MAO:307/17

Kolarin Vuokratalot Oy - kiinteistöhoitopalvelut

julkinen hankinta - tarjousten vertailu - oikeudenkäyntikulut

Diaarinumero: 2016/149
Antopäivä: 6.6.2017

ASIAN TAUSTA

Kolarin Vuokratalot Oy (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 21.1.2016 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta kiinteistöhoitopalvelujen hankinnasta ajalle 10.3.2016–9.3.2019.

Kolarin Vuokratalot Oy:n hallitus on 24.2.2016 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut Ylläsjärven Rakennuspalvelu Oy:n tarjouksen ja 7.3.2016 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä hylännyt Tunturi-Lapin Maalauspalvelu Ky:n hankintaoikaisuvaatimuksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut 136.800 euroa.

Hankintayksikkö on antanut markkinaoikeudelle kirjallisen sitoumuksen olla panematta hankintapäätöstä täytäntöön niin kauan kuin asia on markkinaoikeudessa vireillä.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevat päätökset ja velvoittaa hankintayksikön korvaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksun. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.610 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Tarjouspyyntöasiakirjojen mukaan tarjoajille on tullut antaa 6 pistettä siitä, että tarjoaja nimeää hankinnan kohteeseen vähintään neljä henkilöä. Hankintayksikkö on tarjousvertailussa soveltanut ehtoa virheellisesti siten, että 6 pistettä on saanut vain, jos tarjottuna on ollut yli neljä henkilöä. Mikäli ehtoa olisi sovellettu oikein, valittaja olisi voittanut tarjouskilpailun.

Hankintayksikkö on hankintaoikaisupäätöksessään esittänyt, että vertailussa on otettu huomioon vain valittajan oma kahdesta henkilöstä koostuva henkilökunta, ei tarjouksessa ilmoitettujen alihankkijoiden henkilökuntaa. Tarjouspyynnöstä ei kuitenkaan ole mainittu, ettei alihankkijoiden henkilöstöä otettaisi huomioon, eikä alihankkijoiden käyttöä ole kielletty.

Valittajalle on lisäksi erillisessä kohdassa annettu pisteitä työnjohtajasta, joka ei kuulu valittajan omaan vaan alihankkijan henkilöstöön.

Vastine

Vaatimukset

Kolarin Vuokratalot Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.491,67 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintapäätös on tehty tarjouspyyntöasiakirjoissa ilmoitettujen ehtojen mukaisesti, vaikka päätöksen liitteenä olevassa vertailulomakkeessa on ollut kirjoitusvirhe. Valittajalle ei ole annettu pisteitä kaikista neljästä sen henkilöstöön nimetyistä työntekijöistä, koska näistä kaksi on ollut alihankintasopimuksen perusteella pelkästään LVI-alan kunnossapitotyötä tekevän alihankkijan työntekijöitä. LVI-töiden osuus hankinnan kohteena olevista palveluista on vähäinen. Näiden työntekijöiden huomioon ottaminen laatupisteitä annettaessa olisi vääristänyt laadun määritystä.

Valittajan alihankkijan työnjohtajasta on kuitenkin annettu pisteitä, koska työnjohtajan käytettävissä- ja läsnäolon tarve ei ole samalla tavalla jatkuva kuin suorittavan työn työntekijöillä. Tästä ei siten seuraa, että myös suorittavaa työtä tekeviä työntekijöitä olisi pisteytettävä samalla tavalla.

Kuultavan lausunto

Ylläsjärven Rakennuspalvelu Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen sekä velvoittaa ensisijaisesti valittajan ja toissijaisesti hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.975,75 eurolla viivästyskorkoineen.

Hankintayksikkö ei ole menetellyt virheellisesti. Tarjouspyynnössä on todettu, että laatupisteitä voi saada kohteeseen nimetystä henkilöstöstä, mikä selvästi on koskenut yrityksen omaa henkilöstöä. Tämän osoittaa myös se, että hankintayksikkö ei ole pyytänyt tarjoajia ilmoittamaan mahdollisia käytössä olevia alihankkijoita.

Edellä todetussa ei ole kysymys alihankkijoiden käytön kieltämisestä, vaan hankintayksikkö on asianmukaisesti ottanut alihankkijoiden käytön huomioon laatuvertailussa. Hankintayksiköllä on myös tarjouspyyntöasiakirjojen perusteella ollut oikeus olla hyväksymättä alihankkijaa vielä viimeistään ennen sopimuksen tekemistä.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että hankintapäätöksen liitteenä olleen 15.2.2016 päivätyn pöytäkirjan mukaan kuusi pistettä on annettu tarjoajalle, joka on nimennyt kohteeseen yli neljä henkilöä. Mainittu pöytäkirja on ollut ristiriidassa tarjouspyynnön liitteenä olleen pisteytyslomakkeen kanssa, jossa on todettu, että laatuvertailun osalta voitiin antaa kuusi pistettä, jos kohteeseen nimetään vähintään neljä henkilöä. Tarjousvertailua ei ole tehty pisteytyslomakkeen mukaisesti.

