MAO:315/17

Kokkolan kaupunki - siivoustarvikkeet ja puhdistusaineet

julkinen hankinta - tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Diaarinumero: 2017/1
Antopäivä: 6.6.2017

ASIAN TAUSTA

Kokkolan kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 3.11.2016 julkaistulla ja 26.11.2016 korjatulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta siivoustarvikkeiden ja puhdistusaineiden hankinnasta ajalle 1.1.2017–28.2.2019 ja mahdolliselle yhden vuoden optiokaudelle.

Kokkolan kaupungin hankintapäällikkö on 19.12.2016 tekemällään hankintapäätöksellä § 8 hankinnan osan 4 "Siivousvälineet: mopit, laikat ja kuivaimet" osalta valinnut Hartman Rauta Oy:n tarjouksen sekä sulkenut muun ohella Finntensid Oy:n tarjouksen tarjouskilpailusta.

Koko hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 1.400.000 euroa, josta osan 4 osuus on ollut noin 400.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Finntensid Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen osan 4 "Siivousvälineet: mopit, laikat ja kuivaimet" osalta, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä.

Perusteet

Hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti sulkiessaan Finntensid Oy:n tarjouksen tarjouskilpailusta osan 4 osalta ja valitessaan kyseiseen osaan Hartman Rauta Oy:n tarjouksen.

Hankintayksikkö on perustellut valittajan tarjouksen sulkemista tarjouskilpailusta sillä, että tarjouksen Twister-laikkoja koskevasta referenssiliitteestä on puuttunut tarkentavia tietoja liittyen laikkojen käyttöaikaan. Itse liite ei ole vaikuttanut kilpailutuksen pisteytykseen ja siitä puuttuvien tietojen käyttäminen hylkäämisperusteena on ollut kohtuutonta. Valittaja on toimittanut Twister-laikoista referenssin, jossa on ollut tarjouspyynnössä pyydetyt tiedot pois lukien laikkojen käyttöaika. Hankintayksiköllä on ollut mahdollisuus tehdä tarkennuspyyntöjä sellaisiin tarjousten puutteellisiksi havaitsemiinsa liitteisiin, jotka eivät ole vaikuttaneet vertailuperusteisiin. Valittajan referenssissä on ilmoitettu myös asiakkaan yhteystiedot ja häneltä on ollut mahdollisuus tarkentaa referenssiin liittyviä seikkoja. Kyseessä olevan puutteen havaitessaan hankintayksikkö ei ole kuitenkaan pyytänyt tarkennusta valittajalta eikä referenssin kohteelta.

Valittajan tarjouksen lisäksi Hartman Rauta Oy:n tarjous on sisältänyt Twister-laikat, ja hankintayksikkö on ilmeisesti valitessaan Hartman Rauta Oy:n tarjouksen hyväksynyt sen Twister-laikkoja koskevan referenssin. Twister on tavaramerkki eikä Twister-nimikkeellä ole voitu tarjota muita tuotteita. Näin ollen hankintayksiköllä on jo ollut hallussaan hyväksymänsä referenssitiedot kyseisestä tuotteesta.

Valittajan tarjouksen sijaan hankintayksikön olisi tullut sulkea Hartman Rauta Oy:n tarjous osan 4 osalta tarjouskilpailusta sen tarjoaman väärän pakkauskoon vuoksi.

Hartman Rauta Oy on tarjonnut kohtaan "KORJATTU: Öljyliina (kertakäyttö) n. 30x60 cm, n. 30–100 kpl/pkt" tuotteen "Taski Floorzip 27x64 150 kpl/pkt". Hartman Rauta Oy:n tarjoaman tuotteen pakkauskoko on poikennut 50 prosenttia pyydetystä "noin" maksimiarvosta. Näin kohtuuttoman suurelle pakkauskoon vaihteluvälille ei ole annettu tarjouspyynnössä lupaa. Yleisesti ottaen vastaavanlaisissa kilpailutuksissa määritelmällä "noin" on hyväksytty 10–20 prosentin vaihteluväli. Kyseessä ei ole ollut tarjouspyyntöä vastaava tuote, joten Hartman Rauta Oy:n tarjous olisi tullut sulkea tarjouspyynnön vastaisena tarjouskilpailusta osan 4 osalta.

