MAO:409/17

Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä - puheentunnistusjärjestelmä

julkinen hankinta - suorahankinta

Diaarinumero: 2016/572
Antopäivä: 27.6.2017

ASIAN TAUSTA

Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän (jäljempänä myös hankintayksikkö) vs. sairaanhoitopiirin johtaja on 15.9.2016 allekirjoittamallaan hankintapäätöksellä numero 6449 valinnut Oy Konttorityön puheentunnistusjärjestelmän toimittajaksi.

Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on ilmoittanut 1.10.2016 julkaistulla vapaaehtoisella ennakkoavoimuutta (ex ante) koskevalla ilmoituksella puheentunnistuksen käytön laajentamista koskevasta tavarahankinnasta. Ilmoituksen mukaan sopimuskumppani on Oy Konttorityö.

Hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo on edellä todetun ennakkoavoimuutta koskevan ilmoituksen mukaan 1.608.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Lingsoft Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.000 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö on päättänyt hankkia suomenkielisen puheentunnistuksen Oy Konttorityöltä neuvottelumenettelyllä. Perusteluna on ollut se, että vain yksi toimittaja pystyy tarjoamaan halutun NeaRIS-tuotannonjärjestelmään integroitavan palvelun.

Kysymyksessä oleva toiminnanohjausjärjestelmä on vain yksi hankintayksikön käytössä olevista potilastieto- ja ohjausjärjestelmistä. Ulkopuolista käyttöä varten puheentunnistus olisi integroitava kaikkiin niihin järjestelmiin, jossa sitä halutaan käyttää. NeaRIS-toiminnanohjausjärjestelmään integroitu puheentunnistus ei toimi automaattisesti muissa hankintayksikön toiminnanohjausjärjestelmissä.

Useat sairaanhoitopiirit ovat kilpailuttaneet puheentunnistuksen hankinnan ja hankintoja on tälläkin hetkellä käynnissä.

Valittajalla on suomenkielinen puheentunnistus, jonka sanastot kattavat kaikki terveydenhuollon toimialat. Puheentunnistus on mukautettavissa eri hoitoalojen erityistarpeisiin hankintayksikön keräämällä potilastekstiaineistolla. Valittaja on toiminut kieli- ja puheteknologian alalla jo 30 vuotta. Valittaja olisi osallistunut tarjouskilpailuun, jos sellainen olisi järjestetty.

Valittaja on esiintynyt useissa terveydenhuollolle järjestetyissä tilaisuuksissa esittelemässä puheentunnistukseen ja tekstinkäsittelytyön tehostamiseen suunnattuja ratkaisujaan. Hankintayksikkö ei siten ole voinut olla tietämätön valitun toimittajan kanssa kilpailevasta järjestelmästä.

Hankintayksiköllä ei ole ollut hankintasäännösten mukaista perustetta hankinnan tekemiselle neuvottelumenettelyllä. Hankinta olisi voitu toteuttaa kilpailuttamalla, koska valittajalla on ollut tarjota kilpaileva järjestelmä. Lisäksi hankinta tulee ulkopuoliseen käyttöön, jolla ei edes ole alkuperäistä tavarantoimittajaa. Hankinnan kesto on vuositason hinnan ja kokonaishinnan perusteella neljä vuotta, mikä on hyväksyttävää pääsääntöisesti enintään kolmea vuotta pidempi.

Vastine

Vaatimukset

Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.000 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö on kilpailuttanut digitaalisen sanelun ja puheentunnistusjärjestelmän hankinnan vuonna 2010. Voittajaksi on tuolloin valittu Arcusys Oy, joka on tarjonnut Lingsoft Oy:n puheentunnistusjärjestelmän osana sanelujärjestelmäkokonaisuutta. Hankinnan jälkeen Lingsoft Oy on ostanut Arcusys Oy:n sanelujärjestelmän. Hankintayksikkö on purkanut hankintasopimuksen puheentunnistuksen osalta vuonna 2013, koska puheentunnistusta ei ollut kuuden vuoden aikana saatu toimivaksi korjausyrityksistä ja reklamaatioista huolimatta eikä järjestelmä ollut vastannut asetettuja määrityksiä ja tavoitteita.

