MAO:467/17

Valtiokonttori - verkkomaksaminen

julkinen hankinta - hankinnan kohteen määritteleminen - epäselvä tarjouspyyntö - vertailuperusteet

Diaarinumero: 2016/586
Antopäivä: 4.7.2017

ASIAN TAUSTA

Valtiokonttori (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 12.7.2016 julkaistulla EU-hankintailmoituksella ja 26.8.2016 julkaistulla korjausilmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta verkkomaksamisen palveluhankinnasta.

Valtiokonttori on 10.10.2016 tekemällään hankintapäätöksellä Dnro VK/360/00.01.01/2016 valinnut Paytrail Oyj:n ja Nets Oy:n yhteisen tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 5.000.000 euroa.

Markkinaoikeus on 12.12.2016 tekemällään päätöksellä sallinut hankintapäätöksen täytäntöönpanon. Markkinaoikeus on 8.3.2017 tekemällään päätöksellä hylännyt valittajan vaatimukset täytäntöönpanon sallimista koskevan päätöksen kumoamisesta ja muuttamisesta.

Hankintasopimus on allekirjoitettu 13.3.2017.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Maksuturva Group Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä.

Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 13.959.458 euroa. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 33.700 eurolla viivästyskorkoineen.

Valittaja on vielä vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön toimittamaan markkinaoikeudelle voittaneen tarjoajan ja hankintayksikön välillä tehdyn hankintasopimuksen ja antamaan siitä valittajalle tiedon. Edelleen valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikköä toimittamaan markkinaoikeudelle tiedon voittaneen tarjoajan ja sen alihankkijoiden välisistä, ennen voittaneen tarjoajan tarjouksen jättämistä tehdyistä sopimuksista, joiden perusteella voidaan todentaa valitun toimittajan tarjouksen hintalomakkeen kohdassa 3 ilmoittamat tapahtumakohtaiset kustannukset.

Perusteet

Tarjouspyyntö on ollut epäselvä. Vertailuperusteen "Hinta" osalta tarjouspyynnön hintalomakkeen kohdassa 3 "Tapahtumakohtaiset kustannukset" ei ole tarkemmin määritelty, mitkä kaikki kustannuserät on ilmoitettava maksupainikkeiden osalta. Tarjouspyyntö on mahdollistanut pyydettyjen kustannusten ilmoittamisen tavalla joka ei ole vastannut tosiasiallisia kustannuksia, mikä on johtanut siihen, etteivät vertailuhinnat ole olleet yhteismitallisia ja vertailukelpoisia.

Maksupainikkeiden tapahtumakohtaiset hinnat koostuvat normaalisti kahdesta eri hinnoitteluelementistä, jotka ovat: (i) pankille tilitettävä kiinteä palkkio oikeudesta käyttää maksupainikkeita ja (ii) kustakin maksupainikkeita käyttämällä suoritetusta maksutapahtumasta pankille erikseen tilitettävä summa (kpl-hinta saapuvasta viitemaksusta). Koska kyseistä erittelyä ei ole kysytty hintalomakkeessa tai muualla tarjouspyyntömateriaalissa, ei voida varmistua siitä, että kaikki tarjoajat ovat huomioineet kaikki mahdolliset kustannuserät samalla tavalla. Kyseiset kohdat on huomioitu valittajan tarjouksessa.

Esitettyjen epäselvyyksien johdosta tarjoajien tasapuolinen kohtelu on vaarantunut tarjousvertailussa ja se on johtanut tarjousten vertailemiseen virheellisesti.

Hankintapäätöstä ei ole perusteltu.

Vastine

Vaatimukset

Valtiokonttori on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 35.250,28 eurolla lisättynä arvonlisäveron määrällä 3.454,28 eurolla eli yhteensä 38.704,56 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Tarjouspyyntö ei ole ollut epäselvä. Tarjouspyynnön liitteenä 3 olleessa hintalomakkeessa on vaadittu muun ohella, että esitettyjen hintojen on oltava lopullisia ja kiinteänä sitovia tarjouspyynnön liitteessä olevan sopimusmallin mukaisesti ja että käyttö- ja ylläpitokustannusten hinnoittelun tulee sisältää kaikki kokonaispalveluna toimitettavasta ratkaisusta tilaajalle aiheutuvat kustannukset, ellei kustannuksia ole ilmoitettu erikseen kohdissa 1, 3, 4, 5 taikka optioina 1, 2 tai 3. Muita kustannuksia ei saa periä. Tarjoajien on tullut ilmoittaa maksutapakohtaiset, maksutavan toimittajalle tilitettävät osuudet erikseen ja palveluntarjoajan oma palvelupalkkio erikseen.

Valtiokonttori on ollut hintalomakkeen kohtaa 3 "Tapahtumakohtaiset kustannukset" laatiessaan tietoinen, että pankkien ja muiden maksutavan tarjoajien hinnoittelussa on erilaisia hinnoittelurakenteita, sopimusjärjestelmiä ja hintatasoja. Tästä syystä Valtiokonttori on pyytänyt maksupainikkeidenkin kustannukset niin, että tarjoaja antaa kunkin maksutavan tarjoajalle tilitettävän osuuden yksiselitteisenä, ehdottomana ja sitovana niin, ettei sen muodostumismekanismi vaikuta Valtiokonttorilta veloitettavaan hintaan.

Valtiokonttorilla ei ole ollut oikeutta eikä mahdollisuutta puuttua tarjoajien liiketaloudellisin perustein tekemään hinnoitteluun. Hintalomakkeen tarkoitus on ollut mahdollistaa tarjoajien erilaiset liiketoimintamallit ja sisäiset hinnoittelulogiikat sekä saattaa erilaisten liiketoiminta ja hinnoittelulogiikoiden pohjalta toimivat tarjoajat vertailukelpoisiksi keskenään.

Valtiokonttori on vertaillut tarjoukset etukäteen ilmoittamiensa pisteytysperusteiden mukaisesti. Hankintapäätöksen liitteenä on ollut perustelumuistio ja pisteytystaulukko, joista käy ilmi tarjousten pisteytys ja pisteytyksen perustelut.

Kuultavan lausunto

Paytrail Oyj ja Nets Oy ovat yhteisessä lausunnossaan vaatineet, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan niiden arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 7.875 eurolla viivästyskorkoineen.

Tarjouspyyntö ei ole ollut epäselvä. Voittaneen tarjoajan tarjouksessa hintatiedot on esitetty siten, että niissä on sekä maksupainikkeen käytöstä tilitettävä hinta että kyseinen saapuvan viitemaksun kappalehinta. Tarjouksen hinnat on ilmoitettu tarjouspyynnön mukaisesti ja hinnat ovat siten olleet vertailukelpoisia. Hankintayksikkö on vertaillut tarjoukset hankintasäännösten mukaisesti.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt muun ohella, että hankintailmoitus on ollut virheellinen. Hankintayksikkö ei ole ilmoittanut hankinnasta asianmukaisessa laajuudessa. Ilmoitettu hankinnan arvo on ollut kaukana hankinnan tosiasiallisesta arvosta ja tiedot hankinnassa mukana olevista tahoista on annettu epäselvästi ja puutteellisesti. Myös tarjouspyyntö on ollut täysin puutteellinen hankinnan laajuuden, arvon ja hankinnassa mukana olevien tahojen osalta.

Hankintailmoituksen ja tarjouspyynnön perusteella on epäselvää mihin hankintayksikön ja kaikkien muiden "julkishallinnon toimijoiden" hankintayhteistyö valituksen kohteena olevassa hankinnassa perustuu. Uusien julkishallinnon toimijoiden sekä yksityisoikeudellisten tahojen liittyessä sopimukseen sopimuskauden aikana hankintayksikön ilmoittama hankinnan arvo ei ole lähelläkään sen todellista arvoa. Hankintayksikkö on ilmoittanut tarjouspyynnössä käyttäjäorganisaatioiden lukumääräksi 88, kun taas hankintapäätöksen tekemisen jälkeen käyttäjäorganisaatioiden lukumääräksi on julkisuudessa ilmoitettu 1.000 Mainittu tieto perustuu 21.12.2016 Tietoviikko-lehden julkaisemaan artikkeliin sekä Nets Oy:n tiedotteeseen, jossa todetaan muun ohella hankinnan olevan Pohjois-Euroopan suurin verkkomaksujärjestelmiä koskeva julkinen kilpailutus käsittäen noin 1.000 käyttäjäorganisaatiota. Hankinnan tosiasiallinen arvo on ollut tähän käyttäjäorganisaatioiden määrään suhteutettuna 139.594.576 euroa, mikä olisi varmasti herättänyt paljon suurempaa mielenkiintoa kuin ilmoitettu 5.000.000 euron arvo.

