MAO:354/17

Hattulan kunta - sosiaali- ja terveydenhuollon yhteisyrityksen perustaminen ja sote-palveluiden hankinta

julkinen hankinta - vertailuperusteet - tarjousten vertailu

Diaarinumero: 2017/18
Antopäivä: 16.6.2017

ASIAN TAUSTA

Hattulan kunta (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 18.8.2016 julkaistulla EU-hankintailmoituksella neuvottelumenettelyllä toteutettavasta Hattulan kunnan sosiaali- ja terveydenhuollon yhteisyrityksen perustamisesta ja sote-palveluiden hankinnasta 20 vuoden sopimuskaudelle.

Hattulan kunnan kunnanvaltuusto on 14.12.2016 tekemällään hankintapäätöksellä § 59 valinnut Dextra Oy:n, Jokilaakson Terveys Oy:n, Mäntänvuoren Terveys Oy:n ja Pihlajalinna Terveys Oy:n muodostaman ryhmittymän tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 8.000.000 euroa vuodessa.

Markkinaoikeus on 3.3.2017 antamallaan päätöksellä hylännyt Hattulan kunnan vaatimuksen hankintapäätöksen täytäntöönpanon sallimisesta.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Suomen Terveystalo Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Toissijaisesti valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 6.120.000 euroa. Valittaja on myös vaatinut, että sille toimitetaan kaikki tarjousten vertailussa käytetyt tiedot, mukaan lukien täydelliset versiot tarjousten vertailuista sekä voittaneen tarjoajan kuvaukset vertailuperusteisiin liittyen. Valittaja on vielä vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.600 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintamenettelyssä on suosittu voittanutta tarjoajaa, joka on myös nykyinen palveluntuottaja. Nykyinen palveluntuottaja tuottaa suurimman osan niistä palveluista, jotka kysymyksessä olevassa hankinnassa on kilpailutettu, ja sille on siten kertynyt sellaista tietoa ja kokemusta, mitä muilla tarjouskilpailuun osallistuneilla ei ole ollut. Voittanut tarjoaja on saanut merkittävää etua kilpailutuksessa myös sen johdosta, että osa tarjouspyyntömateriaalista on ollut vanhaa ja osa materiaalista on toimitettu vain muutamia päiviä ennen tarjousten jättämiselle varattua määräpäivää. Nykyisenä palveluntuottajana voittaneella tarjoajalla on valmiiksi ollut kyseinen informaatio, joka on koskenut esimerkiksi henkilöstöä.

Tarjouspyyntöasiakirjoihin on kuulunut muun ohella myös vuodelta 2011 olevat hankintayksikön vuodeosaston palvelukuvaus ja avoterveydenhuoltopalvelujen palvelukuvaus. Valittaja on hankintamenettelyn aikana tiedustellut hankintayksiköltä ajantasaisia ja tarkempia palvelukuvauksia kaikkien hankintaan sisältyvien palveluiden osalta. Hankintayksikkö on vastannut tiedusteluun ilmoittamalla palvelukuvauksien olevan ajantasaisia. Hattulan kunnassa on kuitenkin viiden vuoden aikana tapahtunut merkittäviä toiminnallisia muutoksia. Kyseinen menettely on suosinut nykyistä palveluntuottajaa, joka on tuntenut kunnan todellisen tilanteen ja prosessit, ja on siten pystynyt laatimaan tarjouksen hyödyntäen tietoa, jota muilla tarjoajilla ei ole ollut. Tarjoajien tasapuolisen kohtelun turvaamiseksi palvelukuvaukset olisi pitänyt päivittää vastaamaan nykyistä tilannetta.

Nykyisellä palveluntuottajalla on ollut etua myös siitä syystä, että muilla tarjoajilla ei ole ollut hankinnan toteutuksen tiiviin aikataulun vuoksi yhdenvertaisia mahdollisuuksia tarjousten laatimiseen.

Toiseksi hankintayksikön tarjouspyynnössä esittämät vertailuperusteet ovat olleet liian yleisluontoisia. Tarjouspyynnössä on tarjousten vertailussa arvostettavaksi seikoiksi ilmoitettu esimerkiksi vertailuperusteiden 1 ja 2 osalta se, miten konkreettisesti ja kattavasti ratkaisu vastaa esitettyjä tilaajan tavoitteita. Vertailuperusteen 5 osalta on puolestaan ilmoitettu arvostettavan mahdollisimman konkreettista, selkeää ja uskottavaa suunnitelmaa vertailtavan seikan osalta. Käytännössä vertailuperusteet ovat mahdollistaneet hankintayksikölle mielivaltaisen arvioinnin. Hankintayksikön on aina mahdollista perustella haluamansa tarjous tavoitteisiin nähden konkreettisemmaksi, kattavammaksi, selkeämmäksi tai uskottavammaksi.

Vertailuperusteiden 1–5 alakohtia ei ole myöskään painotettu, vaan pisteytys on ilmoitettu tehtävän siten, että paras tarjous saa 20 pistettä ja toiseksi paras 14 pisteitä. Kyseinen pisteytystapa on vääristänyt tarjousten välisiä eroja. Vertailuperusteiden alakohdat olisi tullut pisteyttää tarjouspyynnössä erikseen ja laskea voittaja kokonaispisteiden yhtenäismäärän perusteella. Nyt pistemäärä ei ole korreloinut valittajan ja voittaneen tarjoajan välistä todellista laatueroa.

Kolmanneksi myös tarjousten vertailu on ollut virheellistä. Vertailuperusteen "kuvaus yhteisyrityksen liiketoimintasuunnitelmasta" osalta on tarjousten vertailussa todettu valittajan tarjouksen osalta muun ohella, että valittajan tarjouksessa ei ole erityisesti kiinnitetty huomiota sote-uudistuksen tuomiin haasteisiin ja että valittajan tarjoukseen sisältynyt käynnistämissuunnitelma ei ole tältä osin ollut yhtä uskottava kuin voittaneella tarjoajalla. Tarjouksen Swot-analyysissä valittajan tarjouksen painopiste on kuitenkin nimenomaan ollut toimintaympäristössä ja sote-uudistuksen mukanaan tuomissa riskeissä ja haasteissa. Lisäksi valittaja on tarjouksessaan esittänyt toimenpiteet, miten edellä mainittuja riskejä hallitaan.

Valittajan tarjouksen osalta tarjousvertailun yhteenvedossa on mainittu kuitenkin edellä todettuun nähden päinvastaisesti, että valittajan tarjoukseen sisältyneessä suunnitelmassa on tuotu selkeästi esiin valtakunnallisesti suunnitellun sote-uudistuksen tuomat haasteet hankintayksikölle. Valittajan tarjoukseen sisältynyt liiketoimintasuunnitelma on tarjousten vertailun johtopäätösten mukaan esimerkiksi swot-analyysin osalta ollut voittaneen tarjoajan suunnitelmaa konkreettisempi.

Tarjousten vertailussa on valittajan tarjouksen osalta myös mainittu, että kannattavuudessa yhtiön arvioidaan pääsevän kannattavuuden vähimmäistasolle vasta sen viidentenä toimintavuotena. Tarjousten vertailun mukaan tämä on tapahtunut selvästi hitaammalla aikataululla kuin voittanut tarjoaja on arvioinut. Toisaalta tarjousten vertailun mukaan liiketoimintasuunnitelman muut luvut on kuvattu valittajan tarjouksessa selkeämmin kuin voittaneen tarjoajan tarjouksessa, ja valittajan suunnitelma on siten ollut uskottava. Valittajan tarjoukseen sisältynyt kuvaus on tarjousten vertailunkin perusteella ollut selkeämpi ja uskottavampi, mutta voittaneen tarjoajan tarjous on arvostettu paremmaksi suuremmalla lupauksella.