Lingsoft Oy:n tarjoama puheentunnistus ei täytä toiminnallisilta ominaisuuksiltaan hankintayksikön vaatimuksia. Hankittavan puheentunnistusjärjestelmän on oltava täysin reaaliaikainen ja sen sanastojen ja käyttäjäprofiilien tulee olla hankintayksikön oman ylläpidon alaisuudessa. Sanotun järjestelmän on myös oltava kohdesovellusriippumaton, jolloin sen käyttö ei edellytä integrointia mihinkään yksittäiseen potilastieto- tai tuotannonohjausjärjestelmään ja sen on toimittava millä tahansa digitaalisella sanelimella ilman erityisiä käyttäjän tekemiä asetusmuutoksia. Nykyinen Lingsoft Oy:n toimittama sanelujärjestelmä vaatii jokaista käyttäjää tekemään asetusmuutoksia työasemakohtaisesti, jos käytössä on erilaisia sanelimia. Oy Konttorityön toimittamassa ohjelmassa sanelimen valinta-asetus on automaattinen.

NeaRIS-tuotannonohjausjärjestelmää on kehitetty jatkuvasti. Se on otettu käyttöön kuvantamiseen ja viiteen muuhun erikoisalaan. Jatkossa myös patologian lähetteet tehdään tähän järjestelmään. Oy Konttorityön nyt hankittu ohjelma mahdollistaa jo olemassa olevien sanastojen, puhujaprofiilien ja äänimallien käytön ja lisäksi ohjelma ei vaadi integrointia, joten sitä voi käyttää myös muissa hankintayksikön järjestelmissä.

Kuultavan lausunto

Oy Konttorityö on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.300 eurolla viivästyskorkoineen.

Hankintasäännösten mukaan hankintayksikkö voi tehdä suorahankinnan, jos ainoastaan yksi tarjoaja pystyy toteuttamaan hankinnan teknisistä syistä. Se, että Lingsoft Oy tarjoaa kattavaa puheentunnistusta, ei merkitse, että sen tarjoama järjestelmä tuottaisi edellytetyn lopputuloksen. Hankintayksikkö on aiemmin selvittänyt puheentunnistusratkaisujen toimivuuden ja todennut, ettei Lingsoft Oy:n ratkaisu toimi hankintayksikön järjestelmissä. Oy Konttorityö on ainoa toimija, joka kykenee tuottamaan hankintayksikön edellyttämää palvelua ja toimittamaan NeaRIS-tuotannonohjausjärjestelmään vuonna 2010 integroidun Nuance Communications Inc:n valmistaman puheentunnistusjärjestelmän sekä sen komponentteja ja laajennusosia.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, ettei hankintayksikkö ole esittänyt vastineessaankaan hankintasäädösten mukaisia perusteita suorahankinnalle. Kysymyksessä on poikkeus, jota on sovellettava suppeasti. Tekniseen syyhyn vedottaessa tulee olla kysymys tilanteesta, jossa on täysin poissuljettua, että kukaan muu toimittaja voisi toteuttaa hankinnan kohteena olevan palvelun tai tavarantoimituksen.

Hankintayksikkö ei voi suorahankintaperusteena vedota sellaisiin seikkoihin, kuten palveluntuottajan osaaminen, kokemus, kustannustehokkuus tai muut ansiot ja heikkoudet, koska kaikki nämä ovat tekijöitä, jotka hankintayksikkö voi todentaa tarjouskilpailun perusteella. Hankintayksikkö ei myöskään voi vedota muuhun kuin hankinnan kohteena olevaan järjestelmätoimitukseen. Puheentunnistusta koskevan suorahankinnan perusteena eivät voi olla digisanelujärjestelmän ominaisuudet.