Päätöksenteossa ei ole missään vaiheessa esitetty, ettei valittajan nimeämiä henkilöitä voida ottaa huomioon laatupisteitä annettaessa. Hankintayksikön soveltamaa tulkintatapaa ei ole ollut tarjouspyyntöasiakirjojen perusteella tarjoajien tiedossa.

Hankintapäätöksen liitteenä olevan 15.2.2016 päivätyn pöytäkirjan perusteella valittajan tarjouksessaan kohteeseen nimeämät henkilöt on hyväksytty, koska pöytäkirjassa ei ole ollut mainintaa tarjouksen tai kyseisten henkilöiden hyväksymättä jättämisestä.

Hankintayksikkö on myöntänyt, että menettelyssä on tapahtunut virhe. Näin ollen valittajaa ei missään tapauksessa voida velvoittaa korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikuluja. Valitus ei ole kohdistunut kuultavaan Ylläsjärven Rakennuspalvelu Oy:öön, minkä johdosta kyseisellä yhtiöllä ei ole perusteita oikeudenkäyntikuluvaatimukselleen valittajaa kohtaan.

Muut kirjelmät

Valittaja on toimittanut markkinaoikeuteen lisäkirjelmän ja erittelyn oikeudenkäyntikuluistaan.

Kuultava on toimittamassaan lisäkirjelmässä esittänyt muun ohessa, että 15.2.2016 päivätystä pöytäkirjasta on käynyt ilmi perusteluineen ne pisteet, joita kullekin tarjoajalle on annettu ja että valittajan tarjouksessaan mainitsemat kaksi työntekijää eivät ole enää tarjouksessa mainittujen yhtiöiden palveluksessa.

Hankintayksikkö on markkinaoikeuden pyynnöstä antanut lausuman koskien kuultavan toissijaista oikeudenkäyntikuluvaatimusta. Hankintayksikkö on kiistänyt vaatimuksen perusteeltaan ja vastustanut sitä määrältään 2.500 euroa ylittäviltä osin. Perusteinaan hankintayksikkö on esittänyt muun ohessa, etteivät kuultava ja hankintayksikkö ole asiassa vastapuolia vaan myötäpuolia ja vaatimus on lakiin perustumaton. Lisäksi mikäli hankintayksikön päätös kumottaisiin, olisivat myös kuultavan itsensä pääasiassa esittämät vaatimukset ja perusteet perusteettomia ja virheellisiä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Hankintamenettely

Hankintayksikkö on pyytänyt 20.1.2016 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia kiinteistöjen kiinteistöhoitotehtävistä sisältäen hoidon ja huollon sekä ovien avauspäivystyksen. Tarjouspyynnön liitteenä olevan sopimusohjelman kohdan 3.1 mukaan palveluntuottaja suorittaa pikakorjaukset ja pienkorjaukset rakennuksen tiloissa, rakenteissa ja laitejärjestelmissä.

Tarjouspyyntöön liitetyn kiinteistönhoidon valtuudet ja vastuut -taulukon mukaan kiinteistönhoitaja suorittaa muun ohella LVI-tekniset korjaustyöt, sekä vesi- ja viemärijärjestelmiin liittyviä korjauksia, tarkastuksia, huoltoja, tarkkailuja ja hoitotoimenpiteitä.

Tarjouksen valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus, jonka vertailuperusteina on ollut tarjoushinta 70 prosentin painoarvolla ja laatu 30 prosentin painoarvolla. Tarjouspyynnön mukaan laatupisteet vertaillaan pisteytyslomakkeen mukaisesti.

Tarjouspyyntöön liitetyn pisteytyslomakkeen mukaan laatuvertailussa on voinut saada henkilöstön perusteella pisteitä seuraavasti:

"Kohteeseen nimetty henkilöstöä
- 2–3 hlöä 3p
- vähintään 4 hlöä 6p".

Pisteytyslomakkeessa on kohteeseen nimettyä henkilöstöä koskevan vertailuperusteen osalta todettu, että vaatimuksen täyttyminen näytetään toteen tarjouksen mukana toimitettavalla luettelolla kohteeseen merkitystä henkilöstöstä.

Valittaja on tarjouksensa liitteenä toimittamassaan asiakirjassa "Pisteytykseen vaikuttavat selvitykset" ilmoittanut neljä nimeltä mainittua työntekijää.