Vastine

Vaatimukset

Kokkolan kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.000 eurolla.

Perusteet

Valittajan tarjous osan 4 "Siivousvälineet: mopit, laikat ja kuivaimet" osalta on ollut tarjouspyynnön vastainen ja tarjous on tullut sulkea tarjouskilpailusta kyseessä olevassa tuoteryhmässä.

Twister-laikkajärjestelmä on lattianhoitojärjestelmä, joka vaatii erityistä tuotetuntemusta. Valittajan tarjoukseensa liittämästä referenssistä ei ole käynyt ilmi tarjouspyynnössä vaadittua laikkojen kokonaiskäyttöaikaa, joten hankintayksikkö ei ole voinut varmistua siitä, että tarjoaja olisi testannut tuotetta vaihe vaiheelta eri pintamateriaaleille. Tarjoajan referenssistä on saanut sen kuvan, että kyseessä ovat olleet yksittäiset käyttökokeilut eikä perusteellinen tuotetestaus, jolla voidaan osoittaa järjestelmän toimivuus ja soveltuvuus kohteissa oleville lattiamateriaaleille. Hankintayksikkö ei ole voinut tarjouksen perusteella varmistua siitä, että valittajalla on ollut riittävä käyttökokemus ja tuotetuntemus Twister-laikkajärjestelmästä.

Hankintayksiköllä ei ole ollut velvollisuutta tehdä tarjoajien tarjousten sisällöstä täsmennyspyyntöjä.

Muun ohella valittaja on valituksessaan viitannut Hartman Rauta Oy:n tarjouksen referenssitietoihin kyseisestä tuotteesta. Vaikka kyseessä on ollut sama tuote, jokaisen tarjoajan referenssitiedot ovat olleet ominaisuuksiltaan toisistaan poikkeavia. Jokainen tarjoaja on vastannut omista referensseistään.

Hartman Rauta Oy:n tarjouksessaan tarjoama tuote "Taski Floorzip 27x64 150 kpl/pkt" ei ole ollut tarjouspyynnön vastainen.

Tilaajien toiminnan ja tilausten kannalta pakkauskoon suuruudella ei ole ollut merkitystä. Tarjouspyynnön tilausmäärät ovat olleet suuntaa antavia ja tilaajat tulevat tekemään tilauksia sopimuskaudella hankintatarpeidensa mukaisesti. Hintapyyntö kyseessä olevalle tuotteelle on ollut euroa per kappale. Vertailumalli on ollut yhdenvertainen ja kaikille tarjoajille sama.

Yritysten tuotteiden pakkauskoot vaihtelevat alalla. Alalla ei ole yleisesti tiedossa valittajan ilmoittamaa 10–20 prosentin vaihteluväliä. Hankintayksikölle lähetetyn kysymyksen perusteella tarjouspyyntöön tehdyllä pakkauskoon muutoksella on edistetty tarjouskilpailun tasapuolista kilpailuasetelmaa ja useamman yrityksen mukaan tuloa tarjouskilpailuun. Suurempi pakkauskoko ei ole tuonut Hartman Rauta Oy:lle hinnoitteluetua tarjouskilpailuun.

Kuultavan lausunto

Hartman Rauta Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Valittaja on jättänyt tarjouksestaan pois tarkentavan tiedon laikkojen käyttöiästä eri materiaaleilla. Tarjoajien on tullut omalla vastuullaan vastata tarjouspyyntöön hankintayksikön esittämällä tavalla. Jos hankintayksikkö olisi pyytänyt tarkennusta valittajan tarjouksesta, se olisi ollut muita tarjoajia kohtaan syrjivää. Valittajan referenssit eivät ole olleet tarjouspyynnön mukaisia, joten hankintayksikön on tullut sulkea valittajan tarjous tarjouskilpailusta kyseessä olevalta osalta.

