MAO:345/17

Liikennevirasto - väylänhoidon palveluhankinta

julkinen hankinta - soveltuvuusvaatimusten hyväksyttävyys - tarjoajan soveltuvuus

Diaarinumero: 2016/325
Antopäivä: 13.6.2017

ASIAN TAUSTA

Liikennevirasto (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 17.2.2016 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta Kainuun ja Lapin alueiden väylänhoidon palveluhankinnasta ajalle 1.8.2016–31.7.2021.

Liikennevirasto on 13.5.2016 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut Alltime Oy:n tarjouksen ja 18.5.2016 tekemällään päätöksellä sulkenut Mitta Oy:n tarjouskilpailusta.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut 450.000–600.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Mitta Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevat päätökset, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 61.252,50 euroa. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 5.289,50 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti sulkiessaan valittajan pois tarjouskilpailusta.

Hankintayksikkö on hankintasäännösten vastaisesti asettanut tarjouspyynnössä vähimmäisvaatimukseksi, että tarjoajalla on oltava ulkopuoliselta taholta kuten esimerkiksi RALA ry:ltä saatu todistus laadunvarmistuksesta. Tarjouspyyntö on ollut puutteellinen, koska siinä ei ole ilmoitettu, että myös tarjoajan oma kuvaus laadunvarmistuksesta on ollut riittävä. Hankintasäännöksistä johtuen hankintayksikön olisi tullut hyväksyä myös tarjoajan itse laatima kuvaus laadunvarmistuksesta.

Valittaja on vastannut tarjouslomakkeessa asianmukaisesti, että se täyttää vähimmäisvaatimukset muun ohella laadunvarmistuksen osalta. Valittaja on myös liittänyt tarjoukseensa toiminta- ja laatusuunnitelman, joka on sisältänyt kuvauksen hankkeessa toteutettavasta laadunvarmistuksesta. Hankintayksikkö on tarjousten selonoton jälkeen pyytänyt valittajaa täydentämään tarjoustaan laadunvarmistusvaatimuksen osalta, mutta hankintasäännösten vastaisesti jättänyt täsmentämättä, että myös valittajan itse laatima kuvaus olisi ollut asiassa riittävä. Lisäselvityspyynnössä ei ole pyydetty valittajaa täydentämään tarjoukseen liitettyä toiminta- ja laatusuunnitelmaa laadunvarmistuksen osalta. Valittaja on myös lisäselvityspyynnön johdosta toimittanut hankintayksikölle todistuksen RALA-sertifiointiprosessin käynnistämisestä. Selvityksessä on täsmennetty, että laadunvarmistuksen arviointi tullaan suorittamaan ennen sopimuskauden alkua ja että aikatauluarvion mukaan valittajalla tulee olemaan RALA-hyväksyntä ennen mahdollisen urakan alkamista.

Valittajalla on tarjoushetkellä ollut voimassa SFS-EN ISO 9001 standardia vastaava laadunhallintajärjestelmä. Liiketoimintansa uudelleenjärjestämisestä johtuen valittajalla ei kuitenkaan ole ollut tarjouksen antohetkellä voimassa olevaa RALA-sertifikaattia. Valittajayhtiöön on vuodenvaihteessa 2015–2016 sulautunut kolme yhtiötä ja lisäksi valittaja on 23.11.2015 ostanut Destia Oy:ltä mittaus-, kairaus- ja laboratoriopalvelujen liiketoimintayksikön. Valittaja on heti vuoden 2016 alussa käynnistänyt aikaisempien yhtiöiden laatujärjestelmien yhdistelemisen uudeksi laatujärjestelmäksi, jolle on haettu RALA-sertifiointia. Valittajan oma kuvaus laadunvarmistuksesta on ollut riittävä selvitys vähimmäisvaatimuksen täyttymisestä ja hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti vaatiessaan ulkopuolisen toimielimen todennusta siitä, että valittaja täyttää laadunvarmistusstandardien vaatimukset.