Valinnanvapausmallin arvioinnin osalta on puolestaan mainittu, että valinnanvapausmallin mahdollistamiseksi on valittajan tarjoukseen sisältyneessä taloussuunnitelmassa esitetty konkreettisia toimenpiteitä huomattavasti vähemmän kuin voittaneen tarjoajan tarjouksessa. Tarjouksia jätettäessä ei kuitenkaan ole ollut vielä edes hallituksen esitystä valinnanvapausmallista eduskunnalle, joten konkreettisten toimenpiteiden esittäminen olisi ollut harhaanjohtavaa spekulointia, eikä voittaneen tarjoajan kuvaus ole voinut olla tältä osin yhtään uskottavampi.

Tarjousten vertailussa on myös todettu, että valittajan esittämät kokonaisresurssit ovat pienemmät kuin voittaneen tarjoajan tarjouksessa. Henkilöstöresurssit ovat merkittävin kustannustekijä kysymyksessä olevissa palveluissa. Kuitenkin tarjousten vertailun mukaan voittaneen tarjoajan mallissa kannattavuus olisi saavutettu paremmin. Tämä on ollut epärealistista, eikä voittaneen tarjoajan esittämä liiketoimintasuunnitelma ole tältä osin ollut uskottava.

Kokonaisuutena valittajan tarjousta koskenut tarjousten vertailun yhteenveto-osio on ollut ristiriidassa tarjousten vertailun analyysin kanssa. Käynnistämissuunnitelman arvioinnissa on mainittu, että valittajan tarjoukseen sisältyneen käynnistämissuunnitelman toimenpiteet on kuvattu kokonaisuudessaan jonkin verran yksityiskohtaisemmin kuin voittaneessa tarjouksessa. Kuitenkin yhteenvedossa on mainittu, että valittajan tarjoukseen sisältynyt käynnistämissuunnitelma ei ole ollut yhtä uskottava ja konkreettinen kuin voittaneella tarjoajalla. Sama on koskenut taloussuunnitelmaa, jonka osalta tarjousten vertailussa on mainittu, että valittajan tarjoukseen sisältyneen liiketoimintasuunnitelman muut luvut on kuvattu selkeämmin kuin voittaneessa tarjouksessa ja suunnitelma on siten uskottava. Kuitenkin tarjousten vertailun yhteenvedossa on valittajan tarjouksen osalta todettu, että taloussuunnitelman osalta valittajan tarjous ei ole yhtä uskottava kuin voittaneen tarjoajan tarjous.

Hankintayksikkö on siten vertaillut tarjoajien tarjouksiin sisältyneet kuvaukset yhteisyrityksen liiketoimintasuunnitelmaa koskeneen vertailuperusteen osalta virheellisesti ja ristiriitaisesti.

Valittaja ei ole saanut tarjousten vertailussa käytettyjä tietoja hankintayksiköltä. Hankintayksikkö on toimittanut valittajalle ainoastaan julkisen tarjousten vertailun, josta lähes kaikki tieto on poistettu tarjoajien liike- ja ammattisalaisuutena. Valittaja ei ole voinut arvioida tarjousten vertailua kuin pieneltä osin. Julkisissa hankinnoissa asianosaiselle tulee mahdollistaa tiedonsaanti kaikista seikoista, joita hankintayksikkö on päätöstä tehdessään käyttänyt vertailuperusteena riippumatta siitä, onko kyse liike- ja ammattisalaisuuksista.

Vastine

Vaatimukset

Hattulan kunta on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 5.258,37 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Nykyisen palveluntuottajan osallistuminen tarjouskilpailuun ei ole vääristänyt kilpailua. Kilpailutuksen kohteena olevan hankinnan laajuus on poikennut Hattulan kunnan ja Pihlajalinna Oy:n välisestä vuonna 2011 laaditusta sopimuksesta, joka on koskenut avoterveydenhuoltoa, pois lukien suunterveydenhuolto, sekä vuodeosastotoimintaa. Kysymyksessä olevan kilpailutuksen kohteena on ollut terveyskeskustoiminnan lisäksi suun terveydenhuollon toiminta, erikoissairaanhoidon palvelut sekä rakennushankkeen toteuttaminen, joten se on ollut merkittävästi laajempi kuin voittaneen tarjoajan nykyinen terveyskeskustoiminta. Voittanut tarjoaja ei siten ole saanut etua siitä, että se on tuottanut terveyskeskuspalveluita hankintayksikölle. Lisäksi on huomattava, että myös valittaja on hankintayksikön nykyinen palveluntuottaja työterveyspalveluiden osalta ja tämä on antanut valittajalle tietoa kunnan sosiaali- ja terveyspalvelujen toimintaympäristöstä.

Hankintayksikkö on toimittanut kaikille tarjoajille kaikki kysymyksessä olevaa hankintaa koskevat tiedot samaan aikaan. Lisäksi kaikkiin tarjoajien lisäkysymyksiin on vastattu määräajassa. Osa valittajan tiedustelemista tilastotiedoista on kuitenkin ollut sellaisia, joita hankintayksikössä ei ole lainkaan kerätty, joten niitä ei ole voitu toimittaa. Hankintayksikkö on toimittanut kaikille tarjoajille kaikki sellaiset tiedot, jotka sen on ollut mahdollista toimittaa.

Kaikilla tarjoajilla on ollut käytettävissään sama aineisto. Väitteet siitä, että palvelukuvauksia ei olisi päivitetty vuoden 2011 jälkeen, ovat virheellisiä. Palvelukuvaukset on laadittu syksyllä 2016. Lisäksi tarjoajille on toimitettu vuonna 2011 laaditut vuodeosastotoiminnan ja avoterveydenhuollon palvelukuvaukset, joita ei ole ollut laatimisen jälkeen syytä muuttaa. Vuonna 2011 laaditut palvelukuvaukset ovat olleet hankintayksikön kilpailuttamisen ajankohtana voimassaolleen palvelusopimuksen osana, eli niiden avulla on kuvattu nykyisen sopimuksen laajuus ja sisältö.

Valittajan väitteet palvelukuvauksiin liittyen ovat myös merkityksettömiä, koska kiinteähintaisessa hankintamenettelyssä palveluntuottaja ei ole ollut velvoitettu tuottamaan palveluita ensisijaisesti tilaajan palvelukuvausten mukaisesti, vaan tarjoajien on tullut laatia ja kuvata omat ratkaisunsa siitä, miten palvelut tuotetaan. Tarjoajan itsensä laatimat kuvaukset ovat myös muodostaneet sen aineiston, jonka pohjalta tarjoukset on vertailtu ja joka on muodostanut tarjouksen perusteella laadittavan sopimuksen perustan.

Myöskään hankinnan aikataulutus ei ole ollut syrjivä. Määräajat on ilmoitettu hyvissä ajoin ja ne ovat olleet kohtuullisia hankinnan laajuus ja vaiheet huomioon ottaen.

