MAO:548/17

Helsingin kaupunki - metron opastusjärjestelmä

julkinen hankinta - erityisalojen hankinta - tarjoajan soveltuvuus - tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus - hinnaltaan poikkeuksellisen alhainen tarjous

Diaarinumero: 2016/342
Antopäivä: 8.9.2017

ASIAN TAUSTA

Helsingin kaupungin Liikennelaitos -liikelaitos (jäljempänä myös hankintayksikkö) on pyytänyt 8.3.2016 julkaistulla erityisalojen rajoitettua menettelyä koskevalla hankintailmoituksella osallistumishakemuksia metron opastusjärjestelmän uudistamista koskevaan tarjouskilpailuun.

Hankintayksikkö on saanut neljä osallistumishakemusta, joista se on valinnut tarjoajiksi valittajan ja Kilpihovi Oy:n. Helsingin kaupungin Liikennelaitos -liikelaitoksen toimitusjohtaja on päätöksellään 19.5.2016 § 63 valinnut Kilpihovi Oy:n tarjouksen.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on ylittänyt vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista annetun lain (349/2007; jäljempänä erityisalojen hankintalaki) 12 §:n mukaisen kynnysarvon.

Markkinaoikeus on 24.8.2016 antamallaan päätöksellä numero 492/16 sallinut muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen täytäntöönpanon.

Hankintasopimus on allekirjoitettu 26.9.2016.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Neonpoint Oy on vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 177.908,93 euroa. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 7.665 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Tarjouspyynnössä on edellytetty, että tarjoaja täyttää kunkin metroaseman opasteiden osalta yksikköluettelon, jossa on ilmoitettava kunkin opasteen yksikköhinta sisältäen asennuksen. Yksikköhintojen yhteissumman on kunkin metroaseman osalta tullut vastata kyseisen aseman opasteurakan kokonaishintaa.

Jokaiselle metroasemalle tulee erilaisia, toisistaan laadultaan ja rakenteeltaan poikkeavia opasteita. Osa opasteista on valaisemattomia ja osa valaistuja. Valaistut opasteet ovat valmistus- ja asennuskustannuksiltaan huomattavasti valaisemattomia kalliimpia. Lisäksi opasteiden valmistus- ja asennuskustannuksiin on vaikuttanut se, että tarjouspyynnön mukaan opasteiden toimittajan on tullut mitata ja mitoittaa ainakin osa asemille tulevista opasteista. Kustannuksiin on vaikuttanut myös opasteiden asennusajankohta. Tarjouspyynnön mukaan osa opasteista on ollut mahdollista asentaa arkipäivänä ja päivällä ja osa on tullut asentaa joko viikonloppuna tai yöaikaan.

Vaikka eri opasteiden todelliset yksikköhinnat vaihtelevat edellä mainituilla perusteilla, voittanut tarjoaja Kilpihovi Oy on kuitenkin ilmoittanut tarjouksessaan kaikkien metroasemien kaikille erilaisille opasteille saman yksikköhinnan riippumatta esimerkiksi siitä, onko opaste valaistu vai valaisematon. Voittaneen tarjoajan hinnoittelu ei ole ollut tarjouspyynnössä asetettujen vaatimusten mukainen, koska opasteiden yksikköhintoja ei ole tosiasiassa ilmoitettu. Valittaja on tarjouksessaan eritellyt opasteiden hinnat opastekohtaisesti tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla.

Yksikköhintojen ilmoittamatta jättäminen on merkinnyt tarjouksen tarjouspyynnön vastaisuutta ja vertailukelvottomuutta. Voittaneen tarjoajan tarjous olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta.

Voittanut tarjoaja tai mikään muukaan taho ei olisi kyennyt valmistamaan ja asentamaan opasteita tarjotulla 179,80 euron yksikköhinnalla. Yksikköhinta on ainakin led-valaistujen opasteiden osalta niin alhainen, että se ei kata edes valmistus- ja materiaalikustannuksia. Tästä huolimatta hankintayksikkö ei ole pyytänyt voittaneelta tarjoajalta selvitystä tarjoushinnan perusteista.

