MAO:451/17

Evijärven kunta - esiopetustilat

julkinen hankinta - epäselvä tarjouspyyntö - hyvitysmaksun edellytykset

Diaarinumero: 2016/348
Antopäivä: 30.6.2017

ASIAN TAUSTA

Evijärven kunta (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 6.5.2016 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta Kirkonkylän koulun esiopetustilojen hankinnasta.

Evijärven kunnan kunnanhallitus on 23.5.2016 tekemällään hankintapäätöksellä § 59 valinnut Finnlamelli Oy:n tarjouksen.

Hankintasopimus on allekirjoitettu 10.6.2016 ja hankintapäätös on pantu täytäntöön.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ylittänyt julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007) 15 §:ssä tarkoitetun kansallisen kynnysarvon.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Temporent Oy on vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 60.000 euroa. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 6.324 eurolla.

Perusteet

Hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, koska se ei ole hylännyt Finnlamelli Oy:n tarjousta tarjouspyynnön vastaisena. Finnlamelli Oy:n tarjoamaa hirsirakennusta ei ole voitu pitää tarjouspyynnössä edellytettynä siirrettävänä tilana.

Lisäksi tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen, koska tarjoukset eivät ole olleet yhteismitallisia. Yhteismitallisuus olisi edellyttänyt esimerkiksi sitä, että vuokrausvaihtoehdossa vuokra-aika olisi ollut 20 vuotta ilman purkuvelvoitetta.

Hankintayksikkö on myös vertaillut tarjoukset virheellisesti muun ohella, koska kertahankinnan kannattavuuden arvioinnissa olisi tullut ottaa huomioon ainakin tilojen poissiirtämisestä ja uudelleen sijoittamisesta sekä rakennuksen laajentamisesta johtuvat kustannukset. Vuokrattavissa kohteissa kyseiset kustannukset on sisällytetty vuokrahintaan. Tarjousten vertailussa on tapahtunut virhe myös siinä, että valittajan tarjouksen osalta vuokrankorotukset on laskettu heti alusta alkaen, vaikka tarjouksen mukaan vuokra on ollut kiinteä 24 kuukauden ajalle ja korotusten on ollut määrä tulla voimaan vasta tämän jälkeen. Ilman tätä virhettä valittajan tarjous olisi ollut halvempi kuin Parmaco Oy:n tarjoama vuokravaihtoehto.

Vuokrausvaihtoehdon ja kertahankinnan välinen vertailu on ollut virheellinen muun ohella siksi, että vuosikustannusvertailussa kertahankinnan edullisuuteen on päädytty jättämällä kertahankintaan liittyviä kustannuksia pois ja ottamatta huomioon, että viiden vuoden kuluttua vuokra olisi ollut edullisempi. Myös muun ohella pystytys- ja purkukulujen kuoletus on tehty virheellisesti.

Niin sanotulla annuiteettimenetelmällä tehdyssä vuokrausvaihtoehdon ja kertahankinnan välisessä vertailussa on ollut lähtökohtaisesti samat puutteet kuin vuosikustannusvertailussa. Lisäksi 2,5 prosenttiyksikön käyttäminen arvon alentumiselle on ollut liian alhainen muun ohella, kun otetaan huomioon korjausvelka tilojen käyttöiän kulumisesta. Edelleen vuokrausvaihtoehdossa pohjatöiden annuiteetti on laskettu vain viidelle vuodelle, kun se kertahankintavaihtoehdossa on laskettu 20 vuodelle.

Nykyarvomenetelmällä tehdyn laskelman mukaan vuokraaminen olisi ollut kertahankintaa edullisempi vaihtoehto siitäkin huolimatta, että vuosikustannusvertailuun ja annuiteettimenetelmällä tehtyyn vertailuun liittyviä kertahankinnan kustannuksia koskevia ongelmakohtia ei oteta huomioon.

Mikäli tarjousvertailu olisi suoritettu oikein, valittajan tarjous olisi ollut vertailussa edullisin.

