MAO:360/17

Liikennevirasto - joukkoliikennepalvelujen reittipohjainen käyttöoikeussopimus

julkinen hankinta - joukkoliikennelaki - tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Diaarinumero: 2016/298
Antopäivä: 20.6.2017

ASIAN TAUSTA

Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (jäljempänä myös hankintayksikkö tai Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskus) on ilmoittanut 5.2.2016 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta joukkoliikennepalvelujen reittipohjaista käyttöoikeussopimusta koskevasta hankinnasta ajalle 5.6.2016–2.6.2019 ja kahdelle yhden vuoden mittaiselle optiokaudelle.

Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on 15.4.2016 tekemällään hankintapäätöksellä (POPELY/87/2016) valinnut reittikohtaisesti voittaneet liikennöitsijät.

Hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 17.000.000–19.000.000 euroa, josta valituksen kohteena oleva osa on käsittänyt noin 2.000.000 euroa.

Hankintasopimukset on allekirjoitettu.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Pudasjärven Taksipalvelut Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen valittajan tarjoamien kohteiden 24, 26, 27, 28, 29, 31, 32 ja 34 osalta ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Toissijaisesti valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen maksamaan sille hyvitysmaksuna 859.375 euroa.

Perusteet

Valittajan tarjous on suljettu tarjouskilpailusta hankintasäännösten vastaisesti.

Valittaja on toimittanut tarjouksensa määräajassa hankintayksikön kirjaamoon. Kun valittajan tarjouskirje on avattu ja sen sisältö on ollut hankintayksikön tiedossa ennen tarjouskilpailun päättymistä, tarjous olisi tullut hyväksyä mukaan tarjouskilpailuun.

Vastine

Vaatimukset

Liikennevirasto, joka on ilmoittanut käyttävänsä asiassa valtion puhevaltaa Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen asemesta, on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.520 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Valittajan tarjous ei ole ollut mukana kysymyksessä olevan tarjouskilpailun tarjousten avaus- ja käsittelytilaisuudessa. Hankintayksikkö on sulkenut valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena myöhemmässä vaiheessa, koska tarjousta ei ollut toimitettu tarjouspyynnön mukaisesti.

Tarjouskilpailussa on tullut käyttää tarjouslomaketta ja hintalomaketta, jotka ovat olleet tarjouspyyntökirjeen liitteenä ja jotka on yksilöity tarjousten tunnistamiseksi diaarinumerolla POPELY/87/2016.

Valittaja on toimittanut tarjouksen Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskuksen kirjaamoon 30.3.2016. Vastoin tarjouspyynnön vaatimuksia, valittajan tarjouksen sisältäneessä kirjekuoressa ei ole ollut tarjoajan yhteystietoja lukuun ottamatta lainkaan merkintöjä. Tarjouksen sisältäneestä kirjekuoresta ovat siten puuttuneet tarjouspyynnössä vaaditut tunnisteet.

Tarjouksen sisältänyt kirjekuori on avattu hankintayksikön kirjaamossa, missä on todettu kyseessä olleen tarjouksen. Valittajan tarjous on tehty tarjouslomakkeelle, jonka diaarinumero on ollut POPELY/775/2016. Lisäksi tarjouslomakkeessa on todettu seuraavaa: "Viitaten 18.3.2016 julkaistuun reittipohjaisia joukkoliikennepalveluja koskevaan tarjouspyyntöönne teemme alla olevan tarjouksen:".

Hankintayksikössä on ollut tarjouskilpailun 2016/1 (diaarinumero POPELY/87/2016) lisäksi samanaikaisesti käynnissä tarjouskilpailut 2016/2 (diaarinumero POPELY/772/2016) ja 2016/3 (diaarinumero POPELY/775/2016), jotka on käynnistetty 18.3.2016. Valittajan tarjouslomakkeessa on siten tältäkin osin ollut virheellinen päivämääräviittaus, koska tarjouslomakkeessa olisi tullut viitata 3.2.2016 käynnistettyyn tarjouskilpailuun.

Hankintayksikön kirjaamossa on kirjekuoren avaamisen seurauksena päätelty, että tarjous koskee toista samaan aikaan meneillään ollutta tarjouskilpailua 2016/3, jonka diaarinumero on ollut POPELY/775/2016 ja jossa tarjous on tullut jättää käyttämällä kyseessä olevalla diaarinumerolla yksilöityä tarjouslomaketta. Kirjaamossa Pudasjärven Taksipalvelut Oy:n jättämään kirjekuoreen on merkitty "Reittipohjaisia käyttöoikeussopimuksia koskeva tarjouskilpailu 2016/3". Kirjaamossa kirjekuori on merkinnän jälkeen suljettu ja jätetty odottamaan kyseisen diaarinumeron mukaisen tarjouskilpailun päättymisajankohtaa, joka on ollut 3.5.2016.

