MAO:309/17

Helsingin kaupunki - nimipalvelu- ja DHCP-järjestelmä

julkinen hankinta - hankintamenettelyn keskeyttäminen

Diaarinumero: 2016/659 ja 2017/204
Antopäivä: 6.6.2017

ASIAN TAUSTA

Helsingin kaupungin (jäljempänä myös hankintayksikkö) hankintakeskus on ilmoittanut 22.4.2016 julkaistulla ja 20.5.2016 korjatulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta nimipalvelu- ja DHCP-järjestelmän hankinnasta.

Helsingin kaupungin tietotekniikka- ja viestintäjohtaja on 26.10.2016 tekemällään hankintapäätöksellä § 25 muun ohella valinnut Elisa Oyj:n tarjouksen ja katsonut, ettei FusionLayer Oy:n tarjous ole täyttänyt vähimmäisvaatimuksia.

Helsingin kaupungin kaupunginhallitus on 6.2.2017 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä § 105 hyväksynyt FusionLayer Oy:n hankintaoikaisuvaatimuksen ja poistanut Helsingin kaupungin tietotekniikka- ja viestintäjohtajan 26.10.2016 tekemän hankintapäätöksen sekä keskeyttänyt hankintamenettelyn.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut 280.000 euroa.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Diaarinumero 2016/659

Valitus

Vaatimukset

FusionLayer Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan 26.10.2016 tehdyn hankintapäätöksen § 25, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on vaatinut myös, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 25.496 euroa. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.000 eurolla.

Perusteet

Hankintayksikkö on virheellisesti katsonut, että valittajan tarjous ei ole täyttänyt hankinnan kohteelle asetettuja teknisiä vaatimuksia 7, 29 ja 30, ja on virheellisesti sulkenut valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta. Mainittujen teknisten vaatimusten osalta tarjouspyynnössä ei ollut edellytetty selvitystä vaatimuksen täyttymisestä, vaan näiden osalta on riittänyt tarjouksessa annettu "kyllä"- tai "ei"-vastaus. Valittaja on tarjouksessaan ilmoittanut täyttävänsä puheena olevat tekniset vaatimukset. Valittaja on toimittanut yleisen ratkaisukuvauksen sekä tarkat kuvaukset niihin vaatimuksiin liittyen, joista on edellytetty tarkkaa kuvausta. Hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti sulkiessaan valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta pyytämättä lisäselvitystä tarjoajalta, vaikka valittaja on toimittanut tiedot teknisten vaatimusten täyttymisestä tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla.

Hankintapäätöksen liitetietona on ollut hankintayksikön tietoliikenneasiantuntijan arviointi, jonka mukaan edellä mainitut tekniset ominaisuudet eivät olisi tuettuna valittajan tarjoajamassa ratkaisussa. Arviointi on ollut virheellinen ja lisäksi osa arvioinnista on jätetty perustelematta. Menettely ei ole täyttänyt avoimuuden ja syrjimättömyyden vaatimuksia. Menettelyn perusteella on syntynyt epäilys siitä, että tarjouskilpailulle olisi tosiasiassa valittu voittaja jo ennen tarjouskilpailun järjestämistä.

Vastine

Helsingin kaupunki on toimittanut Helsingin kaupungin kaupunginhallituksen 6.2.2017 tekemän hankintaoikaisupäätöksen. Hankintaoikaisupäätöksen mukaan kaupunginhallitus on muun ohella hyväksynyt FusionLayer Oy:n hankintaoikaisuvaatimuksen sekä päättänyt keskeyttää hankintamenettelyn.

Kuultavan lausunto

Elisa Oyj ei ole sille varatusta tilaisuudesta huolimatta antanut lausuntoa.

Vastaselitys

FusionLayer Oy on antanut vastaselityksen.

Diaarinumero 2017/204

Valitus

Vaatimukset

FusionLayer Oy:n on katsottava vaatineen, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan 6.2.2017 tehdyn hankintaoikaisupäätöksen § 105.