Vastine

Vaatimukset

Evijärven kunta on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Perusteet

Evijärven kunta on vertaillut tarjousten hintaa ja kokonaistaloudellista edullisuutta kunnalle kolmella eri menetelmällä: vuosikustannusvertailulla, annuiteettimenetelmällä ja nykyarvomenetelmällä. Näistä annuiteettimenetelmällä ja nykyarvomenetelmällä tehdyt vertailulaskelmat on tehty kuntaliiton laskentapohjia käyttäen. Tarjousvertailu on suoritettu asianmukaisin perustein. Kunta on toiminut hankinnassa oikein ja päättänyt valita vertailujen perusteella hankkeen toteuttajaksi edullisimman tarjouksen tehneen Finnlamelli Oy:n.

Vuosikustannusvertailussa vuokrauksesta muodostuvia vuosikustannuksia on verrattu kertahankinnasta muodostuviin vuosikustannuksiin. Kertahankinnan vuosikustannukset on jaettu 20 vuodelle tasapoistoina. Tässä vertailussa Finnlamelli Oy:n tarjous on ollut edullisin vaihtoehto.

Annuiteettimenetelmässä kuntaliiton internet-sivuilta löytyvään laskentataulukkoon on syötetty kertahankinnan hankintakustannukset, laskentakorkokanta ja arvioidut lisääntyvät vuosittaiset käyttökustannukset. Laskentataulukko on huomioinut hankinnan arvonalenemisen 20 vuoden aikana. Annuiteettimenetelmän toiseen taulukkoon on syötetty vuosikustannukset, arvioidut lisääntyvät vuosittaiset käyttökustannukset ja vuokra-aika. Sekä kertahankinta- että vuokrausvaihtoehdossa kunnan oman työn osuudeksi on laskettu sama summa 20.000 euroa. Tässä vertailussa kertahankinta (Finnlamelli Oy) on ollut edullisin vaihtoehto.

Nykyarvomenetelmässä kuntaliiton internetsivuilta löytyvään taulukkoon on syötetty kertahankinnan hankintakustannukset, laskentakorkokanta ja arvioidut lisääntyvät vuosittaiset käyttökustannukset. Laskentataulukko on huomioinut hankinnan arvonalenemisen 20 vuoden aikana. Nykyarvomenetelmän toiseen taulukkoon on syötetty vuosikustannukset, arvioidut lisääntyvät vuosittaiset käyttökustannukset ja vuokra-aika. Sekä kertahankinta- että vuokrausvaihtoehdossa kunnan oman työn osuudeksi on laskettu sama summa 20.000 euroa. Tässä vertailussa vuokrausvaihtoehto on ollut edullisin vaihtoehto.

Vuosikustannusvertailun ja annuiteettimenetelmän mukaan kertahankinta eli Finnlamelli Oy:n tarjoaman esikoulutilan hankkiminen kunnan omistukseen on osoittautunut edullisimmaksi. Nykyarvomenetelmän mukaan tilojen hankinta vuokraamalla olisi ollut hiukan edullisempi. Vuokrattavien tilojen osalta vertailun laskelmat ovat osoittaneet Parmaco Oy:n tarjouksen olevan valittajan tarjousta edullisempi. Näin ollen hyvitysmaksun maksamiselle ei ole perusteita. Valittajan vaatima hyvitysmaksu on suuruudeltaan kohtuuton.

Ostettavan ja vuokrattavan rakennuksen hankintakustannuksien vertailu on haasteellista. Tarjouksia ei ole yksinkertaista verrata ja tulokset voivat vaihdella käytettävästä menetelmästä riippuen. Kolmella eri tavalla vertailtaessa kaksi vaihtoehtoa on osoittanut kertahankinnan edullisemmaksi. Päätöstä tehtäessä on päädytty kertahankintaan kahden eri vertailumenetelmän osoittaessa kertahankinnan olevan edullisempi.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt muun ohella, että hankintayksikkö on halunnut hankkia Finnlamelli Oy:n hirsirakennuksen pysyväksi ratkaisuksi eikä avointa kilpailua ole ollut tarkoituskaan toteuttaa. Tarjousten vertailuperusteet ovat olleet täysin sattumanvaraiset, eivätkä ne mitenkään objektiivisin perustein vertaile tarjousten edullisuutta kunnan kannalta. Vertailuperusteita ei ole ilmoitettu missään tarjousasiakirjoissa. Vertailuperusteet on laadittu päätösesityksen tekovaiheessa, jotta vertailuperusteilla ja niiden esittämisellä saadaan aikaiseksi etukäteen haluttu lopputulos. Hankintayksikön menettelyn moitittavuutta ilmentää myös se, että hankintayksikkö on allekirjoittanut urakkasopimuksen heti sen jälkeen, kun se on saanut tietää valituksen vireille tulosta markkinaoikeudessa. Tällä on pyritty valituksen oikeusvaikutusten mitätöimiseen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Oikeusohjeet

