oulun Taksipalvelut Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.730 eurolla viivästyskorkoineen.

Valittajalla ei ole oikeussuojan tarvetta, koska sen tarjous ei olisi voinut kalleimpana tulla hyväksytyksi.

Hankintayksikkö on menetellyt tarjouspyynnön mukaisesti, kun se on sulkenut valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta.

Valittaja ei ole täyttänyt tarjouspyynnössä tarjoajalle asetettuja tarjoajan soveltuvuusvaatimuksia, koska sillä ei ole yhtään tarjotun liikenteen edellyttämää liikennelupaa. Näin ollen valittajalla ei tässä hankinta-asiassa ole laillista puhevaltaa.

Valittajan tarjouksessa ei myöskään ole ollut kyse liikenteenharjoittajien muodostamasta yhteenliittymästä. Tarjouksen tekijänä eivät nimittäin ole liikenteenharjoittajat, vaan pelkästään valittaja, joka on ilmoittanut toimivansa noin 200 autoilijan edustajana, heidän kanssa solmittujen sopimusten perusteella. Liikenteenharjoittajat eivät ole sopimuksella sidottuja suhteessa hankintayksikköön, vaan pelkästään suhteessa valittajaan.

Valittaja on valituksessaan tuonut esiin, että autoilijat eivät ole tienneet, millä hinnalla valittaja on tehnyt tarjouksen, ja että heillä on ollut oikeus erota yhteenliittymästä. Näin ollen valittajan tarjous ei ole pätevä. Mistään ei luotettavasti ilmene, ovatko liikenteenharjoittajat mukana valittajan tekemässä tarjouksessa, vai ovatko ne käyttäneet oikeuttaan erota yhteenliittymästä.

Tarjouspyynnön kohde 2 pystytään hyvin hoitamaan hankintapäätöksessä mainittujen liikennöitsijöiden toimesta.

Palvelutaksi Virpi Oy on esittänyt, että hankintayksikön arvio riittävästä automäärästä ajojen hoitamiseen on ollut realistinen. Siten valittajan väite siitä, että tarjouspyynnössä ilmoitettujen ajojen ajamiseen tarvittaisiin vähintään yhteistarjouksessa tarjottuja 200 autoa, on virheellinen. Jos ajoja on tarjouspyynnön mukaan 9.000 kappaletta ja autoja olisi 200 kappaletta, yksi auto ajaisi alle 1,5 ajoa joka päivä ja ajamiseen kuluisi korkeintaan tunti.

Palvelutaksi Virpi Oy, Taksipalvelu Lesonen Oy ja Auvo Virpi Oy ovat jättäneet tarjouksensa itsenäisesti eikä tarjouksia ole sidottu toisiinsa. Kaikki tarjoajat vastaavat normaalioloissa liikenteestä itse. Alihankinta kohdistuu poikkeusoloihin, kuten auton rikkoontumisen tai sairauslomaan. Tarjouspyynnön mukaan tarjoajan on tullut ilmoittaa tarjouksessaan käyttämänsä alihankkijat ja siinä on todettu, että hankintayksiköllä on oikeus perustellusta syystä kieltää palveluntuottajaa käyttämästä tiettyä alihankkijaa. Alihankkijoiden takia Palvelutaksi Virpi Oy:n tarjousta ei siten voi mitenkään sulkea tarjouskilpailusta.

Auvo Virpi Oy, Juhan Taksipalvelu Oy ja Taksipalvelu K. Lesonen Oy eivät ole niille varatusta tilaisuudesta huolimatta antaneet lausuntoa.

Vastaselitys

Valittajan mukaan tarjouspyynnössä on todettu, että tarjouspyynnön kohteen 1 osalta tarjouksena voidaan hyväksyä tarjoukset yhdelle–yhdeksälle autolle. Kohteen 2 osalta on todettu, että tarjouksena voidaan hyväksyä tarjoukset yhdelle tai useammalle autolle. Autojen määrää ei ole rajoitettu kohteen 2 osalta. Tarjouspyynnön mukaan useampi palveluntarjoaja on voinut tehdä yhteisen tarjouksen hankittavan palvelun tuottamiseksi. Hankintayksikön vastineessaan esittämä tavoite saada nimenomaan useita erillisiä tarjouksia ei välity tarjouspyynnöstä. Tarjouspyyntö on tältä osin ollut epäselvä.