Perusteet

Hankinnan keskeyttänyt hankintaoikaisupäätös on ollut virheellinen, koska se ei ole perustunut tarjouspyynnön objektiiviseen arviointiin. Hankintayksikkö ei ole esittänyt, ettei vertailua olisi voitu suorittaa yhteismitallisesti alkuperäisten tarjousten perusteella. Koska tarjouspyynnössä ei ole ollut epäselvyyttä, on hankintayksikön hankintaoikaisupäätös tosiasiassa ollut perusteeton.

Valittaja ei ole esittänyt hankintayksikön väittämällä tavalla, ettei objektiivista arviota vaatimusten täyttymisestä ole voitu tehdä tarjoukseen liitettyjen selvitysten perusteella. Kyse on siitä, ettei hankintayksikön asiantuntijan suorittama arviointi ole voinut perustua tarjouspyynnössä esitettyihin vertailukriteereihin, koska niihin perustuneessa arvioinnissa valittajan tarjous olisi täyttänyt kaikki pakolliset tekniset vaatimukset.

Tarjouspyynnössä on täysin yksiselitteisesti muun ohella ilmoitettu, että tarjotun ratkaisun tulee täyttää pakolliset vaatimukset ja että vaatimukset täyttävät tarjoukset pisteytetään kokonaishinnan perusteella. Hankintayksikön kanta siitä, ettei tarjouspyynnön perusteella ole voitu antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia, ei siten pidä paikkaansa. Ainoat menettelyn epäselvyydet ovat perustuneet siihen, ettei hankintayksikkö ole noudattanut itse laatimiaan objektiivisia vertailuperusteita. Tarjouspyyntö on laadittu niin yksityiskohtaisesti, ettei tarkemman määrittelyn tekeminen olisi edes ollut mahdollista syrjimättömyyden periaatetta rikkomatta.

Hankintaoikaisupäätöksessä on esitetty tarkoitushakuisia väitteitä valittajan tarjouksessaan esittämään neljän tunnin työpajaan liittyen ja siihen, että työpajan tarve olisi todiste tarjouspyynnön epäselvyydestä. Kun tarjouskilpailun kohteena on ollut satojen tuhansien eurojen arvoinen kriittinen tietojärjestelmä, on neljän tunnin työpaja asennukselle kertonut pikemmin tarjouspyynnön selvyydestä. Lisäksi työpajatyöskentely on muutoinkin toimialalle ominaista. Merkitystä ei ole myöskään hankintayksikön väitteillä siitä, ettei se olisi voinut pyytää lisäselvitystä tarjouksesta, sillä valittaja oli tarjouksessaan ilmoittanut täyttävänsä vaatimukset, eikä lisäselvityksen pyytäminen olisi siten ollut virheellistä.

Hankintayksikön valitseman toimintatavan hyväksymisestä seuraa, että hankintayksiköt voivat aina noudattaa hankintasäännösten vastaista menettelyä, jossa ne ensivaiheessa valitsevat mieluisan tarjoajan ja sulkevat muut tarjoajat tarjouskilpailusta poikkeamalla etukäteen ilmoitetuista kriteereistä. Mikäli menettelystä valitetaan, hankintayksiköt keskeyttävät hankinnan tarjouspyynnön epäselvyyteen vedoten, minkä jälkeen ne räätälöivät uuden tarjouskilpailun halutulle tarjoajalle sopivaksi.

Vastine

Vaatimukset

Helsingin kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Perusteet

Hankintaoikaisupäätös ei ole ollut virheellinen. Hankintayksikkö on oikaisuvaatimuksen perusteella päätynyt siihen, että tarjoajalla ei ole voinut olla tiedossaan kaikkia niitä seikkoja, joita hankintayksikön tarkoituksena on ollut arvioida osana vaatimuksia ja joihin hankintapäätös on perustunut. Hankintamenettely on keskeytetty, koska tarjousten arviointi on tapahtunut liian yleistasoisten vaatimusten ja riittämättömien selvitysten perusteella eikä tarjoajalla ole voinut olla varmuutta siitä, miten vaatimusten täyttymistä arvioidaan. Tarjouspyyntö on ollut tältä osin epäonnistunut ja puutteellinen. Hankintaoikaisupäätöksessä hankintayksikkö ei ole kuitenkaan katsonut valittajan tarjousta tarjouspyynnön mukaiseksi vaan tarjouspyynnön mainitulla tavalla puutteelliseksi.