Vertailuperusteet eivät ole olleet hankintasäännösten vastaiset. Vertailuperusteet ovat olleet yleisen käytännön mukaiset eikä valittajakaan ole hankintamenettelyn aikana esittänyt niiden olevan hankintasäännösten vastaisia tai esittänyt niitä koskevia kysymyksiä. Asiassa on otettava myös huomioon, että kyseessä on ollut erittäin laajasta palvelukokonaisuudesta, jossa tarjoajalla on ollut merkittävästi vapautta palveluntuotannon uudelleenjärjestämissä koskevissa ratkaisuissa.

Vertailuperusteet on ilmoitettu täsmällisesti. Vertailuperusteen 1 osalta tarjouspyynnössä on ilmoitettu viisi tarkasti määriteltyä tavoitetta, joihin vastaamisen konkreettisuutta ja kattavuutta vertailussa on arvostettu. Lisäksi kyseisen vertailuperusteen osalta tarjoajia on pyydetty esittämään vertailuun vaikuttavassa selvityksessä tietyt tarjouspyynnössä mainitut seikat. Vertailuperusteen 2 osalta tarjouspyynnössä on puolestaan annettu kuusi selkeää ja yksiselitteistä tavoitetta. Vertailuperusteen 5 osalta vertailu on tehty kuuden tarjouspyynnössä etukäteen ilmoitetun kohdan perusteella arvioimalla niitä tarjouspyynnössä esitetyllä tavalla. Tarjouspyyntö ei ole siten jättänyt hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten arvioinnissa. Myöskään käytetty pisteytysmalli ei ole ollut hankintasäännösten vastainen.

Tarjousten vertailu on tehty ja perusteltu hankintasäännösten mukaisesti. Se, että valittajan tarjoukseen sisältyneen liiketoimintasuunnitelman arvioinnissa on todettu valittajan antaneen joitain tietoja sinänsä selkeästi ja yksityiskohtaisesti, ei vielä ole tarkoittanut, että valittajan tarjous olisi ollut kokonaisuutena arvioiden parempi kuin voittaneen tarjoajan tarjous. Liiketoimintasuunnitelman vertailussa on otettu huomioon kuusi erilaista osiota, joita on ilmoitetun mukaisesti peilattu muun ohella hankinnan tavoitteisiin.

Valittaja on nostanut esiin, että sen tarjousta on tarjousten vertailun yhteenvedossa luonnehdittu mainitsemalla, että valittajan tarjoukseen sisältyneessä suunnitelmassa on tuotu selkeästi esiin sote-uudistuksen tuomat haasteet, vaikka aiemmin samassa taulukossa on esitetty, että sote-uudistuksen tuomiin haasteisiin ei olisi valittajan laatimassa käynnistämissuunnitelmassa erityisesti kiinnitetty huomiota. Kyse on kuitenkin ollut kahdesta eri suunnitelmasta. Vertailuperusteena on ollut yläotsikkotasolla liiketoimintasuunnitelma, johon on vertailutaulukossa viitattu pelkkänä suunnitelmana. Liiketoimintasuunnitelman yhtenä alakohtana puolestaan on ollut suunnitelma yhteisyrityksen toiminnan käynnistämisestä, johon on vertailutaulukossa viitattu käynnistämissuunnitelmana.

Valinnanvapausmallin osalta hankintayksikön näkökulmasta on ollut olennaista ottaa huomioon yhteisyrityksen valmiudet varautua valtakunnallisesti suunnitteilla oleviin sosiaali- ja terveyspalvelujen merkittäviin muutoksiin. Valinnanvapaus on kuitenkin ollut vain yksi osio tarjoajilta pyydetyn taloussuunnitelman arvioinnissa, ja siihen on viitattu termillä mahdollinen valinnanvapausmalli. Hankintalainsäädäntö ei kiellä suunnitelmien pyytämistä ja arviointia laatuvertailussa. Lisäksi virheellisiä eivät ole olleet voittaneen tarjoajan henkilöstöresurssien arviointi ja sen esittämä kannattavuus.

Valittajalle ei ole syytä antaa tietoa tarjousten vertailusta annettua laajemmin. Kummatkin tarjoajat ovat ilmoittaneet tarjousten vertailuun vaikuttavien kuvaustensa olevan liike- ja ammattisalaisuuden vuoksi salassa pidettäviä. Hankintayksikkö on pyrkinyt ennen hankintapäätöksen julkistamista varmistumaan tarjoajien liike- ja ammattisalaisuuksien suojasta ja niiden tasapuolisesta kohtelusta pyytämällä kutakin tarjoajaa merkitsemään itseään koskevien vertailujen osalta, mitkä tiedot tulee pitää salassa. Hankintayksikkö on toimittanut kummallekin tarjoajalle tätä koskevan sanallisen vertailun täysimittaisena siten, että vertailu on sisältänyt kuvauksia tarjoajan liike- ja ammattisalaisuuksista. Tämän jälkeen tarjoaja on saanut kommentoida hankintayksikölle, mitkä osat vertailun sanallisesta perustelusta tulisi poistaa, jotta perusteluista voidaan laatia julkinen versio myös toiselle tarjoajalle toimitettavaksi. Hankintayksikkö on pyytänyt tarjoajia ilmoittamaan myös salassapidon perusteen niiltä osin, kun tarjoaja on merkinnyt jonkin tiedon salassa pidettäväksi. Molemmat tarjoajat ovat perustelleet salassapitoa koskevat merkintänsä. Kummallekin tarjoajalle on toimitettu tarjousten vertailusta tiedot muiden kuin liike- ja ammattisalaisuuksien osalta. Valittaja on siten saanut hankintasääntelyn edellyttämät tiedot tarjousten vertailusta.

Kuultavien lausunto

Dextra Oy, Jokilaakson Terveys Oy, Mäntänvuoren Terveys Oy ja Pihlajalinna Terveys Oy ovat yhteisessä lausunnossaan vaatineet, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan niiden arvonlisäverottomat yhteiset oikeudenkäyntikulut 3.612,50 eurolla viivästyskorkoineen.

Voittanut tarjoaja ei ole saanut hankintaprosessissa etua, joka olisi vaarantanut tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun. Nyt kysymyksessä olevan hankinnan laajuus on poikennut merkittävästi vuonna 2011 solmitusta Pihlajalinna Oy:n ja hankintayksikön välisestä terveyskeskuspalveluja koskevasta sopimuksesta. Nyt kysymyksessä olevassa tarjouskilpailussa hankintayksikkö on halunnut tarjoajien ehdotuksen siitä, miten palvelut tullaan tulevaisuudessa toteuttamaan. Näin ollen palveluiden nykyisellä toteutuksella tai muilla aikaisemmilla käytännöillä ei ole ollut merkitystä.

Vertailuperusteet on ilmoitettu selkeästi ja ne ovat olleet tarkkarajaisia sekä alan käytännön mukaisia. Vertailuperusteet on ilmoitettu tarjoajille jo lokakuussa 2016, jolloin valittajalla olisi ollut mahdollisuus esittää näkemyksensä niiden väitetyistä puutteista.

Kaikki tarjoajat ovat saaneet hankintayksiköltä hankintaa koskevat tiedot samaan aikaan. Valittajalla olisi ollut mahdollisuus pyytää hankintayksiköltä lisätietoja vertailuperusteista ja muista hankintaan liittyvistä kysymyksistä jo neuvotteluiden aikana ja myöhemmin tarjousaikana.