Tietotekninen kehitys edellyttää hankintayksikköä selvittämään markkinakartoituksin tai kilpailutuksen keinoin kulloinkin markkinoilla olevat tekniset ratkaisut ja kyvykkyydet. Suorahankinnan perusteluksi ei ole esitetty markkinakartoitusta ja hankintasäännösten kannalta voitaneen pitää ongelmallisena menettelyä, jossa kilpailutus on jätetty toteuttamatta vetoamalla seitsemän vuotta vanhaan kilpailutukseen ja sen perusteella saatuun kokemukseen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Oikeusohjeet

Asiassa sovellettavan julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007, hankintalaki) 1 §:n 1 momentin mukaan valtion ja kuntien viranomaisten sekä muiden hankintayksiköiden on kilpailutettava hankintansa siten kuin hankintalaissa säädetään.

Hankintalain 5 §:n 13 kohdan mukaan suorahankinnalla tarkoitetaan hankintamenettelyä, jossa hankintayksikkö julkaisematta hankintailmoitusta valitsee menettelyyn mukaan yhden tai usean toimittajan, jonka kanssa hankintayksikkö neuvottelee sopimuksen ehdoista.

Hankintalain 24 §:n 1 momentin mukaan hankinnoissa käytettävät kilpailuttamismenettelyt määritellään 5 §:n 10–16 kohdassa. Hankinnassa on käytettävä ensisijaisesti avointa tai rajoitettua menettelyä. Neuvottelumenettelyä, suorahankintaa, kilpailullista neuvottelumenettelyä ja puitejärjestelyä voidaan käyttää 25–32 §:ssä säädetyin edellytyksin.

Hankintalain 27 §:n 2 kohdan mukaan hankintayksikkö voi valita hankintalajiksi suorahankinnan, jos teknisestä, taiteellisesta tai yksinoikeuden suojaamiseen liittyvästä syystä vain tietty toimittaja voi toteuttaa hankinnan.

Hankintalain esitöiden (HE 50/2006 vp s. 76 ja 77) mukaan lain 27 ja 28 §:ssä esitetyt suorahankinnan edellytykset ovat tyhjentäviä. Koska suorahankinta on poikkeus yleiseen kilpailuttamisvelvoitteeseen, sen käyttöedellytyksiä on tulkittava suppeasti. Hankintalain 27 §:n 2 kohdan osalta esitöiden mukaan säännöksessä tarkoitettuna teknisenä seikkana kyseeseen voi tulla esimerkiksi poikkeuksellinen uusi tekninen ratkaisu tai hankinnan kohteen edellyttämä tietty käsityötaito, jota hankinnan toteuttaminen edellyttää. Hankintayksikön tulee kuitenkin pystyä osoittamaan, ettei ole olemassa vastaavaa tuotetta tai palvelua, jolla sama lopputulos voitaisiin saavuttaa.

Asian arviointi

Hankintayksikkö on 15.9.2016 allekirjoitetulla hankintapäätöksellä päättänyt hankkia puheentunnistuksen suorahankintana Oy Konttorityöltä hankintalain 27 §:n 2 kohdan perusteella.

Hankintapäätöksen mukaan perusteena on ollut se, että Oy Konttorityö on ainoa suomenkielisen puheentunnistuksen maahantuoja Nuance Communications Inc:n puheentunnistusjärjestelmälle, joten myös NeaRIS:n ulkopuolisen puheentunnistuksen käytön osalta puheentunnistus on hankittava Oy Konttorityöltä. Oulun yliopistollisessa sairaalassa on testattu myös Lingsoft Oy:n toimittamaa puheentunnistusjärjestelmää, mutta testauksessa saatujen kokemusten perusteella sen käyttöä ei ole nähty kannattavaksi jatkaa eikä tätä järjestelmää hankkia.

Hankintapäätöksessä on lisäksi todettu, että "Nuance Communications Inc:n puheentunnistusohjelmisto on integroitu osaksi Neagen Oy:n toimittamaa NeaRIS tuotannonohjausjärjestelmää. NeaRIS on käytössä radiologian lisäksi isotooppiyksikössä, kliinisellä neurofysiologialla, keuhkofunktiolaboratoriossa sekä valo- ja silmäkuvausyksikössä."