Vastine

Vaatimukset

Liikennevirasto on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.200 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten mukaisesti asettaessaan tarjoajan soveltuvuudesta vähimmäisvaatimukseksi laadunvarmistuksen osoittamisen ulkopuolisen tahon todistuksella. Tarjouspyynnössä on esitetty, että tarjoajalla on oltava tähän urakkaan soveltuva RALA työmaatasoinen toimintatapojen hyväksyntä tai muu vastaava näyttö ulkopuolisesti todennetusta laadunvarmistuksesta, ja lisäksi vähimmäisvaatimusten täyttymisestä on esitetty, että tarjoajan on pyydettäessä tullut toimittaa selvityksenä RALA-sertifikaatti tai muu vastaava näyttö ulkopuolisesti todennetusta laadunvarmistuksesta, esimerkiksi tähän urakkaan soveltuva SFS-EN ISO 9001 laatusertifikaatti.

Tarjouspyynnössä asetettu soveltuvuusvaatimus ja sen osalta vaadittu selvitys ovat hankinnan laajuus, laatu ja luonne huomioon ottaen perusteltuja. Hankinnan kohteena olevaan vesiväylänhoitourakkaan kuuluu Liikenneviraston ylläpitämiä merenkulun turvalaitteita yhteensä 1.336 kappaletta ja väylästön pituus on yhteensä noin 1.389 kilometriä. Työn toteuttamisen ja urakan valvonnan kannalta on keskeistä, että urakoitsija raportoi suorittamansa työlajit, työluokat ja toimenpiteet asianmukaisella tavalla. Kyse on ennen kaikkea vesiliikenneturvallisuudesta ja yksikin epäkunnossa oleva väylämerkki tai turvalaite voi johtaa vakavaan onnettomuuteen. Liikennevirasto ei voi tilaajana ottaa riskiä siitä, että vesiliikenneonnettomuus johtuisi urakoitsijan puutteellisesta laadunvarmistuksesta. Tämän perusteella vaatimus ulkopuolisesti todennetusta laadunvarmistuksesta on ollut perusteltu.

Liikennevirasto on merkittävässä asemassa infra-alalla tehtävissä hankinnoissa ja se on osaltaan yhtenäistänyt toimittajien pätevyyteen ja laadunvarmistamiseen liittyviä vaatimuksia ottamalla käyttöön RALA-pätevyysvaatimukset ja RALA-sertifikaattivaatimukset kaikissa hankinnoissaan. Koska laatu on pitkälle urakoitsijan omalla vastuulla, hankintayksikön on välttämätöntä vaatia ulkopuolista, kolmannen tahon suorittamaa auditointia siitä, että yrityksen laadunvarmistus on sillä tasolla, että urakan tai palvelun tuotevaatimukset täyttyvät. Jos tilaaja joutuisi tyytymään myös soveltuvuuden vähimmäisvaatimusten osoittamisessa ainoastaan yrityksen omiin kuvauksiin tai lupauksiin laadunvarmistuksen tasosta, putoaisi samalla pohja koko nykyiseltä laajasti käytössä olevalta koko Suomen infra-alalla hyväksytyltä laatuvastuurakentamisen järjestelmältä.

Valittaja ei ole toimittanut hankintayksikölle pyydettyä näyttöä työmaatason RALA-sertifikaatista tai muuta vastaavaa näyttöä ulkopuolisesti todennetusta laadunvarmistuksesta. Valittajan toimittama oma kuvaus toiminta- ja laatusuunnitelmasta tähän urakkaan ei vastaa tarjouspyynnössä vaadittua ulkopuolisen tahon todistusta eikä se myöskään täytä ulkopuoliselle laadunvarmistukselle asetettuja kriteerejä. Valittaja ei myöskään ole esittänyt hankintayksikölle tarjousten laskenta-aikana kysymyksiä liittyen soveltuvuusvaatimuksiin. Sen sijaan valittaja on tarjouksessaan vakuuttanut, että se täyttää laadunvarmistamista koskevan vähimmäisvaatimuksen mutta selvitystä pyydettäessä se ei ole pystynyt osoittamaan vähimmäisvaatimuksen täyttymistä. Hankintayksikkö on siten ollut velvollinen sulkemaan valittajan tarjouskilpailusta.

