MAO:325/17

Hartolan kunta - koulukuljetukset

julkinen hankinta - valituksen tutkiminen - hankintamenettelyn keskeyttäminen

Diaarinumero: 2016/432
Antopäivä: 8.6.2017

ASIAN TAUSTA

Hartolan kunta (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 17.5.2016 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta koulukuljetuksia koskevasta palveluhankinnasta ajalle 15.8.2016–3.6.2017.

Hartolan kunnan sivistyslautakunta on 16.6.2016 tekemällään päätöksellä § 53 valinnut voittaneet tarjoajat ja keskeyttänyt hankintamenettelyn reittien Murakka–Joutejärvi sekä Lepsala–Koitti kohdat D ja E osalta.

Hankinnan ennakoitu kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 190.000–200.000 euroa.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Palvelutaksi A Ky:n on katsottava vaatineen, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan päätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä.

Perusteet

Tarjouspyyntö on antanut hankintayksikölle liiallista tulkintavaraa, mikä ei ole ollut oikeudenmukaista liikenneyrittäjille. Tarjouspyynnössä on todettu, että "kuljetusreittien rakenne ja oppilasmäärät perustuvat tämänhetkisten tietojen perusteella arvioituun tarpeeseen ja muutokset niihin ovat mahdollisia". Tarjouskilpailuun osallistujille muutokset ovat olleet liian suuria, kun päätöksenteon hetkellä on päätetty sulkea kokonaisia kuljetusreittejä pois kilpailutuksesta. Näin on käynyt koulukuljetusreiteille Murakka–Joutejärvi: aamukuljetus, kello 13.00 kuljetus ja kello 15.00 kuljetus. Hankintayksikön päätöksessä asia on mainittu siten, että "hankinta keskeytetään reiteiltä Murakka–Joutejärvi sekä Lepsala–Koitti kohdat D ja E osalta".

Vastine

Hartolan kunnan mukaan sen sivistyslautakunta on kilpailuttanut koulutoimen ostoliikenteen tarjouspyynnön mukaisesti. Tarjouspyynnön liitteen 1 mukaisesti kuljetusreittien rakenne ja oppilasmäärät ovat perustuneet sen hetkiseen arvioon ja muutokset niihin ovat olleet mahdollisia. Koitintien varressa sijaitsevan alaikäisinä turvapaikanhakijoina Hartolaan saapuvien ryhmäkodin toiminnan loppuminen on tullut hankintayksikön tietoon kilpailutuksen aikana, minkä vuoksi tarjouskilpailu on päätetty tätä aluetta koskevien reittien osalta keskeyttää. Ryhmäkodissa on ollut 15 koululaista, joille ei ole enää ollut koulukuljetuksen tarvetta. Tämän vuoksi kyseisillä reiteillä on jouduttu tekemään uudet reititykset ja uusi tarjouskilpailu pohjautuen reittien varrella oleviin koululaisiin. Tästä syystä täydentävää kuljetusreittiä Murakka–Joutejärvi ei ole enää tarvittu. Koulukuljetushankinta on keskeytetty reiteillä Murakka–Joutejärvi sekä Lepsala–Koitti kohtien D ja E osalta. Reitille Lepsala–Koitti on järjestetty uusi kilpailutus.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että se on saanut tiedon tehdystä muutoksesta kuljetusreittien Lepsala–Koitti ja Murakka–Joutejärvi osalta vasta hankintayksikön 16.6.2016 pidetyn kokouksen jälkeen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Valituksen tutkiminen

Julkista hankintaa koskevan valituksen tutkimisen edellytyksenä markkinaoikeudessa on muun ohella se, että valittajalla on asiavaltuus. Asiassa sovellettavan julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007, hankintalaki) 85 §:n 1 momentin mukaan hankintaa koskevan asian voi saattaa markkinaoikeuden käsiteltäväksi tekemällä valituksen se, jota asia koskee.