On hankintasäännösten vastaista tehdä hankinta "koko julkishallinnon" puolesta tai "nykyisille Vetuma-palvelun käyttäjille tai muille julkishallinnon toimijoille" määrittelemättä tarkemmin hankinnan piiriin kuuluvia tahoja ja palveluiden asianmukaisesti arvioitua arvoa tai kokonaisvolyymiä. Tarjouspyyntö ei sisällä tietoa siitä, mitkä hankintayksiköt ovat nykyisiä julkishallinnon verkkotunnistamisen ja maksamisen palvelun (Vetuma) käyttäjiä tai mitkä muut julkishallinnon toimijat voivat liittyä hankintasopimukseen. Kyseisillä tiedoilla on merkitystä sen suhteen, että toimittajat arvioivat niiden perusteella tarjoushintaansa ja sitä, koskeeko hankinta jo olemassa olevia asiakassuhteita vai avautuvatko näiden asiakkaiden hankinnat uudelleen kilpailulle sopimuksen päätyttyä.

Hankintasopimus on tehty eri kohteesta kuin mitä nyt kyseessä olevassa hankintamenettelyssä on kilpailutettu. Hankintayksikkö on ilmoittanut tarjouspyynnössä käyttäjäorganisaatioiden lukumääräksi 88, kun taas hankintapäätöksen tekemisen jälkeen käyttäjäorganisaatioiden lukumääräksi on julkisuudessa ilmoitettu 1.000. Kyse on ollut hankintasäännösten vastaisesta suorahankinnasta niiden organisaatioiden osalta, jotka eivät ole olleet kilpailutuksessa mukana. Näiden organisaatioiden osalta olisi tullut järjestää uusi hankintamenettely.

Hankinnan kohde on määritelty muita tarjoajia syrjivästi. Tarjouspyyntö on suosinut Nets Oy:tä, jolla on Vetuma-palvelun nykyisenä tuottajana ollut sellaista tietoa palvelun tuottamisesta, jota muilla tarjoajilla ei ole ollut. Lisäksi hankintayksikkö ei ole huomioinut hankintamenettelyssä tai vertailuperusteita asettaessaan mitenkään uuden Siirto-palvelun vaikutusta hankintaan. Siirto-palvelun tulevista yksityiskohdista tietoisena olleet toimijat ovat saaneet etua tarjouskilpailussa.

Vertailuperusteet ovat olleet hankintasäännösten vastaisia ja valittajaa syrjiviä. Tarjoajan kustannusrakenteeseen sidottu vertailuperusteen "Hinta" osa-alueen 3 "Tapahtumakohtaiset kustannukset" ei ole ollut omiaan johtamaan kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen valintaan. Tarjouspyynnössä tarjoajien hinta on ollut merkittävästi sidottu tarjoajan pankkien kanssa tekemiin sopimuksiin. Tarjoajan kustannusrakenteella ei saa olla ratkaisevaa merkitystä tarjouskilpailussa. Hankintayksikölle ei ole merkityksellistä paljonko tarjoaja hyötyy katteen muodossa palvelun myynnistä, kunhan hankintayksikkö saa mahdollisimman halvan hinnan. Mainitulla vertailuperusteen osa-alueella ei siten ole ollut taloudellista merkitystä hankintayksikölle.

Hankintayksikkö ei ole tarjouspyynnössä antanut mahdollisuutta tarjoajille hinnoitella palveluitaan markkinaehtoisesti omien tuottokriteeriensä mukaan. Tarjoajat ovat olleet sidottuja alihankkijoidensa ilmoittamiin kustannuksiin, jotka ovat perustuneet virheellisiin volyymitietoihin, mikä on ollut omiaan vaikuttamaan vertailun lopputulokseen.

Kyseessä oleva vertailuperusteen osa-alue on syrjinyt tarjoajia, jotka ovat ilmoittaneet tosiasialliset kustannuksensa. Hankintayksikkö ei ole varannut itselleen tarjouspyynnössä mahdollisuutta auditoida tarjoajia tai muulla tavoin tarkastaa tarjoajien ilmoittamien tietojen paikkansa pitävyyttä. Tarjouspyyntö on siten mahdollistanut pyydettyjen kustannusten ilmoittamisen tavalla, joka ei vastaa tosiasiallisia kustannuksia.

Hankintayksikön olisi myös tullut saattaa tarjoukset vertailukelpoisiksi ja tarkastaa tarjouksissa annettujen tietojen paikkansapitävyys tarjoajien antamat tarjoukset ja niiden suuret hintaerot huomioon ottaen.

Hankintayksikkö on 4.11.2016 tekemässään hankintaoikaisupäätöksessä todennut, että valitun toimittajan vastuulla on saada aikaan sopimukset, joita palvelun tuottaminen edellyttää. Toisin sanoen sopimusten, joihin tarjoukset ovat perustuneet, ei ole täytynyt olla vielä edes olemassa tarjousten jättämishetkellä. Tarjoajien kustannustiedot ovat siten voineet perustua pelkkiin arvioihin tai alihankkijoilta saatuihin ei-sitoviin lukuihin, jotka eivät ole kattaneet kaikkia kustannuseriä.

Vertailuperusteen "Hinta" kyseessä oleva osa-alue on hankintasäännösten vastaisesti perustunut tarjoajan tuleviin kustannuksiin ilman, että tarjoajilla on ollut riittävästi tiedossa hankinnan laajuus ja arvo. Tarjoajilla ei ole myöskään ollut tietoa siitä, valitaanko tarjoaja hankinnan toimittajaksi.

Valittajalla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa kilpailutus ilman edellä mainittuja hankintamenettelyn virheitä. Jos valittaja olisi ollut tietoinen hankinnan todellisesta laajuudesta, tämä olisi huomioitu hinnoittelussa. Koska hintaa koskeva vertailuperuste on ollut epäselvä ja syrjivä, on huomiota kiinnitettävä vain laatupisteisiin. Valittaja on saanut vertailuperusteen "Laatu" osalta selvästi parhaat pisteet. Siten valittajalla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Hankintayksikön virheiden vuoksi koko julkinen sektori ja osa yksityisestä sektorista on suljettu kilpailulta seuraavaksi 5–7 vuodeksi, mikä aiheuttaa merkittävää vahinkoa valittajalle. Hyvitysmaksuvaatimus on 10 prosenttia hankinnan todellisesta arvosta.

Muut kirjelmät

Valtiokonttori on lisävastineessaan esittänyt muun ohella, että tarjouspyynnössä on kuvattu selkeästi hankinnan laajuus ja hankinnassa mukana olevat tahot. Myös kuntasektorin mukanaolo on selkeästi tuotu esiin hankintamenettelyn aikana. Hankintayksikkö on arvioinut hankinnan ennakoidun arvon parhaan tietämyksensä mukaan. Hankinnan tapahtumamäärät on arvioitu Vetuma-palvelun tilastojen ja asiakaskyselyiden perusteella ja nämä arviot on ilmoitettu tarjouspyynnön hintalomakkeella.

Tarjouspyyntö on tuottanut yhdenmukaisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Hankinnan kohde on sisältänyt tiedot hankintayksiköstä, niistä asiakkaista, jotka Valtiokonttori voi hyväksyä hyödyntämään palvelua sekä asiakas- ja tapahtumamääristä.

Valtiokonttorin toimivalta hankinnassa on perustunut erityislakiin, lakiin hallinnon yhteisistä sähköisen asioinnin tukipalveluista (571/2016). Nyt kyseessä olevassa hankinnassa ei ole kysymys puitejärjestelystä tai hankintarenkaasta. Valtiokonttori on ainoa sopimuskumppani hankinnassa. Siten asiassa ei ole epäselvyyttä hankinnassa mukana olevien hankintayksiköiden lukumäärästä tai identiteetistä.

Tietoviikon artikkelissa mainittu 1.000 organisaatiota on arvio organisaatioista, joilla on teoreettinen mahdollisuus käyttää jotakin kansallisen palveluarkkitehtuurin niin sanotuista KaPA-palveluista, joista yksi on nyt kilpailutettu verkkomaksamisen palvelu. Suurella osalla kyseisistä organisaatioista ei ole lainkaan maksullisia palveluita tai ne eivät tarjoa palveluita verkon kautta asiointipalveluna, eivätkä siis missään tapauksessa ole tulossa hyödyntämään verkkomaksamisen palvelua. Jos kuitenkin asiakas- tai tapahtumamäärät kasvaisivat sopimuskaudella tarjouspyynnössä ilmoitetusta, hankintayksikkö ottaisi harkittavakseen, onko kyseessä olennainen sopimusmuutos. Valittajan esittämä laskelma hintalomakkeen painoarvoista muutettuna 1.000 asiakkaan mukaiseksi ei perustu tarjouspyynnössä esitettyihin tietoihin tai todellisuuteen.

Hankintayksikkö ei ole syrjinyt valittajaa tai suosinut voittanutta tarjoajaa hankinnan kohdetta määritelleessään. Hankintayksiköllä on oikeus määritellä hankinnan kohde haluamallaan tavalla ja omia tarpeitaan silmällä pitäen.

Vetuma-palvelun tarjouskilpailun aikainen tuottaja ei ole ollut Nets Oy. Voittaneella tarjoajalla ei ole siten ollut parempia tietoja Vetuma-palvelun osalta.