On mahdollista, että voittanut tarjoaja ei tule tekemään opasteisiin tarvittavia lisäyksiä ja muutoksia ilmoittamallaan yksikköhinnalla ja se voi ajautua taloudellisiin vaikeuksiin. Voittaneen tarjoajan omavaraisuusaste on uusimman vahvistetun tilinpäätöksen mukaan ainoastaan 0,70 prosenttia. Voittaneen tarjoajan vakavaraisuus on lisäksi laskenut vaarallisen alhaiselle tasolle. Samoin sen maksuvalmius on heikko ja rahoituspuskuri pieni.

Vastine

Vaatimukset

Helsingin kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 13.341,55 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Kilpihovi Oy:n tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen. Tarjouksessa on tarjousajan puitteissa ilmoitettu kaikki tarjouspyynnössä edellytetyt tiedot.

Voittanut tarjoaja on tarjouksessaan sitoutunut suorittamaan hankinnan kohteena olevat työt tarjouksessaan ilmoittamilla hinnoilla ja tarjouspyynnön ehdoilla. Tarjouksen hylkäämisen poikkeuksellisen alhaisen hinnan perusteella tulee perustua tosiasialliseen näyttöön siitä, ettei tarjoaja kykene tarjoamallaan hinnalla suoriutumaan hankinnasta hankintayksikön määrittelemällä tavalla. Voittaneen tarjoajan tarjous on ollut kokonaishinnaltaan noin 67.000 euroa halvempi kuin tarjousten vertailussa toiseksi sijoittuneen valittajan tarjous. Hintaero asemakohtaisesti on ollut enintään noin 13.000 euroa ja pienin erotus on ollut alle 300 euroa. Hintaero ei ole ollut niin merkittävä, että hankintayksiköllä olisi sen perusteella ollut syytä epäillä, että voittanut tarjoaja ei kykene täyttämään hankintasopimusta ilmoittamillaan hinnoilla. Hankintayksikkö ei näin ollen ole katsonut voittaneen tarjoajan tarjousta hinnaltaan poikkeuksellisen alhaiseksi eikä se siten ole pitänyt aiheellisena pyytää lisäselvitystä tarjoushinnan perusteista.

Tarjouskilpailussa on tarjoajan taloudellisen aseman osalta edellytetty, että Suomen Asiakastieto Oy:n ratingluokitus on vähintään tyydyttävä A tai riskiluokka 1–3 tai että tilinpäätöstietojen perusteella voidaan katsoa taloudellisen tilanteen olevan vastaavan. Tarjoajat, joiden ratingluokitus on ollut C tai riskiluokitus 5 on suljettu tarjouskilpailusta. Jos ratingluokitus on ollut B tai riskiluokitus 4, tarjoaja on voitu sulkea tarjouskilpailusta, jos se ei kykene esittämään luotettavaa selvitystä toimenpiteistä, joihin se ryhtyy tai on ryhtynyt taloudellisen tilanteen parantamiseksi.

Voittanut tarjoaja on toimittanut hankintayksikölle osallistumishakemuksensa yhteydessä Suomen Asiakastieto Oy:n raportin, josta on käynyt ilmi, että tarjoaja on täyttänyt taloudellista asemaa koskevat vähimmäisvaatimukset. Raportin mukaan voittaneen tarjoajan riskiluokitus on kuluneella tilikaudella kohentunut niin, että hankintayksiköllä ei ole ollut aihetta pyytää lisäselvitystä tarjoajan taloudellisesta asemasta.

Vastaselitys

Valittaja on antanut vastaselityksen.

Muut kirjelmät

Helsingin kaupunki on antanut lisävastineen.