Kuultavan lausunto

Alltime Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen, ja se on esittänyt, että hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten mukaisesti. Hankintayksiköllä on ollut oikeus vaatia tarjoajilta riippumattoman toimielimen todistuksen esittämistä, kuten esimerkiksi RALA-sertifikaatti tai kyseiseen urakkaan soveltuvaa SFS-EN ISO 9001 -laatusertifikaatti, osoituksena siitä, että tarjoaja täyttää laadunvarmistusstandardien vaatimukset. Tarjouspyynnössä esitetty vaatimus on täyttänyt tasapuolisuuden ja syrjimättömyyden vaatimukset.

Tarjouspyynnössä esitetyssä laadunvarmistusta koskevassa vähimmäisvaatimuksessa vaatimuksen täyttämisen osoittamiseksi ei ole rajattu todistuksen laatua tiettyjen tahojen sertifikaatteihin. Tarjouspyynnön sanamuodon mukaan myös muu vastaava näyttö ulkopuolisesti todennetusta laadunvarmistuksesta on ollut hyväksyttävä. Tarjoajien on muutenkin tullut ymmärtää, että laadunvarmistuksen riittävyyden on voinut osoittaa myös omalla selvityksellä. Valittajan esittämä selvitys vähimmäisvaatimuksen täyttämisen osoittamiseksi ei asiassa kuitenkaan ole ollut riittävä. Hankintasäännösten mukaan hankintayksiköllä on oikeus muttei velvollisuus pyytää tarjoajia täydentämään tarjouksiaan epäselvien kohtien osalta. Näin ollen hankintayksikkö ei ole ollut velvollinen erikseen selvittämään valittajalle, ettei sen toimittama lisäselvitys ole ollut riittävä, tai opastamaan, millä tavoin tarjoaja voisi täydentää tarjoustaan.

Valittajan toimittama selvitys aloittamastaan RALA-sertifiointiprosessista ei ole ollut osoitus siitä, että valittajan tarjous on täyttänyt tarjouspyynnössä asetetut edellytykset. Sen sijaan selvitys on viitannut siihen, ettei valittajalla ole ollut esittää riippumattoman toimielimen todistusta laadunvarmistuksesta. Selvitys ei ole antanut mitään lisätietoa siitä, mikä laadunvarmistuksen taso valittajalla oli tarjouksen antamisen hetkellä.

Tarjoajalla on ollut näyttötaakka tarjouspyynnössä asetettujen edellytysten täyttämisestä. Kun valittaja ei ole toimittanut selvitystä riippumattoman toimielimen sertifikaatista, eikä muutoinkaan riittävää selvitystä siitä, että sillä on vaadittu laadunvarmistus, valittajalta on jäänyt näyttämättä, että sen tarjous täyttää tarjouspyynnössä asetetun vaatimuksen laadunvarmistuksesta. Valittajalla on ollut tasapuolinen mahdollisuus muihin tarjoajiin nähden toimittaa hankintayksikölle selvitystä siitä, että se täyttää tarjouspyynnössä asetetut vähimmäisvaatimukset.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikön toiminta hankintatoimittajien pätevyyden ja laadunvarmistuksen varmistamiseen liittyen on ollut ristiriidassa hankinta- ja kilpailusäännösten kanssa. RALA-sertifikaatin vaatiminen johtaa tosiasiassa laadunvarmistuksen valvonnan monopolisoitumiseen. Tarjoajille on tullut sallia vaihtoehtona myös oman selvityksen tai kuvauksen toimittaminen laadunvarmistuksen tason osoittamiseksi.

RALA-sertifikaatin puuttuminen valittajayhtiöltä tarjouksen antohetkellä on johtunut sen liiketoimintajärjestelyistä. Valittajayhtiön väylänhoitotöitä suorittava yksikkö on alun perin ollut entinen Kemijoki Oy:n väylänhoitoa suorittanut yksikkö, jolla on ollut ISO 9000 -sertifikaatti. Valittajan vuonna 2015 ostaman Destia Oy:n entisellä liiketoimintayksiköllä on ollut sekä RALA- että ISO 9901 -sertifikaatit. Voimassaolevan RALA- tai ISO-sertifikaatin vaatiminen tarjouksen jättöhetkellä on ollut uusia yrityksiä sekä liiketoimintajärjestelyjä läpikäyneitä yrityksiä syrjivä johtuen sertifiointiprosessin vaatimasta ajasta. Tämä on ollut sekä tarjoajia syrjivä että markkinoita rajoittava vaatimus.

