MAO:469/17

Mikkelin kaupunki - uimahallin peruskorjausurakka

julkinen hankinta - tasapuolinen kohtelu - poikkeuksellisen alhainen tarjoushinta

Diaarinumero: 2016/475
Antopäivä: 4.7.2017

ASIAN TAUSTA

Mikkelin kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 30.5.2016 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta Naisvuoren uimahallin peruskorjausurakoiden hankinnasta.

Mikkelin kaupunginhallitus on 15.8.2016 tekemällään hankintapäätöksellä § 278 muun ohella valinnut allaslaiteurakkaan Suomen Allaslaite Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton arvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut 200.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Processing Finland Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen allaslaiteurakkaa koskevilta osin, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä mainitulta osin ja velvoittaa hankintayksikön sanotulta osin korjaamaan virheellisen menettelynsä. Toissijaisesti valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 39.470 euroa. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 5.505,50 eurolla lisättynä mahdollisella oikeudenkäyntimaksulla, viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintamenettelyssä on tapahtunut virhe. Voittanut tarjoaja on ollut mukana suunnittelemassa kysymyksessä olevaa Naisvuoren uimahallin allaslaiteurakkaa, ja sillä on tämän seurauksena ollut olennaista tietoa hankittavasta kokonaisuudesta. Voittanut tarjoaja on ollut tietoinen urakkakohteen suunnitelmien sisällöstä tavalla, joka ei ole ollut muille menettelyyn osallistuneille tarjoajille mahdollista.

Voittaneen tarjoajan tarjous olisi lisäksi tullut hylätä hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena. Tarjousten valintaperusteena on ollut halvin hinta. Voittaneen tarjoajan tarjouksen hinta on ollut niin alhainen, että se ei ole ollut normaalin vaihteluvälin rajoissa. Voittaneen tarjoajan tarjouksen hinnalla ei olisi ollut mahdollista toteuttaa hankintaa tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla.

Virheettömässä menettelyssä valittajalla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu.

Vastine

Vaatimukset

Mikkelin kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.480 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Valittajan väitteet ovat perusteettomia. Voittanut tarjoaja on sinänsä osallistunut kysymyksessä olevan allaslaiteurakan kohteen suunnitteluun. Voittanut tarjoaja ei kuitenkaan ole ollut mukana laatimassa tarjouspyyntöä tai päättämässä hankinnan valinta- tai vertailukriteerejä. Tarjouspyyntöä ei ole laadittu tietyn toimijan suosimiseksi, eikä se ole sisältänyt sellaisia vaatimuksia tai teknisiä erittelyjä, jotka olisivat asettaneet tarjoajat epätasa-arvoiseen asemaan.

Tarjouspyyntöasiakirjoissa on tarjoajien tietoon saatettu koko aineisto, jolla on voinut olla merkitystä urakkahintaa määritettäessä. Tarjouspyynnön liitteenä olleessa urakkaohjelmassa on todettu, että mikäli piirustuksissa, työselityksissä tai muissa urakkalaskenta-asiakirjoissa on epäselvyyksiä, niistä on tullut kirjallisesti ilmoittaa rakennuttajalle määräajassa ennen tarjouksen laskenta-ajan päättymistä. Valittaja ei ole esittänyt tarkentavia kysymyksiä tarjouspyyntöasiakirjojen sisällöstä. Tarjouspyyntöasiakirjoissa on lisäksi edellytetty, että urakoitsija käy ennen tarjouksen jättämistä tutustumassa kohteeseen. Toimenpiteillä on pystytty takaamaan tarjoajien yhdenvertaisuus ja tasapuolisuus.

Valittajalla on myös ollut mahdollisuus tutustua huolella hankinnan kohteen olosuhteisiin ja mahdollisiin hinnoittelukohtiin, joita ei olisi ollut mahdollista hinnoitella tarjoukseen pelkkien suunnitelmien perusteella. Valittaja on päässyt omatoimisesti tutustumaan allaslaitteistoon. Valittaja on ollut tietoinen kohteessa vallitsevista olosuhteista ja laitteiston kunnosta.

