MAO:323/17

Raaseporin kaupunki - koulu- ja päivätoimintakuljetukset

julkinen hankinta - tarjoajan soveltuvuus

Diaarinumero: 2016/3
Antopäivä: 8.6.2017

ASIAN TAUSTA

Raaseporin kaupunki on ilmoittanut 14.10.2015 julkaistulla EU-hankintailmoituksella koulu- ja päivätoimintakuljetusten hankinnasta. Tarjouspyynnössä sopimusajaksi on ilmoitettu 1.2.2016–1.6.2018 sekä lisäksi kaksi yhden vuoden optiokautta.

Raaseporin kaupungin hankintajohtokunta on 27.11.2015 tekemällään hankintapäätöksellä § 74 valinnut liikennöitsijäksi valittajan reiteille A1, B1, D1, E1, F1, I1, N2 ja X1 sekä muille reiteille muun ohella Ampers Busstrafik Ab:n, Tilausliikenne Raasepori Oy:n ja Hangö Trafik, Friman & Co - Hangon Liikenne, Friman & Co:n.

Raaseporin kaupungin hankintajohtokunta on 8.12.2015 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä § 82 korjannut edellä mainittua hankintapäätöstä siten, että valittajan sijaan Ampers Busstrafik Ab on valittu toimittajaksi reiteille A1 ja F1, Tilausliikenne Raasepori Oy reiteille B1 ja I1 sekä Hangö Trafik, Friman & Co - Hangon Liikenne, Friman & Co reitille N2.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankintasopimuksia ei ole allekirjoitettu.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan muutoksenhaun kohteena olevien reittien osalta ollut noin 1,382 miljoonaa euroa.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Finn Charter Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintaoikaisupäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on myös vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksua ja vahingonkorvauksena menetetystä katteesta 86.800 euroa. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.400 eurolla.

Perusteet

Valittaja on valittu 27.11.2015 tehdyllä hankintapäätöksellä reittien A1, B1, D1, E1, F1, I1, N2 ja X1 liikennöitsijäksi. Hankintayksikkö on hankintaoikaisupäätöksellään muuttanut aiempaa hankintapäätöstään siten, että valittajan voittamista reiteistä reitit A1, B1, F1, I1 ja N2 on siirretty muille toimittajille.

Tarjouspyynnössä on selkeästi ilmoitettu, että hankintamenettely on avoin ja tarjoukset hyväksytään siten, että on mahdollista tarjota kaikkia reittejä, osaa reiteistä tai vain yhtä reittiä. Tarjouspyynnön mukaan tarjouksen on voinut antaa useammasta reitistä, vaikka reiteille tarvittavien ajoneuvojen yhteenlaskettu määrä olisi ylittänyt liikenneluvassa määritellyn ajoneuvojen määrän. Tarjoajan on tullut selkeästi ilmoittaa tarjouksessaan se ajoneuvomäärä, jolla hän osallistuu tarjouskilpailuun.

Valittaja on tarjonnut suurinta osaa reiteistä. Valittaja on myös selvittänyt hankintayksikölle, millä kalustolla reitit tullaan ajamaan. Liikennelupia ei kustannussyistä ole mahdollista hankkia varalle. Vaikka jollain tarjoajista mahdollisesti on ollut tarjouspyynnön sisältämään reittimäärään nähden riittävä lukumäärä liikennelupia, kyseiset liikenneluvat eivät kuitenkaan ole olleet vapaana, vaan ne ovat sidottuja tarjoajien muihin reitteihin.

Hankintayksikkö on tulkinnut tarjouspyyntöä virheellisesti siten, että tarvittavat lupien on tullut olla käytettävissä tarjousta jätettäessä. Tämä ei toteudu myöskään silloin, jos luvat ovat jo käytössä muussa liikennöinnissä. Tarjoaja ei voi perustaa tarjoustaan muuhun kuin tarjouspyynnössä esitettyihin vaatimuksiin. Hankintayksikkö ei voi jälkikäteen muuttaa tarjouspyynnössä esitettyjä vaatimuksia. Hankintayksikkö ei ole tarkistanut liikennelupien käytettävyyttä muilta tarjoajilta kuin valittajalta. Tämä ei ole ollut omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista kohtelua hankintamenettelyssä.