Valittaja on lisävastaselityksessään esittänyt, että Kilpihovi Oy:n tarjouksen yksikköhintataulukossa hinnat on peitetty. Valittajan tietojen mukaan voittanut tarjoaja ei ole toimittanut hankintayksikölle tarjouksensa liitteenä hinnat sisältävää yksikköhintaluetteloa. Tällä perusteella hankintayksikön olisi tullut hylätä voittaneen tarjoajan tarjous. Ilman yksikköhintoja tarjousten hintavertailu ei ole ollut mahdollista.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Tarjoajan soveltuvuus

Valittajan esittämän mukaan hankintayksikön olisi tullut sulkea voittanut tarjoaja tarjouskilpailusta sen huonon taloudellisen tilanteen perusteella.

Erityisalojen hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Erityisalojen hankintalain 48 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on valittava ehdokkaat ja tarjoajat etukäteen ilmoitettujen puolueettomien perusteiden mukaisesti. Hankintayksikön on suljettava pois sellaiset tarjoajat tai ehdokkaat, jotka eivät täytä näitä ehtoja. Ehdokkaan ja tarjoajan valintaperusteiden on oltava toimittajien saatavilla.

Erityisalojen hankintalain 48 §:n 2 momentin mukaan hankintayksikkö voi puolueettomia perusteita vahvistaessaan käyttää myös hankintalain 8 luvussa säädettyjä ehdokkaan ja tarjoajan soveltuvuuden arviointiin ja valintaan liittyviä perusteita sekä erityisesti hankintalain 54 §:ssä säädettyjä muita poissulkemisperusteita, 58 §:ssä säädettyjä taloudelliseen ja rahoitukselliseen tilanteeseen liittyviä vaatimuksia tai hankintalain 59 §:ssä säädettyjä teknistä suorituskykyä ja ammatillista pätevyyttä koskevia edellytyksiä.

Erityisalojen hankintalain 51 §:n 1 momentin mukaan valitessaan tarjoajia rajoitettuun menettelyyn, hankintayksikön on sovellettava asettamiaan hallinnollisia, teknisiä tai rahoitusta koskevia ehtoja tasapuolisesti ja syrjimättömästi.

Rajoitettuna menettelynä toteutetussa kilpailutuksessa julkaistussa 2.3.2016 päivätyssä osallistumispyynnössä on sen kohdassa 6. Kelpoisuus- ja vähimmäisvaatimukset todettu seuraavaa:

"Tarjoajan taloudelliset edellytykset ovat hankinnan kokoon ja laatuun nähden riittävät. Tarjoajan taloudellisen tilanteen on oltava sellainen, että se on Suomen Asiakastieto Oy:n ratingluokituksessa vähintään tyydyttävä A tai riskiluokka on 1-3 tai sen katsotaan tilinpäätöstietojen tai muun vastaavan selvityksen mukaan olevan vastaava. Tarjoajat, joiden luokitus Suomen Asiakastieto Oy:n ratingluokituksessa on C tai riskiluokituksessa 5, suljetaan tarjouskilpailusta. Tarjoajat, joiden ratingluokitus on B tai riskiluokitus 4, voidaan sulkea tarjouskilpailusta, jos tarjoaja ei kykene esittämään luotettavaa selvitystä toimenpiteistä, joihin se ryhtyy tai on ryhtynyt taloudellisen tilanteen parantamiseksi. Liitteenä selvitys tarjoajan ratingluokituksesta Suomen Asiakastieto Oy:stä."

Voittanut tarjoaja Kilpihovi Oy on liittänyt osallistumishakemukseensa Suomen Asiakastieto Oy:n 17.3.2016 päivätyn raportin taloudellisesta tilastaan. Raportin mukaan yhtiön riskiluokka on 17.3.2016 ollut 2, mikä tarkoittaa pientä riskiä. Riskiluokka on ollut edellisinä neljännesvuosina 4, mikä tarkoittaa suurta riskiä.

