Etusivu » Ratkaisut » Hankinta-asiat » MAO:209/17

MAO:209/17

Senaatti-kiinteistöt - arkistolaitoksen keskusarkiston arkistotilojen hyllyjärjestelmät

julkinen hankinta - hankintamenettelyn keskeyttäminen

Diaarinumero: 2016/511
Antopäivä: 13.4.2017

ASIAN TAUSTA

Senaatti-kiinteistöt (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 27.5.2015 julkaistulla EU-hankintailmoituksella rajoitetulla menettelyllä toteutettavasta arkistolaitoksen keskusarkiston (Mikkeli) arkistotilojen hyllyjärjestelmän hankinnasta.

Senaatti-kiinteistöjen toimitusjohtaja on 31.8.2015 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut Constructor Finland Oy:n tarjouksen.

Markkinaoikeus on 1.2.2016 antamallaan päätöksellä numero 41/16 kumonnut sanotun hankintapäätöksen.

Senaatti-kiinteistöjen toimitusjohtaja on 2.9.2016 tekemällään päätöksellä keskeyttänyt edellä mainitun hankintamenettelyn.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut 3.000.000–4.000.000 euroa.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankintasopimusta ei ole tehty eikä tulla tekemään tässä tai 25.10.2016 julkaistulla hankintailmoituksella aloitetussa uudessa hankintamenettelyssä niin kauan kuin asia on markkinaoikeudessa vireillä.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Metallivalmiste A. Laaksonen Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan päätöksen. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 8.588,50 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Keskeyttämispäätöksen perusteissa on todettu, että piirustukset asiakirjoissa AR 1331-001 - 003 ovat olleet alustavia suunnitelmia, joita hankintayksikkö ei ole tarkoittanut tarjottujen hyllyratkaisujen ehdottomiksi edellytyksiksi. Kysymys ei ole ollut alustavista suunnitelmista.

Hankintayksikön keskeyttämispäätöksen perustelut ovat ristiriidassa hankintayksikön aiemmin markkinaoikeudelle esittämän kanssa, eivätkä perusteet ole uskottavia tai todellisia. Hankintayksikkö on tosiasiassa halunnut tehdä sopimuksen voittaneen tarjoajan kanssa, eikä se ole halunnut noudattaa markkinaoikeuden päätöstä. Hankintayksikkö on loukannut päätöksellään tarjoajien yhdenvertaista ja tasapuolista kohtelua.

Keskeyttämispäätöksessä on viitattu myös siihen, että rakennussuunnitelmiin on tullut hankintamenettelyn aikana sellaisia muutoksia, joilla on ollut vaikutusta hyllyratkaisun kannalta. Muutos on koskenut pilarien paikkaa ja määrää. Piirustusten mukaiset hyllyt, ainakin valittajan tarjoamat hyllyt, ovat olleet rakennettavissa arkistoon piirustusten muuttamisesta huolimatta. Kesällä 2016 käydyissä selonottoneuvottelujen jälkeisissä valittajan ja hankintayksikön välisissä lisäneuvotteluissa on todettu, että valittajan tarjoamat hyllyt ovat olleet rakennettavissa tarjouspyyntöasiakirjojen mukaisesti arkistoon huomioiden pilarien aiheuttamat vähäiset muutokset. Myöskään tältä osin keskeyttämispäätöksen perusteet eivät ole olleet todellisia.

Vastine

Vaatimukset

Senaatti-kiinteistöt on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.777,50 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankinnan keskeyttämistä koskevan päätöksen perustelut eivät ole olleet ristiriidassa hankintayksikön aiemmin esittämien perusteluiden kanssa. Rakennuksen runkojärjestelmän suunnittelu on tarjouspyynnön julkaisuhetkellä ollut kesken, eikä esimerkiksi pilarien kokoa tai sijaintia ollut lyöty lukkoon. Esimerkiksi hyllyjen samanpituisuutta ei ollut tarkoitettu ehdottomaksi vaatimukseksi, koska sillä ei ole ollut hyllyjärjestelmän käytön kannalta olennaista merkitystä. Rakennesuunnitelma on sittemmin täsmentynyt kokonaistaloudellisuuden näkökulmasta, eivätkä hyllyjärjestelmän sijoitusvaatimukset ole olleet vaikuttamassa rakennesuunnitteluun.