Lisäksi valittajan soveltuvuuden osoittaa se, että valittaja on suorittanut 6 vuoden ajan (2010–2016) hankinnan kohteena olevia Kainuun ja Lapin alueen väylänhoitotehtäviä ja sillä on kokemusta vesistöväylien hoitotehtävistä 8 vuoden ajalta (2008–2016). Valittaja on toiminut toimittajana sekä hankintayksikölle että sen edeltäjälle Merenkulkulaitokselle. Valittajalla on ollut hankinnan tehtäviä varten tarvittava kalusto ja kokemus, eikä valittajan laadunvarmistuksesta ole ollut perusteltua esittää epäilyjä.

Hankintayksikkö on joka tapauksessa menetellyt virheellisesti, kun se on vaatinut laadunvarmistusvaatimuksen täyttymisen tarjousten jättöhetkellä eikä ole hyväksynyt kyseessä olevan vaatimuksen täyttymistä hankinnan kohteena olevan työn alkamishetkellä.

Muut kirjelmät

Liikennevirasto on esittänyt, että hankintasäännösten mukaan sillä on oikeus vaatia tarjoajilta todistus laadunvarmistamisen osoittamiseksi. Todistuksen osalta kyse ei voi olla tarjoajan itse laatimasta selvityksestä, koska todistuksella on nimenomaan tarkoitus osoittaa jokin asia varmasti todeksi.

Hankintayksikkö ei ole menetellyt tarjoajia kohtaan syrjivästi, kun se on vaatinut soveltuvuuden osoittamiseksi RALA-sertifikaatin tai muun vastaavan todistuksen. Hankinnan kohteena olevat palvelut ovat monimutkaisia. Esimerkiksi tarjouspyynnön liitteenä olevassa väylänhoidon palvelukuvauksessa on kerrottu, kuinka vesiväyläliikenteelle täysin kriittisten turvalaitteiden ja järjestelmien kunnossapito tapahtuu vesiväyläluokitusten mukaisesti. Lisäksi töiden valvonta perustuu lähes kokonaan palveluntuottajan kykyyn vastata omasta laadustaan sekä raportoida tehdyistä väylänhoitotöistä ja havaituista puutteista tilaajalle.

Hankintayksikkö ei ole menetellyt virheellisesti, kun se on vaatinut soveltuvuusvaatimusten täyttyvän jo tarjoushetkellä. Laadunvarmistuksessa on kyse tarjoajan soveltuvuudesta ja kelpoisuudesta suoriutua hankinnasta riittävällä tavalla eikä esimerkiksi riittävistä resursseista. Näin ollen on perusteltua asettaa soveltuvuuden osalta vaatimukseksi sen täyttyminen jo ennen hankintapäätöksen tekemistä. Lisäksi on otettava huomioon, että hankinnan kohteena olevat työt on ollut tarkoitus aloittaa alle kolmen kuukauden päästä hankintapäätöksen tekemisestä, jolloin laadunvarmistuksen olemassaolon vaatiminen ennen hankintapäätöstä on ollut suhteellisuusperiaatteen mukaista. Kun otetaan huomioon hankinnan luonne ja sen liityntä vesiliikenneturvallisuuteen, hankintayksikön on varmistuttava siitä, että yrityksen laaduntuottokyky ja laadunvarmistus ovat uskottavia sekä riittävällä tasolla. Muunlainen menettely johtaisi hankinnan toteuttamisen kannalta kohtuuttomaan tilanteeseen ja pahimmassa tapauksessa vaarantaisi liikenneturvallisuuden.

