MAO:313/17

Vaalijalan kuntayhtymä - peruskorjauksen rakennusteknisten töiden urakka

julkinen hankinta - tarjousten vertailu - syrjimätön kohtelu

Diaarinumero: 2016/577
Antopäivä: 6.6.2017

ASIAN TAUSTA

Vaalijalan kuntayhtymä (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 6.9.2016 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta osastorakennus RA 11 Korallin peruskorjauksen rakennusteknisten töiden urakasta ajalle 17.10.2016–16.10.2017.

Vaalijalan kuntayhtymän hallitus on 5.10.2016 tekemällään hankintapäätöksellä § 118 valinnut Pieksämäen Ysiysi-Rakennus Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 1.300.000–1.500.000 euroa.

Hankintasopimus on allekirjoitettu 19.12.2016.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Harvel Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 10 prosenttia hankintasopimuksen arvosta. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 8.590 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti liittyen siihen, että valittaja ja voittanut tarjoaja ovat päätyneet vertailussa tasatilanteeseen.

Hankintayksikkö on toiminut tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun periaatteen vastaisesti. Hankintayksikkö on päätynyt valitsemaan voittaneen tarjoajan tarjouksen ottamalla huomioon hankintayksikön aikaisemmat kokemukset voittaneesta tarjoajasta. Päätös ei ole perustunut hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä ennalta määritettyihin perusteisiin.

Hankintayksikkö ei ole asettanut tarjoajien pakolliseksi soveltuvuusvaatimukseksi esimerkiksi mitään aiempaa kokemusta hankinnan kohteen mukaisista urakoista. Tarjoajia ei ole pyydetty toimittamaan esimerkiksi referenssejä aiemmista urakoista, mutta valittaja on kuitenkin tarjouksensa yhteydessä toimittanut referenssejä vastaavista urakoista osoittaakseen ammatillisen ja teknisen pätevyytensä tarjouspyynnön mukaisen urakan toteuttamiseen.

Hankintayksikkö on tarjousten jättämisajan päättymisen jälkeen pyytänyt voittaneelta tarjoajalta lisäselvityspyynnöllä referenssiluetteloa hankinnan kohdetta vastaavista urakoista. Voittanut tarjoaja on toimittanut hankintayksikölle sen pyytämän referenssiluettelon.

Valittajan otettua yhteyttä hankintayksikköön valittajalle on ilmoitettu, että voittaneelta tarjoajalta on pyydetty referenssitietoja päätöksenteon tueksi. Hankintayksikkö ei ole pyytänyt vastaavia referenssitietoja valittajalta, mutta valittaja on kuitenkin oma-aloitteisesti toimittanut hankintayksikölle muun ohella tiedot valittajan RALA-pätevyyksistä.

Hankintayksikkö on tämän jälkeen tehnyt hankintapäätöksen, jossa se on valinnut voittaneen tarjoajan tarjouksen. Valinta voittaneen tarjoajan ja valittajan välillä on hankintapäätöksen mukaan tehty sillä perusteella, että voittanut tarjoaja on toteuttanut hankintayksikölle useita onnistuneita peruskorjauksia sekä uudisrakennuksia koskevia urakoita, joista hankintayksiköllä on hyvät kokemukset. Vastaavasti valittajan talonrakennuskokemusten on hankintapäätöksessä todettu olevan huomattavasti vähäisemmät.

Hankintayksikkö on menetellyt tasapuolisen kohtelun periaatteen vastaisesti varatessaan ainoastaan voittaneelle tarjoajalle mahdollisuuden täydentää tarjoustaan. Kun hankintayksiköllä ei ole ollut tiedossaan kaikkia valittajan referenssitietoja, vertailua ei ole ylipäätään voitu tehdä tarjoajien kannalta tasapuolisesti ja syrjimättömästi. Valintaperusteena on ollut halvin hinta, eikä tarjouspyynnössä ole edellytetty toimitettavaksi sellaisia selvityksiä, joiden perusteella tarjoajien paremmuus olisi ollut objektiivisesti todennettavissa. Tasatilanteessa olisi valinta tullut tehdä arvalla tai esimerkiksi järjestämällä haastattelu ennalta määritettyjä perusteita noudattaen.