Vastine

Vaatimukset

Raaseporin kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.200 eurolla.

Perusteet

Hankintayksikkö on tarjouspyynnössään varannut itselleen mahdollisuuden rajoittaa kullekin tarjoajalle tulevien reittien lukumäärää, mikäli se katsoo, että tarjoajalla ei ole edellytyksiä palvelun tuottamiseen. Tarjouksen jättöhetkellä valittajalla on ollut liikennelupa kolmelle linja-autolle. Valittajalla ei siten ole ollut riittävää kalustoa eikä tarvittavia liikennelupia sen tarjoamalle kahdeksalle koulukuljetusreitille.

Varmistuakseen tarjoajan riittävistä taloudellisista ja teknisistä edellytyksistä hankinnan toteuttamiseen hankintayksikkö on rajoittanut viran puolesta valittajalle myönnettävien reittien määrää. Valittaja on valittu sen voimassa olevien liikennelupien lukumäärää vastaavalle määrälle reittejä siten, että ne kolme reittiä, jotka valittaja on saanut hoidettavakseen, ovat hankintayksikön kannalta edullisimmat. Tammikuussa 2016 valittajalla on liikennelupajärjestelmän tietopalvelun mukaan ollut lupa vain kolmelle linja-autolle.

Hankintayksikkö on rajoittanut myönnettäviä reittejä myös muiden tarjoajien osalta. Samat tarjouspyynnön vaatimukset ovat koskeneet kaikkia tarjoajia.

Kuultavien lausunnot

Ampers Busstrafik Ab ja Tilausliikenne Raasepori Oy ovat kumpikin antaneet lausunnon.

Hangö Trafik, Friman & Co - Hangon Liikenne, Friman & Co ei ole sille varatusta tilaisuudesta huolimatta antanut lausuntoa.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että hankintayksiköllä on hankintapäätöstä tehdessään ollut käytettävissään kaikki tieto tarjoajista. Valittajalla on ollut tarjouspyynnössä vaaditut liikennöintiluvat. Liikenneluvat ovat maksullisia ja reittikohtaisia, eikä niitä haeta ilman voimassa olevaa reittiä. Valittaja on osoittanut nykyisen toimintansa perusteella taloudellisen ja teknisen kykynsä toteuttaa kuljetukset tarjoamiensa reittien osalta.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Valituksen tutkiminen

Vahingonkorvausvaatimus

Valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön maksamaan sille vahingonkorvausta menetetystä katteesta 86.800 euroa.

Asiaan sovellettavan julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007, hankintalaki) 107 §:n 3 momentin mukaan vahingonkorvausta koskevissa asioissa toimivaltainen tuomioistuin on oikeudenkäymiskaaren 10 luvun mukainen alioikeus. Valittajan vahingonkorvausvaatimus on näin ollen jätettävä markkinaoikeuden toimivaltaan kuulumattomana tutkimatta.

Pääasiaratkaisun perustelut

Oikeusohjeet

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 40 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 52 §:n mukaan ehdokas tai tarjoaja on suljettava tarjouskilpailusta, ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuus muuten arvioitava sekä tarjoajat valittava ennen tarjousten vertailua.

Hankintalain 56 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi esittää ehdokkaiden tai tarjoajien rahoituksellista ja taloudellista tilannetta, teknistä suorituskykyä ja ammatillista pätevyyttä sekä laatua koskevia vaatimuksia sekä vaatia ehdokkaita ja tarjoajia esittämään niihin liittyviä selvityksiä.

Sanotun pykälän 2 momentin mukaan vaatimusten ja niiden täyttymisen todistamiseksi pyydettävien selvitysten tulee liittyä ehdokkaan ja tarjoajan edellytyksiin toteuttaa hankinta, ja ne on suhteutettava hankinnan luonteeseen, käyttötarkoitukseen ja laajuuteen. Vaatimuksista ja selvityksistä on ilmoitettava hankintailmoituksessa. Ehdokkaat tai tarjoajat, jotka eivät täytä hankintayksikön asettamia vähimmäisvaatimuksia, on suljettava tarjouskilpailusta.