Vastaselitys

Vertailuperusteiden objektivisuutta olisi lisännyt se, että niiden alakohdat olisi pisteytetty erikseen. Tämän lisäksi vertailuperusteiden olisi tullut sisältää enemmän objektiivisesti mitattavissa olevia elementtejä. Tarjoajilla ei ole ollut tietoa, miten asioita painotetaan vertailuperusteiden sisällä.

Hankintayksikön väite siitä, että avoterveydenhuollon ja vuodeosaston palvelukuvauksessa ei ole ollut päivitystarvetta vuoden 2011 kilpailutuksen jälkeen ei ole uskottava, kun otetaan huomioon, että samaan aikaan hankintayksikkö on väittänyt kilpailutuksen laajuuden poikkeavan huomattavasti vuodesta 2011.

Nykyisillä palvelukuvauksilla on ollut suuri merkitys tarjoajille, koska tarjoaja on pystynyt arvioimaan palvelukuvauksen, saamiensa henkilöstöresurssitietojen ja taloustietojen valossa tarvittavia uudistustoimenpiteitä ja sitä, miten toimintaa voisi parantaa tulevaisuudessa, sekä tehdä tarvittavat laskelmat liiketoiminnan tueksi ja laatia uudet palvelukuvaukset näiden perusteella. Palvelukuvausten merkitystä on korostanut se, että tiedot hankintayksikön oman toiminnan yksilöidyistä volyymeista ja hankintayksikön ulkopuolelta ostamista yksilöidyistä volyymeista ovat puuttuneet. Valittaja on pyytänyt tarkempia volyymitietoja kilpailutuksen aikana, mutta hankintayksikkö ei niitä ole toimittanut. Puuttuvat volyymitiedot ovat suosineet nykyistä palveluntuottajaa, jolla ne ovat olleet tiedossa. Puuttuvat volyymitiedot ovat heikentäneet valittajan mahdollisuutta laatia palvelujen toiminnan laatukuvauksia sekä erityisesti valittajan mahdollisuutta laatia kuvausta saatavista säästöistä. Terveydenhuollon palvelutuotannon kustannussäästöjen luominen on edellyttänyt älykkäitä toimintatapoja, joiden luomisessa erittäin oleellista on ollut tietää eri toimintatapojen volyymitiedot.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on antanut lisävastineen.

Suomen Terveystalo Oy on antanut lisävastaselityksen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Tiedon antaminen asiakirjasta

Suomen Terveystalo Oy on vaatinut, että sille annetaan kaikki tarjousten vertailussa käytetyt tiedot, mukaan lukien täydelliset versiot tarjousten vertailuista sekä voittaneen tarjoajan kuvaukset vertailuperusteisiin liittyen.

Markkinaoikeus toteaa, että kyseessä olevat asiakirjat on toimitettu markkinaoikeudelle osana oikeudenkäyntiaineistoa. Asiassa on siten valittajan esittämän vaatimuksen osalta kysymys oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 7 §:ssä tarkoitetun oikeudenkäyntiasiakirjan saamisedellytyksistä.

Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 8 §:n mukaan oikeudenkäyntiasiakirjan julkisuudesta ja salassapidosta on voimassa, mitä asiakirjan julkisuudesta viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa (jäljempänä julkisuuslaki) tai muussa laissa säädetään, jollei oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetussa laissa toisin säädetä. Saman pykälän mukaan hallintotuomioistuin voi kuitenkin salassapitosäännösten estämättä antaa oikeudenkäyntiasiakirjasta tiedon siinä laajuudessa kuin se on tarpeen oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin taikka asiaan liittyvän tärkeän yleisen tai yksityisen edun turvaamiseksi.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, asiakirjat, jotka sisältävät tietoja yksityisestä liike- tai ammattisalaisuudesta. Mainitun lainkohdan mukaan salassa pidettäviä ovat myös sellaiset asiakirjat, jotka sisältävät tietoja muusta vastaavasta yksityisen elinkeinotoimintaa koskevasta seikasta, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi elinkeinonharjoittajalle taloudellista vahinkoa.

Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 9 §:ssä säädetään asianosaisen oikeudesta tiedonsaantiin. Pykälän 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuolena olevalla asianosaisella on oikeus saada tieto muustakin kuin julkisesta oikeudenkäyntiasiakirjasta, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn, jollei pykälän 2 tai 3 momentista muuta johdu. Pykälän 3 momentin mukaan hallintotuomioistuin voi jättää antamatta muun ohella julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 6 kohdassa mainitun salassa pidettäväksi säädetyn tiedon, jos tiedon antamatta jättäminen on välttämätöntä salassapitosäännöksessä tarkoitetun edun suojaamiseksi eikä tiedon antamatta jättäminen vaaranna oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumista.

Edellä mainittua oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 9 §:ää koskevassa hallituksen esityksessä (HE 12/2006 vp s. 28) on todettu, että harkittaessa tiedon antamatta jättämistä 3 momentin perusteella on otettava huomioon tiedon ilmaisemisesta aiheutuva haitta tai vahinko niille eduille, joiden suojaamiseksi salassapitovelvollisuus on säädetty julkisuuslaissa. Näitä etuja ovat yksityisyyden, terveyden ja lapsen edun turvaaminen, liike- ja ammattisalaisuuksien ja niihin rinnastettavien yritystoimintaa koskevien tietojen suojaaminen, yleinen järjestys ja turvallisuus sekä muu erittäin tärkeä yksityinen tai julkinen etu. Tieto voidaan jättää antamatta asianosaiselle vain, kun tämä on välttämätöntä salassa pidettäväksi säädettyjen etujen suojaamiseksi eikä tiedon antamatta jättäminen vaaranna oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumista.

Mainitussa hallituksen esityksessä (HE 12/2006 vp s. 30) on lisäksi todettu, ettei oikeudenkäynti saa muodostua myöskään keinoksi saada tietoonsa toisen elinkeinonharjoittajan liikesalaisuuksia esimerkiksi julkisia hankintoja ja kilpailuasioita koskevissa asioissa.

Julkisuuslain 11 §:ssä säädetään asianosaisen oikeudesta tiedonsaantiin. Pykälän 1 momentin mukaan hakijalla, valittajalla sekä muulla, jonka oikeutta, etua tai velvollisuutta asia koskee (asianosainen), on oikeus saada asiaa käsittelevältä tai käsitelleeltä viranomaiselta tieto muunkin kuin julkisen asiakirjan sisällöstä, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn.

Julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 6 kohdan mukaan asianosaisella, hänen edustajallaan ja avustajallaan ei ole mainitun pykälän 1 momentissa tarkoitettua oikeutta julkisessa hankinnassa toisen ehdokkaan tai tarjoajan liike-ja ammattisalaisuutta koskeviin tietoihin; tieto tarjousten vertailussa käytetystä kokonaishinnasta on kuitenkin aina annettava.