Hankintayksiköllä on sinänsä harkintavaltaa valita tasatilanteessa voittava tarjous, mutta referenssitietojen käyttäminen tässä tarjousvertailuun liittyvässä harkinnassa on hankintamenettelyn vaiheittaisuuden vastaista. Yrityksen referenssit, erityisesti määrittelemätön referenssiluettelo, liittyvät ensisijaisesti tarjoajan soveltuvuuteen eikä niillä ole merkitystä tarjousten vertailussa.

Tasatilanteen vuoksi valittajalla on ollut vähintäänkin todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.

Vastine

Vaatimukset

Vaalijalan kuntayhtymä on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.000 eurolla.

Perusteet

Syntyneen tasatilanteen ratkaisemiseksi hankintayksikkö on pyytänyt voittaneelta tarjoajalta referenssejä, jotta varmistetaan tarjoajan soveltuvuus sopimuksen täyttämiseen. Valittajan referenssiluettelo on jo ollut sen tarjouksen mukana olleen RALA-todistuksen liitteenä. Hankintayksikkö on 4.10.2016 antanut myös valittajalle mahdollisuuden täydentää tarjoustaan, mutta ei ole erikseen pyytänyt referenssejä, koska ne oli jo ilmoitettu valittajan tarjouksessa.

RALA-pätevyyttä ei ole edellytetty tarjouspyynnössä, joten sitä ei ole erikseen huomioitu. Voittaneella tarjoajalla on hankintayksikön kohteiden lisäksi enemmän muita hankinnan kohdetta vastaavia urakoita kuin valittajalla.

Valittajalla on ollut tilaajavastuuraportin mukaan järjestelemätöntä verovelkaa, maksamattomia eläkevakuutusmaksuja ja lisäksi muitakin maksurästejä. Hankintayksikkö on pitänyt näitä merkittävinä riskeinä hankkeen toteuttamisen kannalta, eikä ole sen vuoksi ratkaissut valintaa arpomalla.

Kuultavan lausunto

Pieksämäen Ysiysi-Rakennus Oy ei ole sille varatusta tilaisuudesta huolimatta antanut lausuntoa.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että valittajan taloudelliseen tilanteeseen liittyvillä seikoilla ei ole ollut merkitystä asian ratkaisemisen kannalta. Ottaessaan tällaiset seikat huomioon hankintayksikkö on menetellyt hankintamenettelyissä noudatettavan vaiheittaisuuden periaatteen vastaisesti. Tasatilanteessa ratkaisu olisi tullut tehdä hankintailmoituksessa ja tarjouspyynnössä ilmoitetuin perustein ja tarjoajien tarjouksista ilmenevin tiedoin. Nyt valintaperusteeksi on ilmoitettu halvin hinta, mutta valinta on tehty lopulta täysin uudella vertailuperusteella. Tarjoajan ominaisuuksille, kuten taloudelliselle kantokyvylle, ei voida antaa merkitystä tarjousten vertailuvaiheessa.] Tarjouspyynnössä ei ollut myöskään asetettu vertailuperusteeksi tarjoajan aikaisempaa kokemusta. Lisäksi valittajan tarjouksensa yhteydessä oma-aloitteisesti toimittama referenssiluettelo on ollut luonteeltaan vain yleinen, eikä ole sisältänyt kaikkia nyt merkityksellisiä valittajan referenssejä. Hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti pyytäessään vain voittaneelta tarjoajalta nimenomaista tietoa referensseistä.

Lisäkirjelmä

Hankintayksikkö on toimittanut lisäkirjelmän.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007; jäljempänä hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella hankinnan kohteen määrittely sekä tarjouksen valintaperuste ja käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys.

Hankintalain 71 §:n 1 momentin mukaan ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuus on arvioitava kaikissa hankintamenettelyissä ennalta ilmoitettuja, tarjoajien taloudelliseen ja rahoitukselliseen tilanteeseen, tekniseen suorituskykyyn tai ammatilliseen pätevyyteen liittyviä taikka muita objektiivisia ja syrjimättömiä perusteita noudattaen. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouskilpailusta tulee sulkea pois ehdokas tai tarjoaja, jolla ei ole teknisiä, taloudellisia tai muita edellytyksiä hankinnan toteuttamiseksi. Ehdokkaiden tai tarjoajien sulkemisessa tarjouskilpailun ulkopuolelle voidaan noudattaa soveltuvin osin myös, mitä ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuuden arvioinnista lain 52–59 §:ssä säädetään.