Hankintalain 62 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin hankinnan kohteeseen liittyvien vertailuperusteiden mukaan, tai se, joka on hinnaltaan halvin.

Hankintamenettely

Tarjouspyynnön mukaan hankinnan kohteena on Raaseporin kaupungin oppilaskuljetukset ja vanhusten ryhmäkuljetukset päivätoimintaan. Reitit on määritelty tarjouspyynnön liitteessä 1.

Tarjouspyynnössä on mainittu, että tarjota voi kaikkia reittejä, osaa reiteistä tai vain yhtä reittiä. Tarjouspyynnön mukaan vaihtoehtoisia tai yhdistettyjä tarjouksia ei hyväksytä ja jokaiselle reitille tulee antaa oma hinta.

Tarjouspyynnössä on edelleen todettu, että tarjouksen voi antaa useammasta reitistä, vaikka reiteille tarjottavien ajoneuvojen yhteenlaskettu määrä ylittää liikenneluvassa määritellyn ajoneuvojen määrän. Tarjoajan tulee selkeästi ilmoittaa se ajoneuvomäärä, jolla se osallistuu tarjouskilpailuun. Tarjouspyynnön mukaan hankintayksikkö tulee viran puolesta rajoittamaan tarjoajalle mahdollisesti myönnettävien reittien määrää siten, että reittien liikennöinti voidaan suorittaa sillä ajoneuvomäärällä, jonka tarjoaja on tarjouksessaan ilmoittanut.

Tarjouspyynnön kohdassa "Liikenneluvan voimassaolo" on todettu, että liikennöitsijällä tulee tarjousta jättäessään olla ostoliikenteen harjoittamiseen oikeuttava lupa.

Tarjouspyynnön mukaan tarjouksen valintaperusteena on halvin hinta. Kunkin reitin tarjoushinnat vertaillaan keskenään ja valituksi tulee halvin tarjous. Tarjouspyyntöön liitetyssä hintaliitteessä on ollut mahdollisuus ilmoittaa hinta 28 reitin osalta.

Valittaja on tarjouksessaan ilmoittanut, että sen käytössä olevien autojen lukumäärä, jolla se osallistuu kilpailutukseen, on 30 kappaletta. Tarjouksessa on ilmoitettu, että bussit ovat varattuja ja valmiina liikenteeseen 1.2.2015, minkä on tulkittava tarkoittavan ajankohtaa 1.2.2016, ja että lopullinen bussien määrä on se, joka tarvitaan niiden reittien hoitamiseen, jotka tarjoaja voittaa. Valittaja on tarjouksensa hintaliitteessä ilmoittanut hinnan 28 reitin osalta.

Valittaja on 27.11.2015 tehdyssä hankintapäätöksessä § 74 valittu kahdeksan reitin eli reittien A1, B1, D1, E1, F1, I1, N2 ja X1 toimittajaksi. Valittajan tarjous on ollut näiden reittien osalta hinnaltaan edullisin.

Hankintayksikön 18.12.2015 tekemässä hankintaoikaisupäätöksessä § 82 on todettu valittajan ilmoittaneen tarjouksessaan osallistuvansa tarjouskilpailuun 30 autolla ja että autot ovat varattuina liikennöintiin 1.2.2016 alkaen. Päätöksessä on myös mainittu tarjouspyynnössä esitetty vaatimus siitä, että liikennöitsijällä tulee tarjousta jättäessään olla ostoliikenteen harjoittamiseen oikeuttava lupa. Hankintaoikaisupäätöksen mukaan lähtökohtana on ollut, että tarvittavat luvat ovat käytettävissä.

Hankintaoikaisupäätöksen mukaan 27.11.2015 tehtyä hankintapäätöstä on korjattava siten, että valittaja saa niin yhtä monta reittiä kuin sillä on liikennelupia. Päätöksen mukaan tarjousta jättäessään valittajalla on ollut kolme lupaa, ja sen vuoksi hankintayksikkö on rajoittanut reittien lukumäärän kolmeen hankintayksikön kannalta edullisimpaan.