Viimeksi mainittua säännöstä koskevassa hallituksen esityksessä (HE 108/2016 vp s. 279–280) on muun ohella todettu, että julkisuuslaissa säädetään ainoastaan selkeä perussääntö siitä, että tarjouskilpailuun osallistuneella toimittajalla tai muulla asianosaisella ei ole julkisuuslain 11 §:n 1 momentissa tarkoitettua oikeutta toisen ehdokkaan tai tarjoajan liike- tai ammattisalaisuutta koskeviin tietoihin. Hallituksen esityksen mukaan lainkohdassa ei määritellä kategorisesti tai säännönmukaisesti mitään tarjousvertailussa tai hankintamenettelyssä muutoin käytettyä tai huomioitua tietoa liike- ja ammattisalaisuudeksi tai toisaalta ehdottoman luovutusvelvollisuuden piiriin. Jokaisen tiedon tai tekijän asema liike- ja ammattisalaisuutena ja siten lain suojan piirissä ratkaistaan jokaisessa yksittäistapauksessa erikseen hankintayksikön ja viime kädessä toimivaltaisen tuomioistuimen ratkaisulla. Jos tarjousvertailussa vertailun kohteena olevat tarjouksen laatutekijät katsotaan yksittäistapauksessa liike- ja ammattisalaisuudeksi, on hankintayksikön pyrittävä tästä huolimatta perustelemaan tarjousvertailun lopputulos esittämällä tarjouksen laatua koskevat tiedot esimerkiksi siten yleisellä tasolla, että liike- ja ammattisalaisuudet eivät paljastu. Hankintayksikkö voi myös edellyttää, että tarjoukset annetaan tavalla, jolla niiden mahdollisesti sisältämät liike- ja ammattisalaisuudet eivät paljastu.

Edellä mainittua hallituksen esitystä (HE 108/2016 vp) koskevassa talousvaliokunnan mietinnössä (TaVM 31/2016 vp) on todettu, että laatuvertailussa käytettyjä liike- ja ammattisalaisuuksia ei tule velvoittaa antamaan, sillä se johtanee käytännössä joko siihen, että laatua ei käytetä vertailussa lainkaan, laatutiedot ja -vertailu tehdään hyvin yleisellä tasolla taikka hankintayksiköt joutuvat antamaan liike- ja ammattisalaisuuksia, mikä on ongelma tarjoajien kannalta ja myös hankintayksiköiden kannalta, jos kiinnostus julkisiin hankintoihin osallistumiseen tämän johdosta vähenee.

Valittaja on perustellut edellä mainittua vaatimustaan sillä, että se ei ole voinut arvioida vertailua kuin pieneltä osin.

Markkinaoikeus toteaa, että asiassa esitetyn mukaan voittanut tarjoaja on ilmoittanut hankintayksikölle, samoin kuin valittaja, että sen tarjousvertailussa käytetyt kuvaukset sisältävät liikesalaisuuksia. Vastaavasti hankintayksikön esittämän mukaan tarjousten vertailusta laaditut yksityiskohtaiset perustelut on laadittu siten, että vertailun perustelut sisältävät tietoa tarjoajien liikesalaisuuksista.

Markkinaoikeus toteaa edelleen, että palvelukuvaukset ja niitä koskevat vertailu ovat sisältäneet yksityiskohtaista tietoa siitä, miten tarjoajat aikovat toteuttaa esimerkiksi perusterveydenhuollon ja erikoissairaanhoidon integraation, saavuttaa kustannussäästöjä, toteuttaa yhteisyrityksen liiketoimintasuunnitelman sekä mitä niiden toiminnanohjaukseen ja laadun hallintaan kuulu.

Markkinaoikeus katsoo, että sekä voittaneella tarjoajalla että valittajalla voidaan katsoa olevan liiketoimintaansa liittyvä objektiivinen intressi pitää edellä mainitut tiedot salassa. Kyse on siten julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdassa tarkoitetuista liikesalaisuuksista. Kun otetaan lisäksi huomioon jäljempänä hankintamenettelyn oikeellisuudesta lausuttu, markkinaoikeus katsoo, että voittaneen tarjoajan liikesalaisuuksia sisältävillä tarjousasiakirjoilla sekä vertailutaulukkoon merkityillä voittaneen tarjoajan liikesalaisuuksilla ei myöskään ole merkitystä hankintamenettelyn oikeellisuuden arvioinnissa sillä tavalla, että tiedon antamatta jättäminen kyseisistä asiakirjoista vaarantaisi oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumisen.

Edellä esitetty huomioon ottaen valittajan vaatimus tiedon antamisesta asiakirjasta on hylättävä.

Pääasiaratkaisun perustelut

Oikeusohjeet

Kysymyksessä olevan hankinnan kohteena on EU-kynnysarvon ylittävä julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007; jäljempänä hankintalaki) liitteessä B lueteltujen toissijaisten palvelujen ryhmään kuuluva palvelu. Hankintalain 21 §:n 2 momentin mukaan liitteen B palveluhankintoihin sovelletaan, mitä lain I, III ja IV osassa säädetään.

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin 3 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys. Pykälän 3 momentin mukaan tarjouspyynnössä on ilmoitettava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjouksen tekemisessä.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi. Pykälän 2 momentista ilmenee, että vertailuperusteiden asettamisessa voidaan noudattaa soveltuvin osin myös mitä 62 §:ssä säädetään.

Hankintalain 62 §:n 1 momentin mukaan kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen vertailuperusteina voidaan käyttää esimerkiksi laatua, hintaa, teknisiä ansioita, esteettisiä ja toiminnallisia ominaisuuksia, ympäristöystävällisyyttä, käyttökustannuksia, kustannustehokkuutta, myynnin jälkeistä palvelua ja teknistä tukea, huoltopalveluja, toimituspäivää tai toimitus- tai toteutusaikaa taikka elinkaarikustannuksia.

Hankintalain esitöiden (HE 50/2006 vp s. 116) mukaan hankintayksikkö voi harkita kokonaistaloudellisen edullisuuden arvioinnissa käytettävät vertailuperusteet, joiden tulee kuitenkin liittyä hankinnan kohteeseen ja joiden on oltava objektiivisia ja taloudellisesti merkityksellisiä.

Hankintalain 73 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Pykälän 2 momentin mukaan päätöksestä tai siihen liittyvistä asiakirjoista on käytävä ilmi ratkaisuun olennaisesti vaikuttaneet seikat, joita ovat ainakin ehdokkaan, tarjoajan tai tarjouksen hylkäämisen perusteet sekä ne perusteet, joilla hyväksyttyjen tarjousten vertailu on tehty.

Hankintamenettelyn kulku

Hattulan kunta on pyytänyt 18.8.2016 julkaistulla EU-hankintailmoituksella osallistumishakemuksia neuvottelumenettelyllä toteutettavaan Hattulan kunnan sosiaali- ja terveydenhuollon yhteisyrityksen perustamista ja sote-palveluiden hankkimista koskevaan hankintaan. Hankintailmoituksen liitteenä on ollut osallistumishakemusohje. Kyseisessä ohjeessa on muun ohella kuvattu hankinnan tavoitteet ja alustava laajuus. Osallistumishakemusohjeessa on myös ilmoitettu neuvotteluissa käsiteltävät asiat sekä kerrottu neuvottelumenettelyn vaiheet ja annettu menettelyn alustava aikataulu.

Neuvottelumenettelyyn on valittu kolme osallistujaa, joille on toimitettu osallistumiskutsut 30.9.2016. Asiassa selvitetyn perusteella neuvottelukutsu on sisältänyt tarjouspyyntöluonnoksen ja palvelukuvaukset, mutta ei osakassopimusluonnosta eikä palvelusopimusluonnosta, eikä myöskään muita liitteitä. Viimeksi mainitut osakassopimus- ja palvelusopimusluonnokset on toimitettu 3.10.2016. Neuvottelut valittajan kanssa on käyty 5.10.2016.