Asiassa ei ole esitetty selvitystä siitä, että hankintayksiköllä olisi ollut perusteltu syy epäillä voittaneen tarjoajan osallistumishakemuksessaan taloudellisesta tilanteestaan ilmoittamien tietojen oikeellisuutta. Voittanut tarjoaja on tarjouksessaan sitoutunut siihen, että se toteuttaa hankinnan osallistumishakemuksessa ja tarjouspyynnössä sekä niiden liitteissä määritellyllä tavalla. Voittanut tarjoaja on myös esittänyt osallistumispyynnössä edellytetyllä tavalla selvityksenä taloudellisesta tilanteestaan Suomen Asiakastieto Oy:n raportin sen riskiluokituksesta, joka on ollut osallistumispyynnössä edellytetyllä tavalla välillä 1–3. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on voinut tarjoajien soveltuvuuden arviointiin liittyvän harkintavaltansa puitteissa arvioida, että voittanut tarjoaja on täyttänyt tarjoajan taloudelliselle tilalle asetetut vaatimukset. Edellä lausuttu huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti hyväksyessään voittaneen tarjoajan mukaan tarjouskilpailuun.

Tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Valittaja on esittänyt, että voittaneen tarjoajan tarjous ei ole ollut tarjouspyynnön mukainen, koska tarjouksessa ei ole esitetty opastekohtaisia yksikköhintoja tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla.

Erityisalojen hankintalain 42 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjouskilpailun ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta.

Viimeksi mainitun säännöksen esitöiden (HE 50/2006 vp s. 157) mukaan pykälän 1 momentissa vahvistetaan tarjoajan näyttövelvollisuus siitä, että tarjottu tavara, palvelu tai rakennustyö on tarjouspyynnön mukainen. Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu tarjoajien tasapuolisen kohtelun vaatimuksen sekä yleisten sopimusoikeudellisten periaatteiden edellyttävän tarjousten olevan tarjouspyynnön mukaisia. Hankintayksikön tulee siten hylätä sellaiset tarjoukset, jotka eivät vastaa tarjouspyynnön vaatimuksia. Siten esimerkiksi sellaiset tarjoukset, jotka eivät vastaa tarjouspyynnössä esitettyjä teknisiä eritelmiä tai muita hankinnan kohdetta koskevia vaatimuksia, on suljettava tarjouskilpailusta. Tarjous on hylättävä tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomana myös, jos se on saapunut myöhässä tai on puutteellinen.

Esitöiden mukaan tarjouksen hylkäämistä tulee arvioida nimenomaan tarjoajien tasapuolisen kohtelun näkökulmasta. Tarjouspyyntöä vastaamattomat tarjoukset tulee pääsääntöisesti hylätä.

Tarjouspyynnössä on todettu, että tarjoajan on esitettävä kunkin metroaseman osalta asemakohtaisen opasteurakan kokonaishinta ja lisäksi täytettävä asemakohtainen yksikköhintaliite, jossa on ilmoitettava hinta jokaiselle hankintaan kuuluvalle opasteelle. Tarjouspyynnössä valintaperusteeksi on ilmoitettu hinta.

Voittanut tarjoaja Kilpihovi Oy on liittänyt tarjoukseensa täytetyt yksikköhintaliitteet, joissa se on kaikkien 16 metroaseman osalta ilmoittanut hinnan jokaiselle liitteessä mainitulle opasteelle. Lisäksi voittanut tarjoaja on tarjouksessaan ilmoittanut asemakohtaisen opasteurakan kokonaishinnan.

Markkinaoikeus katsoo, että voittanut tarjoaja on täyttänyt tarjouspyynnössä esitetyn vaatimuksen siitä, että sen on tullut täyttää kunkin aseman osalta opastekohtainen yksikköhintaluettelo ja esittää lisäksi asemakohtainen urakan kokonaishinta. Yksin se seikka, että voittanut tarjoaja on ilmoittanut jokaiselle opasteelle saman hinnan, ei ole merkinnyt, että hinta olisi ilmoitettu tarjouspyynnön vastaisesti tai tavalla, joka tekisi tarjouksesta vertailukelvottoman. Näin ollen hankintayksikkö ei ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti hyväksyessään voittaneen tarjoajan tarjouksen mukaan tarjousten vertailuun.