Vertailuperusteen "Hinta" osa-alueen 3 "Tapahtumakohtaiset kustannukset" on ollut hankintasäännösten mukainen. Vertailuperusteella on taloudellista merkitystä hankintayksikölle ja se on johtanut edullisimman tarjouksen valitsemiseen, sillä tapahtumakohtaiset kustannukset ovat hankintayksikön maksettavaksi tulevia kustannuksia. Vertailuperuste on ollut syrjimätön ja kohdellut tarjoajia tasapuolisesti. Hankinnassa ei ole käytetty kateprosenttia hinnan tekijänä. Tarjoajien on pitänyt ilmoittaa hintalomakkeella tapahtumakohtaiset hinnat muodossa "euroa per tapahtuma".

Valtiokonttori on antanut tarjoajille täyden vapauden hinnoitella tarjoamansa palvelun tarjoajan lähtökohtien mukaisesti.

Tarjoukset ovat sitovia ja hankintayksiköllä on oikeus luottaa tarjouksissa esitettyihin tietoihin. Tarjouspyynnössä on lisäksi selkeästi ilmoitettu, että tarjoajalla ei ole oikeutta periä muita kustannuksia. Valtiokonttorilla ei siten ole ollut mitään perustetta lähteä selvittämään tarjoajien ja heidän alihankkijoidensa sopimuksia.

Valittaja ei ole kyennyt osoittamaan, että sillä olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Valittajan hyvitysmaksuvaatimus on selvästi ylimitoitettu ja mahdollisen hyvitysmaksun ei tulisi olla yli 10 prosenttia hankinnan ilmoitetusta arvosta.

Maksuturva Group Oy on antamassaan lisävastaselityksessä esittänyt muun ohella, että hankintailmoituksessa ilmoitettu hankinnan arvo on yksi tärkeimmistä seikoista mahdollisille tarjoajille, kun ne harkitsevat osallistumista tarjouskilpailuun sekä tarjouksensa hinnoittelemista. Hankintayksikön tarjouspyynnössä ilmoittama arvio 15.000.000 transaktiosta vuodessa on myös huomattavan alimitoitettu. Tarjoajilta ei voi edellyttää tutustumista hallituksen esitykseen sen selvittämiseksi, mitä organisaatioita hankintaan voi liittyä. Hankintayksikkö näin ollen lisävastineessaan vain vahvistaa sen, että hankinnan laajuus voi kattaa ennalta rajaamattoman määrän julkishallinnon toimijoita, kolmatta sektoria sekä muita ratkaisun käyttämiseen oikeutettuja yrityksiä.

Teknisellä tasolla Vetuma-palvelun tuottamisesta vastaa Fujitsu Finland Oy. Nets Oy on kuitenkin prosessoinut ja tuottanut korttimaksamisen palvelut Vetuma-palvelun yhteydessä alkuun eMaksupalvelun ja myöhemmin Netaxept-maksupalvelun aikana. Valtion tieto- ja viestintätekniikkakeskus Valtori päätti jo aiemmin siirtyä järjestämässään Vetuma-palvelussa korttimaksujen vastaanottamisen osalta Nets Oy:n Netaxept-palvelun käyttöön ja teki sitä koskevan puitesopimuksen. Näin ollen Nets Oy:llä on sellaista tietoa palvelun tuottamisesta, jota muilla tarjoajilla ei ole ollut.

Myös tarjouspyynnön vertailuperusteen "Hinta" kohta 4 "Uuden asiakkaan liittyminen tai uusi asiointipalvelu" on ollut epäselvä. Ei ole selvää tarkoitetaanko mainitussa kohdassa arvioituja asiakkaiden vuosittaisia liittymiskertoja vai uusien asiointipalveluiden vuosittaisia liittymiskertoja. Hinnoittelun kannalta nämä eivät ole verrannollisia palveluita. Tämä epäselvyys on niin ikään tehnyt hankinnan tosiasiallisen laajuuden epäselväksi.

Vaikka kyseessä on ohjelmistosta koostuva palvelu, on hankintaan liittyvien hankintayksiköiden maantieteellisellä sijainnilla ollut merkitystä tarjouksen kannalta esimerkiksi uusien asiakkaiden tai uusien asiointipalvelujen liittämisen ja koulutuksen yhteydessä.

Tarjouspyynnön liitteen 1 "Hankinnan kohteen kuvaus" mukaan tapahtumakohtaisista kustannuksista laskutettava organisaatio on asiakas eikä hankintayksikkö. Hankintayksikön lausuma siitä, että kustannukset ovat hankintayksikölle maksettavaksi tulevia kustannuksia, on virheellinen.

Hankintayksikkö ei ole antanut tarjoajille täyttä vapautta hinnoitella tarjoamaansa palvelua, koska hankintayksikkö on vaatinut tarjoajia jo tarjouksen jättämisen aikana ilmoittamaan tarjoajan alihankkijan veloittaman hinnan ja käyttänyt tarjoajien kustannusrakenteita vertailuperusteena.

Lisäksi hankintayksikkö on Tarjouspyynnön liitteessä 1 "Hankinnan kohteen kuvaus" kohdassa 4.2.1 "Sopimukset maksutapojen toimittajien kanssa" todennut, että "Tarjoaja vastaa käyttöön otettaviin maksutapoihin liittyvistä luottolaitosten ym. maksutapojen toimittajien kanssa tehtävistä sopimuksista lukuun ottamatta maksutapoja, joiden toimittajat edellyttävät suoria sopimuksia Asiakkaan kanssa tai joiden osalta Asiakas muutoin haluaa hyödyntää omia kahdenvälisiä sopimuksiaan maksutavan toimittajan kanssa."

Tämä tarkoittaa, että hankintayksikkö on varannut oikeuden hyödyntää kahdenvälisiä sopimuksia maksutapojen toimittajien kanssa ja siten ohittaa tarjoajan hintalomakkeessa ilmoittamat tapahtumakohtaiset kustannukset. Ottaen huomioon, että tarjoajien ilmoittamat tapahtumakohtaiset kustannukset eivät käytännössä välttämättä edes tule sovellettaviksi, vertailuperuste "Hinta" ei ole ollut omiaan johtamaan kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen valintaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Tiedon antaminen asiakirjasta

Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 8 §:n mukaan oikeudenkäyntiasiakirjan julkisuudesta ja salassapidosta on voimassa, mitä asiakirjan julkisuudesta viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa (jäljempänä julkisuuslaki) tai muussa laissa säädetään, jollei oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetussa laissa toisin säädetä. Saman pykälän mukaan hallintotuomioistuin voi kuitenkin salassapitosäännösten estämättä antaa oikeudenkäyntiasiakirjasta tiedon siinä laajuudessa kuin se on tarpeen oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin taikka asiaan liittyvän tärkeän yleisen tai yksityisen edun turvaamiseksi.

Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 9 §:ssä on säädetty asianosaisen oikeudesta tiedonsaantiin. Pykälän 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuolena olevalla asianosaisella on oikeus saada tieto muustakin kuin julkisesta oikeudenkäyntiasiakirjasta, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn, jollei pykälän 2 tai 3 momentista muuta johdu. Pykälän 3 momentin mukaan hallintotuomioistuin voi jättää antamatta muun ohella julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 6 kohdassa mainitun salassa pidettäväksi säädetyn tiedon, jos tiedon antamatta jättäminen on välttämätöntä salassapitosäännöksessä tarkoitetun edun suojaamiseksi eikä tiedon antamatta jättäminen vaaranna oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumista.

Julkisuuslain 11 §:ssä on säädetty asianosaisen oikeudesta tiedonsaantiin. Pykälän 1 momentin mukaan hakijalla, valittajalla sekä muulla, jonka oikeutta, etua tai velvollisuutta asia koskee (asianosainen), on oikeus saada asiaa käsittelevältä tai käsitelleeltä viranomaiselta tieto muunkin kuin julkisen asiakirjan sisällöstä, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn. Julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 6 kohdan (701/2011) mukaan asianosaisella, hänen edustajallaan ja avustajallaan ei ole 1 momentissa tarkoitettua oikeutta julkisessa hankinnassa toisen ehdokkaan tai tarjoajan liike- ja ammattisalaisuutta koskeviin tietoihin; tieto tarjousten vertailussa käytetystä hinnasta ja muusta tekijästä on kuitenkin aina annettava.

Julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 6 kohtaa on muutettu 1.1.2017 voimaan tulleella lailla viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 11 §:n muuttamisesta (1400/2016). Lailla 1400/2016 muutetun julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 6 kohdan mukaan asianosaisella, hänen edustajallaan ja avustajallaan ei ole pykälän 1 momentissa tarkoitettua oikeutta julkisessa hankinnassa toisen ehdokkaan tai tarjoajan liike- ja ammattisalaisuutta koskeviin tietoihin; tieto tarjousten vertailussa käytetystä kokonaishinnasta on kuitenkin aina annettava.

Maksuturva Group Oy on vaatinut, että sille annetaan tieto voittaneen tarjoajan ja hankintayksikön välillä tehdystä hankintasopimuksesta. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeudelle tulee antaa tieto voittaneen tarjoajan ja sen alihankkijoiden välisistä, ennen voittaneen tarjoajan tarjouksen jättämistä tehdyistä sopimuksista, joiden perusteella voidaan todentaa voittaneen tarjoajan tarjouspyynnön liitteen 3 "Hintalomake" kohdassa 3 "Tapahtumakohtaiset kustannukset" ilmoitetut tapahtumakohtaiset kustannukset.