Yksi valittajan yhteenliittymän perustamisen syistä on ollut se, että yhteistarjoukseen osallistuvat liikennöitsijät voivat järjestellä ajovuorojaan ja keventää ajovelvoitettaan. Valittajan yhteenliittymä on perustettu nimenomaan siitä samasta syystä kuin missä tarkoituksessa hankintayksikkö on ilmoittanut sallineensa yhteistarjoukset.

Vastineessaan hankintayksikkö on ilmoittanut halunneensa tarjouksia pienemmiltä yhteenliittymiltä. Hankintayksikkö ei kuitenkaan ole esittänyt perusteita sille, miksi se voisi hyväksyä pienet yhteenliittymät mutta hylätä isot. Mitään rajanvetoa hyväksyttävien pienien ja hylättävien isojen yhteenliittymien välille hankintayksikkö ei ole esittänyt.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Markkinaoikeus toteaa Oulun Taksipalvelut Oy:n esittämien väitteiden osalta, että valittaja on tarjouskilpailussa tarjouksen jättänyt tarjoaja, joten sillä on asianosaisenasema ja oikeus esittää kysymyksessä olevaa hankintamenettelyä koskevia vaatimuksia ja väitteitä. Ottaen huomioon, että valittaja on muun ohella esittänyt, että tarjouspyyntö on ollut epäselvä tavalla, joka on vaikuttanut sen tarjouksen laatimiseen, oikeussuojan tarpeen osalta merkitystä ei ole myöskään sillä, olisiko valittaja tullut valituksi kysymyksessä olevassa tarjouskilpailussa.

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007; jäljempänä hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella hankinnan kohde sekä tarjouksen valintaperuste ja käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys. Pykälän 3 momentin mukaan tarjouspyynnössä on ilmoitettava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjouksen tekemisessä.

Tarjouspyyntö

Tarjouspyynnöllä on pyydetty tarjouksia vammaispalvelulain mukaisten kuljetusten ja sosiaalihuoltolain liikkumista tukevien palveluiden hankinnasta. Hankinta on jaettu kahteen osakokonaisuuteen, kohteeseen 1 "Oulun matkapalvelukeskuksen ohjaamat päiväautot" ja kohteeseen 2 "Ylivuotoliikenneautot".

Tarjouspyynnön mukaan kohteen 2 osalta tarjouksen valintaperusteena on ollut halvin hinta.

Tarjouspyynnön kohdan 5.2 "Tarjouksen vertailu- ja valintakriteerit" mukaan hankintayksikkö suorittaa kohteen 2 hintavertailun toiminta alueittain kanta-Oulun, Oulunsalon, Haukiputaan, Yli-Iin, Kiimingin ja Ylikiimingin osalta siten, että toiminta-alueittain valitaan palveluntuottajia sekä normaalivarusteiselle kalustolle että invavarusteiselle kalustolle. Mainitun kohdan mukaan hankintayksikkö valitsee palveluntuottajat tarjotun alennusprosentin perusteella ja kuljetukset ohjataan ensisijaisesti toiminta-alueittain suurimman alennusprosentin tarjonneille palveluntuottajille.

Tarjouspyynnön liitteen 1 "Ehdottomat toiminnalliset ja laadulliset vaatimukset" kohdassa "Kohde 2: Ylivuotoliikenne" on todettu seuraavaa:

"Vammaispalveluin tarkoittamien henkilökuljetusten ja sosiaalihuoltolain mukaisten liikkumista tukevien palveluiden suorittamiseksi Tilaaja ostaa kaikille viikonpäiville ja kaikkiin vuorokauden aikoihin sijoittuvan kuljetuspalvelun. Toiminta-alueittain valitaan riittävä määrä palveluntuottajia sekä normaalivarusteiselle kalustolle että invavarusteiselle kalustolle, jotta kuljetuspalveluiden tarve täyttyy. Kohteen 2 osalta toiminta-alueella tarkoitetaan alueita vuoden 2008 kuntarajojen mukaisesti, liikennöinti suuntautuu myös kyseisten toiminta-alueiden ulkopuolelle.