Asian arviointi

Asiassa on valittajan valituksen johdosta arvioitava, onko hankintayksikkö menetellyt hankintasäännösten mukaisesti, kun se on tekemässään hankintaoikaisupäätöksessä valinnut toimittajiksi kolme muuta tarjoajaa valittajan sijasta niille viidelle reitille, joiden osalta valittaja on alkuperäisessä hankintapäätöksessä valittu toimittajaksi. Valittaja on esittänyt, että sen tarjous on täyttänyt kaikki hankintayksikön asettamat vaatimukset.

Tarjouspyynnön mukaan tarjouksen on voinut antaa useammasta reitistä, vaikka reiteille tarvittavien ajoneuvojen yhteenlaskettu määrä ylittää liikenneluvassa määritellyn ajoneuvojen määrän. Tarjouspyynnössä on edelleen ilmoitettu, että yhdelle tarjoajalle myönnettävien reittien lukumäärää voidaan rajoittaa siten, että reittien liikennöinti voidaan suorittaa sillä ajoneuvomäärällä, jonka tarjoaja on tarjouksessaan ilmoittanut. Liikenneluvan osalta tarjouspyynnössä on ainoastaan edellytetty, että liikennöitsijällä tulee tarjousta jättäessään olla ostoliikenteen harjoittamiseen oikeuttava lupa.

Valittaja on tarjouksessaan ilmoittanut osallistuvansa tarjouskilpailuun 30 linja-autolla, ja että kalusto on valmiina liikenteeseen 1.2.2015, oikeastaan 1.2.2016. Tarjouksessa on ilmoitettu, että lopullinen käyttöön otettavien linja-autojen määrä tulee vastaamaan niiden reittien lukumäärää, joiden liikennöitsijäksi valittaja valitaan.

Hankintayksikkö on muutoksenhaun kohteena olevalla hankintaoikaisupäätöksellä ilmoittanut rajoittavansa valittajalle myönnettyjen reittien määrän siten, että valittaja on tullut valituksi kolmen reitin liikennöitsijäksi. Päätös on perustunut siihen, että valittajalla on hankintayksikön esittämän mukaan ollut tarjouksen antohetkellä vain kolme liikennelupaa.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouksen tekemisellä tarjoaja sitoutuu hankinnan toteuttamiseen tarjouspyynnössä vaaditulla tavalla. Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että tarjoajalla ei lähtökohtaisesti tarvitse olla tarjouspyynnössä edellytettyjä resursseja vielä tarjouksen tekohetkellä, vaan riittävää on, että tarjouksessa on luotettavalla todennäköisyydellä sitouduttu tarjouspyynnön mukaisen hankinnan toteuttamiseen siinä asetettujen vaatimusten mukaisesti. Toisaalta hankinnan laatu tai muu syy voi olla perusteena sille, että hankintayksikkö voi esimerkiksi taloudellisen asemansa tai hankittavan palvelun häiriöttömyyden turvaamiseksi edellyttää hankinnan toteuttamiseen vaadittavien voimavarojen olevan tarjoajan käytettävissä jo ennen sopimuskauden alkua.

Valittaja on tarjouksessaan ilmoittanut käytössään olevan hankintakauden alkaessa riittävän määrän ajoneuvoja. Valittaja on lisäksi liittänyt tarjoukseensa otteen valtakunnallisen liikennelupajärjestelmän tietokannasta. Otteen mukaan valittajalla on 1.12.2015 ollut muun ohella joukkoliikennelupa.

Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyynnössä, jossa valintaperusteena on ollut reittikohtaisesti halvin hinta, kysymys edellytettyjen resurssien olemassaolosta on liittynyt lähinnä tarjoajan soveltuvuuden arviointiin. Hankintayksikkö on resurssien osalta viitannut tarjoajan liikennelupien lukumäärään ja rajoittanut valittajan reittejä tällä perusteella. Tarjouspyynnössä liikenneluvalla on katsottava tarkoitetun joukkoliikennelain 9 §:ssä tarkoitettua joukkoliikennelupaa. Hankintayksikkö ei ole tarjouspyynnössä kuitenkaan asettanut voimassaolevien joukkoliikennelupien määrää koskevaa vaatimusta tai vaatinut selvitystä siitä, että tarjoajalla olisi lisäksi muu liikennöintiin mahdollisesti tarvittava lupa, kuten esimerkiksi reittiliikennelupa.