Hankintayksikkö on teettänyt hankesuunnitteluvaiheessa Naisvuoren uimahallin peruskorjauksesta kustannusarvion. Allaslaiteurakan kustannusarvio on ollut 200.000 euroa. Kaikki saadut tarjoukset ovat ylittäneet kustannusarvion, joten hankintayksiköllä ei ole ollut syytä epäillä urakan toteutusmahdollisuuksia saatujen tarjousten hinnoilla.

Kuultavan lausunto

Suomen Allaslaite Oy on esittänyt, että kysymys on ollut pienehkön uimahallin suunnittelusta, mihin liittyen ei ole ollut sellaista erikoisosaamista edellyttävää tietoa, jota olisi voinut hyödyntää hankintakilpailussa. Kuultava on laskenut urakkahintansa suunnittelutyön mukaisesti ja samojen tarjouspyyntöasiakirjojen pohjalta, jotka ovat olleet myös valittajan käytössä. Kuultavan tarjouksen hinnoittelussa on otettu huomioon toimialan kireä markkinatilanne. Kuultavan tarjous on myös ollut tarjouspyynnön mukainen ja sisältänyt kaiken, mitä tarjouspyynnössä on edellytetty. Ero tarjousten hinnoissa on ollut seurausta valittajan laskentataidon puutteesta hankinnankohteen tyyppisistä kohteista.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt vastaselityksessään muun ohella seuraavaa. Hankintayksikkö on itse vastineessaan markkinaoikeudelle todennut tarjouspyynnön kohteen sisältäneen osioita, joita ei ole ollut mahdollista hinnoitella etukäteisesti yksin tarjouspyyntöasiakirjojen perusteella.

Tarjouspyyntöasiakirjoihin sisältyneen työselityksen sisällön ja tarjouspyynnössä asetetun edellytyksen kohteessa käymisestä perusteella on ollut selvää, että voittanut tarjoaja on saanut hyväkseen ylimääräistä tietoa suunnittelemastaan kohteesta. Ero tarjousten hinnoissa on ollut huomattava. Kysymyksessä olevan luonteeltaan tavanomaisen hankinnan kohteen osalta ero tarjousten hinnoissa ei ole voinut olla niin suuri kuin se on ollut, ellei voittanut tarjoaja ole käyttänyt tarjousta laatiessaan sellaista tietoa, jota ei ole ollut muiden tarjoajien käytössä.

Hankintayksikön kilpailuttamia suunnitelmia on hyödynnetty hankinnan kohdetta koskenutta tarjouspyyntöä laadittaessa. Tarjouspyyntöasiakirjoista on käynyt ilmi voittaneen tarjoajan olleen urakkaa koskeneen työselityksen laatija. Työselityksessä on lisäksi etusivulla ollut voittaneen tarjoajan nimi, mikä on esiintynyt muuallakin tarjouspyyntöasiakirjoissa. Tarjouspyyntö ei myöskään ole ollut omiaan takaamaan tasapuolisuuden sekä avoimuuden kriteerit täyttävää hankintamenettelyä. Tarjouspyyntö on jätetty avoimeksi tavalla, joka on mahdollistanut voittaneen tarjoajan alhaisen urakkahinnoittelun ja urakan sisällön toteuttamisen lisätöinä. Lisäksi erityistä huomiota on kiinnitettävä tarjouspyyntöasiakirjojen kohtaan, jossa on ilmoitettu, että työselitys ja piirustukset täydentävät toisiaan ja että mahdolliset ristiriitaiset tapaukset ratkaisee rakennuttaja, työselityksen ja piirustusten laatijaa kuultuaan. Tarjousmenettelyn aikana päätäntävalta urakan sisällöstä on luovutettu suunnitelmien laatijalle, jolloin menettely ei ole ollut tasapuolista ja syrjimätöntä.