Varsinainen tarjouspyyntö on julkaistu neuvotteluiden jälkeen 28.10.2016. Tarjouspyynnön kohdan 7 mukaan tarjoukset on tullut jättää 18.11.2016 kello 10.00 mennessä. Asiassa selvitetyn perusteella tarjoajille on toimitettu vastaukset niiden esittämiin kysymyksiin yhtäaikaisesti 9.11.2016. Samassa yhteydessä on ilmoitettu, että tarjousten jättämisen määräaikaa siirretään 21.11.2016 kello 15.00 asti. Lisäksi esitettyjen lisäkysymysten jälkeen tarjoajille on toimitettu lisäselvitystä 14.11.2016, 15.11.2016 ja 16.11.2016. Täydentävät tiedot ovat liittyneet muun ohella ostopalvelusopimuksiin, tilinpäätöstietoihin vuodelta 2015, henkilöstön palkkatietoihin, suun terveydenhuollon tietoihin ja siirtyviin henkilöihin. Viimeiseksi 16.11.2016 on vielä vastattu kolmeen erilliseen kysymykseen.

Hankintayksikkö on saanut kaksi tarjousta. Hankintayksikkö on 14.12.2016 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut Dextra Oy:n, Jokilaakson Terveys Oy:n, Mäntänvuoren Terveys Oy:n ja Pihlajalinna Terveys Oy:n muodostaman ryhmittymän tarjouksen.

Vertailuperusteet ja tarjousten arviointi

Tarjouspyynnön kohdassa 2 "Hankintamenettely" on muun ohella ilmoitettu, että hankinta toteutetaan käänteisenä kilpailutuksena, jossa tilaaja määrittelee palveluiden hinnan ja tarjouksia vertaillaan yksinomaan laadullisin perustein.

Tarjousten vertailuperusteina on ilmoitettu: "1. Perusterveydenhuollon ja erikoissairaanhoidon integraatio", "2. Erikoissairaanhoito ja kustannussäästöt", "3. Toiminnanohjaus ja laadunhallinta, "4. Tilasuunnitelma" ja "5. Yhteisyrityksen liiketoimintasuunnitelma".

Tarjouspyynnön liitteessä 2 on ilmoitettu pisteytyksestä muun ohella, että tarjousten vertailussa paras kuvaus saa kunkin vertailuperusteen osalta 20 pistettä, toiseksi paras 14 pistettä ja kolmanneksi paras 8 pistettä. Tarjouspyynnössä on lisäksi kuvattu, miten menetellään, mikäli tarjoukset katsotaan joiltain osin yhtä laadukkaiksi.

Edellä mainituista vertailuperusteista on vertailuperusteen 1 ("Perusterveydenhuollon ja erikoissairaanhoidon integraatio") osalta tarjouspyynnön liitteessä 2 (9.11.2016 julkaistu päivitetty versio) ilmoitettu, että vertailu mainitulta osin tehdään tarjoajan toimittaman enintään viiden A4-sivun mittaisen selvityksen perusteella. Mainitun liitteen mukaan tarjoajan on tullut liittää selvitykseensä seuraavat asiat:

"Kuvaus Hattulassa tuotettavien perusterveydenhuollon palvelujen kehittämisestä nykytilaan nähden ja integraatiosta erikoissairaanhoitoon, sisältäen:
o toimintatavat, joilla toteutetaan vaikuttava hoito ja kuntoutus
o hoitoonpääsyajat kiireellisissä ja kiireettömissä tilanteissa

Tältä osin tilaajan tavoitteena on:
-integroida perusterveydenhuolto ja erikoissairaanhoidon palveluntuotanto laadukkaasti ja kustannustehokkaasti asiakas- ja potilasohjauksen, sujuvan tiedonkulun ja toimintojen integroidun johtamisen kautta,
-ennaltaehkäisy ja kehittäminen, erityisesti kansansairauksien hoidossa, ikääntyvien hoidossa sekä neuvoloissa ja kouluterveydenhuollossa, paljon palveluita käyttävien asiakkaiden ja potilaiden löytäminen ja hoitaminen tehokkaasti,
-vastaanottokäytänteiden joustavuus, laajat hoitoonpääsyajat ja
-terveydenhuollon palvelujen innovaatioiden, kuten hyvinvointiteknologian tai sähköisten työvälineiden ja työtapojen käyttöönotto Hattulassa."

Lisäksi tarjouspyynnössä on edellä mainittuun vertailuperusteeseen liittyen ilmoitettu, että vertailussa arvostetaan sitä, miten konkreettisesti ja kattavasti ratkaisu vastaa edellä esitettyihin tilaajan tavoitteisiin.

Edellä mainitun vertailuperusteen 2 ("Erikoissairaanhoito ja kustannussäästöt") osalta on tarjouspyynnön liitteessä 2 puolestaan ilmoitettu, että tarjousten vertailu tehdään tarjoajan toimittaman enintään viiden A4-sivun mittaisen selvityksen perusteella. Mainitun liitteen mukaan tarjoajan on tullut liittää selvitykseensä seuraavat asiat:

"Hattulassa tuotettavien erikoissairaanhoidon palvelujen kuvaus, joka sisältää:
o perustellun luettelon erikoisaloista, jotka parhaiten tukevat Hattulan kunnan väestön tarpeita,
o erikoissairaanhoitoon lähettämisen prosessin kuvauksen ja o toimintasuunnitelman kustannussäästöjen saavuttamiseksi Hattulan erikoissairaanhoidossa Tarjoaja voi esittää myös tarjoajan aiempaan toimintaan perustuvaa todennettua näyttöä erikoissairaanhoidon kustannussäästöistä kunnallisissa terveyspalveluissa.

Tältä osin tilaajan tavoitteena on:
-erikoissairaanhoitoon lähettämisen tehostaminen,
-mahdollisuus arvioida tapauskohtaisesti erikoissairaanhoidon tarvetta ja toteuttamispaikkaa,
-selkeät ja realistiset toimenpiteet, joilla Hattulalle aiheutuvat erikoissairaanhoidon kustannukset vähenevät,
- sujuva yhteistyö Kanta-Hämeen keskussairaalan ja Kanta-Hämeen maakunnan kanssa,
-se, että sairaanhoitopiirin tai yksityisten sairaaloiden käytöstä syntyy Hattulan kunnalle mahdollisimman vähän kustannuksia ja
-aiemmin käytettyjen ja toimiviksi todennettujen mallien hyödyntäminen."

Vertailussa arvostettavaksi asioiksi tarjouspyynnössä on edellä mainittuun vertailuperusteeseen liittyen ilmoitettu se, miten konkreettisesti ja kattavasti ratkaisu vastaa edellä esitettyihin tilaajan tavoitteisiin.

Vielä edellä mainitun vertailuperusteen 5 ("Yhteisyrityksen liiketoimintasuunnitelma") osalta tarjouspyynnön liitteessä 2 on ilmoitettu seuraavaa:

" Vertailu tehdään tarjoajan toimittaman enintään neljän (4) A4-sivun mittaisen selvityksen (liiketoimintasuunnitelma) perusteella. Tarjoajan tulee esittää selvityksessä seuraavat asiat:

•yhteisyrityksen toiminnan käynnistäminen kahdessa vaiheessa vuosina 2017 ja 2018 (ks. palvelusopimuksen kohta 5, Sopimuskausi),
•yhteisyrityksen ensimmäisten viiden toimintavuoden taloussuunnitelma, joka sisältää liiketoiminnan kasvumahdollisuudet, huomioiden mahdollisen valinnanvapausmallin,
•yhteisyhtiön henkilöstöresurssit palveluiden johtamisessa ja tuotannossa,
•swot-analyysin yhteisyrityksen toiminnasta,
•riskiarvion: kuvatkaa yhteisyrityksen kolme merkittävintä riskiä ja niihin varautuminen ja
•yhteistyökäytännöt kunnan ja tulevaisuudessa maakunnan kanssa."