Valittaja on oikaisuvaatimuksessaan todennut muun ohella tehneensä tarjouksessaan selväksi, että tarjouspyynnön sisältämä tekninen tieto on ollut jossain määrin vajavaista, minkä vuoksi laitteiden lopullinen konfiguraatio olisi tullut sopia asiakkaan kanssa osana kokonaistoimitusta. Tämäkin osoittaa osaltaan, että tarjouspyyntö on ollut liian tulkinnanvarainen ja puutteellinen. Seikalla on voinut olla merkitystä myös niiden tarjoajien kannalta, jotka olisivat saattaneet osallistua tarjouskilpailuun.

Hankintayksiköllä on ollut todellinen ja perusteltu syy keskeyttää hankinta. Hankintayksiköllä on edelleen tarve toteuttaa hankinta.

Vastaselitys

Valittaja on antanut vastaselityksen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Valituksen tutkiminen asiassa diaarinumero 2016/659

Hankintayksikkö on 6.2.2017 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä poistanut 26.10.2016 tekemänsä hankintapäätöksen ja keskeyttänyt hankintamenettelyn. Tämän vuoksi hankintaa ei tässä hankintamenettelyssä tosiasiallisesti enää voida toteuttaa mainitun hankintapäätöksen perusteella. Valittajalla ei enää ole oikeussuojansa kannalta tarvetta saada asiassa markkinaoikeuden perusteltua päätöstä siitä, oliko hankintayksikkö mainitun hankintapäätöksen osalta menetellyt valittajan väittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Hankintayksikön poistettua hankintapäätöksensä markkinaoikeus ei voi enää sen osalta myöskään määrätä hankintayksikölle julkisista hankinnoista annetussa laissa (348/2007; jäljempänä hankintalaki) säädettyä seuraamusta. Näin ollen valittajan hankintayksikön 26.10.2016 tekemään hankintapäätökseen kohdistama valitus on pääasian osalta jätettävä tutkimatta.

Perustelut asiassa diaarinumero 2017/204

Hankintalain 73 a §:n 1 momentin mukaan hankintamenettely voidaan keskeyttää vain todellisesta ja perustellusta syystä.

Säännöstä koskevien esitöiden (HE 182/2010 vp s. 22) mukaan keskeyttämisen syyn arvioinnissa hankintayksikön tulee kiinnittää huomiota siihen, perustuuko hankintamenettelyn keskeyttäminen todellisiin syihin ja siihen, vaikuttaako ratkaisu syrjivästi ehdokkaisiin ja tarjoajiin. Mainitussa hallituksen esityksessä on paitsi unionin tuomioistuimen myös kotimaiseen oikeuskäytäntöön viitaten todettu hankintamenettelyn keskeyttämiseen suhtaudutun suhteellisen sallivasti, eikä uudella säännöksellä ole ollut tarkoitus tiukentaa vallitsevaa tulkintakäytäntöä.

Talousvaliokunnan mietinnössä (TaVM 48/2010 vp) on mainitun säännöksen osalta todettu muun ohella, ettei hankintamenettelyn keskeyttäminen edellytä vakavien tai poikkeuksellisten seikkojen olemassaoloa.