Edellä mainittua säännöstä koskevien hankintalain esitöiden (HE 190/2009 vp s. 58 ja 59) mukaan lain 85 §:n 1 momentti vastaa asianosaisen puhevallan osalta tuolloin voimassa olleen lain 78 §:n 1 momenttia. Mainitussa hallituksen esityksessä on tältä osin lausuttu, että hankintalain esitöissä (HE 50/2006 vp s. 120 ja 121) tällaisella asianosaisella on todettu tarkoitettavan henkilöä, jolla on oikeudellinen intressi saada muutos virheelliseen hankintamenettelyyn. Hankintalain esitöissä ja vakiintuneessa oikeuskäytännössä asianosaisena on pidetty lähinnä alalla toimivaa yrittäjää, jolla on tai olisi ollut mahdollisuus saada oma tarjouksensa hyväksytyksi oikein toteutetussa hankintamenettelyssä. Tilanteissa, joissa hankintayksikkö on kilpailuttanut hankinnan, alalla toimiva yrittäjä on katsottu asianosaiseksi lähtökohtaisesti vain, jos yrittäjä on antanut tarjouskilpailussa tarjouksen tai jos yrittäjä on ainakin voinut osoittaa pyrkineensä osallistumaan tarjouskilpailuun.

Hankintayksikkö on pyytänyt tarjouksia koulukuljetuksista tietyille reiteille. Tarjouspyynnön liitteen 2 "Tarjouskilpailun ehdot" mukaan tarjous on tullut tehdä kilpailukohteittain ja kohteet on esitetty tarjouspyynnön liitteessä 1. Muutoksenhaun kohteena olevalla 16.6.2016 tekemällään päätöksellä hankintayksikkö on keskeyttänyt hankintamenettelyn reittien Murakka–Joutejärvi sekä Lepsala–Koitti kohdat D ja E osalta ja valinnut voittaneet tarjoajat reittien Rusi, Vuorenkylä–Ohrasaari, Hotila–Ylemmäinen, Vastamäki–Nokka, Kirveskoski–Pohjola–Kalho ja Pyörätuolikuljetus osalta.

Markkinaoikeus toteaa, että omatakseen valitusoikeuden tarjoajan on pääsääntöisesti tullut osallistua tarjouskilpailuun, jollei tarjouspyynnön tai hankintamenettelyn muu virheellisyys ole estänyt tarjouksen jättämistä. Asiassa esitetyn selvityksen mukaan valittaja on jättänyt tarjouksen reitistä Murakka–Joutejärvi aamukuljetus ja kello 13 kuljetus sekä reitistä Vastamäki–Nokka. Valittaja ei ole edes esittänyt pyrkineensä antamaan tarjousta muista reiteistä. Valittaja ei ole myöskään esittänyt, että tarjouksen antaminen kyseisistä reiteistä olisi estynyt hankintayksikön menettelystä johtuvasta syystä, eikä sellaista syytä ole asiassa muutoinkaan käynyt ilmi. Valittajan tarjoamista reiteistä valittajan tarjous on valittu reitille Vastamäki–Nokka.

Edellä esitetyillä perusteilla markkinaoikeus katsoo, ettei valittajalla ole oikeudellista intressiä saada muutosta muutoksenhaun kohteena olevaan päätökseen niiden reittien osalta, joista se ei ole tehnyt tarjousta. Oikeudellista intressiä muutoksenhakuun ei ole myöskään siltä osin kuin valittaja on voittanut tarjouskilpailun. Näin ollen valitus on jätettävä tutkimatta reittien Murakka–Joutejärvi kello 15 kuljetus, Lepsala–Koitti kohdat D ja E, Rusi, Vuorenkylä–Ohrasaari, Hotila–Ylemmäinen, Vastamäki–Nokka, Kirveskoski–Pohjola–Kalho ja Pyörätuolikuljetus osalta.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella hankintayksikkö on lähettänyt muutoksenhaun kohteena olevan päätöksen valitusosoituksineen valittajalle postitse 21.6.2016. Valittajan valitus on tullut markkinaoikeudessa vireille 14.7.2016. Asiassa on näin ollen arvioitava myös sitä, onko valitus markkinaoikeudessa tullut vireille määräajassa.

Hankintalain 74 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on liitettävä tekemäänsä päätökseen muun ohella valitusosoitus, jossa selostetaan, miten asia on mahdollista saattaa markkinaoikeuden käsiteltäväksi. Pykälän 2 momentin mukaan valitusosoituksen antamiseen ja korjaamiseen sovelletaan muutoin, mitä niistä hallintolainkäyttölain 3 luvussa (14–16 §) säädetään.