Valittajan toimittama selvitys laadunvarmistuksesta on ollut puutteellinen myös siitä syystä, että selvityksestä puuttuu lukuisia asioita verrattuna esimerkiksi RALA-sertifikaattiin tai muihin vastaaviin, kuten esimerkiksi riskien hallintatoimenpiteiden kuvaus.

Mitta Oy on esittänyt, ettei valittajan toimittamaa selvitystä olisi tullut tulkita ahtaasti RALA-sertifikaatin valossa. Sen sijaan arvioinnissa olisi tullut keskittyä siihen, onko selvitys osoittanut laadunvarmistuksen riittävää tasoa. Valittajalla on myös ollut RALA-sertifikaatti 1.11.2016 alkaen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Hankintamenettely

Hankintayksikön EU-hankintailmoitus on julkaistu 17.2.2016, ja se on pyytänyt 12.2.2016 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia Kainuun ja Lapin alueilla ylläpitämiensä vesiväylien turvalaitteiden hoito- ja kunnossapitopalveluista hankintakaudelle 1.8.2016–31.7.2021. Kyseisillä alueilla on tarjouspyynnön mukaan hankintayksikön ylläpitämiä merenkulun turvalaitteita yhteensä 1.336 kappaletta ja väylästön pituus on yhteensä noin 1.389 kilometriä. Hankintailmoituksen ja tarjouspyynnön mukaan tarjoukset on tullut toimittaa viimeistään 28.4.2016 kello 13.00.

Hankintailmoituksessa on kerrottu, mistä sähköisestä osoitteesta tarjouspyyntö liitteineen löytyy. Hankintailmoituksessa on myös todettu, että hankintayksikön asettamat vähimmäisvaatimukset ja tiedot ja muodollisuudet, joiden perusteella vaatimusten täyttyminen voidaan arvioida, on ilmoitettu tarjouspyynnön kohdassa 9 "Kelpoisuus- ja vähimmäisvaatimukset".

Tarjouspyynnön kohdassa 13 "Päätöksenteon perusteet" on ilmoitettu, että hyväksytyistä tarjouksista valitaan vertailuhinnaltaan edullisin ja että tarjousten käsittelyn ensimmäisenä vaiheena tilaaja ottaa selon tarjouksista ja tekee tarjousvertailun, jonka jälkeen tilaaja varmistaa soveltuvuuden vähimmäisvaatimusten täyttymisen vertailussa ensimmäiseksi sijoittuneen osalta. Tarjouspyynnön kohdassa 9 "Kelpoisuus- ja vähimmäisvaatimukset" on muun ohella ilmoitettu seuraavaa: "Tarjoajien ei tule tarjousta jättäessään toimittaa alla listattuja selvityksiä. Tässä vaiheessa riittää, että tarjoaja itse vakuuttaa "kyllä"-vastauksella, että jokainen alla esitetty vähimmäisvaatimus täyttyy. Ainoastaan vertailussa ensimmäiseksi sijoittuneen tarjoajan tulee toimittaa selvitykset siltä osin, kuin tilaajalla ei ole mahdollisuutta tarkistaa tietoja käytössään olevista järjestelmistä. Selvitykset tullaan pyytämään ja tiedot tarkistamaan ennen hankintapäätöksen tekemistä ja myös määrävälein sopimuskauden kestäessä. Tilaaja varaa myös oikeuden tarvittaessa tarkistaa ao. tiedot jo kilpailutuksen aikana kaikilta tarjoajilta. Mikäli tarjoaja on vastannut alla oleviin kohtiin "kyllä", eikä vaatimuksen täyttymistä pystytä myöhemmin todentamaan, tarjoaja hylätään." Lisäksi tässä kohdassa on myös todettu, että lyhenteellä "RALA" tarkoitetaan Rakentamisen Laatu ry:tä.