Markkinaoikeus toteaa ensinnäkin, että valittajan 13.4.2017 markkinaoikeudelle saapuneessa lisäkirjelmässä on todettu, että hankintayksikkö on valittajan pyynnöstä toimittanut valittajalle hankintayksikön ja voittaneen tarjoajan välisen toimitussopimuksen. Siten valittaja on jo saanut tältä osin vaatimansa tiedon.

Markkinaoikeus on vastinepyynnön yhteydessä pyytänyt hankintayksikköä toimittamaan markkinaoikeudelle jäljennöksen kaikista asiaan oleellisesti vaikuttavista asiakirjoista. Valittajan yksilöimiä sopimuksia ei ole tarjouksien liitteenä tai muutoin toimitettu markkinaoikeudelle. Tarjouspyynnössä ei ole vaadittu tarjoajia toimittamaan hankintayksikölle valittajan mainitsemia sopimuksia. Tältä osin ei siten ole katsottava olevan tarvetta toimittaa markkinaoikeudelle muuta valittajan viittaamaa selvitystä kuin markkinaoikeudelle jo toimitettu oikeudenkäyntiaineisto.

Edellä esitetyin perustein valittajan tiedon antamista asiakirjasta koskeva vaatimus hylätään.

Oikeusohjeet

Asiassa sovellettavan julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007, hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 17 §:n 1 momentin mukaan hankinnan ennakoitua arvoa laskettaessa perusteena on käytettävä suurinta maksettavaa kokonaiskorvausta ilman arvonlisäveroa. Arvoa laskettaessa on otettava huomioon myös hankinnan mahdolliset vaihtoehtoiset toteuttamistavat ja hankintasopimukseen sisältyvät optio- ja pidennysehdot sekä ehdokkaille tai tarjoajille maksettavat palkkiot tai maksut. Pykälän 5 momentin mukaan ennakoidun arvon on pädettävä silloin, kun hankintayksikkö toimittaa hankintailmoituksen julkaistavaksi tai muuten aloittaa hankintamenettelyn.

Hankintalain 19 §:n 3 momentin mukaan sellaisissa palveluhankintasopimuksissa, joissa ei ilmoiteta kokonaishintaa, ennakoidun arvon laskennassa perusteena on käytettävä:

2) toistaiseksi voimassa olevissa tai yli 48 kuukautta voimassa olevissa hankintasopimuksissa kuukausiarvoa kerrottuna luvulla 48.

Hankintalain 40 §:n mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 62 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin hankinnan kohteeseen liittyvien vertailuperusteiden mukaan, tai se, joka on hinnaltaan halvin.

Hankintalain 73 §:n mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava.

Hankinnan ilmoitettu laajuus ja ennakoitu arvo

Valittaja on väittänyt, että hankintayksikkö ei ole ilmoittanut hankinnasta sen tosiasiallisessa laajuudessa. Valittajan mukaan ilmoitettu hankinnan arvo on ollut selvästi pienempi kuin hankinnan tosiasiallinen arvo ja hankintailmoituksessa sekä tarjouspyynnössä annetut tiedot hankinnassa mukana olevista tahoista on annettu epäselvästi ja puutteellisesti. Mainittu virheellisyys on valituksen mukaan vaikuttanut tarjousten hinnoitteluun. Valittaja on keskeisesti perustanut väitteensä hankinnan virheellisestä laajuudesta ja arvosta hankintapäätöksen tekemisen jälkeen julkaistuun Tietoviikko-lehden artikkeliin, jossa on mainittu 1.000 käyttäjäorganisaatiota, kun taas tarjouspyynnössä on mainittu 88 käyttäjäorganisaatiota. Lisäksi valittaja on vedonnut siihen, että voittaneen tarjoajan tarjoushinta on ollut yli kaksinkertainen hankintayksikön ilmoittamaan ennakoituun arvoon nähden.

Valittajan mukaan palvelun tuottaminen ei ole täysin virtuaalista, vaan edellyttää matkustamista toimittajan edustajien toimesta esimerkiksi uusien asiakkaiden tai uusien asiointipalvelujen liittämisen ja koulutuksen yhteydessä. Valittajan mukaan hankintamenettelyn puutteellisuus hankinnan laajuuden ilmoittamisen osalta on vaikuttanut tarjousten hinnoitteluun erityisesti uusien asiakkaiden liittämiseen liittyvien kustannusten osalta.

Edelleen valittajan mukaan käyttäjäorganisaatioiden määrän muutoksen johdosta tarjouspyynnössä ilmoitetut volyymitiedot ovat olleet huomattavan virheelliset, mikä on niin ikään vaikuttanut tarjousten hinnoitteluun.

Valittaja on vielä mainittuun Tietoviikko-lehden artikkeliin viitaten esittänyt, että käyttäjäorganisaatioiden lukumäärän kasvu tarkoittaa sellaista merkittävää muutosta hankintasopimukseen, joka edellyttää uuden hankintamenettelyn järjestämistä.

Hankintayksikön mukaan tarjouspyynnössä on kuvattu selkeästi hankinnan laajuus ja hankinnassa mukana olevat tahot. Hankintayksikön mukaan tarjouspyyntöä valmisteltaessa on arvioitu hankinnan tapahtumamäärät Kansalaisen tunnistus- ja maksamispalvelu Vetuman tilastojen ja asiakaskyselyjen perusteella ja nämä arviot on ilmoitettu hintalomakkeen tapahtumakohtaisten kustannusten tapahtumamäärinä erikseen vuosille 2017–2021.

Hankintayksikkö on esittänyt, että sen toimivalta asiassa perustuu ns. KaPA-lakiin (laki hallinnon yhteisistä sähköisen asioinnin tukipalveluista; 571/2016). Valtiovarainministeriö on erillisellä päätöksellä määrännyt Valtiokonttorin järjestämään verkkomaksamisen palvelun ja toimimaan sen hankinnassa hankintayksikkönä.

Hankintayksikkö on esittänyt, että valittajan viittaama tieto 1.000 käyttäjäorganisaatiosta on arvio organisaatioista, joilla on edellä mainitun KaPA-hankkeen kautta teoreettinen mahdollisuus käyttää nyt kilpailutettua verkkomaksamisen palvelua. Suurella osalla kyseisistä organisaatioista ei kuitenkaan ole lainkaan maksullisia palveluita tai ne eivät tarjoa palveluita verkon kautta asiointipalveluna, eivätkä siis missään tapauksessa tule hyödyntämään verkkomaksamisen palvelua. Hankintayksikkö on myös toimittanut markkinaoikeudelle valtiovarainministeriölle esittämänsä kehysehdotuksen 2018–2021, jolla hankintayksikkö on anonut määrärahaa verkkomaksamisen palvelun käyttöönottoihin liittyen tarjouspyynnössä arvioidulle asiakasmäärälle. Hankintayksikön mukaan, jos asiakas- tai tapahtumamäärät kasvaisivat sopimuskaudella tarjouspyynnössä ilmoitetusta, hankintayksikkö ottaisi harkittavakseen, onko kyseessä olennainen sopimusmuutos.

Tarjouspyynnön kohdan 1.1 "Hankinnan kohde" mukaan valtiokonttori toteuttaa osana käynnissä olevaa Kansallinen palveluarkkitehtuuri-hanketta (KaPA-hanke) nykyisille Vetuma-palvelun käyttäjille ja muille julkishallinnon toimijoille uuden verkkomaksamisen palvelun hankinnan ja käyttöönoton. Kilpailutuksella haetaan yhtenäistä palveluratkaisua koko julkishallinnolle digitaalisen palveluasioinnin tueksi.

Hankintayksikkö on arvioinut hankinnan kattavan noin 15 miljoonaa maksutapahtumaa viisivuotisen sopimuskauden viimeisenä vuonna, mikä on todettu myös tarjouspyynnön kohdassa 1.2 "Hankinnan laajuus".

Tarjouspyynnön kohdan 1.2 "Hankinnan laajuus" mukaan ensivaiheessa palvelun ottavat käyttöön noin 40 eri julkishallinnon organisaatiota, jotka ovat nykyisiä Vetuma-käyttäjiä. Nykyisten Vetuma-käyttäjien lisäksi muut julkisen hallinnon organisaatiot voivat liittyä palvelun asiakkaiksi ensivaiheen jälkeen. Koska palvelun käyttäjiksi liittyvien asiakkaiden lopullista määrää ei kilpailutuksen aikana tiedetä, voi palvelun toteutuva transaktioiden määrä olla arviota pienempi tai suurempi. Esitetty arvio ei sido hankintayksikköä.

