MAO:321/17

Järvenpään kaupunki - mielenterveys- ja päihdekuntoutujien asumispalvelut

julkinen hankinta - tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Diaarinumero: 2016/553
Antopäivä: 8.6.2017

ASIAN TAUSTA

Järvenpään kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 9.7.2016 julkaistulla ja 6.8.2016 korjatulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä puitejärjestelynä toteutettavasta mielenterveys- ja päihdekuntoutujien asumispalveluiden hankinnasta ajalle 1.1.2017–31.12.2019 ja mahdolliselle kahden vuoden optiokaudelle.

Järvenpään kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunta on 14.9.2016 tekemällään hankintapäätöksellä § 47 valinnut puitejärjestelyyn palvelun tuottajat neljään eri osakokonaisuuteen sekä muun ohella sulkenut Pengerkosken Hoitokoti Oy:n tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena osakokonaisuuksien 2 ja 4 osalta.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 11.054.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Pengerkosken Hoitokoti Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen osakokonaisuuksien 2 ja 4 osalta ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on myös vaatinut, että markkinaoikeus kieltää muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen täytäntöönpanon väliaikaisesti. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 992 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Valittajan tarjous on suljettu tarjouskilpailusta osakokokonaisuuksien 2 "Tehostettu palveluasuminen" ja 4 "Arvioiva tehostettu palveluasuminen" osalta virheellisin perustein.

Hankintayksikkö on kyseessä olevissa osakokonaisuuksissa edellyttänyt, että henkilökunta on paikalla samassa rakennuksessa ympärivuorokautisesti ja katkeamattomasti. Valittajan tarjouksessa palveluntuottajan toiminta tapahtuu kahdessa erillisessä rakennuksessa A ja B. Toiminta painottuu niin, että A-talossa on 16 asiakaspaikkaa ja B-talossa on 4 asiakaspaikkaa. A-talossa henkilökunta on paikalla myös yöaikaan ja A-talossa oleva työntekijä käy B-talossa kierrolla pari kertaa yössä ja muutenkin tarvittaessa. Talojen etäisyys on 30 metriä ja niiden välillä on suora näköyhteys. B-talon asukkailla on käytössään puhelin, joten on katsottava, että A-talon työntekijä päivystää myös B-taloa kokoaikaisesti tarjouspyynnön vaatimusten mukaisesti.

Valittajan tarjouksen mukainen käytäntö on ollut hyväksytty Järvenpään kaupungilla vuodesta 2001 alkaen ja tuon käytännön mukaan valittajan tarjous on ollut riittävä. Järvenpään kaupungin mielestä paikallaoloehdot ovat selvästi täyttyneet suurimmalta osin, joten tarjousta ei olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta vähäisten puutteiden vuoksi, vaan se olisi tullut hyväksyä niiltä osin kuin ehdot ovat hankintayksikön mielestä täyttyneet. Hankintayksikkö olisi voinut hyväksyä valittajan tarjouksen ehdollisena, esimerkiksi A-taloa koskien, eikä sulkea valittajan tarjousta tarjouskilpailusta kokonaisuudessaan.

Tarjouksen sulkeminen tarjouskilpailusta on kokonaisuuteen nähden perustunut hyvin pieniin seikkoihin, joten hankintayksikön olisi joka tapauksessa tullut varata valittajalle tilaisuus täydentää tarjoustaan.

Vastine

Vaatimukset

Järvenpään kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 800 eurolla.

Perusteet

Valittajan tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen, sillä se ei ole muun ohella osakokonaisuuksien 2 ja 4 osalta täyttänyt hankinnan kohteelta edellytettyjä vaatimuksia.

Valittaja on tarjouksessaan sitoutunut noudattamaan palvelujen järjestämisessä tarjouspyynnön palvelukuvauksen mukaisia määrittelyjä, kuvauksia ja vaatimuksia. Tarjouspyynnön tehostetun palveluasumisen palvelukuvauksessa on muun ohella vaadittu, että henkilökunta on vuorokauden ympäri katkeamattomasti tavoitettavissa ja paikalla samassa rakennuksessa asiakkaiden kanssa. Tehostetussa palveluasumisessa ei asiakkaalta ole odotettu kykyä hälyttää itse apua paikalle tarvittaessa.