Kuljetustarvearvio koko Oulun alueella on n. 7.500–9.000 matkaa kuukaudessa. Matkojen keskipituus oli vuoden 2014 aikana n. 11,9 kilometriä. Kuukauden aikana suoritettavista matkoista noin 1.000–1.300 suoritetaan invavarusteisella kalustolla. Ajot jakaantuvat toiminta alueittain sen mukaisesti miten kuljetusoikeuksia on asiakkaille myönnetty. Matkaveloitus alkaa reitin ensimmäisen asiakkaan noustessa kyytiin ja päättyy reitin viimeisen asiakkaan noustessa kyydistä. "

Tarjouspyynnön kohdassa 6.3 "Vaihtoehtoiset tarjoukset, osatarjoukset ja yhteistarjoukset" on todettu muun ohella seuraavaa:

"Osatarjoukset ovat hyväksyttyjä seuraavasti.

Kohteessa 1 palveluntuottajiksi valitaan hintajärjestyksessä yhdeksän (9) tarjoushinnaltaan halvinta autoa. Tarjouksena voidaan hyväksyä tarjoukset yhdelle (l)–yhdeksälle (9) autolle. Tarjoaja ilmoittaa hintalomakkeella 1 ja/tai 2 tarjoamiensa autojen lukumäärän toiminta-alueittain.

Kohteessa 2 palveluntuottajiksi valitaan hintajärjestyksessä tarvittava määrä palveluntuottajia jotta kuljetustarve täyttyy. Tarjouksena voidaan hyväksyä tarjoukset yhdelle (l) tai useamman autolle. Tarjoaja ilmoittaa hintalomakkeella 3 tarjoamiensa autojen lukumäärän toiminta-alueittain.

Useampi palveluntarjoaja voi tehdä yhteisen tarjouksen hankittavan palvelun tuottamiseksi. Tarjouksesta tulee selkeästi käydä ilmi eri tuottajien roolit. Kaikki tuottajat vastaavat yhteistarjouksestaan yhteisvastuullisesti.

Yhteistarjous voi tulla kyseeseen esimerkiksi silloin, kun yhteenliittymään kuuluvan yksittäisen liikennöitsijän voimavarat eivät riitä tarjouskilpailun kohteena olevan liikenteen ajamiseen. Yhteenliittymän tekemä tarjous ei saa johtaa kilpailulain (12.8.2011/948) vastaiseen menettelyyn. Hankintayksiköllä on oikeus hylätä tarjoajan tai tarjousyhteenliittymän tekemä tarjous, jonka on katsottava olevan vastoin kilpailulain 5 §:ä (vrt. MAO: 186/1/02, KHO 14.9.2004 t 2298). Yhteistarjouksen liitteenä tulee olla selvitys yhteenliittymän eri osapuolten osuudesta palvelun tuottamisessa."

Oulun Aluetaksi Oy:n tarjous

Oulun Aluetaksi Oy on tarjouksessaan ilmoittanut toimivansa palvelun tarjoajana ja vastaavansa ylivuotoliikenteen tilauksien välittämisestä sen kanssa kirjallisen sopimuksen tehneille autoilijoille. Tarjouksen mukaan Oulun Aluetaksi Oy vastaa muun ohella tilauksien laskutuksesta, tilaajalle aiheutuvasta vahingosta sekä nimeää kuljetusvastaavan sekä takaa sille osoitetun kuljetustarpeen mukaiseen hoitoon riittävän henkilö- ja esteettömien autojen saatavuuden kaikkien kohteiden osalta. Malli mainitusta sopimuksesta on toimitettu tarjouksen liitteenä.

Tarjouksen liitteenä on lisäksi ollut kalustoluettelo, jossa on ilmoitettu tiedot Oulun Aluetaksi Oy:n tarjouksen mukana olevista autoista.

Hankintapäätös

Hankintapäätöksen mukaan tarjoukset kohteeseen 2 "Ylivuotoliikenne" on jättänyt kuusi tarjoajaa, joiden yhteenlaskettu automäärä on ollut 281. Hankintayksikkö on valinnut tarjousten vertailuun viisi tarjoajaa, joiden automäärä on ollut yhteensä 47 ja sulkenut tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena valittajan tarjouksen, jonka automäärä on ollut 234.