Hankintapäätöstä koskeneen pöytäkirjaotteen mukaan vedenkäsittely- ja allaslaiteurakkaan oli ilmoittautunut neljä urakoitsijaa. Mahdollisia tarjoajia on siten ollut useampia. Tarjouspyyntö ja hankintayksikön menettely ovat voineet vaikuttaa siihen, että lopullisesti tarjoajia on ollut ilmoittautuneita vähemmän.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007; jäljempänä hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Säännöksen esitöissä (HE 50/2006 vp s. 47) on todettu yhdenvertaisen ja syrjimättömän kohtelun edellyttävän, että tarjousmenettelyn kaikissa vaiheissa ehdokkaita ja tarjoajia kohdellaan samalla tavalla riippumatta sellaisista tekijöistä, jotka eivät liity hankinnan toteuttamiseen. Avoimuusperiaate edellyttää esimerkiksi, että hankintamenettelyä koskevia tietoja ei salata, hankinnasta ilmoitetaan julkisesti, tarjouskilpailun ratkaisemisesta tiedotetaan tarjouskilpailuun osallistuneille ja, että hankintaa koskevat asiakirjat ovat lähtökohtaisesti julkisia. Hankintamenettelyä koskevia periaatteita tulee noudattaa kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Hankintalain 63 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi hylätä hankinnan laatuun ja laajuuteen nähden hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen. Hankintayksikön on kirjallisesti pyydettävä tarjoajalta kirjallista selvitystä tarjouksen perusteista ennen tarjouksen hylkäämistä.

Viimeksi mainitun säännöksen esitöissä (HE 50/2006 vp s. 107–108) on todettu, että poikkeuksellisen alhaisten tarjousten hylkäämisellä mahdollistetaan hankintayksikölle hankinnasta aiheutuvien riskien, kuten tarjoushinnan riittämättömyydestä todennäköisesti aiheutuvien taloudellisten riskien huomioiminen. Hylkäämisen tulee perustua nimenomaan siihen, ettei tarjoajan tarjoamalla hinnalla tai muulla ehdolla ole mahdollista toteuttaa hankintaa tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla. Tarjoushinnan poikkeuksellisen alhaisuuden syyn selvittämiseksi hankintayksikön tulee pyytää tarjoajalta kirjallisesti selvitystä tarjouksen perusteista. Hankintayksikön tulee antaa asianomaiselle tarjoajalle aina mahdollisuus osoittaa kykynsä hankinnan asianmukaiseen toteuttamiseen.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin.

Asian arviointi

Hankintayksikkö on saanut Naisvuoren uimahallin peruskorjausurakkaan kysymyksessä olevan allaslaiteurakan osalta kaikkiaan kaksi tarjousta. Näistä voittaneeksi tarjoukseksi on valittu tarjoaja, joka on osallistunut myös peruskorjauksen suunnittelusta aikaisemmin järjestettyyn kilpailutukseen ja sittemmin voittanut sen.

Valittaja on esittänyt hankintayksikön menetelleen hankinnassa virheellisesti ensinnäkin sen johdosta, että voittaneella tarjoajalla on ollut peruskorjausurakan suunnittelun perusteella enemmän tietoa kuin muilla tarjouskilpailuun osallistuneilla, minkä seurauksena hankintamenettely ei ole ollut omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua.

Tarjouspyynnön liitteenä on ollut muun ohella kysymyksessä olevaa allaslaiteurakkaa koskeneet suunnitelmat, piirustukset, pisteluetteloksi nimetty asiakirja, jossa on yksilöity allaslaitteistoon tarvittavia osia, sekä vedenkäsittelyurakan työselitys. Mainitut asiakirjat ovat asiassa esitetyn mukaan olleet sinänsä voittaneen tarjoajan laatimat. Hankintayksikön asiassa esittämän mukaan kyseiset asiakirjat on kuitenkin toimitettu kaikille tarjoajille tarjouspyynnön liitteinä. Edellä mainitun lisäksi tarjoajien on edellytetty tutustuvan peruskorjauskohteeseen paikan päällä.