Hallintolainkäyttölain 14 §:n 2 momentin mukaan valitusosoituksessa on mainittava valitusviranomainen, viranomainen, jolle valituskirjelmä on toimitettava sekä valitusaika ja mistä se lasketaan. Pykälän 3 momentin mukaan valitusosoituksessa on selostettava säännökset valituskirjelmän sisällöstä ja liitteistä sekä valituksen perille toimittamisesta.

Hankintalain 75 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön tekemä päätös perusteluineen sekä valitusosoitus ja oikaisuohje on annettava tiedoksi kirjallisesti niille, joita asia koskee. Pykälän 2 momentin mukaan päätös perusteluineen sekä valitusosoitus voidaan antaa tiedoksi tavallisena kirjeenä siten kuin hallintolaissa säädetään. Ehdokkaan ja tarjoajan katsotaan saaneen päätöksestä oheisasiakirjoineen tiedon seitsemäntenä päivänä niiden lähettämisestä, jollei ehdokas tai tarjoaja näytä tiedoksiannon tapahtuneen myöhemmin.

Hankintalain 87 §:n 1 momentin mukaan valitus on tehtävä kirjallisesti 14 päivän kuluessa siitä, kun ehdokas tai tarjoaja on saanut tiedon hankintaa koskevasta päätöksestä valitusosoituksineen. Pykälän 3 momentin mukaan valitus markkinaoikeudelle on tehtävä viimeistään kuuden kuukauden kuluessa hankintapäätöksen tekemisestä siinä tapauksessa, että ehdokas tai tarjoaja on saanut tiedon hankintapäätöksestä valitusosoituksineen ja hankintapäätös tai valitusosoitus on ollut olennaisesti puutteellinen.

Hankintalain 87 §:n 3 momentin säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä (HE 190/2009 vp s. 61) on todettu muun ohella, että hallintolainkäyttölain lähtökohtana on, että valitusta ei jätetä tutkimatta, jos valitusosoitukseen sisältyy virheellisyys, joka on voinut vaikuttaa valituksen saapumiseen myöhässä.

Hankintalain 75 §:n 2 momentissa tiedoksiannon ajankohdasta todettu huomioon ottaen valittaja on tehnyt valituksen markkinaoikeudelle hankintalain 87 §:n 1 momentin mukaisen 14 päivän valitusajan päättymisen 12.7.2016 jälkeen. Asiassa on näin ollen arvioitava, onko asiassa tiedoksi annettu muutoksenhaun kohteena oleva päätös tai valitusosoitus ollut sillä tavoin olennaisesti puutteellinen, että valituksen tekemiseen on sovellettava hankintalain 87 §:n 3 momentin mukaista kuuden kuukauden valitusaikaa.

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan muutoksenhaun kohteena olevan päätöksen liitteenä on ollut Oikaisuvaatimusohjeet ja valitusosoitus -niminen asiakirja, jossa on todettu, että tarkemmat ohjeet julkisia hankintoja koskevista muutoksenhakuohjeista ovat kyseisen asiakirjan liitteenä. Kyseisen liitteen "Hankinta-asian muutoksenhakuohje" kohdassa II "Valitusosoitus markkinaoikeuteen" on todettu muun ohella, että valituksen voi toimittaa markkinaoikeuden kansliaan henkilökohtaisesti, asiamiestä käyttäen, lähetin välityksellä, postitse, telekopiona tai sähköpostin avulla. Kyseisessä asiakirjassa on ilmoitettu markkinaoikeuden postiosoitteeksi "Erottajankatu 1–3, PL 118, 00131 HELSINKI".

Markkinaoikeus toteaa, että muutoksenhaun kohteena olevan päätöksen liitteenä olevassa valitusosoituksessa ilmoitettu postiosoite on markkinaoikeuden vanha osoite, joka ei kesällä 2016 enää ollut ollut useampaan vuoteen markkinaoikeuden yhteystietona voimassa. Valittaja on toimittanut 7.7.2016 päivätyn valituksensa kyseisen valitusosoituksen mukaisesti markkinaoikeuden vanhaan postiosoitteeseen. Valituksen postittamiseen käytetyssä kirjekuoressa olevan postin merkinnän mukaan oikea osoite on selvitetty postin toimesta 12.7.2016.