Valittajan tekemän tarjouksen sisältö ei ole ollut vastoin valittajan esittämää yksiselitteinen sen suhteen, että sen olisi voitu käsittää koskevan tarjouskilpailua 2016/1 (diaarinumero POPELY/87/2016). Tarjoukset vastaanottaneessa kirjaamossa ei ole perustellusti voitu ymmärtää edellä kerrottujen seikkojen perusteella tarjouksen koskevan tarjouskilpailua 2016/1.

Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskuksessa on jatkuvasti lukuisia tarjouskilpailuja meneillään, joten on välttämätöntä, että tarjoukset jätetään tarjouspyynnössä esitettyjen muotovaatimusten mukaisesti. Kirjaamon henkilökunta vastaanottaa tarjoukset, mutta ei vastaa niiden sisällöllisistä asioista ja vaatimuksista. Kirjaamon toiminta on ollut asiassa perusteltua.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että viranhaltijan velvollisuus on tutkia saapuvat asiapaperit huolellisesti ja tutustua myös tässä tapauksessa tarjouksen sisältöön. Mikäli olisi jäänyt epäselväksi, mitä tarjous koskee, tarjoajaan olisi tullut ottaa yhteyttä.

Muu kirjelmä

Hankintayksikkö on lisäkirjelmässään esittänyt, että tarjouskilpailujen 2016/1 ja 2016/3 sisältö on ollut toisistaan poikkeava muun muassa lippu- ja maksujärjestelmän osalta, joten valittajan hintalomakkeessaan esittämä tarjoushinta ei olisi ollut vertailukelpoinen tarjouskilpailussa 2016/1 annettujen tarjousten kanssa.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Sovellettavat säännökset

Tarjouspyynnön mukaan hankinnan kohteena on ollut rautateiden ja maanteiden julkisista henkilöliikennepalveluista sekä neuvoston asetusten (ETY) N:o 1191/69 ja (ETY) N:o 1107/70 kumoamisesta 23.10.2007 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1370/2007 (palvelusopimusasetus) sekä joukkoliikennelaissa tarkoitettu joukkoliikennepalvelujen reittipohjainen käyttöoikeussopimus.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella liikenteenharjoittaja on vastannut omista liikennöinnin ylläpidon ja toteuttamisen aiheuttamista kustannuksista ja on saanut korvauksen osittain hankintayksikön suorittamana liikennöintikorvauksena, mutta tarjouspyynnössä esitettyjen edellisten vuosien lipputulojen perusteella myös huomattavalta osin matkalipuista kertyvinä tuloina. Liikenteenharjoittajan kannettavaksi on tullut myös palvelun tuottamiseen liittyvää riskiä, ottaen huomioon muun ohella liikenteenharjoittajan hankintayksiköltä saaman liikennöintikorvauksen ja matkustajamääristä riippuvaisten lipputulojen riittävyyden suhteessa liikennöinnin ylläpitokustannuksiin.

Hankinnassa on näin ollen katsottava olleen kysymys joukkoliikennelain 36 §:n 1 momentissa tarkoitetusta käyttöoikeussopimuksesta, jota tehtäessä käytetään joukkoliikennelain 6 luvun, jossa säädetään palvelusopimusasetuksen mukaisesta liikenteestä, mukaisia hankintamenettelyjä.

Joukkoliikennelain 38 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja niin selvästi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Joukkoliikennelain 38 §:n 3 momentin (869/2009) mukaan hankinnassa sovelletaan lisäksi julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007; jäljempänä hankintalaki) 44–46 §:n säännöksiä, jotka koskevat teknisiä eritelmiä, ympäristöominaisuuksia koskevia teknisiä eritelmiä ja vaatimustenmukaisuuden osoittamista.

Hankintalain 46 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta.

Tarjouspyyntö

Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on pyytänyt tarjouksia joukkoliikennepalvelujen hoitamisesta reittipohjaisen käyttöoikeussopimuksen perusteella.

Hankintayksikön tarjouskilpailun 2016/1 (diaarinumero POPELY/87/2016) tarjouspyynnössä on määritelty tarjouspyyntöasiakirjat, joihin kyseisen tarjouskilpailun tarjousten on tullut perustua. Tarjouspyyntökirjeen kohdassa 6.1 "Tarjouspyyntöasiakirjat" on todettu seuraavaa:

"Tarjouksen tulee perustua tähän tarjouspyyntökirjeeseen sekä seuraaviin muihin asiakirjoihin ja mahdollisiin tarjouspyyntöä täsmentäviin tai korjaaviin lisäkirjeisiin:

[– –]

- liite 6. Tarjouslomake
6.1 Hintalomake
6.2 Kalustoluettelo".

Tarjouspyynnön kohdassa 8 "Tarjouksen tekeminen" on puolestaan todettu väliotsikon "tarjouslomake, hintalomake ja kalustoluettelo" jälkeen seuraavaa:

"Tarjous tulee tehdä käyttämällä tämän tarjouspyynnön liitteinä olevia tarjouslomaketta ja hintalomaketta. Muunlaisia tarjouksia ei hyväksytä."