Asiassa ei ole esitetty selvitystä siitä, että hankintayksiköllä olisi ollut perusteltu syy epäillä valittajan tarjouksessaan ilmoittamien tietojen oikeellisuutta. Valittaja on tarjouksessaan sitoutunut siihen, että sillä on riittävä määrä ajoneuvoja liikenteen hoitamiseen hankintakauden alkaessa. Valittaja on myös esittänyt selvityksen siitä, että sillä on tarjouspyynnössä vaaditulla tavalla joukkoliikennelupa. Edellä lausuttu huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti sulkiessaan valittajan hankintamenettelystä muutoksenhaun kohteena olevien viiden reitin osalta liikennöintiin tarvittavien lupien lukumäärän perusteella.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintalain 94 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan, jos hankinnassa on menetelty tämän lain tai sen nojalla annettujen säännösten vastaisesti, markkinaoikeus voi kumota hankintayksikön päätöksen osaksi tai kokonaan.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu eikä hankintaoikaisupäätöstä ole muutoinkaan pantu täytäntöön. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintaoikaisupäätös voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin 1 kohdan nojalla kumota ja sen täytäntöönpano tältä osin kieltää.

Siltä osin kun 1.2.2016 alkanut hankintakausi on jo kulunut, markkinaoikeus toteaa, että hankintalain 95 §:n 1 momentin mukaan hyvitysmaksu voidaan määrätä maksettavaksi, jos 94 §:n 1 momentin 1–3 kohdassa tarkoitettu toimenpide saattaisi aiheuttaa hankintayksikölle, muiden oikeuksille tai yleisen edun kannalta suurempaa haittaa kuin toimenpiteen edut olisivat taikka jos valitus on pantu vireille vasta hankintasopimuksen tekemisen jälkeen. Hyvitysmaksua määrättäessä otetaan huomioon hankintayksikön virheen tai laiminlyönnin laatu, valituksen kohteena olevan hankinnan arvo ja hakijalle aiheutuneet kustannukset ja vahinko. Markkinaoikeus voi kuitenkin jättää hyvitysmaksun määräämättä, jos hankintayksikkö on pidättäytynyt hankintapäätöksen täytäntöönpanosta markkinaoikeuskäsittelyn ajaksi.

Ottaen huomioon, että hankintayksikkö on jo vastineessaan ilmoittanut pidättäytyvänsä valituksenalaisen hankintaoikaisupäätöksen täytäntöönpanosta ja siten omalla toiminnallaan pyrkineensä varmistamaan, että markkinaoikeuden käytettävissä ovat hankintalain 94 §:n 1 momentin 1–3 kohdan mukaiset ensisijaiset oikeussuojakeinot, markkinaoikeus katsoo, ettei hyvitysmaksun määräämiselle tässä asiassa ole perusteita.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Asian näin päättyessä hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus jättää Finn Charters Oy:n vahingonkorvausvaatimuksen tutkimatta.

Markkinaoikeus kumoaa Raaseporin kaupungin hankintajohtokunnan 18.12.2015 tekemän hankintaoikaisupäätöksen § 82. Markkinaoikeus kieltää Raaseporin kaupunkia tältä osin tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 100.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus hylkää Finn Charters Oy:n vaatimuksen hyvitysmaksun määräämisestä.

Markkinaoikeus velvoittaa Raaseporin kaupungin korvaamaan Finn Charters Oy:n oikeudenkäyntikulut 3.400 eurolla.

Markkinaoikeus hylkää Raaseporin kaupungin vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007) 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeuden ylituomari Kimmo Mikkola sekä markkinaoikeustuomarit Ville Parkkari ja Pekka Savola.

HUOMAA

Asiasta on valitettu. Asia on ratkaistu korkeimmassa hallinto-oikeudessa 17.9.2018 taltionumero 4192.

 
Julkaistu 11.7.2017