Markkinaoikeus katsoo, että markkinaoikeuden väärän postiosoitteen ilmoittaminen valitusosoituksessa on virheellisyys, joka on vaikuttanut valituksen saapumiseen myöhässä, ja että valitusosoitus on ollut hankintalain 87 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla olennaisesti puutteellinen. Markkinaoikeuteen 14.7.2016 saapunut valitus on saapunut markkinaoikeuteen hankintalain 87 §:n 3 momentissa säädetyssä määräajassa, ja se on näin ollen tutkittava siltä osin kuin sitä ei ole jo aiemmin todetuista syistä jätettävä tutkimatta.

Hankintamenettelyn keskeyttäminen

Valittajan valitus tutkitaan siis ainoastaan reitin Murakka–Joutejärvi aamukuljetus ja kello 13 kuljetus osalta. Kyseisen reitin osalta hankintayksikkö on 16.6.2016 tekemällään päätöksellä keskeyttänyt hankintamenettelyn. Markkinaoikeus katsoo näin ollen asiassa olevan asiallisesti kysymys enää siitä, onko hankintayksikkö voinut keskeyttää hankintamenettelyn reitin Murakka–Joutejärvi aamukuljetus ja kello 13 kuljetus osalta.

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 73 a §:n 1 momentin mukaan hankintamenettely voidaan keskeyttää vain todellisesta ja perustellusta syystä. Säännöksen esitöiden (HE 182/2010 vp s. 22) mukaan keskeyttämisen syyn arvioinnissa hankintayksikön tulee kiinnittää huomiota siihen, perustuuko hankintamenettelyn keskeyttäminen todellisiin syihin ja siihen, vaikuttaako ratkaisu syrjivästi ehdokkaisiin tai tarjoajiin. Koska hankintamenettelyn tulee pääsääntöisesti johtaa hankintasopimuksen tekemiseen, ei hyväksyttävää ole hankintamenettelyn aloittaminen ilman aikomusta tehdä hankintasopimusta esimerkiksi markkinatilanteen kartoittamiseksi. Esitöissä on todettu edelleen, että oikeuskäytännössä hankintamenettelyn keskeyttämiseen on suhtauduttu suhteellisen sallivasti, eikä uudella säännöksellä ole ollut tarkoitus tiukentaa vallitsevaa tulkintakäytäntöä. Esitöiden mukaan oikeuskäytännössä on pidetty hyväksyttävinä keskeytysperusteina muun ohella hankinnan kohteen tai tarpeen muuttumista hankintamenettelyn aikana.

Muutoksenhaun kohteena olevassa päätöksessä hankinnan keskeyttämistä on perusteltu seuraavasti: "Oppilasmäärissä tapahtuvat muutokset aiheuttavat reittien uudelleenjärjestelyä." Markkinaoikeudessa hankintayksikkö on esittänyt, että alaikäisinä turvapaikanhakijoina Hartolaan saapuvien ryhmäkodin toiminnan loppuminen on tullut hankintayksikön tietoon kilpailutuksen aikana, minkä vuoksi tarjouskilpailu on päätetty tätä aluetta koskevien reittien osalta keskeyttää. Hankintayksikön mukaan ryhmäkodissa on ollut 15 koululaista, joille ei ole enää ollut koulukuljetuksen tarvetta, ja tämän vuoksi kyseisillä reiteillä on jouduttu tekemään uudet reititykset.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikön päätöksessään ilmoittama peruste hankintayksikön tarpeen muuttumisesta on asianmukainen. Asiassa ei ole käynyt ilmi, ettei kyseinen syy olisi ollut todellinen ja perusteltu. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella ei ole perusteita myöskään katsoa, että hankintayksikkö olisi päädyttyään hankintamenettelyn osittaiseen keskeyttämiseen menetellyt valittajaa tai muita tarjoajia kohtaan syrjivästi tai muutoin epätasapuolisesti.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti keskeyttäessään hankintamenettelyn reitin Murakka–Joutejärvi aamukuljetus ja kello 13 kuljetus osalta. Valitus on näin ollen tutkituilta osin hylättävä.

Lopputulos

Markkinaoikeus jättää valituksen tutkimatta reittien Murakka–Joutejärvi kello 15 kuljetus, Lepsala–Koitti kohdat D ja E, Rusi, Vuorenkylä–Ohrasaari, Hotila–Ylemmäinen, Vastamäki–Nokka, Kirveskoski–Pohjola–Kalho ja Pyörätuolikuljetus osalta.

Markkinaoikeus hylkää valituksen muilta osin.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007) 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Sami Myöhänen, Markus Mattila ja Mirva Näsi.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.

 
Julkaistu 11.7.2017