Asiaan sovellettavan julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007, hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys. Pykälän 3 momentin mukaan tarjouspyynnössä on ilmoitettava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjouksen tekemisessä.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Pykälän 2 momentin mukaan käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta myös arvioinnissa käytettävät vertailuperusteet on ilmoitettava tärkeysjärjestyksessä hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä.

Asian arviointi

Hankinnan kohteena on ollut esiopetustilat, joiden on hankintailmoituksen ja tarjouspyynnön mukaan tullut olla siirrettävissä. Hankintailmoituksen ja tarjouspyynnön mukaan tilat on voitu hankkia joko vuokramenettelyllä tai kertahankintana. Tarjouksen valintaperusteeksi on ilmoitettu halvin hinta.

Hankintailmoituksessa ja tarjouspyynnössä on lisäksi todettu, että tarjouksessa on tullut esittää joko kiinteä arvonlisäveroton kuukausihinta tai arvonlisäveroton kertahankintahinta. Kuukausihinnan on tullut sisältää tarvittavat moduulien lastaukset ja purut, tarvittava nostokalusto, kuljetukset, tilojen pystytys ja purku. Lisäksi tarjouksessa on tullut ilmoittaa mahdolliset kuukausivuokraan vuokra-aikana tulevat muutokset, niiden ajankohdat ja määräytymisperusteet. Vuokramenettelyssä kuukausivuokra on tullut laskea ajalle elokuu 2016 – kesäkuu 2021. Kertahankintahinnan osalta hankintailmoituksessa ja tarjouspyynnössä on todettu, että sen on tullut sisältää tarvittavat lastaukset ja purut, tarvittava nostokalusto, kuljetukset, tilojen pystytys ja viimeistely täysin käyttövalmiiksi.

Hankintayksikkö on saanut kolme tarjousta, joista kahdessa on tarjottu vuokramenettelyyn perustunutta vaihtoehtoa ja yhdessä kertahankintana toteutettavaa vaihtoehtoa.

Hankintayksikkö on päättänyt ostaa tilat kertahankintana Finnlamelli Oyltä. Tätä päätöstä on perusteltu neljällä laskelmalla. Ensin hankintayksikkö on arvioinut, kumpi hankintamenettelyssä annetuista vuokramenettelyyn perustuneesta tarjouksesta on ollut hankintayksikön kannalta edullisempi. Tämän jälkeen hankintayksikkö on kolmen eri laskelman perusteella verrannut edellä mainitun laskelman mukaan edullisempaa vuokramenettelyvaihtoehtoa kertahankintavaihtoehtoon. Kahden tällaisen laskelman mukaan kertahankintavaihtoehto on ollut vuokramenettelyvaihtoehtoa edullisempi. Niin sanotun vuosikustannusvertailun mukaan kertahankintavaihtoehto on ollut 45.620 euroa edullisempi kuin vuokramalliin perustunut vaihtoehto, ja niin sanotun annuiteettimenetelmän mukaan kertahankintavaihtoehto on ollut 18.354,58 euroa edullisempi kuin vuokramalliin perustunut vaihtoehto.

Niin sanotun nykyarvomenetelmän mukaan vuokramalliin perustunut vaihtoehto on ollut 15.597 euroa edullisempi kuin kertahankintavaihtoehto, mutta tämän johtopäätöksen yhteydessä on todettu, että kertahankinnassa rakennus kuitenkin jää vertailuajan jälkeen kunnalle.

Valittaja on esittänyt ensinnäkin, että tarjouspyyntö ei ole ollut omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Markkinaoikeus toteaa, että hankintamenettelyssä tarjoajille on annettu mahdollisuus tarjota joko vuokramalliin perustunutta vaihtoehtoa tai kertahankintavaihtoehtoa, jotka järjestämistavaltaan eroavat varsin paljon toisistaan. Hankintailmoituksessa ja tarjouspyynnössä on ilmoitettu, miten hinta on tullut ilmoittaa, mutta asiakirjoissa ei ole ilmoitettu, miten vuokramalliin perustuvaa hintaa vertaillaan kertahankinnan hintaan. Valintaperusteeksi on ilmoitettu halvin hinta.