Hankintalain 52 §:n mukaan ehdokas tai tarjoaja on suljettava tarjouskilpailusta, ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuus muutenkin arvioitava sekä tarjoajat valittava ennen tarjousten vertailua.

Hankintalain 54 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaan hankintayksikkö voi sulkea tarjouskilpailun ulkopuolelle ehdokkaan tai tarjoajan, joka on laiminlyönyt velvollisuutensa maksaa Suomen tai sijoittautumismaansa veroja tai sosiaaliturvamaksuja.

Hankintalain 56 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi esittää ehdokkaiden tai tarjoajien rahoituksellista ja taloudellista tilannetta, teknistä suorituskykyä ja ammatillista pätevyyttä sekä laatua koskevia vaatimuksia sekä vaatia ehdokkaita ja tarjoajia esittämään niihin liittyviä selvityksiä. Pykälän 2 momentin mukaan vaatimusten ja niiden täyttymisen todistamiseksi pyydettävien selvitysten tulee liittyä ehdokkaan ja tarjoajan edellytyksiin toteuttaa hankinta, ja ne on suhteutettava hankinnan luonteeseen, käyttötarkoitukseen ja laajuuteen.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi. Palveluhankinnoissa tai rakennusurakoissa, joissa palvelun tarjoamisesta tai rakennustyöstä vastaavien henkilöiden asiantuntemuksella, ammattitaidolla tai pätevyydellä on erityinen merkitys, vertailuperusteina voidaan käyttää myös hankinnan toteuttamisessa tarvittavaa tarjoajien soveltuvuuden vähimmäisvaatimukset ylittävää laadunhallintaa, pätevyyttä, kokemusta ja ammattitaitoa.

Viimeksi mainittua lainkohtaa koskevien esitöiden (HE 50/2006 vp s. 116) mukaan käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta hankintayksikön tulee noudattaa ennalta ilmoitettuja vertailuperusteita. Hankintayksiköllä on harkintavaltaa kokonaistaloudellisen edullisuuden arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden valinnassa, joiden tulee kuitenkin liittyä hankinnan kohteeseen ja joiden on oltava objektiivisia ja taloudellisesti merkityksellisiä. Ehdokkaiden tai tarjoajien soveltuvuuteen liittyviä tekijöitä ei tule käyttää tarjousten arvioinnissa.

Hankintamenettely

Hankintayksikkö on ilmoittanut 6.9.2016 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta osastorakennus RA 11 Korallin peruskorjauksen rakennusteknisten töiden urakasta ajalle 17.10.2016–16.10.2017. Hankintailmoituksen mukaan tarjouksen valintaperuste on halvin hinta.

Tarjouspyynnön mukaan tarjoajan liikevaihdon on tullut olla kahdelta edelliseltä vuodelta vähintään 1,5 miljoonaa euroa vuotta kohti arvonlisäverottomana. Tarjouspyynnön mukaan lisätietoja on ollut urakkaohjelmassa.

Urakkaohjelman kohdassa 16.2 tarjoajia on pyydetty liittämään tarjoukseensa verovelkatodistus sekä ilmoitus eläkevakuutusmaksuvelvoitteiden täyttämisestä tai muu vastaava luotettava selvitys verojen, ennakonpidätystilitysten, sosiaaliturvamaksujen ja eläkemaksujen suorittamisesta.

Valittajan tarjouksen liitteenä on ollut muun ohella selvitys siitä, että sillä on ollut työeläkevakuutus- ja verovelkoja täytäntöönpanossa, mutta että niitä koskien on tehty ulosottovirastossa maksusuunnitelma. Valittajan tarjouksen liitteenä on ollut lisäksi selvitys kahdesta sen toteuttamasta hankinnan kohteen kanssa samankaltaisesta korjauksesta ja 3.10.2016 tulostettu referenssiyhteenveto.