Valittajan tarjoukseen liitetystä asiakirjasta "Sopimus alihankintatyöstä" ilmenee, että valittaja ja eräs toinen yhtiö ovat nyt kysymyksessä olevaa tarjouskilpailua varten sopineet tulevan hankintasopimuksen mukaisten LVI-alan kiinteistöjen kunnossapidossa tarvittavien töiden toimittamisesta alihankintana. Sopimuksen mukaan alihankkija sitoutuu asettamaan tähän alihankintatyöhön kaksi työntekijää, joista toinen on työnjohtotason henkilö.

Hankintayksikkö on 24.2.2016 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut Ylläsjärven Rakennuspalvelu Oy:n tarjouksen. Hankintapäätöksen liitteenä olevasta 15.2.2016 päivätystä pöytäkirjasta on ilmennyt, että tarjoajat ovat voineet saada kuusi laatupistettä henkilöstöstä, jos henkilöstömäärä tarjottuun kohteeseen on ollut "yli neljä henkilöä", ja kolme pistettä, jos henkilöstömäärä tarjottuun kohteeseen on ollut 2–3 henkilöä. Valittajalle on kyseisestä kohdasta annettu kolme pistettä.

Edellä mainitun pöytäkirjan mukaan voittaneen tarjoajan yhteispisteet ovat olleet 93,35 ja valittajan yhteispisteet 91,00.

Hankintayksikkö on 7.3.2016 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä hylännyt valittajan oikaisuvaatimuksen ja antanut siihen valittajalle osoitetun vastineen, jossa on esitetty, että henkilöstön pisteytyskriteerissä lasketaan vain tarjouksen antajan oma henkilökunta, tässä tapauksessa valittajan palveluksessa olevat kaksi henkilöä. Ilmoitetut alihankkijan palveluksessa olevat alihankintatyöntekijät hoitava LVI-alan kiinteistöjen kunnossapitotyöt, joiden osuus koko urakasta on hyvin vähäinen. Kaikki tarjoukset on pisteytetty saman pisteytyslaskentataulukon mukaisesti ja se osoittaa valittajan henkilöstöpisteiksi kolme kahden työntekijän perusteella.

Oikeusohjeet

Asiaan sovellettavan julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007, jäljempänä myös hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi. Palveluhankinnoissa tai rakennusurakoissa, joissa palvelun tarjoamisesta tai rakennustyöstä vastaavien henkilöiden asiantuntemuksella, ammattitaidolla tai pätevyydellä on erityinen merkitys, vertailuperusteina voidaan käyttää myös hankinnan toteuttamisessa tarvittavaa tarjoajien soveltuvuuden vähimmäisvaatimukset ylittävää laadunhallintaa, pätevyyttä, kokemusta ja ammattitaitoa

Hankintalain 72 §:n esitöiden (HE 50/2006 vp s. 116) mukaan käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta, hankintayksikön tulee noudattaa ennalta ilmoitettuja vertailuperusteita.

Asian arviointi

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikkö on soveltanut kohteeseen nimettyä henkilöstöä koskevaa vertailuperustetta virheellisesti, kun valittajan nimeämiä tämän alihankkijan palveluksessa oleva LVI-alan henkilöitä ei ole otettu tarjousvertailussa huomioon. Asiassa on arvioitavana se, onko hankintayksikkö menetellyt hankintasäännösten mukaisesti pisteyttäessään valittajan tarjouksen.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailussa sen suhteen, miten se pisteyttää tarjoukset, kunhan vertailu tapahtuu etukäteen ilmoitettujen vertailuperusteiden ja niiden painoarvojen perusteella ja tarjouksissa ilmoitettuihin tietoihin perustuen tarjoajien kannalta tasapuolisesti.

Tarjouspyyntöön liitetyssä pisteytyslomakkeessa todetun perusteella tarjoajat ovat voineet tarjousvertailussa saada kuusi pistettä, jos hankinnan kohteeseen on nimetty vähintään neljä henkilöä ja kolme pistettä, jos kohteeseen on nimettyä kaksi tai kolme henkilöä.

Tarjouspyyntöasiakirjoista on käynyt ilmi, että hankinnan kohteena on ollut kiinteistöjen hoito- ja huoltopalvelut, joihin on muun ohella kuulunut LVI-tekniset korjaustyöt sekä vesi- ja viemärijärjestelmiin liittyvät korjaukset, tarkastukset, huolto, tarkkailu ja hoito.

Tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole etukäteen ilmoitettu, että tarjousvertailussa huomioon otettavan kohteeseen nimetyn henkilöstön osalta arvioitaisiin muita seikkoja kuin kohteeseen nimetyn henkilöstön määrää. Kysymyksessä olevan vertailuperusteen osalta ei siten ole edellytetty kohteeseen nimetyiltä henkilöiltä tiettyä tehtävänkuvausta tai että nimetty henkilö olisi tarjoajan työntekijä. Tarjoajien alihankkijoiden käyttöä ei ole tämän vertailuperusteen arvioinnin osalta tai muutoinkaan tarjouspyyntöasiakirjoissa rajoitettu.

Valittaja on edellä todetusti tarjouksessaan ilmoittanut hankinnan kohteeseen nimetyksi henkilöstöksi neljä henkilöä. Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntöasiakirjoissa ilmoitetun pisteytyksen mukaisesti valittajan tarjouksen olisi näin ollen tullut saada kysymyksessä olevasta vertailuperusteesta kuusi pistettä. Tältä osin hankintayksikön toteuttama pisteytys ei ole perustunut tarjouspyyntöasiakirjoissa ennalta ilmoitettuihin tietoihin, mikä on ollut omiaan johtamaan tarjoajien epätasapuoliseen kohteluun.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu eikä hankintaa ole muutoinkaan pantu täytäntöön. Näin ollen muutoksenhaun kohteena olevat päätökset voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja niiden täytäntöönpano kieltää.

Hankintalain 100 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi asettaa tässä laissa tarkoitetun kiellon noudattamisen tehosteeksi uhkasakon.

Hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata siten, että hankintayksikkö vertailee tarjoukset uudelleen ja tekee uuden perustellun hankintapäätöksen.

Mikäli Kolarin Vuokratalot Oy aikoo edelleen toteuttaa kysymyksessä olevan kiinteistöjen hoito- ja huoltopalvelujen hankinnan julkisena hankintana kysymyksessä olevan tarjouskilpailun perusteella, sen on vertailtava tarjoukset uudelleen ja tehtävä uusi perusteltu hankintapäätös ottaen huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään. Hankintalain 89 §:n 3 momentin mukaan vastapuolen oikeudenkäyntikulujen korvaamisvelvollisuutta ratkaistaessa hankintayksikköön sovelletaan, mitä mainituissa hallintolainkäyttölain säännöksissä säädetään viranomaisesta tai muusta julkisesta osapuolesta.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asian lopputulos ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Asian näin päättyessä hankintayksikön vaatimus valittajan velvoittamisesta korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut ja kuultavan ensisijainen vaatimus valittajan velvoittamisesta korvaamaan kuultavan oikeudenkäyntikulut on hylättävä.

Kuultava on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan kuultavan oikeudenkäyntikulut. Hankintayksikkö on kiistänyt vaatimuksen perusteeltaan ja myös määrältään 2.500 euroa ylittäviltä osin.

Korkein hallinto-oikeus on 18.5.2004 antamassaan päätöksessä taltionumero 1172 velvoittanut hankintayksikön maksamaan tarjouskilpailun voittaneelle lausunnonantajalle markkinaoikeudessa aiheutuneita oikeudenkäyntikuluja, kun hankintayksikön menettely on ollut hankintasäännösten vastaista.

Kun otetaan huomioon hankintamenettelyn edellä todettu virheellisyys nyt käsillä olevassa asiassa ja se, että kuultavalle on aiheutunut kuluja siitä, että se on joutunut puolustamaan etujaan markkinaoikeudessa, olisi kohtuutonta, jos kuultava joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan kuultavan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi arvioimalla määrällä asian ja kuultavan kirjelmien laatuun nähden. Markkinaoikeus katsoo, että kuultavan vaatimia oikeudenkäyntikuluja ei voida hankintayksikön kiistämän yli 2.500 euron osalta pitää määrältään kohtuullisina.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Kolarin Vuokratalot Oy:n hallituksen 24.2.2016 ja 7.3.2016 tekemät päätökset ja kieltää Kolarin Vuokratalot Oy:tä tekemästä hankintasopimusta sanottujen päätösten perusteella tai panemasta niitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 10.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Kolarin Vuokratalot Oy:n korvaamaan Tunturi-Lapin Maalauspalvelu Ky:n oikeudenkäyntikulut 1.610 eurolla ja Ylläsjärven Rakennuspalvelu Oy:n oikeudenkäyntikulut 2.500 eurolla, molemmat määrät viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007) 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeuden ylituomari Kimmo Mikkola sekä markkinaoikeustuomarit Sami Myöhänen ja Mirva Näsi.

HUOMAA

Asiasta on valitettu. Asia on ratkaistu korkeimmassa hallinto-oikeudessa 1.3.2018 taltionumero 910.

 
Julkaistu 5.7.2017