Hankintayksikön edustajat ovat käyneet ennen hankintapäätöksen tekemistä arvioimassa valittajan tarjoaman toimitilan tarjouspyynnön mukaisuutta valittajan Vantalantien yksikössä. Tarkastuskäynnistä on laadittu muistio, jonka mukaan Vantalantien yksikön toiminta on sijoittunut kahteen samassa pihapiirissä sijaitsevaan erilliseen rakennukseen A ja B. A-talossa henkilöstö on paikalla vuorokauden kaikkina aikoina ja B-talossa tarpeen mukaan. Yöaikainen tuki B-taloon on järjestetty noin 2–3 kertaa tapahtuvalla yöhoitajan kierrolla. B-talon jokaisella asiakkaalla on käytössään puhelin, jolla he voivat soittaa itselleen apua tarpeen mukaan. Valittajan tarjous ei ole B-talon osalta täyttänyt vähimmäisvaatimuksia, sillä henkilöstöä ei ole paikalla yksikön molemmissa rakennuksissa tarjouspyynnön palvelukuvauksen edellyttämällä tavalla.

Valittaja ei ole kiistänyt tarjouksensa tarjouspyynnön vastaisuutta. Hankintayksikkö ei ole valittajan esittämin tavoin voinut pyytää valittajaa täydentämään tarjoustaan, sillä tällainen täydennyspyyntö olisi koskenut tarjouksen sisältöä ja ollut siten hankintasäännösten vastainen. Valittajan väite siitä, että sen tarjous olisi tullut hyväksyä A-talon osalta, olisi tarkoittanut tarjouksen sisällöllistä muuttamista ja ollut yhtä lailla hankintasäännösten vastaista. Valittaja ei ole myöskään voinut vedota hankintayksikön aiempaan toimintatapaan, sillä hankintayksiköllä on ollut oikeus tiukentaa hankittavalle palvelulle asetettuja kriteerejä ja niiden valvontaa suhteessa aiempiin kilpailutuksiin.

Kuultavien lausunnot

Itä-Uudenmaan Palvelukoti Oy, Korsmalmin Hoitokoti Ky – Korsmalms Vårdhem Kb, Mikeva Oy, Hoitokoti Gröndal Oy, Esperi Care Oy, Attendo Oy, Attendo Rautlehto Oy, Mehiläinen Oy, Mainio Vire Oy, Eedi Asumispalvelut Oy, Betesda-säätiö sr, Tuusulan Kerttuli Oy ja Kuntoutumiskoti Metsätähti Oy eivät ole niille varatusta tilaisuudesta huolimatta antaneet lausuntoa.

Vastaselitys

Valittaja on antanut vastaselityksen.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on toimittanut markkinaoikeuden pyytämän selvityksen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007; jäljempänä hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 21 §:n 2 momentin mukaan liitteen B palveluhankintoihin sovelletaan muun ohella, mitä hankintalain I, III ja IV osassa säädetään. Pykälän 3 momentin mukaan, kun liitteen B palveluhankinnat ylittävät 16 §:n 1 momentin 1 tai 2 kohdassa tarkoitetun EU-kynnysarvon, niihin on muun ohella sovellettava, mitä lain 46 §:ssä säädetään tarjoajan esittämästä näytöstä.

Hankintalain 46 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa palvelun olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta.