Tarjouspyynnön liitteen 1 "Hankinnan kohteen kuvaus" kohdan 4.1 mukaan Vetuman nykyiset verkkomaksujen tapahtumamäärät ovat noin 200.000 kpl kuukaudessa. Yksittäisen maksusuorituksen arvo vaihtelee eri suoritetyyppien välillä. Verkkomaksamisen on yleisesti arvioitu lisääntyvän tulevaisuudessa, kun verkossa asiointi ja julkishallinnon sähköiset palvelut lisääntyvät. Volyymikehitystä eri maksutapojen osalta on arvioitu tarjouspyynnön liitteenä 3 olevassa Hintalomakkeessa. Tilaaja ei sitoudu Hintalomakkeella ilmoitettuihin tapahtuma- tai euromääräisiin volyymeihin.

Tarjouspyynnön liitteen 3 "Hintalomake" kohdan 3 "Tapahtumakohtaiset kustannukset" mukaan hankintayksikkö on arvioinut, että uusien organisaatioiden liittymiskertoja olisi vuosina 2018–2021 kaksitoista vuodessa, eli yhteensä 44 kertaa.

Korkein hallinto-oikeus on 17.11.2016 antamassaan vuosikirjaratkaisussa KHO 2016:182 arvioinut hankintamenettelyä, jossa KL-Kuntahankinnat Oy on kilpailuttanut terveydenhuollon hoitotarvikkeiden yhteishankinnan koko Suomen osalta. KL-Kuntahankinnat Oy:n asiakkaina ovat olleet muun ohella suomalaiset kunnat, kuntayhtymät, hankintarenkaat ja kunnalliset liikelaitokset. Tarjouspyynnöstä ei asiassa ollut ilmennyt muiden kuin neljän asiakkaan identiteetti. Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen mukaan tarjouskilpailusta kiinnostuneiden tarjoajien ei ollut ollut hankintailmoituksen ja muun tarjouspyyntöaineiston perusteella mahdollista päätellä, miten laajaksi hankinta olisi voinut muodostua, mitkä hankintayksiköt puitejärjestelyyn olisivat liittyneet ja mihin osiin Suomessa tuotteita ja palveluja olisi tullut toimittaa. Tarjouspyyntöasiakirjoissa ei siten ollut avoimuusperiaatteen edellyttämällä tavalla annettu riittäviä tietoja puitejärjestelyssä mukana olleista hankintayksiköistä ja niiden sopimusaikana tekemistä hankinnoista.

Markkinaoikeus toteaa, että nyt arvioitavana oleva tilanne on pitkälti vastaava edellä mainitun korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisun kanssa. Valtiokonttori on kilpailuttanut kyseessä olevan maksupalvelun koko julkisen hallinnon puolesta. Tarjouspyynnössä on arvioitu sopimuskaudella palveluun mukaan liittyviä organisaatioita olevan 88 kappaletta, joista noin puolet olisi Vetuma-palvelua käyttäneitä käyttäjiä. Tarjouspyynnössä ei kuitenkaan ole määritelty tarkemmin, mitkä organisaatiot ovat käyttäneet Vetuma-palvelua tarjouspyynnön julkaisuhetkellä tai määritelty organisaatioita, jotka olisivat mahdollisesti liittymässä hankintaan.

Tarjouspyynnössä on annettu tietty arvio palveluja käyttävien organisaatioiden määrästä, mutta siinä ei ole yksilöity niiden identiteettiä tarkemmin. Tarjouspyynnössä on tosin annettu arvio transaktioiden vuotuisesta määrästä sekä sopimuskauden alussa että sen loppupuolella. Tarjouspyynnössä on kuitenkin todettu myös, ettei palvelun käyttäjiksi liittyvien asiakkaiden lopullista määrää kilpailutuksen aikana tiedetä.

Markkinaoikeus katsoo, että hankinnan laadusta johtuen sen käyttäjien maantieteellinen sijainti saattaa olla vähemmän merkityksellinen kuin tavarahankinnoissa, jotka vaativat lähtökohtaisesti tavaran toimittamista asiakkaalle. Toisaalta, kuten valittaja on tuonut esiin, esimerkiksi asiakkaiden kouluttaminen ja palveluiden käyttöönotto saattavat vaatia matkustamista. Palvelun tulevien käyttäjien maantieteellinen sijainti ei siten ole ollut vailla merkitystä.

Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei tarjouskilpailusta kiinnostuneiden tarjoajien ole ollut hankintailmoituksen ja tarjouspyyntöasiakirjojen perusteella mahdollista riittävällä tavalla päätellä, miten laajaksi hankinta voi muodostua, mitkä hankintayksiköt järjestelyyn liittyvät ja mihin osiin Suomea palvelun käyttäjäorganisaatiot sijoittuvat. Tarjouspyyntöasiakirjoissa ei siten ole avoimuusperiaatteen edellyttämällä tavalla annettu riittäviä tietoja hankinnan laajuudesta ja siihen mahdollisesti liittyvistä käyttäjäorganisaatioista.

Valittajan väitteeseen hankinnan arvosta markkinaoikeus toteaa, että hankinnan ennakoidun arvon on pädettävä silloin, kun hankintayksikkö toimittaa hankintailmoituksen julkaistavaksi tai muuten aloittaa hankintamenettelyn.

Kuten edellä on todettu, hankintayksikkö on tarjouspyyntöä valmistellessaan arvioinut hankinnan tapahtumamäärät Vetuma-palvelun tilastojen ja asiakaskyselyjen perusteella ja nämä arviot on ilmoitettu hintalomakkeen tapahtumakohtaisten kustannusten tapahtumamäärinä erikseen vuosille 2017–2021. Lisäksi hankintayksikkö on esittänyt hankintapäätöksen tekemisen jälkeen anoneensa lisää määrärahaa verkkomaksamisen palveluita varten kyseisille vuosille voittaneen tarjouksen tarjoushinnan ja hankkeelle aiemmin varatun määrärahan erotuksen perusteella.

Hankintayksikön hankinnan ennakoidun arvon laskemiselle esittämät perusteet huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikön voida todeta toimineen virheellisesti hankinnan ennakoitua arvoa laskiessaan siitä huolimatta, että voittaneen tarjoajan tarjoushinta on ollut huomattavasti suurempi kuin hankinnan ennakoitu arvo. Markkinaoikeus edelleen katsoo, että tarjouspyynnössä ilmoitettuja arvioita maksutapahtumien vuosittaisesta määrästä ei ole asiassa esitetyn selvityksen perusteella syytä epäillä virheellisiksi. Markkinaoikeus toteaa, että kyseiset määrät ovat tarjouspyynnön perusteella perustuneet hankintayksikön arvioihin, jotka eivät ole olleet sitovia. On luonnollista, ettei hankintayksikkö ole hankinnan luonne huomioon ottaen kyennyt antamaan tarkkoja monivuotisella hankintakaudella toteutuvia maksutapahtumamääriä.

Markkinaoikeus toteaa vielä, ettei pelkkien valittajan viittaamien julkisuudessa esiintyneiden mahdollisten käyttäjäorganisaatioiden määriä koskevien lukujen perusteella ole tämän asian yhteydessä mahdollista todeta sitä, että asiassa voisi olla kysymys sellaisesta olennaisesta sopimusmuutoksesta, joka edellyttäisi uuden kilpailutuksen järjestämistä.

Hankinnan kohteen väitetty syrjivä määritteleminen

Valittaja on ensinnäkin esittänyt, että hankinnan kohde on määritelty valittajaa syrjivästi, koska toinen voittaneeseen tarjoajaryhmittymään kuuluvista tarjoajista on ollut entinen Vetuma-palvelun toimittaja, jolla on ollut paremmat tiedot palvelusta.

Hankintayksikön mukaan se ei ole syrjinyt valittajaa tai suosinut voittanutta tarjoajaa. Vetuma-palvelun tarjouskilpailun aikainen tuottaja ei ole ollut Nets Oy, joten sillä ei ole siten ollut valittajaa parempia tietoja Vetuma-palvelun osalta. Hankintayksiköllä on oikeus määritellä hankinnan kohde haluamallaan tavalla ja omia tarpeitaan silmällä pitäen.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on laaja harkintavalta sen suhteen, miten se määrittelee hankinnan kohteen. Tältäkin osin hankintayksikön tulee kuitenkin ottaa huomioon tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua koskeva vaatimus sekä vaatimus siitä, että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Valittaja on toimittanut markkinaoikeudelle otteen Valtorin internet-sivuilta, jonka perusteella on todettavissa, että voittaneeseen tarjoajaryhmittymään kuuluvalla yhtiöllä on ollut ainakin aikaisempi Vetuma-asiakkaita koskeva maksukorttisopimus.

Markkinaoikeus katsoo olevan luonnollista, että tarjouskilpailuun osallistuva palvelun tai sitä vastaavan palvelun aikaisempi toimittaja voi saada tiettyä etua aiemmasta kokemuksestaan. Hankintasäännösten kannalta olennaista on tässä asiassa arvioida sitä, onko kaikilla tarjoajilla ollut tarjouspyynnön perusteella riittävät tiedot tarjouksen antamiseksi.

