MAO:545/17

Rauman kaupunki - uimahallin kahvilatoiminta

julkinen hankinta - hankintamenettelyn keskeyttäminen

Diaarinumero: 2016/405
Antopäivä: 7.9.2017

ASIAN TAUSTA

Rauman kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 12.5.2016 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta uimahallin kahviotoiminnan ja lipunmyynti- ja kulunvalvontapalvelun hankinnasta.

Rauman kaupungin kulttuuri- ja vapaa-aikalautakunta on 15.6.2016 tekemällään päätöksellä § 44 sulkenut yhden tarjoajan tarjouskilpailusta ja keskeyttänyt hankintamenettelyn valitsematta palvelun tuottajaa.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 60.000–80.000 euroa.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Blue Camp Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan päätöksen hankintamenettelyn keskeyttämisestä, kieltää hankintayksikköä aloittamasta uutta tarjouskilpailua ja kieltää hankintayksikköä järjestämästä hankinnan kohteena olevaa palvelua muun kuin aikaisemman toimittajan tai tarjouskilpailuun osallistuneen tarjoajan kanssa. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna kymmenen prosenttia hankinnan arvosta. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 4.083,20 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö on perustellut hankintamenettelyn keskeyttämistä sillä, että edullisimman tarjouksen jättäneen valittajan tarjous on ollut niin kallis, että määrärahat eivät ole riittäneet palvelun ostamiseen. Hankintamenettelyn keskeyttämiseen ei ole kuitenkaan ollut hankintasäännöksissä edellytettyä perusteltua syytä, vaan keskeyttämisen tarkoituksena on ollut kielletty hinnan tinkiminen ja tarjousten vertailusta suljetun tarjoajan suosiminen.

Hankintayksikön tiedossa on ollut hankinnan todennäköinen arvo aiemman kahvilatoiminnan ja lipunmyynnin sekä kuluvalvonnan järjestämisen perusteella. Näin ollen sillä ei ole ollut perusteita vedota määrärahojen riittämättömyyteen.

Tarjoajia ei ole kohdeltu tasapuolisesti. Hankintayksikkö on suosinut sittemmin tarjouskilpailusta suljettua tarjoajaa järjestämällä tälle erikseen mahdollisuuden tutustua kohteeseen muuna kuin tarjouspyynnössä määriteltynä aikana.

Hankintayksikkö on lisäksi hankintasääntöjen vastaisesti päättänyt, että palvelu tullaan väliaikaisesti järjestämään Nuorten työpajan kanssa. Nuorten työpaja ei kuitenkaan ole palvelun aikaisempi toimittaja eikä se ole osallistunut tarjoajana hankintamenettelyyn.

Vastine

Vaatimukset

Rauman kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 2.989,30 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Kyseessä olevalla hankinnalla on ollut tarkoitus täydellisesti muuttaa ja organisoida uudelleen uimahallin lipunmyynti- ja kulunvalvontatoiminta kustannussäästöjen saavuttamiseksi. Hankintayksikkö ei ole aiemmin ostanut tarjouspyynnön mukaista lipunmyynti- ja kulunvalvontapalvelua, vaan palvelu on tuotettu hankintayksikön omana työnä. Kahvilatila on aikaisemmin vuokrattu yrittäjälle. Toimintamallia on kahvilankin osalta haluttaa merkittävästi muuttaa.

Jotta uimahallin toimintamallia olisi mahdollisuus muuttaa on uimahalliin asennettu uusi portti- ja kulunvalvontajärjestelmä sekä uusi kassajärjestelmä. Lisäksi lippukassan ja kulunvalvonnan työt on suunniteltu uudelleen. Nämä uudistukset on esitelty hankintaan liittyneessä kohdenäytössä.

Hankintayksikkö on arvioinut hankinnan kokonaisarvoksi neljän vuoden hankintakaudella 60.000–80.000 euroa. Hankinnan ennakoiduksi arvoksi on Cloudia-hankintajärjestelmässä ilmoitettu 80.000 euroa. Arvio on ollut paljon valittajan tarjoushintaa alempi. Mikäli hankintayksikkö olisi arvioinut hankinnan ennakoidun arvon saatujen tarjousten tasolle, olisi hankinnasta julkaistu EU-hankintailmoitus, eikä kansallista ilmoitusta.