Mainittua säännöstä koskevien esitöiden mukaan (HE 50/2006 vp s. 90 ja 91) siinä vahvistetaan tarjoajan näyttövelvollisuus siitä, että tarjottu palvelu on tarjouspyynnön mukainen. Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu tarjoajien tasapuolisen kohtelun vaatimuksen sekä yleisten sopimusoikeudellisten periaatteiden edellyttävän tarjousten olevan tarjouspyynnön mukaisia. Tarjouksen hylkäämistä tulee arvioida nimenomaan tarjoajien tasapuolisen kohtelun näkökulmasta. Tarjouspyyntöä vastaamattomat tarjoukset tulee pääsääntöisesti hylätä. Hankintayksikkö voi kuitenkin pyytää tarjoajia täsmentämään ja selventämään tarjousten yksityiskohtia, jos se ei vaaranna tarjoajien tasapuolista kohtelua. Menettely ei kuitenkaan saa tarkoittaa sitä, että jollekin tarjoajalle annetaan mahdollisuus parantaa tarjoustaan.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintamenettely

Hankinnan kohteena on ollut mielenterveys- ja päihdekuntoutujien asumispalvelut. Hankinta on jaettu neljään osakokonaisuuteen. Nyt esillä olevassa asiassa on kysymys osakokonaisuuksista 2 "Tehostettu palveluasuminen" ja 4 "Arvioiva tehostettu palveluasuminen". Hankinnan valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus vuorokausihintojen mukaan pisteytettynä.

Hankinnan kohteen kuvauksessa on osakokonaisuuden 2 osalta todettu muun ohella seuraavaa:

"Tehostetussa palveluasumisessa vaikeasti toimintarajoitteinen asukas tarvitsee jatkuvasti hoivaa, ohjausta, valvontaa ja huolenpitoa sekä ympärivuorokautista tukea. Tehostetussa palveluasumisessa asiakas asuu palveluntuottajalta vuokratussa asunnossa, joka sijaitsee tehostetun asumispalvelun toimintayksikössä. Henkilökuntaa on ympäri vuorokauden katkeamattomasti tavoitettavissa ja paikalla samassa rakennuksessa asiakkaiden kanssa. Tehostetussa palveluasumisessa ei asiakkaalta odoteta kykyä hälyttää itse apua paikalle tarvittaessa."

Osakokonaisuuden 4 osalta hankinnan kohteen kuvauksessa on puolestaan todettu muun ohella seuraavaa:

"Arvioivaa palveluasumista järjestetään asiakkaan tilanteen tai palveluntarpeen arvioimiseksi esimerkiksi sairaalajakson jälkeen. Mielenterveys- tai päihdekuntoutujalla järjestetään ennalta sovitun mittainen (max 3 kuukautta) arviointijakso, joka toteutetaan tehostetussa palveluasumisessa."

Tarjouspyynnön kohdan "Hankinnan kohteen kriteerit" alakohdassa "Yhteiset kriteerit/tiedot" on vaadittu, että tarjoaja sitoutuu noudattamaan palvelun järjestämisessä palvelukuvauksen (liite 2) mukaisia määrittelyjä, kuvauksia ja vaatimuksia sekä liitteenä olevia laatuvaatimuksia (liite 3). Liitteen 2 kohdassa 4.2 "Tehostettu palveluasuminen" sekä kohdassa 4.4. "Arvioiva tehostettu palveluasuminen" on toistettu edellä hankinnan kohteen kuvauksessa esitetyt vaatimukset.

Kriteereissä on myös vaadittu lataamaan tarjoajan täyttämä liite 3, jossa on kuvattu palvelua koskevat vaatimukset. Liitteeseen on tullut täyttää palveluntarjoajan nimi, osoite sekä yhteyshenkilö yhteystietoineen. Liitteen kohdassa 9 "Palvelun laadun seuranta" on yhtenä vaatimuksena esitetty seuraava: "Henkilökunta on läsnä yksikössä tarjouspyynnössä kuvatun osakokonaisuuden palvelukuvauksessa edellytetyllä tavalla."

Kriteereissä on vielä vaadittu täyttämään ja toimittamaan tarjottavia yksiköitä koskeva liite 4, johon on tullut täyttää palveluntarjoajan osalta samat tiedot kuin liitteeseen 3 sekä yksikön nimi, osoite, yhteyshenkilö ja yhteystiedot.