Vertailussa on edellä mainittuun vertailuperusteeseen liittyen tarjouspyynnössä ilmoitettu arvostettavan mahdollisimman konkreettista, selkeää ja uskottavaa suunnitelmaa, joka ottaa huomioon hankinnan tavoitteet eli laadukkaan, kustannustehokkaan ja tarkoituksenmukaisen sote-palvelutuotannon jatkumisen Hattulan Parolan kuntakeskuksessa ja valtakunnallisesti suunnitellun sote-uudistuksen tuomat haasteet Hattulan kunnalle.

Kuten edellä on selostettu, hankintayksikkö on saanut kaksi tarjousta, joista hankintayksikkö on 14.12.2016 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut Dextra Oy:n, Jokilaakson Terveys Oy:n, Mäntänvuoren Terveys Oy:n ja Pihlajalinna Terveys Oy:n muodostaman ryhmittymän tarjouksen.

Hankintapäätöksen mukaan tarjousten vertailu on suoritettu siten, että hankintayksikkö on arvioinut vertailuperusteen 1 osalta erikseen sen yhteydessä mainitut tekijät "toimintatavat, joilla toteutetaan vaikuttava hoito ja kuntoutus" sekä "hoitoon pääsyajat kiireellisissä ja kiireettömissä tilanteissa".

Vertailuperusteen 2 osalta hankintayksikkö on puolestaan arvioinut erikseen sen yhteydessä mainitut tekijät "perusteltu luettelo erikoisaloista, jotka parhaiten tukevat Hattulan kunnan väestön tarpeita", "erikoissairaanhoidon lähettämisen prosessin kuvaus" sekä "toimintasuunnitelma kustannussäästöjen saavuttamiseksi Hattulan erikoissairaanhoidossa".

Vertailuperusteen 5 osalta hankintayksikkö on taas arvioinut erikseen sen yhteydessä mainitut tekijät "yhteisyrityksen toiminnan käynnistäminen kahdessa vaiheessa vuosina 2017 ja 2018", "yhteisyrityksen ensimmäisten viiden toimintavuoden taloussuunnitelma, joka sisältää liiketoiminnan kasvumahdollisuudet, huomioiden mahdollisen valinnanvapausmallin, "yhteisyhtiön henkilöstöresurssit palveluiden johtamisessa ja tuotannossa, "swot-analyysi yhteisyrityksen toiminnasta", "riskiarvio: kuvatkaa yhteisyrityksen kolme merkittävintä riskiä ja niihin varautuminen ja "yhteistyökäytännöt kunnan ja tulevaisuudessa maakunnan kanssa".

Tämän lisäksi kustakin vertailuperusteesta on laadittu yhteenveto, jossa on arvioitu vertailuperustetta kokonaisuutena.

Asian arvioinnin lähtökohdat

Valittaja on markkinaoikeudessa muun ohella esittänyt, että tarjouspyynnössä ilmoitetut vertailuperusteet ovat vertailuperusteiden 1, 2 ja 5 osalta olleet liian yleisluontoisia ja että käytännössä kyseiset vertailuperusteet ovat mahdollistaneet hankintayksikölle mielivaltaisen arvioinnin.

Hankintayksikkö on puolestaan muun ohella esittänyt, että vertailuperusteet on ilmoitettu täsmällisesti ja että ne ovat olleet alan käytännön mukaiset. Hankintayksikkö on lisäksi viitannut siihen, että valittaja ei ole hankintamenettelyn aikana esittänyt vertailuperusteiden olevan hankintasäännösten vastaisia.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouskilpailuun osallistuvien tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi tarjouksen valintaan vaikuttavat seikat on kuvattava tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö on omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Hankintamenettelyn avoimuus ja tasapuolisuus edellyttävät, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa. Tarjouspyynnöstä tulee käydä ilmi ne nimenomaiset seikat, jotka tulevat vaikuttamaan tarjousten vertailuun. Vertailuperusteet eivät myöskään saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa. Sille, onko valittaja vedonnut hankintamenettelyn kuluessa vertailuperusteiden hankintasäännösten vastaisuuteen, ei ole annettavissa merkitystä arvioitaessa vertailuperusteiden hankintasäännösten mukaisuutta.

Markkinaoikeus voi vertailuperusteiden hankintasäännösten mukaisuutta arvioidessaan ottaa huomioon tarjouspyyntöasiakirjojen lisäksi myös hankintapäätösasiakirjoista ilmenevät seikat siitä, miten tarjouspyynnössä esitettyjä vertailuperusteita on käytännössä sovellettu.

Asian arviointi

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnössä ilmoitetuissa vertailuperusteissa on ollut kysymys tarjoajien laatimien kirjallisten selvitysten ja suunnitelmien arvioinnista suhteessa hankintayksikön asettamiin tavoitteisiin. Tällaiseen arviointiin voidaan katsoa sisältyvän väistämättä aina jonkinasteista hankintayksikön harkintaa. Hankintayksikön menettelyä vertailuperusteiden asettamisen osalta ei siten yksin mainitun johdosta voida pitää hankintasäännösten vastaisena. Toisaalta hankintamenettelyn avoimuus ja tasapuolisuus edellyttävät, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa. Vertailuperusteet eivät myöskään saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa.

Kuten edellä on selostettu, tarjouspyynnössä on vertailuperusteen 1 osalta ilmoitettu ensinnäkin, mitä tietoja tarjoajien tulee tarjouksen sisällön arviointia varten näiltä pyydetyssä selvityksessään ilmoittaa kyseisen vertailuperusteen osalta. Edelleen edellä selostetulla tavalla tarjouspyynnössä on ilmoitettu hankintayksikön tavoitteet kyseisen vertailuperusteen osalta sekä ilmoitettu tarjousten vertailussa arvostettavaksi seikaksi se, miten konkreettisesti ja kattavasti ratkaisu vastaa mainittuihin hankintayksikön tavoitteisiin.

Edellä selostetulla tavalla hankintayksikkö on edelleen suorittanut tarjousten vertailun vertailuperusteen 1 osalta arvioimalla erikseen edellä mainitut tarjouspyynnössä mainitut tekijät "toimintatavat, joilla toteutetaan vaikuttava hoito ja kuntoutus" sekä "hoitoon pääsyajat kiireellisissä ja kiireettömissä tilanteissa".

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnössä vertailuperusteen 1 osalta ilmoitettu tarjousten vertailussa arvostettava seikka on ollut varsin väljä ja jo sellaisenaan harkintavaltaa jättävä. Lisäksi vertailuperusteen 1osalta tarjouspyynnössä mainittujen hankintayksikön tavoitteiden osalta on todettava, että kyseiset tavoitteet eivät ole kaikilta osin liittyneet edellä mainittuihin tekijöihin, joita arvioimalla hankintayksikkö on suorittanut tarjousten vertailun. Tältä osin on todettavissa, että esimerkiksi tekijän "hoitoonpääsyajat kiireellisissä ja kiireettömissä tilanteissa" osalta hankintayksikön mainitsemista tavoitteista ainoastaan tavoitteen "laajat hoitoonpääsyajat" voidaan katsoa olleen sellainen, joka on liittynyt kyseisen tekijään.