Voittaneen tarjoajan tarjouksen liitteenä on ollut tilaajavastuuraportti, jonka mukaan se on hoitanut tilaajavastuulain edellyttämät velvoitteet.

Hankintayksikön 3.10.2016 laatiman tarjousten avauspöytäkirjan mukaan kaksi tarjoajaa, voittanut tarjoaja ja valittaja, ovat antaneet saman tarjouksen kokonaishinnan, 1.078.000 euroa (alv 0 prosenttia).

Voittanut tarjoaja on 4.10.2016 toimittanut hankintayksikön pyynnöstä referenssiluettelon hankinnan kohdetta vastaavista kohteista. Valittaja on 4.10.2016 toimittanut oma-aloitteisesti hankintayksikölle selvityksen sen teknisen ja ammatillisen pätevyyden todentamiseen liittyen.

Hankintayksikkö on 5.10.2016 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut voittaneen tarjoajan tarjouksen. Hankintapäätöksen perusteluiden mukaan, kun tarjoushinta on ollut sama kahdella urakoitsijalla eikä muiden valintakriteerien perusteella ole voitu yksiselitteistä eroa osoittaa, tilaaja on voinut tehdä ratkaisun urakoitsijoiden välillä. Edelleen perusteluiden mukaan voittanut tarjoaja on toteuttanut hankintayksikölle useita onnistuneita peruskorjauksia sekä uudisrakennuksia koskevia urakoita, joista hankintayksiköllä on hyvät kokemukset. Vastaavasti valittajan talonrakennuskokemusten on hankintapäätöksen perusteluissa todettu olleen huomattavasti vähäisemmät.

Asian arviointi

Hankintalaki ei sisällä säännöksiä menettelystä tilanteessa, jossa tarjousvertailu päättyy tarjouspyynnössä ilmoitetun valintaperusteen osalta tasatilanteeseen. Hankintayksikön menettelyä on tällaisessa tilanteessa arvioitava hankintalain 2 §:n 1 momentissa asetetun hankintamenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimuksen näkökulmasta. Hankintayksiköllä on siten harkintavaltaa sen suhteen, millä perusteella se valitsee tarjouskilpailun voittajan, kunhan valinta tapahtuu tarjoajien kannalta tasapuolisesti ja syrjimättömästi.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintailmoituksessa tarjouksen valinta on ilmoitettu tehtäväksi halvimman hinnan perusteella. Kun kahden tarjoajan antama hinta on ollut täysin sama, on vertailuperusteen osalta oltu tasatilanteessa, ja edellä lausuttuun nähden hankintayksikön on tullut suorittaa valinta näiden kahden tarjoajan kannalta tasapuolisesti ja syrjimättömästi.

Hankintayksikkö, jolle valittaja oli jo tarjouksensa yhteydessä toimittanut selvitystä referensseistään, on varannut myös voittaneelle tarjoajalle tilaisuuden toimittaa selvitystä referensseistään. Valittaja on ennen tarjoajan valintaa toimittanut oma-aloitteisesti hankintayksikölle selvitystä liittyen teknisen ja ammatillisen pätevyyden todentamiseen sekä laaduntuottokykyyn.

Hankintayksikkö on tehnyt tasatilanteessa valinnan voittaneen tarjoajan valittajaa parempien referenssien perusteella sekä hankintayksiköllä voittaneesta tarjoajasta olleiden hyvien kokemusten perusteella. Markkinaoikeus toteaa, ettei hankintayksikön käyttämiä kriteerejä taikka hankintayksikön noudattamaa menettelyä voida vertailussa syntyneessä tasatilanteessa pitää tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun periaatteen vastaisena. Lisäksi markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä olisi joka tapauksessa ollut oikeus sulkea valittaja tarjouskilpailusta valittajan jätettyä täyttämättä tarjouspyyntöasiakirjoissa asetetut vaatimukset muun ohella verojen suorittamisesta.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muun ohella, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Harvel Oy:n korvaamaan Vaalijalan kuntayhtymän oikeudenkäyntikulut 2.000 eurolla.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Nina Korjus, Reima Jussila ja Anne Mäkelä.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.

 
Julkaistu 5.7.2017