Tarjouspyynnön kohdassa "Hylkäämisperusteet" on todettu muun ohella seuraavaa:

"Tarjouksen on oltava sisällöltään tarjouspyynnön ja sen liitteiden mukainen ja sisällettävä kaikki tarjoajien ja tarjousten arvioinnissa sekä tarjousten vertailussa tarvittavat pyydetyt tiedot. Tarjoukseen ei saa liittää omia tarjouspyynnön vastaisia ehtoja. Hankintayksikkö voi hylätä tarjouksen, joka on tarjouspyynnön vastainen ja vertailukelvoton."

Valittaja on 15.8.2016 toimittamassaan tarjouksessa vastannut "kyllä" palvelunkuvausta koskevaan vaatimukseen sekä toimittanut muun ohella tarjottavia yksiköitä koskevan liitteen 4 osoitetietoineen.

Valittajan tarjouksen saatuaan hankintayksikkö on 29.8.2016 tehnyt tarkastuskäynnin valittajan tarjoamassa yksikössä. Tarkastuksesta laaditusta tarkastuslistasta käy ilmi, että hankintayksikkö on tarkastanut osakokonaisuuksien 2 ja 4 osalta tarjouspyynnön liitteessä 3 esitettyjen palvelua koskevien vaatimusten ja liitteessä 2 esitetyn palvelukuvauksen vaatimusten toteutumista. Liitteen 3 osalta on merkitty, että vaatimus "henkilökunta on läsnä yksikössä tarjouspyynnössä kuvatun osakokonaisuuden palvelukuvauksessa edellytetyllä tavalla" ei toteudu. Liitteen 2 osalta on merkitty, että vaatimus "Henkilökuntaa on ympärivuorokauden katkeamattomasti tavoitettavissa ja paikalla samassa rakennuksessa asiakkaiden kanssa. Tehostetussa palveluasumisessa ei asiakkaalta odoteta kykyä hälyttää itse apua paikalle tarvittaessa." ei toteudu. Molempien alle on kirjattu seuraavaa:

"Tarkennus: Tarjouspyynnön palvelukuvauksessa liitteessä 2 edellytetään, että tehostetussa palveluasumisessa henkilökunta on ympärivuorokauden katkeamattomasti tavoitettavissa ja paikalla samassa rakennuksessa asiakkaiden kanssa. Tehostetussa palveluasumisessa ei asiakkaalta odoteta kykyä hälyttää itse apua paikalle tarvittaessa.

Pengerkosken Vantalantien yksikön toiminta sijoittuu kahteen samassa pihapiirissä sijaitsevaan erilliseen rakennukseen A ja B. A-talossa henkilöstö on paikalla vuorokauden kaikkina aikoina ja B-talossa tarpeen mukaan. Yöaikainen tuki B-taloon on järjestetty noin 2–3 kertaa tapahtuvalla yöhoitajan kierrolla. B-talon jokaisella asiakkaalla on käytössään puhelin, jolla he voivat soittaa itselleen apua tarpeen mukaan.

Palveluntuottajan toiminta B-talon osalta ei täytä vähimmäisvaatimuksia, sillä henkilöstö ei ole paikalla yksikön molemmissa rakennuksissa palvelukuvauksen edellyttämällä tavalla."

Hankintayksikkö on 14.9.2016 tekemällään hankintapäätöksellä sulkenut valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena osakokonaisuuksien 2 ja 4 osalta. Hankintapäätöksessä on toistettu edellä kuvatut tarkastuslistaan kirjatut perustelut.

Asian arviointi

Asiassa on valituksessa esitetyn perusteella ratkaistava, onko hankintayksikkö menetellyt valittajan esittämin tavoin hankintasäännösten vastaisesti sulkiessaan valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena.

Tarjouspyynnössä on hankinnan kohteena olleelle mielenterveys- ja päihdekuntoutujien palveluasumiselle asetettu vaatimus siitä, että tehostetun palveluasumisen toimintayksikössä on oltava henkilökuntaa vuorokauden ympäri katkeamattomasti tavoitettavissa ja paikalla samassa rakennuksessa asiakkaiden kanssa.