Hankinnan keskeyttäminen ei siten ole perustunut tinkimiseen tai jonkin tarjoajan suosimiseen vaan siihen, että hankintayksiköllä ei ole ollut määrärahoja hankinnan toteuttamiseen tarjousten vertailuun hyväksyttyjen tarjousten mukaisella hintatasolla.

Hankinnasta on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, koska tarjousten hintatasosta ja sisällöstä on pääteltävissä, että tarjoajat ovat ymmärtäneet hankinnan kohteen toisistaan poikkeavalla tavalla. Vain uudella tarjouskilpailulla on mahdollista saada vertailukelpoisia ja hankintayksikön määrärahan puitteissa olevia tarjouksia.

Tarjoajan suosimista koskevan väitteen osalta hankintayksikkö toteaa, että se on sulkenut kyseisen tarjoajan tarjouskilpailusta, koska tarjoaja ei ollut osallistunut tarjouspyynnössä vaadittuun kohdenäyttöön tarjouspyynnössä todettuna aikana. Näin ollen hankintayksikkö ei ole suosinut kyseistä tarjoajaa.

Hankinnan väliaikaisen järjestämisen osalta hankintayksikkö toteaa, että hankinnan kohteena olevia palveluita hoitaa edelleen väliaikaisesti kaupungin oma työntekijä. Kulttuuri- ja vapaa-aikalautakunta on ainoastaan päättänyt, että kahvilapalveluiden väliaikaisesta järjestämisestä keskustellaan esimerkiksi Nuorten työpajan kanssa. Nuorten työpaja on hankintayksikön omaa toimintaa.

Vastaselitys

Blue Camp Oy on esittänyt, että tarjouspyynnössä ei ole ilmoitettu hankintayksikön arviota hankinnan ennakoidusta arvosta. Hankintayksikkö on määritellyn ennakoidun arvon vasta sen jälkeen, kun se on vastaanottanut tarjoukset.

Aiemman toimintamallin kustannukset, ottaen huomioon uimahallin aukioloajat ja henkilömäärä, ovat olleen työnantajakuluineen noin 150.000 euroa vuodessa. Voittaneen tarjoajan tarjouksen hyväksyminen olisi merkinnyt hankintayksikölle noin 85.000 euron vuosittaista säästöä. Näin ollen hankintayksikkö on todennäköisesti varannut hankintaan vähintään valittajan tarjoushinnan suuruisen määrärahan. Valittajan tarjouksen hintataso ei myöskään ole ylittänyt EU-kynnysarvoa.

Hankintayksikkö on saanut kaksi tarjouspyynnön mukaista tarjousta, jotka eroavat toisistaan toimintamalliensa osalta, mutta ovat muutoin saman sisältöisä ja tarjouspyynnön mukaisia. Näin ollen tälläkään perusteella ei ole ollut tarvetta uuden tarjouskilpailun järjestämiseen.

Muut kirjelmät

Rauman kaupunki on antanut lisävastineen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Hankintamenettelyn keskeyttäminen ja tarjoajien tasapuolinen kohtelu

Asiaan sovellettavan julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007; jäljempänä hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 73 a §:n 1 momentin mukaan hankintamenettely voidaan keskeyttää vain todellisesta ja perustellusta syystä. Säännöksen esitöiden (HE 182/2010 vp s. 22) mukaan keskeyttämisen syyn arvioinnissa hankintayksikön tulee kiinnittää huomiota siihen, perustuuko hankintamenettelyn keskeyttäminen todellisiin syihin, ja siihen, vaikuttaako ratkaisu syrjivästi ehdokkaisiin tai tarjoajiin. Lainvalmistelutöissä on niin ikään todettu, että hyväksyttäväksi hankinnan keskeyttämisen perusteeksi on unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä katsottu muun ohella se, että tarjouspyyntö on osoittautunut tulkinnanvaraiseksi taikka virheelliseksi. Oikeuskäytännössä hankintamenettelyn keskeyttämiseen on suhtauduttu suhteellisen sallivasti, eikä uudella säännöksellä ole ollut tarkoitus tiukentaa vallitsevaa tulkintakäytäntöä. Talousvaliokunnan mietinnössä (TaVM 48/2010 vp) on mainitun säännöksen osalta todettu, ettei hankintamenettelyn keskeyttäminen edellytä vakavien tai poikkeuksellisten seikkojen voimassaoloa.

Asioissa on markkinaoikeudessa kysymys siitä, onko hankintayksikkö menetellyt julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti keskeyttäessään hankinnan.