Hankintapäätöksessä kohdassa "Hylättävät tarjoukset" on todettu muun ohella seuraavaa:

"Oulun Aluetaksi Oy oli jättänyt tarjouksen kohteeseen 2. Tarjouksen mukaan Oulun Aluetaksi Oy on palveluntarjoaja ja vastaa tarjouspyynnön kohteen 2 mukaisen liikenteen tilausten välittämisestä sopimussuhteessa oleviin autoihin. Edelleen tarjouksen mukaan kaikilla autoilijoilla on kirjallinen sopimus Oulun Aluetaksi Oy:n kanssa. Tarjouksen liitteiden mukaan tarjous käsitti 201 autoilijaa, joilla oli sopimus Oulun Aluetaksi Oy:n kanssa.

Tarjouspyynnössä kumpaankin kohteeseen oli mahdollista antaa osatarjous yhdestä tai useammasta autosta. Tarjouspyynnössä ei edellytetty, että tarjoaja vastaa koko kilpailutettavan liikenteen hoitamisesta. Matkojen välitys oli kilpailutettu erikseen ja po. kuljetusten kilpailutuksella pyydettiin tarjouksia nimenomaan yksittäisiltä autoilijoilta.

Tarjouspyynnön 6.3 kohdan mukaan yhteistarjous voidaan hyväksyä esimerkiksi siinä tapauksessa, että yhteenliittymään kuuluvan yksittäisen liikennöitsijän voimavarat eivät riitä tarjouskilpailun kohteena olevan liikenteen ajamiseen. Hankintayksikkö on tarjouspyynnössä pidättänyt oikeuden hylätä tarjoajan tai tarjousyhteenliittymän tekemän tarjouksen, jonka se katsoo olevan vastoin kilpailulain (12.8.2011/948) 5 §:ää. Tarjouksen pystyi kummassakin kohteessa jättämään yhdelle tai useammalle autolle, eikä tarjouspyynnössä edellytetty tarjoajan vastaavan tarjouskohteen kokonaisvaltaisesta tuottamisesta. Näin ollen [– –] ja Oulun Aluetaksi Oy:n tarjoukset esitetään hylättäviksi tarjouspyynnön vastaisina."

Asian arviointi

Asiassa on ensin ratkaistava kysymys siitä, onko tarjouspyyntö ollut valittajan esittämällä tavalla epäselvä.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa määritellä tarjouspyyntöasiakirjoissa hankinnan kohde ja tarjoukselle asetetut vaatimukset. Tarjouskilpailuun osallistuvien tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankinnan kohde ja tarjouksen valintaan vaikuttavat seikat tulee kuitenkin kuvata tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa ja että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Tarjouspyynnön mukaan kumpaankin kohteeseen on ollut mahdollista antaa osatarjous yhdestä tai useammasta autosta. Toisin kuin kohteessa 1, tarjouspyynnössä ei ole kohteen 2 osalta rajoitettu yhteenliittymän automäärää. Kohteen 2 osalta tarjouspyynnössä on sen sijaan ilmoitettu, että tarjouksena voidaan hyväksyä tarjoukset yhdelle tai useammalle autolle. Tarjouspyynnössä ei myöskään ole määritelty täsmällisesti muita mahdollisen yhteenliittymän liikennöitsijöiden määriin liittyviä ehtoja kohteen 2 osalta. Edellä todetulla tavalla tarjouspyynnössä on sen sijaan ollut viittaus siihen, että yhteistarjous voi tulla kyseeseen esimerkiksi silloin, kun yksittäisen liikennöitsijän voimavarat eivät riitä liikenteen ajamiseen, ja toisaalta viittaus siihen, että tarjous ei saa johtaa kilpailulain vastaiseen menettelyyn.

Tarjouskilpailun osapuolista hankintayksikkö on esittänyt, että tarjouspyynnöllä mahdollistettu yhteistarjous ei ole tarkoittanut sitä, että yhteistarjous olisi mahdollista rajoituksitta ja ilman toiminnallisia perusteluja sallittua. Valittaja on taas esittänyt tulkinneensa tarjouspyyntöä kokonaisuudessaan siten, että sen on annettava laaja yhteistarjous, koska yksittäisten liikennöitsijöiden voimavarat eivät olisi riittäneet palvelun tuottamiseen tarjouspyynnön ehtojen mukaisesti. Molemmat kuultavat ovat esittäneet, että hankinnan kohteena oleva ylivuotoliikenne pystytään hoitamaan valitulla määrällä autoja, eikä siihen tarvita valittajan tarjoamaa automäärää.