Kuten edellä on selostettu, tarjouspyynnössä on myös vertailuperusteen 2 osalta ilmoitettu ensinnäkin, mitä tietoja tarjoajien tulee tarjouksen sisällön arviointia varten näiltä pyydetyssä selvityksessään ilmoittaa kyseisen vertailuperusteen osalta. Edelleen edellä selostetulla tavalla tarjouspyynnössä on ilmoitettu hankintayksikön tavoitteet kyseisen vertailuperusteen osalta sekä ilmoitettu tarjousten vertailussa arvostettavaksi seikaksi se, miten konkreettisesti ja kattavasti ratkaisu vastaa mainittuihin hankintayksikön tavoitteisiin.

Edellä selostetulla tavalla hankintayksikkö on edelleen suorittanut tarjousten vertailun vertailuperusteen 2 osalta arvioimalla erikseen edellä mainitut tarjouspyynnössä mainitut tekijät "perusteltu luettelo erikoisaloista, jotka parhaiten tukevat Hattulan kunnan väestön tarpeita", "erikoissairaanhoidon lähettämisen prosessin kuvaus" sekä "toimintasuunnitelma kustannussäästöjen saavuttamiseksi Hattulan erikoissairaanhoidossa".

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnössä vertailuperusteen 2 osalta ilmoitettu tarjousten vertailussa arvostettava seikka on ollut varsin väljä ja jo sellaisenaan harkintavaltaa jättävä. Lisäksi vertailuperusteen 2 osalta tarjouspyynnössä mainittujen hankintayksikön tavoitteiden osalta on todettava, että kyseiset tavoitteet eivät ole kaikilta osin liittyneet edellä mainittuihin tekijöihin, joita arvioimalla hankintayksikkö on suorittanut tarjousten vertailun. Tältä osin on todettavissa, että esimerkiksi tekijän "perusteltu luettelo erikoisaloista, jotka parhaiten tukevat Hattulan kunnan väestön tarpeita" osalta oikeastaan yhdenkään hankintayksikön mainitsemista tavoitteista ei voida katsoa olleen sellainen, joka olisi liittynyt kyseisen tekijään.

Kuten edellä on selostettu, tarjouspyynnössä on myös vertailuperusteen 5 osalta ilmoitettu ensinnäkin, mitä tietoja tarjoajien tulee tarjouksen sisällön arviointia varten näiltä pyydetyssä selvityksessään ilmoittaa kyseisen vertailuperusteen osalta. Edelleen edellä selostetulla tavalla tarjouspyynnössä on ilmoitettu hankintayksikön tavoitteet kyseisen vertailuperusteen osalta sekä ilmoitettu tarjousten vertailussa arvostettaviksi seikoiksi mahdollisimman konkreettisen, selkeän ja uskottavan suunnitelman, joka ottaa huomioon hankinnan tavoitteet eli laadukkaan, kustannustehokkaan ja tarkoituksenmukaisen sote-palvelutuotannon jatkumisen Hattulan Parolan kuntakeskuksessa ja valtakunnallisesti suunnitellun sote-uudistuksen tuomat haasteet Hattulan kunnalle.

Edellä selostetulla tavalla hankintayksikkö on edelleen suorittanut tarjousten vertailun vertailuperusteen 5 osalta arvioimalla erikseen edellä mainitut tarjouspyynnössä mainitut tekijät "yhteisyrityksen toiminnan käynnistäminen kahdessa vaiheessa vuosina 2017 ja 2018", "yhteisyrityksen ensimmäisten viiden toimintavuoden taloussuunnitelma, joka sisältää liiketoiminnan kasvumahdollisuudet, huomioiden mahdollisen valinnanvapausmallin, "yhteisyhtiön henkilöstöresurssit palveluiden johtamisessa ja tuotannossa, "swot-analyysi yhteisyrityksen toiminnasta", "riskiarvio: kuvatkaa yhteisyrityksen kolme merkittävintä riskiä ja niihin varautuminen ja "yhteistyökäytännöt kunnan ja tulevaisuudessa maakunnan kanssa".

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnössä vertailuperusteen 5 osalta ilmoitetut tarjousten vertailussa arvostettavat seikat ovat olleet varsin väljiä ja jo sellaisenaan harkintavaltaa jättäviä. Vertailuperusteen osalta ilmoitetut hankintayksikön tavoitteet on myös kuvattu yleisemmällä tasolla kuin vertailuperusteiden 1 ja 2 osalta. Myöskään hankintayksikön kyseisen vertailuperusteen osalta arvostamakseen ilmoittamien seikkojen liittyen esimerkiksi suunnitelmien konkreettisuuteen ja kattavuuteen ei ole katsottava kertoneen kovinkaan täsmällisesti, miten tarjoajien ilmoittamia seikkoja tullaan vertailussa arvioimaan, varsinkin kun tavoitteeksi on asetettu sellaisia abstrakteja seikkoja kuin laadukkaan ja tarkoituksenmukaisen sote-palvelutuotannon jatkuminen.

Tarjouspyynnössä ilmoitetut vertailuperusteet 1, 2 ja 5 ovat edellä selostetulla tavalla olleet varsin väljät. Tämän lisäksi tarjouspyynnössä on edellä selostetulla tavalla ilmoitettu vertailuperusteiden 1 ja 2 yhteydessä hankintayksikön tavoitteita, jotka kaikilta osin eivät ole kuitenkaan liittyneet niihin tekijöihin, joiden perusteella tarjousten vertailu on tosiasiassa suoritettu. Vertailuperusteen 5 osalta tarjouspyynnössä huomioon otettavaksi ilmoitettuja seikkoja ja tavoitteita voidaan pitää puolestaan kokonaisuudessaan huomattavan yleisinä ja yksilöimättöminä.

Edellä esitetty huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, etteivät tarjoajat ole tarjouspyynnön vertailuperusteiden 1, 2 ja 5 osalta voineet riittävällä tavalla ennakoida, miten tarjousten sisältämissä selvityksissä esitettyjä laadullisia ominaisuuksia tullaan ottamaan huomioon ja arvioimaan. Edelleen mainittujen vertailuperusteiden voidaan katsoa jättäneen hankintayksilölle tosiasiallisesti lähes rajoittamattoman harkintavallan tarjousvertailun toteuttamisen suhteen.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu eikä hankintapäätöstä ole muutoinkaan pantu täytäntöön. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Koska jo hankintamenettelyä koskeva tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Hattulan kunta aikoo edelleen toteuttaa kysymyksessä olevan hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolain-käyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Asian näin päättyessä hankintayksikkö ja kuultava saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää Suomen Terveystalo Oy:n vaatimuksen tiedon antamisesta asiakirjasta.

Markkinaoikeus kumoaa Hattulan kunnan kunnanvaltuuston 14.12.2016 tekemän hankintapäätöksen § 59. Markkinaoikeus kieltää Hattulan kuntaa tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 5.000.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Hattulan kunnan korvaamaan Suomen Terveystalo Oy:n oikeudenkäyntikulut 2.600 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Hattulan kunnan vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Dextra Oy:n, Jokilaakson Terveys Oy:n, Mäntänvuoren Terveys Oy:n ja Pihlajalinna Terveys Oy:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Jussi Karttunen, Jaakko Ritvala ja Jukka Koivusalo.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.

 
Julkaistu 18.7.2017