Tarjouspyynnössä ei ole ilmoitettu, minkä vaihteluvälin sisällä pakkauskoon "noin" määritelmä on hyväksytty. Hankintayksikkö on asettanut vertailuhinnaksi kappalehinnan, joten vertailuhinta on ollut yhdenvertainen kaikille tarjoajille. Hartman Rauta Oy ei ole saanut hinnoitteluetua tarjouskilpailussa tarjoamallaan pakkauskoolla.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikön vastineesta on ollut tulkittavissa, että jotkin tahot ovat suorittaneet laajempia testauksia laikoilla. Tarjouspyynnössä on mainittu, että referenssituotteiden on tullut olla käytössä vähintään kolme kuukautta referenssikohteissa. Valittajan tarjoamat tuotteet ovat olleet asiakkaiden käytössä vuosia, mutta jos hankintayksikkö on vaatinut laajempia testauksia referenssien osalta, olisi tarjoajille tasapuolisen kohtelun turvaamiseksi tullut järjestää mahdollisuus perusteelliseen testaukseen.

Lisäksi hankintayksikkö on vastineessaan esittänyt, että valittaja ei ole testannut tuotetta vaihe vaiheelta eri pintamateriaaleille. Yleensä tällaiset testit suorittavat tuotteiden valmistajat ja maahantuojat eivätkä niinkään tuotteiden tarjoajat, jotka tukeutuvat ennemmin edellä mainittuihin testituloksiin. Referenssin ohjeistuksessa ei ole mainittu, että referenssien olisi tullut kohdistua tarjoajan omakohtaisiin testeihin. Valittaja on tarjonnut referenssiä, jossa vaaditut laikat ovat olleet käytössä yli kolme kuukautta. Mikäli referenssien olisi tullut kohdentua tarjoajan omakohtaisiin testeihin, olisi tarjoajille tullut antaa riittävä aika kolmen kuukauden testejä varten.

Hankintayksiköllä olisi ollut oikeus, mutta ei velvollisuutta, pyytää valittajaa täydentämään referenssiä. Valittajan ilmoittama referenssikohde sijaitsee hankintayksikön hankintarenkaan sisällä, joten referenssiin liittyvät asiat olisivat olleet hankintayksikön helposti tarkastettavissa.

Hartman Rauta Oy olisi voinut halutessaan tiedustella hankintayksiköltä mahdollisuutta tarjota suurempaa 150 kappaleen pakkauskokoa. Mikäli tarjouspyynnössä mainittujen "noin"-arvojen poikkeavuutena on sallittu 50 prosentin poikkeavuus tai pakkauskoolla ei ole ollut merkitystä, olisi se tullut mainita tarjouspyynnössä. Jos vertailu on tehty yksikköhintaan perustuen, ei pakkauskokoa olisi tullut lainkaan rajoittaa tiettyyn pakkauskokoluokkaan. Jos näin suurien poikkeavuuksien salliminen tai pakkauskoon merkityksettömyys olisivat olleet tarjoajien tiedossa, olisi se voinut vaikuttaa merkittävästi kilpailutukseen. Tarjouspyynnön pakkauskokomääritelmä on ollut harhaanjohtava.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007; jäljempänä hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 46 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta.

Hankintalain säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 50/2006 vp s. 90 ja 91) yksityiskohtaisissa perusteluissa on 46 §:n kohdalla todettu muun ohella, että hankintayksikön tulee hylätä sellaiset tarjoukset, jotka eivät vastaa tarjouspyynnön vaatimuksia. Siten esimerkiksi sellaiset tarjoukset, jotka eivät vastaa tarjouspyynnössä esitettyjä teknisiä eritelmiä tai muita hankinnan kohdetta koskevia vaatimuksia, on suljettava tarjouskilpailusta. Tarjous on hylättävä tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomana myös, jos se on saapunut myöhässä tai on puutteellinen. Tarjouksen hylkäämistä tulee arvioida nimenomaan tarjoajien tasapuolisen kohtelun näkökulmasta. Hankintayksikkö voi kuitenkin pyytää tarjoajia täsmentämään ja selventämään tarjousten yksityiskohtia, jos se ei vaaranna tarjoajien tasapuolista kohtelua. Menettely ei kuitenkaan saa tarkoittaa sitä, että jollekin tarjoajalle annetaan mahdollisuus parantaa tarjoustaan. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tarjoajien yhdenvertaisen kohtelun ja avoimuuden periaatteet edellyttävät myös tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomien tarjousten hylkäämistä.