Kuten edellä on hankinnan laajuuden käsittelyn yhteydessä todettu, hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti, kun se ei ole antanut tarjouksen jättämiseksi riittäviä tietoja hankinnan laajuudesta ja siihen mahdollisesti liittyvistä käyttäjäorganisaatioista. Markkinaoikeus toteaa, että tämä on ollut omiaan vaikuttamaan siihen, että Vetuma-palvelun aikaisemmalla toimittajalla on ollut paremmat tiedot käyttäjäorganisaatioiden identiteetistä. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella ei ole kuitenkaan käynyt ilmi seikkoja, joiden perusteella olisi syytä todeta hankintayksikön suosineen tiettyä tarjoajaa. Siten markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt valittajan esittämällä tavalla hankintasäännösten vastaisesti hankinnan kohdetta määritellessään.

Valittaja on lisäksi esittänyt, että hankintayksikkö ei ole huomioinut hankintamenettelyssä tai vertailuperusteita asettaessaan mitenkään uuden Siirto-palvelun vaikutusta hankintaan. Siirto-palvelun arvioidaan korvaavan nykyiset pankkien verkkomaksupainikkeet poikkeuksellisen nopeasti. Siirto-palvelun tulevista yksityiskohdista tietoiset toimijat ovat saaneet etua tarjouskilpailussa.

Asiassa ei ole ilmennyt, että hankintayksikkö olisi toimittanut yhdelle mahdolliselle tarjoajalle salaisia tietoja Siirto-palvelusta tai että hankintayksikön tietoisuus tällaisesta seikasta olisi vaikuttanut hankinnan kohteen määrittämiseen.

Markkinaoikeus katsoo asiassa esitetyn selvityksen perusteella, että mahdollisesti myöhemmin käytettävän Siirto-palvelun vaikutukset nyt hankitun palvelun tulevaisuudennäkymiin ovat asian ratkaisemisen kannalta vailla merkitystä. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella ei ole ilmennyt muutakaan syytä todeta, että hankintayksikkö olisi valittajan esittämiin Siirto-palveluun liittyviin tietoihin liittyen menetellyt syrjivästi tai epätasapuolisesti hankinnan kohdetta määritellessään. Siten markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole tältä osin menetellyt valittajan esittämällä tavalla hankintasäännösten vastaisesti hankinnan kohdetta määritellessään.

Hintaa koskevan vertailuperusteen osa-alueiden väitetty epäselvyys

Valittajan mukaan tarjouspyyntö on ollut epäselvä, koska vertailuperusteen "Hinta" osalta tarjouspyynnön hintalomakkeen osa-alueessa 3 "Tapahtumakohtaiset kustannukset" ei ole tarkemmin määritelty niitä kustannuseriä, jotka on ilmoitettava maksupainikkeiden osalta. Valittajan mukaan epäselvää on ollut, onko maksupainikkeiden hintojen osalta tullut huomioida sekä pankille tilitettävä kiinteä palkkio oikeudesta käyttää maksupainiketta että maksupainiketta käyttämällä suoritetusta maksutapahtumasta pankille erikseen tilitettävä summa.

Hankintayksikön mukaan mainittu tarjouspyynnön kohta on ollut selkeä. Hankintayksikkö on tarjouspyynnössä pyytänyt tarjoajia ilmoittamaan erikseen tarjoajalle jäävän osuuden palvelumaksusta ja maksutavan tarjoajille edelleen tilitettävät osuudet. Lisäksi tarjouspyynnön hintalomakkeesta on ilmennyt, että kaikki muut kuin lomakkeella erikseen kohdissa 1, 3, 4 ja 5 ilmoitettavat kustannukset tulee ilmoittaa kohdassa 2, Palvelun käyttö- ja ylläpitokustannukset, ja että muita hintoja kuin mitä hintalomakkeella on ilmoitettu, ei saa periä.

Tarjouspyynnön mainitun hintalomakeliitteen kohdassa 2 on todettu, että käyttö- ja ylläpitokustannusten hinnoittelun tulee sisältää kaikki tarjotusta kokonaispalveluna toimitettavasta ratkaisusta tilaajalle aiheutuvat kustannukset, ellei kustannuksia ole ilmoitettu erikseen kohdissa 1, 3, 4, 5 eikä optioina 1, 2 tai 3. Lisäksi siinä on todettu, että muita kustannuksia ei saa periä.

Mainitun liitteen kohdassa 3 on todettu, että tarjoaja ilmoittaa maksutapakohtaiset, maksutavan toimittajalle tilitettävät osuudet erikseen ja palveluntarjoajan oman palvelupalkkion erikseen, sekä että tarjoajan tulee huomioida palvelusopimuksen kohta 12.10 ja että käytettävä yksikkö (€ tai %) on ilmoitettu maksutapakohtaisesti.

Kyseisen liitteen mukaan pankkien maksupainikkeiden hinnoittelussa ilmoitetaan tarjoajan kyseessä olevalle pankille tilitettävä palkkio, hintaan ei sisällytetä tarjoajan omaa palkkiota maksutapahtuman välityksestä.

Vielä kyseisen liitteen mukaan korttimaksujen osalta ilmoitetaan tarjoajan Visalle ja MasterCardille tilitettävät palkkiot, joiden hintaan ei sisällytetä tarjoajan omaa palkkiota maksutapahtuman välityksestä. Liitteen mukaan laskutuksen osalta ilmoitetaan laskupalvelun tuottavalle toimittajalle tilitettävät palkkiot ja mobiilimaksun osalta ilmoitetaan alla teleoperaattoreille tilitettävät palkkiot. Vielä siinä on esitetty, että korttimaksuteknologiaan perustuvien mobiilimaksujen osalta tilaaja käyttää olettamaa, että tilitettävät erät vastaavat korttimaksuissa noudatettavaa hinnoittelua.

Liitteen mukaan sillä esitettyjen hintojen on tullut olla lopullisia ja kiinteänä sitovia tarjouspyynnön liitteenä olevan sopimusmallin mukaisesti.

Markkinaoikeus toteaa, ettei valittajan esittämää maksupainikkeiden hintoihin liittyvää jaottelua ole ilmennyt tarjouspyynnöstä tai tarjouspyynnön johdosta esitetyistä kysymyksistä ja niihin annetuista vastauksista. Tarjouspyynnössä on edellytetty vain pankille tilitettävän palkkion ja tarjoajan oman palkkion erittelyä. Tarjouspyynnön perusteella hintalomakkeella tarjottujen hintojen on täytynyt olla lopullisia, eikä muita kustannuksia ole saanut periä.

Markkinaoikeus toteaa olevan selvää, että tarjouspyynnön tietojen perusteella kaikki tarjoajan pankille tilitettävän osuuden taustalla olevat kustannukset on tullut ottaa huomioon tarjouksessa, koska muita kuin hintalomakkeella esitettyjä hintoja ei ole saanut veloittaa.

Sekä valittaja että voittanut tarjoaja ovat molemmat markkinaoikeudessa esittäneet ottaneensa tarjouksissaan huomioon sekä pankille tilitettävän kiinteän palkkion että maksupainiketta käyttämällä suoritetusta maksutapahtumasta pankille erikseen tilitettävän summan. Tarjoajille on varattu ennen tarjousten jättämistä mahdollisuus esittää kysymyksiä tarjouspyynnöstä. Kukaan tarjoajista ei ole esittänyt kysymyksiä nyt kyseessä olevasta tarjouspyynnön mahdollisesta epäselvyydestä. Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei tarjouspyyntö ole ollut alalla ammattimaisesti toimivalle tarjoajalle vertailuperusteen "Hinta" osa-alueen 3 "Tapahtumakohtaiset kustannukset" osalta epäselvä.

Valittaja on väittänyt, että vertailuperusteen "Hinta" osa-alue 4 "Uuden Asiakkaan liittyminen tai uusi asiointipalvelu" on epäselvä, koska siinä ei ole eritelty tarkoitetaanko tällä arvioituja asiakkaiden vuosittaisia liittymiskertoja vai uusien asiointipalveluiden vuosittaisia liittymiskertoja. Valittajan mukaan kyseiset palvelut eivät ole hinnoittelultaan samankaltaiset. Lisäksi valittajan mukaan kyseinen epäselvyys on tehnyt hankinnan tosiasiallisen laajuuden epäselväksi.

Tarjouspyynnön hintaliitteen osa-alueen 4 mukaan liittyminen on tarkoittanut: "Palvelun käyttöönottoa uudelle Asiakkaalle tai uusi asiointipalvelu. Sisältää palvelun määrittelyn, toimituksen, liittymien toteutuksen, testauksen, koulutuksen ja tuotantokäyttöönoton." Lomakkeella on tässä kohdassa tullut ilmoittaa hinta muodossa "Hinta/liittyminen".

Tarjouspyynnön liite 7 "Palvelusopimus" on sisältänyt seuraavan Käyttöönoton määritelmän:

"Käyttöönotto tarkoittaa asiakaskohtaiseen toimitukseen liittyvää käyttöönottoa, johon sisältyy määrittely, asiointipalvelun integrointi ja muu toteutus sekä koulutus. Käyttöönotto on hintalomakkeessa nimellä ’uuden asiakkaan/asiointipalvelun liittyminen’."

Tarjouspyynnön liite 7.1 "Ehtoja toimitusprojektille" on sisältänyt seuraavan Käyttöönoton määritelmän:

"Käyttöönotto tarkoittaa asiakaskohtaista käyttöönottoa (ei kuitenkaan pilottiasiakkaiden käyttöönottoja jotka sisältyvät toimitusprojektiin)."