Markkinaoikeus toteaa, että edellä esitetyn mukaisesti näyttövelvollisuus suorahankinnan edellytysten toteutumisesta kuuluu hankintayksikölle.

Hankintalain 27 §:n 2 kohdassa säädetyn suorahankintaperusteen soveltamisen edellytyksenä edellä todetuin tavoin on, että hankintayksikkö pystyy osoittamaan, että teknisestä syystä vain tietty toimittaja voi toteuttaa suorahankinnan kohteena olevan hankinnan.

Hankintayksikkö on esittänyt, että valittajan tuote ei siitä saatujen käyttökokemusten perusteella olisi ollut sopiva hankintayksikön käyttöön. Valittaja on kiistänyt tämän seikan.

Markkinaoikeus toteaa, että suorahankintapäätös on perustunut siihen, että hankinnan kohteena oleva puheentunnistusjärjestelmä on integroitu hankintayksikön käytössä olevaan NeaRIS-tuotannonohjausjärjestelmään. Oy Konttorityö on hankintapäätöksen mukaan ainoa hankinnan kohteen maahantuoja. Mitään selvitystä siitä, olisiko jokin muu puheentunnistusjärjestelmä kuin valittajan ja millä edellytyksillä voinut olla yhteensopiva mainitun tuotannonohjausjärjestelmän kanssa, ei ole esitetty. Myöskään siitä, että vain Oy Konttorityö voisi toteuttaa suorahankinnan kohteena olevan hankinnan, ei ole esitetty selvitystä.

Markkinaoikeus katsoo, että erityisesti hankinnan kokonaisarvo huomioon ottaen hankintayksikkö ei ole hankintalain edellyttämällä tavalla selvittänyt sitä, että vain valittu toimittaja voi toteuttaa suorahankinnan kohteena olevan hankinnan. Pelkästään se, että valittajan puheentunnistusjärjestelmä ei mahdollisesti olisi ollut sopiva hankintayksikölle, ei osoita, etteikö teknisiltä ominaisuuksiltaan sopivaa tuotetta olisi ollut saatavissa joko Suomesta tai muualta Euroopan unionin alueelta muultakin kuin valitulta toimittajalta.

Edellä lausutun perusteella hankintayksikkö ei ole esittänyt selvitystä siitä, että hankintalaissa säädetyt edellytykset suorahankinnan tekemiselle olisivat olleet olemassa. Hankintaa ei siten olisi saanut ainakaan hankintayksikön vetoamien seikkojen perusteella toteuttaa suorahankintana.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintalain 94 §:n 1 momentin mukaan, jos hankinnassa on menetelty hankintalain tai sen nojalla annettujen säännösten taikka Euroopan unionin lainsäädännön vastaisesti, markkinaoikeus voi:

1) kumota hankintayksikön päätöksen osaksi tai kokonaan;
2) kieltää hankintayksikköä soveltamasta hankintaa koskevassa asiakirjassa olevaa virheellistä kohtaa tai muuten noudattamasta virheellistä menettelyä;
3) velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä;
4) määrätä hankintayksikön maksamaan hyvitysmaksun asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä;
5) määrätä hankintayksikölle tehottomuusseuraamuksen;
6) määrätä hankintayksikön maksamaan valtiolle seuraamusmaksun;
7) lyhentää hankintasopimuksen sopimuskauden päättymään määräämänsä ajan kuluttua.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Asian näin päättyessä hankintayksikkö ja kuultava saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän vs. sairaanhoitopiirin johtajan 15.9.2016 allekirjoittaman hankintapäätöksen numero 6449. Markkinaoikeus kieltää Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymää tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 150.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän korvaamaan Lingsoft Oy:n oikeudenkäyntikulut 3.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän ja Oy Konttorityön vaatimukset oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007) 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Anne Ekblom-Wörlund, Pertti Virtanen ja Sami Myöhänen.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.

 
Julkaistu 21.7.2017