Tarjousten tarjouspyynnön mukaisuus

Kokkolan kaupunki on pyytänyt tarjouksia siivoustarvikkeista ja puhdistustuotteista ajalle 1.1.2017–28.2.2019. Tarjouspyynnön mukaan kyse on ollut Kokkolan kaupungin yksiköiden ja hankintarenkaan kuntien yhteishankinnasta. Hankinta on jaettu kuuteen osaan ja tarjousten valintaperusteena on kaikkien osien osalta ollut halvin hinta.

Asiassa on ensin kysymys siitä, onko Kokkolan kaupunki menetellyt hankinnan osan 4 "Siivousvälineet: mopit, laikat ja kuivaimet" osalta julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden mukaisesti sulkiessaan valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena.

Tarjouspyynnössä on osassa 4 esitetty muun ohella seuraava tuotevaatimus:

"Twister timanttilaikka, 17 " pun, valk, kelt, vihr, on sovelluttava kaikille kaupungin kohteissa oleville lattiamateriaaleille (muovimatto-, ja laatta, pur, linoleumi, pulastic) tai vast."

Vastaavalla tavalla tarjouksia on pyydetty myös 14 tuuman kokoluokan laikoista. Kyseisiä tuotteita koskevissa tarjouspyynnön vaatimuksissa on edellytetty seuraavaa:

"Laikkojen soveltuvuus on osoitettava materiaalikohtaisten referenssien avulla. Laikkojen on pitänyt olla käytössä kohteessa vähintään 3 kk. Referenssilistassa pitää mainita kohde, jossa laikkoja käytetään, yhdyshenkilö, pintamateriaali, käytettävä laikka ja laikkojen kokonaiskäyttöaika."

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan hankintamenettelyn aikana hankintayksikölle on tältä osin esitetty seuraava kysymys:

"Laikkoja voi olla yhdellä asiakkaalla käytössä useissa kohteissa ja eri pintamateriaaleilla. Riittääkö referenssiin laikkoja käyttävä asiakas yhteyshenkilöineen, jolla laikkoja on ollut käytössä yli 3 kk:n ajalta?"

Hankintayksikkö on vastannut kysymykseen "Tarjouspyynnön mukaisesti".

Tarjouspyynnön kohdassa "Hylkäämisperusteet" on todettu muun ohella, että tarjous hylätään, jos tarjouspyyntöasiakirjoissa esitetyt vaatimukset eivät täyty tai jos tarjous ei muilta osin vastaa tarjouspyyntöä.

Hankintayksikkö on hankintapäätöksessä sulkenut valittajan tarjouksen tarjousten vertailusta seuraavin perustein:

"Kohderyhmässä siivousvälineet (mopit, laikat ja kuivaimet) Finntensid Oy:n tarjouksessa Twister-laikkojen referenssiluettelosta puuttuu tarjouspyynnössä vaadittu laikkojen kokonaiskäyttöaika. Tältä osin Finntensid Oy:n tarjous on tarjouspyynnön vastainen."

Asiassa esitetystä selvityksestä käy ilmi, että valittaja on liittänyt tarjoukseensa Twister-timanttilaikkoja koskevan referenssin, josta ei ole kuitenkaan käynyt ilmi tarjouspyynnössä vaadittua laikkojen kokonaiskäyttöaikaa. Mainittu seikka ei ole myöskään ilmennyt muualta valittajan tarjouksesta.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintamenettelyn lähtökohtana on tarjousten lopullisuus. Tarjoaja vastaa tarjouksensa sisällöstä ja siitä, että tarjouksen jättämiselle varatun määräajan päättyessä sen tarjous täyttää tarjouspyynnössä asetetut vaatimukset. Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun periaate edellyttää, että tarjouksia arvioidaan lähtökohtaisesti sellaisina kuin ne on toimitettu hankintayksikölle tarjousten jättämiselle asetetussa määräajassa. Tarjoajalle ei voida antaa mahdollisuutta parantaa tarjoustaan.