Edellä esitetty tarjouspyyntöaineisto huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että tarjoajille on täytynyt olla selvää, että kyseessä olevassa hintaliitteen osa-alueessa tarkoitetaan arvioituja asiakkaiden vuosittaisia liittymiskertoja. Siten tarjouspyyntö ei ole ollut tältäkään osin valittajan esittämällä tavalla epäselvä.

Hintaa koskevan vertailuperusteen osa-alueiden hyväksyttävyys

Valittajan mukaan vertailuperusteen "Hinta" osa-alue 3 "Tapahtumakohtaiset kustannukset" on ollut hankintasäännösten vastainen, koska sillä ei ole ollut taloudellista merkitystä hankintayksikölle. Kyseinen vertailuperusteen osa-alue ei ole myöskään ollut omiaan johtamaan kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen valintaan, sillä se on vertaillut vain tarjoajien kustannusrakennetta.

Hankintayksikön mukaan kyseisen vertailuperusteen osa-alue on liittynyt hankinnan kohteeseen ja sillä on ollut taloudellista merkitystä hankintayksikölle, koska kyseessä olevat kustannukset jäävät hankintayksikön maksettavaksi.

Tarjouspyynnön mukaan tarjouksen valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus, jonka vertailuperusteita ovat olleet hinta 70 pisteen ja laatu 30 pisteen painoarvolla.

Tarjouspyynnön mukaan vertailuperuste "Hinta" arvioidaan tarjouspyynnön liitteenä olleen hintalomakkeen perusteella kaavalla halvin vertailuhinta / tarjouksen vertailuhinta * painoarvo 70.

Tarjouspyynnön liitteen 1 "Hankinnan kohteen kuvaus" kohdan 4.2.1 "Sopimukset maksutapojen toimittajien kanssa" mukaan tarjoaja vastaa käyttöön otettaviin maksutapoihin liittyvistä luottolaitosten ym. maksutapojen toimittajien kanssa tehtävistä sopimuksista lukuun ottamatta maksutapoja, joiden toimittajat edellyttävät suoria sopimuksia asiakkaana toimivan käyttäjäorganisaation kanssa tai joiden osalta A kyseinen asiakas muutoin haluaa hyödyntää omia kahdenvälisiä sopimuksiaan maksutavan toimittajan kanssa.

Tarjouspyynnön liitteen 1 "Hankinnan kohteen kuvaus" kohdan 4.5 "Laskutus" mukaan laskutettava organisaatio tapahtumakohtaisten kustannusten osalta on edellä mainittu asiakas.

Tarjouspyynnön liitteen 7 "Palvelusopimus" kohdan 3.2 mukaan "Toimittajalle ei synny suoraa sopimussuhdetta Asiakkaisiin. Toimittaja vastaa tilaajalle Asiakkaiden puolesta sekä verkkomaksamisen palvelusta että asiakaskohtaisista toimituksista. Tilaaja on tämän sopimuksen sopijapuolena viime kädessä vastuussa myös Asiakkailta laskutettujen maksujen maksamisesta". Mainitun liitteen kohdan 12.1 mukaan verkkomaksamisen palvelukokonaisuuden hinnat ovat hintalomakkeen mukaiset (alv 0 %).

Markkinaoikeus toteaa, että käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta hankintayksiköllä on harkintavaltaa sovellettavien kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden määrittämisessä. Kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteina tulee kuitenkin käyttää sellaisia seikkoja, joiden perusteella voidaan selvittää, mikä tarjouksista on kokonaistaloudellisesti edullisin. Vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja olla luonteeltaan syrjimättömiä, eivätkä ne saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa.

Tarjouspyyntöasiakirjoissa ja erityisesti edellä mainitussa liitteessä "Palvelusopimus" on selvästi todettu, että tilaaja eli Valtiokonttori on sopimuksen sopijapuolena viime kädessä vastuussa myös asiakkailta laskutettujen maksujen maksamisesta. Kyseiset kustannukset voivat jäädä siten viime kädessä hankintayksikön maksettavaksi.

Kyseessä oleva vertailuperusteen "Hinta" osa-alue 3 "Tapahtumakohtaiset kustannukset" on rakennettu siten, että hankintayksikön maksettavaksi tulevat kustannukset on jaettu sekä maksutavan toimittajalle tilitettävään osuuteen että tarjoajan omaan palkkioon. Muita kustannuksia kuin hintalomakkeella ilmoitettuja kustannuksia ei ole saanut tarjouspyynnön mukaan periä. Vaikka kustannukset on pyydetty ilmoittamaan useammassa eri osassa, ei tarjouspyynnön perusteella ole kuitenkaan vertailtu tarjoajien katteita tai kustannusrakennetta sinänsä, vaan vertailuhinnat ovat muodostuneet eri maksutapahtumien hintojen ja niiden arvioitujen määrien perusteella yhteenlasketusta loppusummasta, joka edellä todetulla tavalla voi jäädä viime kädessä hankintayksikön maksettavaksi. Se seikka, että tarjouspyynnön mukaan käyttäjäorganisaatiot ovat saaneet käyttää omia olemassa olevia sopimuksiaan maksutapojen toimittajien kanssa ei anna aihetta arvioida asiaa toisin.

Edellä esitetyillä perusteilla markkinaoikeus katsoo, että kyseessä oleva vertailuperusteen "Hinta" osa-alue on liittynyt hankinnan kohteeseen ja ollut omiaan johtamaan kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen valintaan. Siten hankintayksikkö ei ole menetellyt tältä osin valittajan esittämällä tavalla hankintasäännösten vastaisesti vertailuperusteita asettaessaan.

Valittaja on edelleen esittänyt, että vertailuperusteen "Hinta" osa-alueen 3 "Tapahtumakohtaiset kustannukset" jaottelu tarjoajan omaan palkkioon ja maksutavan toimittajalle tilitettävään palkkioon on rajoittanut sen mahdollisuuksia tarjota palvelua mahdollisimman alhaisella hinnalla. Valittajan mukaan se ei ole voinut myydä jotain palvelun osaa esimerkiksi negatiivisella katteella.

Hankintayksikkö on esittänyt, että se on antanut tarjoajille täyden vapauden hinnoitella tarjoamansa palvelu tarjoajan lähtökohtien mukaisesti.

Tarjouspyynnön liitteen 3 "Hintalomake" osa-alueen 3 "Tapahtumakohtaiset kustannukset" mukaan tarjoaja ilmoittaa maksutapakohtaiset, maksutavan toimittajalle tilitettävät osuudet erikseen ja palveluntarjoajan oman palvelupalkkion erikseen. Tarjoajien on tullut lomakkeella ilmoittaa tarjoajan osuus maksutavan toimittajalle ja oma palvelupalkkionsa perittävästä palvelumaksusta eri maksutapojen ja veloitusperusteiden osalta. Kaikkien maksutapojen osalta on ilmoitettu arvioitu vuosittainen tapahtumavolyymi vuosille 2017–2021. Vertailuhinnat on saatu, kun tarjoajien ilmoittamat kustannukset on painotettu kunkin maksutavan ilmoitettujen vuosivolyymien mukaan.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjousten hintaa koskevat vertailuperusteet on tarjouspyynnössä yksityiskohtaisesti ennalta ilmoitettu ja volyymitiedot ovat olleet tarjoajien tiedossa. Tarjouspyynnön perusteella on siten ollut ennalta ymmärrettävissä, millä perusteilla tarjouksia vertaillaan ja minkä tietojen perusteella tarjoukset tulee jättää.

Markkinaoikeus katsoo, että vaikka hinnat on tullut muodostaa kahdesta eri osasta, ovat tarjoajat vaaditusta tarjousrakenteesta huolimatta kyenneet hinnoittelemaan tarjouksensa haluamallaan tavalla. Siten hankintayksikkö ei ole menetellyt tältä osin valittajan esittämällä tavalla hankintasäännösten vastaisesti vertailuperusteita asettaessaan.

Valittaja on lisäksi väittänyt vertailuperusteiden olleen hankintasäännösten vastaisia, koska hankintayksikkö ei ole varannut itselleen tilaisuutta tarkastaa tarjoajien hintalomakkeella ilmoittamien vertailuperusteen "Hinta" osa-alueeseen 3 "Tapahtumakohtaiset kustannukset" liittyvien hintatietojen paikkansa pitävyyttä. Tähän liittyen valittaja on myös väittänyt, että tarjouspyyntö on syrjinyt tarjoajia, jotka ovat ilmoittaneet tosiasialliset kustannuksensa. Edelleen valittajan mukaan on ollut hankintasäännösten vastaista, että tarjous on tullut antaa ilman tietoa siitä, valitaanko tarjoaja hankinnan toimittajaksi.