Markkinaoikeus katsoo, että edellä mainittu tarjouspyynnön vaatimus on ollut hankinnan kohteen kannalta ennalta ilmoitettu merkitykseltään olennainen seikka, jolla on voitu edistää laatuun liittyvien tekijöiden huomioimista hankinnan toteuttamisessa. Vaatimus on esitetty yhdenmukaisesti sekä tarjouspyynnössä että hankintailmoituksessa, eikä saapuneiden tarjousten perusteella ole pääteltävissä tarjouspyynnön olleen tältä osin epäselvä.

Tarjouspyynnössä asetettu vaatimus ei ole valittajan tarjouksen osalta kokonaan täyttynyt. Valittajan tarjoama Vantalantien yksikkö on edellä todetusti muodostunut kahdesta erillisestä rakennuksesta. Hankintayksikkö on Vantalantien yksikköön kohdistuneen tarkastuksen perusteella todennut yksikön tarjouspyynnön vastaiseksi ja sulkenut valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta ennen tarjousten vertailua.

Markkinaoikeus toteaa asiassa esitetyn selvityksen perusteella, että hankintayksiköllä on ollut lähtökohtaisesti velvollisuus sulkea valittajan tarjous tarjouskilpailusta, koska valittajan tarjous on poikennut tarjouspyynnössä edellytetyistä vaatimuksista.

Valittaja on esittänyt hankintayksikön hyväksyneen valittajan tarjouksen vastaavanlaisena aikaisempiin tarjouskilpailuihin. Hankintayksikkö on puolestaan esittänyt sillä olleen oikeus tiukentaa hankittavalle palvelulle asetettuja kriteerejä ja niiden valvontaa suhteessa aikaisempiin kilpailutuksiin.

Valittajan vetoama hankintayksikön aikaisempi käytäntö hyväksyä vastaavan sisältöinen tarjous mukaan tarjouskilpailuun on koskenut aikaisempia hankintamenettelyitä ja niihin sisältyneitä kilpailutuksia, joiden vaatimuksien ja hankintasäännösten mukaisuuden arvioinnista ei ole nyt kysymys.

Lisäksi valittaja on esittänyt, että sille olisi tullut varata tilaisuus täydentää tarjoustaan ennen tarjouksen sulkemista tarjouskilpailusta. Hankintayksikkö on puolestaan esittänyt, että jos valittajalle olisi tarjottu mahdollisuus täydentää tarjoustaan, olisi valittajalle annettu hankintasäännösten vastaisesti mahdollisuus tarjouksen parantamiseen.

Hankintasäännösten lähtökohta on, että tarjoaja kantaa vastuun tarjouksensa tarjouspyynnön mukaisuudesta ja tarjouksen sisältämistä tiedoista. Sisällöltään virheellisestä tarjouksesta aiheutuvat seuraukset jäävät julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden mukaan tarjoajan vastuulle.

Markkinaoikeus katsoo, että tarjouksen rajoittaminen koskemaan pelkästään valittajan tarjoukseen sisältynyttä A-taloa, mikä olisi yksin tarjottuna yksikkönä voinut mahdollisesti täyttää tarjouspyynnössä asetetun vaatimuksen, olisi valittajan pitänyt tehdä ennen tarjousten jättämiselle hankintailmoituksessa asetetun määräajan päättymistä.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella hankintayksikkö ei ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se on sulkenut valittajan tarjouksen osakokonaisuuksien 2 ja 4 osalta tarjouskilpailusta varaamatta valittajalle tilaisuutta täydentää tarjoustaan.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muun ohella, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Pengerkosken Hoitokoti Oy:n korvaamaan Järvenpään kaupungin oikeudenkäyntikulut 800 eurolla.

Asian tultua ratkaistuksi lausunnon antaminen hankintapäätöksen täytäntöönpanon väliaikaista kieltämistä koskevasta, 5.6.2017 esitetystä vaatimuksesta raukeaa.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Nina Korjus, Jaakko Ritvala ja Anne Mäkelä.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.

 
Julkaistu 10.7.2017