Hankintayksikkö on päätöksessään hankintamenettelyn keskeyttämisestä todennut päätöksen perusteluina muun ohella, että edullisimman tarjouksen jättäneen tarjoajan tarjous on niin kallis, etteivät määrärahat riitä palvelun ostamiseen kyseisellä konseptilla. Päätöksessä on edellä todettu, että uudessa tarjouspyynnössä konsepti tulee miettiä uudelleen niin, että määrärahat riittävät.

Hankintailmoituksen mukaan hankinnan ennakoitu arvo ylittää hankintalain 15 §:n mukaisen kynnysarvon. Tarjouspyyntö on julkaistu sähköisessä Cloudia-hankintajärjestelmässä, jonka ylläpidosta saadun selvityksen mukaan tarjouspyynnössä on hankinnan ennakoiduksi arvoksi määritelty 80.000 euroa. Hankintayksikön mukaan tällä on tarkoitettu hankinnan kokonaisarvoa neljän vuoden pituisella hankintakaudella.

Hankintayksikkö on sulkenut hinnaltaan edullisimman tarjoajan tarjouksen tarjouskilpailusta sillä perusteella, että tarjoajalle oli tarjouspyynnössä ilmoitetusta poiketen varattu mahdollisuus tutustua kohteeseen noin viikko tarjouspyynnössä ilmoitetun kohdenäytön ajankohdan jälkeen.

Tarjouspyynnön mukaan kohdenäyttöön osallistuminen on ollut edellytys tarjouksen jättämiselle. Tarjouspyynnössä on määritelty kohdenäytön tarkka ajankohta. Markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt virheellisesti varmistaessaan tarjoajien tasapuolisen kohtelun toteutumisen sulkemalla hinnaltaan edullisimman tarjoajan tarjouksen tarjouskilpailusta edellä mainitulla perusteella.

Hinnaltaan edullisimman tarjouksen poissulkemisen jälkeen tarjouskilpailussa hinnaltaan edullisin tarjous on ollut valittajan tarjous, joka on vertailuhinnaltaan ollut noin 3.000 euroa kuukaudessa. Tarjouspyynnön mukaan palveluun liittyvä kahvilatoiminta aloitetaan 1.9.2016 ja hankintakauden pituus on sidottu uuden uimahallin valmistumiseen.

Markkinaoikeus toteaa, että valittajan tarjoushinnalla hankinnan arvo vuoden pituisella hankintakaudella olisi ollut noin 36.000 euroa, joka ylittää selvästi hankintayksikön ilmoittaman ennakoidun arvon 80.000 euroa neljän vuoden hankintakaudella. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, että hankintayksiköllä on ollut todellinen ja perusteltu syy hankintamenettelyn keskeyttämiseen.

Hankinnan väliaikainen järjestäminen

Hankintalain 93 §:n 1 momentin mukaan, jos hankinnasta on tehty valitus markkinaoikeuteen, hankintayksikkö voi järjestää hankinnan väliaikaisesti tilaamalla sen hankintamenettelyyn osallistuneelta aiemmalta toimittajalta, jollei hankintaa voida sen luonteen vuoksi lykätä markkinaoikeuden käsittelyn ajaksi.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan nyt kysymyksessä olevat palvelut hoidetaan tällä hetkellä hankintayksikön oman työntekijän toimesta.

Markkinaoikeus toteaa asiassa saadun selvityksen perusteella, että hankintayksikkö on järjestänyt kilpailutuksen kohteena olevat palvelut omana toimintanaan sen jälkeen, kun se on keskeyttänyt hankintamenettelyn. Näin ollen nyt ei kysymyksessä ole tilanne, jossa tulisi arvioitavaksi onko hankintayksikkö menetellyt hankintasäännösten mukaisesti järjestäessään palvelut ennen niiden kilpailuttamista väliaikaisesti tilatessaan ne ulkopuoliselta palveluntarjoajalta. Hankintayksiköllä on hankintasäännösten estämättä aina oikeus järjestää palvelut omana toimintanaan. Hankintayksikkö ei siten ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti myöskään siltä osin kun se on järjestänyt palvelut väliaikaisesti ennen niiden uutta kilpailuttamista.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muun ohella, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Blue Camp Oy:n korvaamaan Rauman kaupungin oikeudenkäyntikulut 2.989,30 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen ja Ville Parkkari.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.

 
Julkaistu 18.9.2017