Tarjouspyynnön kohdassa 9 asetetuissa tarjoajan teknistä suorituskykyä ja ammatillista pätevyyttä koskevien vaatimusten kohdassa 3.2 on esitetty seuraava vaatimus: "Tarjoajalla ja ilmoitetuilla alihankkijoilla on tähän urakkaan soveltuva RALA työmaatasoinen toimintatapojen hyväksyntä tai muu vastaava näyttö ulkopuolisesti todennetusta laadunvarmistuksesta." Kohdassa 3.2.1 on ilmoitettu seuraava vaatimuksen toteutumisesta esitettävä selvitys: "Työmaatason RALA-SERTIFIKAATTI tai muu vastaava näyttö ulkopuolisesti todennetusta laadunvarmistuksesta, esimerkiksi tähän urakkaan soveltuva SFS-EN ISO 9001 laatusertifikaatti."

Valittaja on 28.4.2016 päivätyssä tarjouksessaan ilmoittanut täyttävänsä tarjouspyynnön edellä kuvatussa kohdassa 3.2 esitetyn vaatimuksen. Valittajan tarjoukseen liitetyssä toiminta- ja laatusuunnitelmassa on kohdassa 4.1.1 kuvailtu lyhyesti suoritettavaa urakkaa koskevat laadunvarmistustoimenpiteet.

Hankintayksikkö on tarjousten jättämiselle varatun määräajan jälkeen 10.5.2016 pyytänyt valittajaa toimittamaan muun ohella RALA-työmaatason sertifikaatin tai muun tarjouspyynnön mukaisen korvaavan tiedon laadunvarmistusvaatimuksen täyttymisen osoittamiseksi. Valittaja on selvityksessään ilmoittanut, että se on käynnistänyt RALA-hakemusprosessin ja toimittanut selvityksensä liitteenä RALA ry:n 10.5.2016 päivätyn todistuksen, jonka mukaan Mitta Oy:n sertifiointiprosessi on käynnistetty ja yrityksen toimintaa arvioidaan 29.–30.6.2016. Todistuksen mukaan se on voimassa 10.11.2016 asti. Valittaja on lisäksi ilmoittanut, että aikataulun mukaan sillä tulee olemaan RALA-hyväksyntä ennen mahdollisen hankintaurakan alkamista. Valittaja on vielä ilmoittanut seuraavaa: "Muuta todennettua laadunvarmennustodistusta meillä ei ole toimittaa."

Hankintayksikkö on muutoksenhaun kohteena olevalla 18.5.2016 tekemällään päätöksellä sulkenut valittajan tarjouskilpailusta. Päätöksen perustelujen mukaan valittaja ei ole täyttänyt tarjouspyynnössä asetettuja vähimmäisvaatimuksia, koska valittaja ei ole esittänyt näyttöä ulkopuolisesti todennetusta laadunvarmistuksesta.

Oikeusohjeet

Asiaan sovellettavan julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007, hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 56 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi esittää ehdokkaiden tai tarjoajien rahoituksellista ja taloudellista tilannetta, teknistä suorituskykyä ja ammatillista pätevyyttä sekä laatua koskevia vaatimuksia sekä vaatia ehdokkaita ja tarjoajia esittämään niihin liittyviä selvityksiä. Pykälän 2 momentin mukaan vaatimusten ja niiden täyttymisen todistamiseksi pyydettävien selvitysten tulee liittyä ehdokkaan ja tarjoajan edellytyksiin toteuttaa hankinta, ja ne on suhteutettava hankinnan luonteeseen, käyttötarkoitukseen ja laajuuteen. Vaatimuksista ja selvityksistä on ilmoitettava hankintailmoituksessa. Ehdokkaat tai tarjoajat, jotka eivät täytä hankintayksikön asettamia vähimmäisvaatimuksia, on suljettava tarjouskilpailusta.

Hankintalain 59 §:n 3 momentin mukaan hankintayksikkö voi hankinnan kohteen sitä edellyttäessä pyytää ehdokkaalta tai tarjoajalta selvityksen laadunvarmistustoimenpiteistä. Hankintayksikön vaatiessa riippumattomien toimielinten antamia todistuksia siitä, että tarjoaja täyttää laadunvarmistusstandardien vaatimukset, sen on viitattava alan eurooppalaisiin standardisarjoihin perustuviin laadunvarmistusjärjestelmiin, jotka varmentamista koskevia eurooppalaisia standardisarjoja noudattavat toimielimet ovat vahvistaneet. Hankintayksikön on hyväksyttävä myös muiden Euroopan unionin jäsenvaltioiden toimielinten vastaavat todistukset sekä tarjoajien toimittamat todistukset vastaavista laadunvarmistustoimenpiteistä.