Hankintayksikkö on esittänyt, että valitun toimittajan vastuulla on ollut huolehtia siitä, että tarvittavat sopimukset ovat voimassa siten, että verkkomaksamisen palvelu voi alkaa 1.1.2018. Saadut tarjoukset ovat olleet sitovia ja hankintayksiköllä on ollut oikeus luottaa tarjouksissa esitettyihin tietoihin. Tarjouspyynnössä on lisäksi selkeästi ilmoitettu, että tarjoajalla ei ole oikeutta periä muita kustannuksia. Valtiokonttorilla ei siten ole ollut mitään perustetta lähteä selvittämään tarjoajien ja heidän alihankkijoidensa sopimuksia.

Tarjouspyynnössä ei ole ollut mainittujen sopimusten toimittamista koskevia vaatimuksia. Tarjouspyynnön hintalomakkeella on johdantona todettu, että esitettyjen hintojen on oltava lopullisia ja kiinteänä sitovia tarjouspyynnön liitteessä olevan sopimusmallin mukaisesti.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjoaja vastaa tarjouksensa sisällöstä ja hankintayksiköllä on lähtökohtaisesti oikeus luottaa siihen, että tarjoajan tarjouksessaan ilmoittamat tiedot pitävät paikkansa. Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että hankintayksiköllä on lähtökohtaisesti oikeus luottaa tarjoajan tarjouksen sisältöön, ellei sillä ole perusteltua syytä muuta epäillä. Jos tarjoaja ei kykene tarjouksensa mukaiseen suoritukseen, kysymys on sopimusrikkomusasiasta. Markkinaoikeus toteaa edelleen hankintamenettelyssä olevan säännönmukaista, että tarjoukset jätetään tietämättä tarjouskilpailun lopputulosta.

Valittaja on vedonnut unionin tuomioistuimen tuomioon (tuomio 4.12.2003, EVN ja Wienstrom, C-448/01, EU:C:2003:651), jossa on käsitelty ympäristöystävällisyyteen perustuvaa vertailuperustetta. Kyseisessä tuomiossa on tuotu esille, että jotta eri tarjouksia voitaisiin arvioida objektiivisesti ja avoimesti, hankintaviranomaisen on kyettävä tarjoajien esittämien tietojen ja selvitysten perusteella tosiasiallisesti tarkistamaan, täyttävätkö niiden tarjoukset sopimuksentekoperusteet. Kun hankintaviranomainen määrää sopimuksentekoperusteesta ilmoittaen, ettei se voi tarkistaa eikä kykene tarkistamaan tarjoajien antamien tietojen paikkansapitävyyttä, se loukkaa yhdenvertaisen kohtelun periaatetta, sillä tällaisella perusteella ei taata hankintamenettelyn avoimuutta eikä objektiivisuutta (tuomion kohdat 50–51).

Mainittu tuomio on koskenut tilannetta, jossa hankintayksikkö on muun ohella myöntänyt, ettei se ole kyennyt teknisesti tarkastamaan, onko toimitettu sähkö tuotettu tosiasiallisesti uusiutuvista energialähteistä.

Nyt kyseessä oleva tilanne on liittynyt tarjousten hintavertailuun. Markkinaoikeus katsoo, että koska tarjoajat vastaavat tarjoustensa sisällöstä ja tarjoamistaan hinnoista, ei hankintayksikkö ole menetellyt tältä osin hankintasäännösten vastaisesti, kun se ei ole edellyttänyt tarjoajilta selvitystä tarjoamastaan hintarakenteesta. Siten hankintayksikön menettely ei ole ollut myöskään valittajaa syrjivää.

Tarjousten saattaminen vertailukelpoisiksi

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikön olisi pitänyt saattaa saamansa tarjoukset aidosti vertailukelpoisiksi tosiasiallisesti tarkistamalla täyttävätkö tarjoajien tarjoukset tarjouspyynnössä vaaditut ja hankintayksikön asettamat edellytykset. Hankintayksikön olisi tarjoajien tarjoushinnoissa ilmenneiden mittavien erojen vuoksi tullut varmistua siitä, että tarjoajat ovat ymmärtäneet mainitun vertailuperusteen "Hinta" osa-alueen 3 "Tapahtumakohtaiset kustannukset" samalla tavalla.

Hankintayksikön mukaan tarjouspyyntö on tuottanut vertailukelpoisia tarjouksia. Tarjoukset ovat olleet hyvin linjassa suhteessa toisiinsa ottaen huomioon yhden tarjouksen ilmeisen hinnoitteluvirheen.

Hankintamenettelyn lähtökohtana on tarjousten lopullisuus. Tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu edellyttää, ettei kenellekään tarjoajalle anneta mahdollisuutta parantaa tarjoustaan.

Markkinaoikeuden edellä toteamalla tavalla vertailuperusteen "Hinta" osa-alueet eivät ole olleet valittajan esittämin tavoin epäselviä. Markkinaoikeus katsoo, etteivät tarjousten vertailuhinnat tässä asiassa ole olleet siinä määrin toisistaan poikkeavat, että hankintayksikkö olisi ollut velvollinen ryhtymään selvitystoimiin tarjouksien vertailukelpoisuuden varmistamiseksi. Hankintayksikkö ei siten ole myöskään tällä perusteella menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se ei ole valittajan esittämällä tavoin pyytänyt tarjoajilta selvitystä tarjoushinnoistaan.

Hankintapäätöksen perusteleminen

Valittaja on väittänyt, että hankintapäätöstä ei ole lainkaan perusteltu. Hankintayksikkö on puolestaan esittänyt, että hankintapäätöksestä liitteineen käy ilmi tarjousten pisteytys ja pisteytyksen perustelut.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintapäätöksen liitteenä on ollut perustelumuistio ja pisteytystaulukko, joista tarjoajille on käynyt riittävällä tarkkuudella ilmi tarjousten pisteytys ja pisteytyksen perustelut. Hankintayksikkö ei siten ole myöskään tällä perusteella menetellyt hankintasäännösten vastaisesti.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti esittäessään tarjouspyynnössä hankinnan laajuuden puutteellisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamusten määrääminen

Markkinaoikeus on 12.12.2016 antamallaan päätöksellä sallinut muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen täytäntöönpanon. Markkinaoikeus on 8.3.2017 tekemällään päätöksellä hylännyt valittajan vaatimukset täytäntöönpanon sallimista koskevan päätöksen kumoamisesta ja muuttamisesta. Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankintasopimus on allekirjoitettu 13.3.2017.

Hankintasopimuksen allekirjoittamisen jälkeen hankintapäätöksen kumoaminen valittajan vaatimalla tavalla ei ole enää mahdollista. Hankintalain 95 §:n 1 momentista johtuen ainoana vaadittuna seuraamuksena hankintayksikön virheellisestä menettelystä voi siten tulla kysymykseen hyvitysmaksun määrääminen.

Hankintalain 94 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan markkinaoikeus voi määrätä hankintayksikön maksamaan hyvitysmaksun asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.

Hankintalain esitöissä (HE 190/2009 vp s. 69) on tuotu esiin hyvitysmaksun määräämisen edellytyksenä olevan, että hankintamenettelyssä on tapahtunut virhe ja että ilman tätä virhettä valittajalla olisi ollut todellinen mahdollisuus päästä hankinnan toimittajaksi. Jotta hyvitysmaksu voidaan määrätä, molempien edellytysten tulee täyttyä. Hyvitysmaksua voidaan määrätä maksettavaksi sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu. Valittajan on tämä osoitettava.

Hyvitysmaksun määräämisen edellytyksiä tulee siten arvioida sen perusteella, millaiseksi tarjouskilpailu ja valittajan asema olisi muodostunut virheettömässä menettelyssä. Kysymyksessä olevassa tarjouskilpailussa virheetön menettely olisi merkinnyt sitä, että hankintayksikkö olisi laatinut hankintailmoituksen ja tarjouspyynnön hankinnan laajuuteen nähden niin selvästi, että tarjoajien olisi ollut tarjouspyynnön perusteella mahdollista tietää, mitkä ovat tai voivat olla hankintaan liittyvät käyttäjäorganisaatiot.

Markkinaoikeus katsoo, ettei asiassa ole riittävän luotettavasti todettavissa, että Maksuturva Group Oy:llä olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Maksuturva Group Oy:n hyvitysmaksua koskeva vaatimus on edellä lausutun perusteella hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolain-käyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Pykälän 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Hankintayksikkö on edellä todetuin tavoin menetellyt virheellisesti siltä osin kuin tarjouspyynnössä ei ole riittävällä tarkkuudella yksilöity hankinnan kohteena olevan palvelujen laajuutta ja hankittavia palveluja käyttäviä tahoja. Valittajan esittämät väitteet eivät kuitenkaan muilta osin ole menestyneet ja valittajan hyvitysmaksuvaatimus on edellä todetulla tavalla hylättävä.

Edellä esitetyillä perusteilla ei ole kohtuutonta, että valittaja, hankintayksikkö ja kuultava saavat kukin pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus hylkää Valtiokonttorin sekä Paytrail Oyj:n ja Nets Oy:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeuden ylituomari Kimmo Mikkola sekä markkinaoikeustuomarit Petri Rinkinen ja Jaakko Ritvala.

HUOMAA

Asiasta on valitettu. Asia on ratkaistu korkeimmassa hallinto-oikeudessa 14.9.2018 taltionumero 4166.

 
Julkaistu 27.7.2017