Edelleen markkinaoikeus toteaa, että hankintapäätöksessä hankintayksikkö ei ole vertaillut ainoastaan tarjousten hintoja vaan, niin kuin hankintayksikkö on vastineessaan itsekin lausunut, myös eri vaihtoehtojen kustannusvaikutuksia. Valintaperusteena ei siten ole käytetty yksinomaan tarjottuja hintoja, vaan pikemminkin kokonaistaloudellista edullisuutta.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintamenettely on ollut hankintasäännösten vastainen, koska tarjouspyyntö on ollut epäselvä eikä sen perusteella ole voitu antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Tarjoajat eivät ole voineet tarjouspyynnön perusteella tietää, että tarjouksia vertaillaan niiden kustannusvaikutusten perusteella. Hankintayksikön menettely on siten ollut virheellistä siltä osin, että tarjouspyyntö on ollut edellä todetulla tavalla hankintasäännösten vastainen. Lisäksi menettely on ollut virheellistä, koska tarjouksia ei ole vertailtu hankintailmoituksesta tai tarjouspyynnöstä ilmenevillä perusteilla.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimus on allekirjoitettu 10.6.2016 ja hankintapäätös on pantu täytäntöön. Hankintalain 95 §:n 1 momentista johtuen ainoana seuraamuksena hankintayksikön virheellisestä menettelystä voi siten tulla kysymykseen hyvitysmaksun määrääminen.

Hankintalain 94 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan hankintayksikkö voidaan määrätä maksamaan hyvitysmaksun asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.

Hankintalain esitöissä (HE 190/2009 vp s. 69) on kysymyksessä olevan lainkohdan osalta todettu hyvitysmaksun määräämisen edellytyksenä olevan, että hankintamenettelyssä on tapahtunut virhe ja ilman tätä virhettä hakijalla olisi ollut todellinen mahdollisuus päästä hankinnan toimittajaksi. Jotta hyvitysmaksu voidaan määrätä, molempien edellytysten tulee täyttyä. Hyvitysmaksua voitaisiin määrätä maksettavaksi sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu. Valittajan on tämä osoitettava.

Virheettömässä menettelyssä hankintayksikön olisi tullut laatia tarjouspyyntö siten selväksi, että se olisi tuottanut keskenään yhteismitallisia tarjouksia ja että tarjoajat olisivat voineet tarjouspyynnön perusteella tietää, miten tarjouksia tullaan vertailemaan.

Tarjouksen valintaperusteena on ollut halvin hinta, mutta tarjouksia on tosiasiassa vertailtu niiden kustannusvaikutusten perusteella. Hankintamenettelyn virheen luonteen vuoksi virheettömän menettelyn lopputuloksen arvioimiseen liittyy merkittäviä epävarmuustekijöitä, kuten millä tavoin tarjouksen valintaperuste ja mahdolliset vertailuperusteet olisi hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä määritelty sekä minkälaisia tarjouksia tällöin olisi saatu. Edellä todetun vuoksi asiassa ei ole mahdollista hankintayksikön saamien tarjousten sisällön tai muutoin asiassa esitetyn selvityksen perusteella riittävällä varmuudella todeta, että valittajalla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Hyvitysmaksun määräämisen edellytykset eivät näin ollen täyty. Vaatimus hyvitysmaksun määräämisestä on siten hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi asiassa annetusta ratkaisusta huolimatta kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Valittaja on liiketoiminnastaan arvonlisäverovelvollinen ja sillä on oikeus vähentää oikeudenkäyntikuluihinsa sisältyvä arvonlisävero omassa verotuksessaan. Tämän vuoksi korvattavaksi vaadituista oikeudenkäyntikuluista on vähennettävä niihin sisällytetty arvonlisävero 1.224 euroa.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen pääasian osalta.

Markkinaoikeus velvoittaa Evijärven kunnan korvaamaan Temporent Oy:n oikeudenkäyntikulut 5.100 eurolla.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007) 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Pertti Lenkkeri ja Mirva Näsi.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.

 
Julkaistu 25.7.2017