Edellä kuvatulla tavalla hankintayksikkö on nyt arvioitavassa tarjouspyynnön kohdassa edellyttänyt, että referenssilistassa ilmoitetaan muun ohella laikkojen kokonaiskäyttöaika. Edellä todetusti tarjouksia arvioidaan lähtökohtaisesti sellaisina kuin ne on määräajassa hankintayksikölle toimitettu. Kun laikkojen kokonaiskäyttöaika ei edellä todetun mukaisesti ole käynyt ilmi valittajan tarjoukseen liitetystä referenssiluettelosta, markkinaoikeus katsoo, ettei valittajan tarjous ole mainituilta osin vastannut tarjouspyynnön vaatimuksia.

Markkinaoikeus katsoo näin ollen, ettei hankintayksikkö ole edellä todettu huomioon ottaen menetellyt virheellisesti, kun se on sulkenut valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta osan 4 osalta.

Asiassa on vielä arvioitava sitä, onko hankintayksikkö menetellyt valittajan esittämin tavoin virheellisesti hyväksyessään voittaneen tarjoajan tarjouksen mukaan tarjousvertailuun osan 4 osalta.

Valittaja on esittänyt, että voittaneen tarjoajan tuotteen "Öljyliina (kertakäyttö) n. 30x60 cm" osalta tarjoama pakkauskoko on poikennut tarjouspyynnössä vaaditusta pakkauskoosta niin olennaisesti, että hankintayksikön olisi tullut sulkea voittaneen tarjoajan tarjous tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena.

Tarjouspyynnön osassa 4 on esitetty seuraava tuotevaatimus: "KORJATTU: Öljyliina (kertakäyttö) n. 30x60 cm, n. 30–100 kpl/pkt". Hankittavaksi määräksi tarjouspyynnössä on ilmoitettu 2.500 kappaletta ja tuotteen hinta on tullut ilmoittaa kappaleittain. Kohdassa on tullut ilmoittaa muun ohella pakkauskoko (kpl/pkt).

Ensimmäisessä 1.11.2016 julkaistussa tarjouspyynnössä kyseisen tuotteen pakkauskokoa koskeva vaatimus on ollut "n. 30–50 kpl/pkt". Hankintamenettelyn aikana hankintayksiköltä on muun ohella kysytty, voidaanko kyseessä olevassa kohdassa tarjota 100 kappaleen pakkauksissa olevaa tuotetta. Hankintayksikkö on 24.11.2016 vastannut kysymykseen myöntävästi ja korjannut tarjouspyyntöön määräksi "n. 30–100 kpl/pkt".

Voittanut tarjoaja on tarjonnut tuotteen "Taski Floorzip 27x64 150 kpl/pkt".

Kysymyksessä olevan tuotteen pakkauskoon osalta ilmoitetun 30–100 kappaleen vaihteluväli on edellä todetun mukaisesti ilmaistu tarjouspyynnössä käyttämällä sen edessä määrettä "noin". Tarjouspyynnössä ei näin ollen ole edellytetty, että tarjottavien öljyliinojen tulee olla nimenomaisesti 30–100 kappaleen pakkauksissa, vaan vaatimus on tältä osin ollut joustava. Ottaen huomioon hankinnan kohteena olevan tuotteen, eli että kyse on siivousliinoista, ja että pakkausten koko on joka tapauksessa ollut suhteellisen pieni koko hankittavaan määrään nähden, markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on harkintavaltansa puitteissa ja esittämillään perusteilla voinut katsoa voittaneen tarjoajan tarjoamien öljyliinojen täyttävän tarjouspyynnössä asetetut vaatimukset. Hankintayksikkö ei siten ole menetellyt virheellisesti hyväksyessään voittaneen tarjoajan tarjouksen mukaan tarjousvertailuun.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muun ohella, mitä hallintolain¬käyttölain 74 §:n 1 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Finntensid Oy:n korvaamaan Kokkolan kaupungin oikeudenkäyntikulut 1.000 eurolla.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomari Nina Korjus, Petri Rinkinen ja Sanna Holkeri.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.

 
Julkaistu 7.7.2017