Hankintayksikkö on perustellut hankintamenettelyn keskeyttämistä tarjouspyynnön epäselvyydellä. Hankintaoikaisupäätöksessä on todettu, että hankintapäätöksen perustelumuistiossa vaatimuksia on arvioitu käytännössä yleiskuvauksen perusteella, mistä tarjoajan ei voida olettaa olleen selvillä. Edelleen perustelujen mukaan hankintapäätöksen perustelumuistiossa on tehty tarjoajan ratkaisusta sellaisia päätelmiä, joita ei jälkikäteen arvioiden ole voitu tehdä vaadittujen selvitysten perusteella. Hankintaoikaisupäätöksen mukaan tarjoajan ei voida olettaa ymmärtäneen, että sen olisi tullut liittää tarjoukseensa selvitys sellaisenkin vaatimuksen täyttymisestä, josta ei nimenomaisesti ole selvitystä pyydetty. Hankintaoikaisupäätöksessä on todettu, että tarjoaja on voinut edellä mainituin perustein luottaa siihen, että sen tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen. Hankintaoikaisupäätöksessä on siten katsottu, että tarjousten arviointi on tapahtunut liian yleistasoisten vaatimusten ja riittämättömien selvitysten perusteella eikä tarjoajalla ole voinut olla varmuutta siitä, miten vaatimusten täyttymistä arvioidaan.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintamenettelyn keskeyttämisen edellytyksenä oleva todellinen ja perusteltu syy voi johtua myös hankintayksikön omasta toiminnasta tai laiminlyönnistä aiheutuvasta hankintamenettelyn virheellisyydestä. Hankintayksikkö on esittänyt epäonnistuneensa tarjouspyynnön vaatimusten ja tarjoajilta vaatimusten täyttymisestä edellytettävän selvityksen kuvaamisessa. Hankintayksiköllä on sille kuuluva harkintavalta huomioon ottaen oikeus vaatia yksityiskohtaistakin selvitystä vaatimusten täyttymisestä. Koska kysymyksessä olevassa tarjouspyynnössä näin ei ollut kaikkien vaatimusten osalta tehty, hankintayksikkö on hankintaoikaisupäätöksen mukaan arvioinut joidenkin vaatimusten täyttymistä tarjouksen yleiskuvauksen perusteella, mikä on ollut tarjoajien kannalta tarjouspyynnön perusteella ennakoimatonta ja siten virheellistä. Toisaalta menettelyn jatkaminen ilman tarkempia selvityksiä siitä, että järjestelmä varmasti täyttää halutut ominaisuudet, ei olisi välttämättä johtanut hankintayksikön tavoittelemaan lopputulokseen kaikkien vaadittujen ominaisuuksien osalta. Edellä todetun perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintamenettelyn keskeyttäminen on perustunut hankintayksikön omaan toimintaan liittyviin todellisiin ja perusteltuihin syihin.

Asiassa ei ole myöskään muutoin ilmennyt perusteita katsoa, että hankintayksikkö olisi hankintamenettelyn keskeyttäessään menetellyt valittajaa kohtaan syrjivästi tai muutoin epätasapuolisesti. Hankintayksikkö on ilmoittamansa mukaan kilpailuttamassa hankintaa uudelleen. Hankintayksikkö ei siten ole hankintamenettelyn keskeyttäessään menetellyt julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolain-käyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös on poistettu ja hankintamenettely keskeytetty vasta sen jälkeen, kun valittaja on tehnyt valituksen markkinaoikeudelle asiassa diaarinumero 2016/659. Hankinnan keskeyttäminen on perustunut osittain valittajan markkinaoikeudessa vetoamiin seikkoihin, minkä vuoksi olisi kohtuutonta, että valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Näin ollen hankintayksikkö on velvoitettava korvaamaan valittajan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut asiassa diaarinumero 2016/659.

Lopputulos

Markkinaoikeus jättää valituksen tutkimatta pääasian osalta asiassa diaarinumero 2016/659.

Markkinaoikeus hylkää valituksen asiassa diaarinumero 2017/204.

Markkinaoikeus velvoittaa Helsingin kaupungin korvaamaan FusionLayer Oy:n oikeudenkäyntikulut 3.000 eurolla asiassa diaarinumero 2016/659.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Nina Korjus, Jukka Koivusalo ja Anne Mäkelä.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.

 
Julkaistu 5.7.2017