Edelleen tarjouspyynnön kohdan 8 mukaan tarjous toimitetaan tilaajalle suljetussa kirjekuoressa, johon merkitään "TARJOUS POHJOIS-POHJANMAAN ELY-KESKUKSEN REITTIPOHJAISTEN JOUKKOLIIKENNEPALVELUIDEN HOITAMISESTA 2016/1".

Tarjouspyynnön liitteenä ovat olleet muun ohella tarjouslomake ja hintalomake, joissa on ollut tarjouspyynnön mukainen päiväys 3.2.2016 sekä diaarinumero POPELY/87/2016.

Asian arviointi

Asiassa on kysymys siitä, onko hankintayksikkö, havaittuaan valittajan määräajassa saapuneen tarjouksen vasta hankintapäätöksen tekemisen jälkeen, voinut sulkea valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena.

Tarjouspyynnön ja sen liitteiden tulee antaa tarjoajille riittävät tiedot keskenään vertailukelpoisten tarjousten tekemiseen. Tarjoajien tulee puolestaan ottaa tarjouksia tehdessään huomioon kaikki tarjouspyyntöasiakirjoissa annettu merkityksellinen tieto hankinnasta. Tarjoaja kantaa vastuun siitä, että sen tarjous on tarjouspyynnön mukainen ja tarjouksessa on esitetty kaikki tarjouspyynnössä vaaditut tiedot.

Hankintayksikkö on velvollinen sulkemaan tarjouskilpailusta tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen, kun tarjouksen tarjouspyynnön vastaisuus vaarantaa tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tarjousten vertailussa.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella valittajan tarjouksen sisältänyt kirjekuori ei ole sisältänyt edellä todetuin tavoin tarjouspyynnössä vaadittua tunnistetta tarjouskilpailusta 2016/1. Valittaja ei ole myöskään käyttänyt tarjouspyynnössä edellytettyjä tarjous- ja hintalomakkeita, joiden diaarinumeromerkintä on ollut POPELY/87/2016, vaan merkinnällä POPELY/775/2016 varustettuja lomakkeita, joissa on ollut viittaus päivämäärään 18.3.2016, eli viimeksi mainitun tarjouskilpailun tarjouspyynnön päiväykseen. Valittajan käyttämät lomakkeet ovat siten olleet kysymyksessä olevaan tarjouskilpailuun 2016/1 tarjouksen toimittamista koskevien vaatimusten vastaisina virheellisiä.

Hankintayksikön kirjaamossa on hankintayksikön esittämän mukaan päätelty yhtäältä valittajan käyttämän puutteellisen kirjekuoren ja toisaalta kahdessa kohdassa virheellisesti yksilöidyn tarjouslomakkeen perusteella, että valittajan tarjous olisi koskenut tarjouskilpailua 2016/3.

Valittajan tiedusteltua 4.5.2016 hankintayksiköltä hankintamenettelyn lopputulosta, hankintayksikkö on tuolloin ilmoittanut valittajalle hankintapäätöksen sisällöstä lähettämällään sähköpostiviestillä ja siten tällä ilmoituksellaan vahvistanut valittajan tarjouksen sulkemisen tarjouskilpailusta.

Tarjoaja vastaa tarjouksensa sisällöstä ja vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan hankintayksiköllä on oikeus luottaa siihen, että tarjoajan tarjouksessaan esittämät tiedot pitävät paikkansa. Tarjousten tunnistamisen ja asianmukaisen käsittelyn kannalta on välttämätöntä, että tarjoajan tarjous on tehty tarjouspyynnön vaatimusten mukaisesti.

Valittaja on edellä todetulla tavalla jättänyt tarjouksen sisältäneen kirjekuoren ilman vaadittuja merkintöjä hankintayksikölle. Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikön kirjaamolla on ollut tarjouskuoren avaamisen jälkeen perusteltu syy luottaa valittajan tarjouskuoren sisältämään tarjouslomakkeeseen merkityn diaarinumeron oikeellisuuteen. Valittajan tarjousta ei ole siten toimitettu tarjouspyynnön vaatimusten mukaisesti, mikä on johtanut tarjouksen huomiotta jäämiseen muutoksenhaun kohteena olevassa hankintamenettelyssä.

Valittaja on edellä esitetyllä tavalla jättänyt täyttämättä tarjouspyynnössä tarjouksen yksilöimiseltä edellytetyt muotovaatimukset ja siten omalla toiminnallaan aiheuttanut tarjouksensa poisjäämisen tarjousten vertailusta. Hankintayksikön ei voida katsoa menetelleen tarjouksen käsittelyssä huolimattomasti tai muutoin virheellisesti.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muun ohella, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Liikennevirasto joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan Liikenneviraston määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Pudasjärven Taksipalvelut Oy:n korvaamaan Liikenneviraston oikeudenkäyntikulut 1.520 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Nina Korjus, Jaakko Ritvala ja Anne Mäkelä.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.

 
Julkaistu 18.7.2017