Hinnaltaan poikkeuksellisen alhainen tarjous

Valittaja on vielä esittänyt, että hankintayksikön olisi tullut hylätä voittaneen tarjoajan tarjous hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena.

Erityisalojen hankintalain 55 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi hylätä hankinnan laatuun ja laajuuteen nähden hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen. Hankintayksikön on kirjallisesti pyydettävä tarjoajalta kirjallista selvitystä tarjouksen perusteista ennen tarjouksen hylkäämistä.

Erityisalojen hankintalain 55 §:n 1 momentin esitöiden (HE 50/2006 vp s. 167) mukaan hankintayksiköllä on oikeus hylätä hankintaan nähden hinnaltaan poikkeuksellisen alhaiset tarjoukset. Poikkeuksellisen alhaisten tarjousten hylkäämisellä mahdollistetaan hankintayksikölle tarjoushinnan riittämättömyydestä todennäköisesti aiheutuvien taloudellisten riskien huomioiminen. Hylkäämisen tulisikin perustua siihen, ettei tarjoajan tarjoamalla hinnalla ole mahdollista toteuttaa hankintaa tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla.

Esitöissä on tältä osin vielä todettu, että tarjouksen poikkeuksellisen alhaisen hinnan syyn selvittämiseksi hankintayksikön olisi pyydettävä tarjoajalta kirjallisesti selvitystä tarjouksen perusteista. Hankintayksikön olisi annettava asianomaiselle tarjoajalle aina mahdollisuus osoittaa kykynsä hankinnan asianmukaiseen toteuttamiseen hinnan alhaisuudesta huolimatta. Hankintayksikkö ei siten voisi hylätä tarjousta yksinomaan sellaisten selvitysten perusteella, jotka on esitetty tarjousta jättäessä vaan sen tulisi tarkastaa tarjouksen perusteet erillisessä menettelyssä tarjousten avaamisen jälkeen.

Markkinaoikeus katsoo, että erityisalojen hankintalain 55 §:n 1 momentin oikeusohjeen mukaisesti hankintayksiköllä ei ole velvollisuutta hylätä tarjousta hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena, vaan hankintayksiköllä on harkintavaltaa sen suhteen, arvioiko se tarjouksen toisia tarjouksia alhaisemman hinnan merkitsevän mahdollista perustetta tarjouksen hylkäämiselle. Hankinnassa on saatu kaksi tarjousta. Voittaneen tarjoajan tarjous on ollut kokonaishinnaltaan noin 67.000 euroa halvempi kuin tarjousten vertailussa toiseksi sijoittuneen valittajan tarjous. Voittaneen tarjoajan tarjoushinta on ollut noin 450.000 euroa.

Voittanut tarjoaja on tarjouksessaan sitoutunut toteuttamaan hankinnan osallistumispyynnössä ja tarjouspyynnössä sekä niiden liitteissä määritellyllä tavalla. Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole menetellyt virheellisesti, kun se ei ole yksin suhteellisen vähäisen noin 15 prosentin hintaeron perusteella arvioinut, ettei voittaneen tarjoajan hinnalla ole mahdollista toteuttaa hankintaa tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla. Näin ollen hankintayksikkö ei ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se ei ole pyytänyt voittaneelta tarjoajalta selvitystä tarjouksen perusteista eikä hylännyt voittaneen tarjoajan tarjousta hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muun ohella, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Neonpoint Oy:n korvaamaan Helsingin kaupungin oikeudenkäyntikulut 5.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Ville Parkkari ja Markus Ukkola.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.

 
Julkaistu 18.9.2017