Viimeksi mainitun pykälän esitöiden (HE 50/2006 vp s. 102–104) yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu muun ohella seuraavaa: "Selvitysten vaatimisen tulee olla perusteltua menettelyn kohteena olevan palvelu- tai tavarahankinnan taikka rakennusurakan laadun ja laajuuden kannalta. Vaatimusten tulisi olla kohtuullisessa suhteessa hankinnan toteuttamiseen liittyvien riskien minimointitavoitteen kanssa. Huomiota tulisi kiinnittää myös siihen, millä tavoin vaatimukset vaikuttavat ehdokkaiden tai tarjoajien määrään. Perusteettomat tai ylimitoitetut vaatimukset voivat sulkea tarjouskilpailusta muuten soveliaita yrityksiä." Pykälän 3 momentin osalta esitöissä on todettu muun ohella seuraavaa: "Pykälän 3 momentin mukaan hankintayksikön vaatiessa selvitystä laadunvarmistustoimenpiteistä sen tulisi viitata alan eurooppalaisiin standardisarjoihin perustuviin laadunvarmistusjärjestelmiin. Hankintayksikön on hyväksyttävä muiden jäsenvaltioiden toimielinten vastaavat todistukset sekä ehdokkaiden ja tarjoajien kuvaukset laadunvarmistuksen tasosta."

Asian arviointi

Asiassa on ensiksi arvioitavana kysymys siitä, onko hankintayksikkö voinut asettaa ulkopuolista laadunvarmistusta koskevan soveltuvuusvaatimuksen. Tämän jälkeen on vielä tarvittaessa arvioitava kysymystä siitä, onko valittaja esittänyt riittävän selvityksen tämän soveltuvuusvaatimuksen täyttymisestä.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa soveltuvuusvaatimusten asettamisessa. Menettelyyn voidaan puuttua vain tilanteissa, joissa vaatimukset eivät liity ehdokkaiden tai tarjoajien mahdollisuuksiin toteuttaa hankinta tai joissa vaatimuksilla vaarannetaan ehdokkaiden tai tarjoajien tasapuolista kohtelua.

Edellä todetuin tavoin hankinnan kohteena olevan vesiväylänhoitourakkaan kuuluu Lapin ja Kainuun alueilla hankintayksikön ylläpitämiä merenkulun turvalaitteita yhteensä 1.336 kappaletta. Väylästön yhteispituus on yhteensä noin 1.389 kilometriä. Tarjouspyyntöasiakirjoihin ovat sisältyneet urakkaohjelma, turvallisuussäännöt ja menettelyohjeet sekä turvallisuusasiakirja, jotka ovat kaikki sisältäneet varsin yksityiskohtaisia järjestys- ja turvallisuusmääräyksiä. Lisäksi tarjouspyynnön liitteinä olleet sopimusasiakirjat ovat sisältäneet raportointia ja tarkastuksia koskevia määräyksiä.

Hankintayksikön mukaan kysymys on vesiliikenneturvallisuudesta, koska yksikin epäkunnossa oleva väylämerkki tai turvalaite voi johtaa vakavaan onnettomuuteen. Koska laatu on pitkälle urakoitsijan omalla vastuulla, hankintayksikön on välttämätöntä vaatia ulkopuolista, kolmannen tahon suorittamaa auditointia siitä, että yrityksen laadunvarmistus on sillä tasolla, että urakan tai palvelun tuotevaatimukset täyttyvät.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on hankinnan kohde huomioon ottaen voinut edellyttää, että tarjoajalla on ulkopuolisen tahon todentama laadunvarmistus. Vaatimus on liittynyt tarjoajan edellytyksiin toteuttaa hankinta ja se on ollut suhteessa hankinnan luonteeseen, käyttötarkoitukseen ja laajuuteen.