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tarjoajan osallistuminen tarjouskilpailun valmisteluun tai muu hankintayksikön avustaminen hankintamenettelyssä saattaa vaarantaa hankintamenettelyn avoimuuden tai tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun periaatteiden toteutumisen hankinnassa. Mainittujen periaatteiden vaarantumista on aina arvioitava kunkin yksittäistapauksen erityispiirteet huomion ottaen.

Unionin tuomioistuin on tuomiossaan eVigilo (C-538/13, EU:C:2015:166, 43 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) todennut, että hankintaviranomaisen pitää tarkastaa mahdollisten eturistiriitojen olemassaolo ja toteuttaa tarkoituksenmukaiset toimenpiteet estääkseen, paljastaakseen ja poistaakseen eturistiriidat.

Markkinaoikeus toteaa, että edellä selostetut voittaneen tarjoajan laatimat suunnitteluasiakirjat ovat sinänsä olleet kysymyksessä olevan hankinnan kannalta keskeisiä. Edellä todetulla tavalla asiassa on kuitenkin selvitetty, että kaikki tarjoajat ovat saaneet nämä asiakirjat osana tarjouspyyntöaineistoa. Asiassa esitetyn selvityksen mukaan mainitut asiakirjat laatinut taho ei ole osallistunut muutoin tarjouspyynnön suunnitteluun. Asiassa ei ole myöskään ilmennyt, että mainittuihin asiakirjoihin olisi katsottava sisällytetyn hankinnan toteuttamiseen liittyen sellaisia seikkoja, jotka olisivat olleet omiaan vaarantamaan tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun. Edelleen asiassa ei ole ilmennyt, että edellä mainitut asiakirjat laatinut taho olisi sanotun johdosta voinut saada jotain sellaisia hankinnan toteuttamiseen liittyviä merkityksellisiä tietoja, joita ei olisi ilmennyt tarjouspyyntöasiakirjoista tai kohteeseen tutustumalla. Lisäksi on todettava, että tarjouspyyntöasiakirjoihin sisältyneellä maininnalla liittyen mahdollisten ristiriitaisuuksien ratkaisusta ei ole ollut merkitystä hankintamenettelyn ratkeamisen kannalta.

Ottaen huomioon edellä lausutut seikat, markkinaoikeus katsoo, ettei asiassa ole ilmennyt voittaneen tarjoajan osallistumisen kysymyksessä olevan urakan suunnitteluun edellä mainitut asiakirjat laatimalla vaarantaneen tarjoajien tasavertaisen ja syrjimättömän kohtelun toteutumista tarjouskilpailussa.

Valittaja on lisäksi toiseksi esittänyt, että hankintayksikön olisi tullut hylätä voittaneen tarjoajan tarjous hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena.

Ottaen huomioon edellä hankintalain 63 §:n 1 momentin osalta oikeusohjeet-jaksossa selostettu hankintayksiköllä ei sanotun perusteella ole velvollisuutta hylätä tarjousta hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena, vaan hankintayksiköllä on harkintavaltaa sen suhteen, arvioiko se tarjouksen muita tarjouksia alhaisemman hinnan merkitsevän mahdollista perustetta tarjouksen hylkäämiselle. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se ei ole pyytänyt voittaneelta tarjoajalta selvitystä tarjouksen perusteista eikä hylännyt voittaneen tarjousta hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolain-käyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Processing Finland Oy:n korvaamaan Mikkelin kaupungin oikeudenkäyntikulut 1.480 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeuden ylituomari Kimmo Mikkola sekä markkinaoikeustuomarit Jussi Karttunen ja Jukka Koivusalo.

HUOMAA

Päätöksestä on valitettu. Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.

 
Julkaistu 27.7.2017