Markkinaoikeus toteaa, että koska tarjouspyynnössä ei ollut kohteen 2 osalta kohteen 1 tapaan rajoitettu yhteenliittymien automäärää, valittaja on voinut lähteä siitä, että se voi antaa tarjouksen, johon on sitoutunut lukuisia yksittäisiä autoilijoita. Myöskään tarjouspyynnön yleisestä viittauksesta kilpailulain mukaisuuteen ei ole voinut vielä päätellä sitä seikkaa, kuinka suuret yhteistarjoukset ovat hankintayksikön näkemyksen mukaan sallittuja. Edellä sanottujen seikkojen perusteella tarjoajat ovat voineet perustellusti lähteä siitä, että ne voisivat antaa tarjouksen, jossa yhden tarjoajan tarjoukseen on sitoutunut lukuisa määrä autoilijoita. Hankintamenettelyssä on myös hyväksytty kohteen 2 erääseen ryhmään tarjous, jossa tarjoukseen on kuulunut 23 ajoneuvoa.

Toisaalta markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnön kohtaa 5.2 on voinut tulkita siten, että menettelyssä on tarkoitus valita useampia palveluntuottajia. Tarjouspyynnön ehdoista ei ole myöskään pääteltävissä sitä valittajan esittämää seikkaa, että sopimusehtojen tai kohteen laajuuden vuoksi asiassa ei olisi mahdollista antaa yksittäisten autoilijoiden tarjouksia. Hankintapäätöksen perusteella menettelyyn on myös valittu useampi tarjoaja, joiden tarjottujen autojen määrä on ollut yksi tai kaksi. Edellä sanotun perusteella tarjouspyyntöä on kokonaisuutena voinut tulkita myös siten, että koko hankintatarpeen kattava huomattavan kokoinen yhteenliittymä ei ole hankintayksikön tavoitetila, vaan tarkoitus on pikemminkin hankkia yksittäisiä autoilijoita toteuttamaan hankinta.

Markkinaoikeus katsoo edellä todetun perusteella, että tarjouspyyntö on laadittu kohteen 2 osalta kokonaisuutena arvioiden siinä määrin epäselvästi, ettei tarjoajien ole ollut tarjouksia laatiessaan mahdollista tietää, kuinka laajoja yhteenliittymiä tarjouskilpailussa on ollut tarkoitus hyväksyä. Valittajan esittämän perusteella epäselvyys on myös vaikuttanut sen tarjouksen laatimiseen. Tarjouspyyntö ei siten ole ollut kohteen 2 osalta omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia eikä turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua tarjousten vertailussa.

Markkinaoikeus toteaa vielä, että se ei ole hankintalain 94 §:n perusteella julkista hankintaa koskevan valituksen käsittelyn yhteydessä toimivaltainen tutkimaan eikä ratkaisemaan sitä, onko asiassa menetelty kilpailulain säännösten vastaisesti. Asiassa ei ole esitetty selvitystä, jonka mukaan valittajan tarjous olisi ollut kilpailulain vastainen ja siten nyt kyseessä olevan tarjouspyynnön edellä kuvatun vaatimuksen vastainen. Markkinaoikeus kuitenkin toteaa, että tarjoajien on joka tapauksessa tarjouspyynnön ehdoista riippumatta arvioitava tarjouksensa hyväksyttävyys kilpailulain perusteella.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu eikä hankintapäätöstä ole muutoinkaan pantu täytäntöön kohteen 2 osalta. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan kohteen 2 "Ylivuotoliikenne" osalta hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano tältä osin kieltää.

Koska jo hankintamenettelyä koskeva tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Oulun kaupunki aikoo edelleen toteuttaa vammaispalvelulain mukaisten kuljetusten ja sosiaalihuoltolain liikkumista tukevien palveluiden hankinnan kohteen 2 osalta julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon muun ohella tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä. Asian näin päättyessä hankintayksikkö ja kuultava saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Oulun kaupungin hyvinvointilautakunnan 31.3.2016 tekemän hankintapäätöksen § 38 siltä osin kuin se koskee kohdetta 2 "Ylivuotoliikenne". Markkinaoikeus kieltää Oulun kaupunkia tältä osin tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 100.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Oulun kaupungin korvaamaan Oulun Aluetaksi Oy:n oikeudenkäyntikulut 10.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Oulun kaupungin ja Oulun Taksipalvelut Oy:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Nina Korjus, Petri Rinkinen ja Jukka Koivusalo.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.

 
Julkaistu 29.9.2017