Edellä todetuin tavoin hankintalain 59 §:n 3 momentin mukaan hankintayksikkö voi vaatia riippumattomien toimielinten antamia todistuksia siitä, että tarjoaja täyttää laadunvarmistusstandardien vaatimukset. Tällöin hankintayksikön on viitattava alan eurooppalaisiin standardisarjoihin perustuviin laadunvarmistusjärjestelmiin, jotka varmentamista koskevia eurooppalaisia standardisarjoja noudattavat toimielimet ovat vahvistaneet. Hankintayksikön on muun ohella hyväksyttävä myös tarjoajien toimittamat todistukset vastaavista laadunvarmistustoimenpiteistä.

Tarjouspyyntöasiakirjojen mukaan vaatimuksen täyttymisen osoittamiseksi on voitu toimittaa RALA-sertifikaatin sijasta muuta vastaavaa näyttöä ulkopuolisesti todennetusta laadunvarmistuksesta, jollaisesta on esimerkkinä mainittu urakkaan soveltuva SFS-EN ISO 9001 laatusertifikaatti. Tarjouspyyntöasiakirjoissa ei siten ole edellytetty tietyn tahon todistusta tai sertifikaattia, vaan vaatimuksessa on edellytetty tietyn standardin mukaista laadunvarmistustasoa, joka on ulkopuolisesti todennettu.

Siltä osin kuin valittaja on esittänyt vaatimuksen olleen syrjivä sen osalta, ettei hankintayksikkö ole hyväksynyt tarjoajan omaa kuvausta laadunvarmistuksen tasosta, markkinaoikeus toteaa, että tarjoajan omaa kuvausta ei ole pidettävä hankintalain 59 §:n 3 momentissa tarkoitettuna todistuksena eurooppalaisiin standardisarjoihin perustuvia laadunvarmistusjärjestelmiä vastaavista laadunvarmistustoimenpiteistä. Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyynnössä asetettu vaatimus on täyttänyt hankintalain 59 §:n 3 momentissa säädetyt edellytykset eikä ole ollut tarjoajia syrjivä.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella valittajalla ei ole tarjousta jättäessään eikä hankintapäätöstä tehtäessä ollut voimassa olevaa RALA-sertifikaattia, eikä muutakaan vastaavaa ulkopuolisen tahon tekemää arviointia sen laadunvarmistuksesta. Näin ollen valittaja ei ole tällöin täyttänyt kysymyksessä olevaa soveltuvuusvaatimusta.

Valittaja on kuitenkin myöhemmin toimittanut hankintayksikölle RALA ry:n antaman todistuksen, jonka mukaan valittajan laadunvarmistuksen arviointi on ollut tarkoitus suorittaa 29.–30.6.2016 eli ennen hankintasopimuksen aloitusajankohtaa 1.8.2016. Tältä osin valittaja on esittänyt hankintayksikön menetelleen virheellisesti, kun hankintayksikkö on edellyttänyt kysymyksessä olevan soveltuvuusvaatimuksen täyttyvän jo tarjousten jättöajankohtana eikä ole hyväksynyt sitä, että vaatimus voidaan täyttää 1.8.2016 mennessä. Markkinaoikeus toteaa, että valittaja on markkinaoikeudelle toimittamassaan lisäkirjelmässä ilmoittanut sillä olleen RALA-sertifikaatti vasta 1.11.2016 alkaen. Näin ollen on selvää, että valittaja ei ole täyttänyt kysymyksessä olevaa soveltuvuusvaatimusta edes 1.8.2016 hankintasopimuskauden alkaessa. Asiassa on siten tarpeetonta enemmälti lausua siitä, onko hankintayksikkö menetellyt valittajan esittämin tavoin sitä kohtaan tai muutoinkaan virheellisesti edellyttäessään vaatimuksen täyttymistä jo tarjousten jättämisajankohtana.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muun ohella, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Mitta Oy:n korvaamaan Liikenneviraston oikeudenkäyntikulut 2.200 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007) 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Sami Myöhänen, Markus Mattila ja Pertti Lenkkeri.

HUOMAA

Asiasta on valitettu. Asia on ratkaistu korkeimmassa hallinto-oikeudessa 12.6.2018 taltionumero 2806.

 
Julkaistu 11.7.2017