Arkistotilojen rakenteeseen on tehty muusta kuin hyllyhankinnasta johtuvia muutoksia, ja tilat on rakennettu valmiiksi. Tarjouspyynnön mukaista hyllyratkaisua ei ole ollut mahdollista rakentaa arkistotilaan ilman, että hyllyjen mittoihin ja sijoitteluun on tehty vähäisiä muutoksia. Kun markkinaoikeus on katsonut tällaiset muutokset kielletyiksi, on hankinta keskeytettävä ja laadittava tarjouspyyntö muuttuneiden rakenteiden mukaisesti.

Hankintayksikön päätös hankinnan keskeyttämisestä ei ole loukannut tarjoajien yhdenvertaista ja tasapuolista kohtelua vaan näin on tullut menetellä yhdenvertaisen kohtelun varmistamiseksi. Valittajan mukaan hyllyihin on tullut vähäisiä pakollisia muutoksia, mutta kokonaismäärä ja vaaditut mitat ovat säilyneet ennallaan. Markkinaoikeus on katsonut vastaavat vähäiset muutokset voittaneen tarjoajan osalta tarjouspyynnön vastaisiksi, jolloin myös valittajan tarjous olisi katsottava tarjouspyynnön vastaiseksi.

Hankintayksikkö on markkinaoikeuden päätöksen mukaisesti ja aikataulusyistä pyrkinyt toteuttamaan hankinnan käynnistetyn hankintamenettelyn mukaisesti. Hankintayksikkö on käynyt selonottoneuvotteluita valittajan kanssa. Teknisessä selonottoneuvottelussa 4.7.2016 valittajaa on pyydetty laatimaan selvitys siitä, miten heidän tarjoamansa hyllyratkaisu olisi sijoitettavissa uusien rakennussuunnitelmien mukaiseen tilaan. Hankintayksikkö on tilannut analyysin valittajan esittämästä ratkaisusta. Analyysin mukaan valittaja on muun ohella vaihtanut tarjouspyyntöasiakirjojen esittämät lyhyemmät hyllyt pitemmiksi. Markkinaoikeuden ratkaisusta ilmenevin perustein hyllyjen pituuksien muuttaminen tarjousajan päättymisen jälkeen ei ole ollut sallittua. Valittajan tarjousta on pidettävä tarjouspyynnön vastaisena.

Vaikka valittajan tarjous katsottaisiinkin tarjouspyynnön mukaiseksi, hankintayksiköllä on joka tapauksessa harkintavaltansa puitteissa ollut oikeus keskeyttää hankinta, koska hyväksyttäviä tarjouksia on ollut enää vain yksi.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että markkinaoikeuden päätöksen jälkeen valittajan tarjous on ollut ainoa jäljellä oleva tarjous. Hankintayksikön tarpeet eivät ole muuttuneet, ja valittajan tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen. Hankinnan keskeyttämiselle ei ole ollut perustetta, ja päätös loukkaa valittajan oikeutta toteuttaa hankinta.

Hankintayksikön mukaan selonottoneuvottelun tavoitteena on ollut todeta perusteet keskeyttää hankintamenettely. Hankintayksikön ehdotus neuvottelumenettelyyn siirtymisestä on osoittanut, ettei hankintayksikön näkemyksen mukaan tarjouspyynnön ehtoja ole muutettu olennaisesti.

Valittaja on voinut toimittaa tarjouspyynnön mukaiset tuotteet. Muutokset eräiden pilarien kohdalla ovat olleet vähäisiä ja kokonaisuuteen verrattuna epäoleellisia. Mitään ehdotonta edellytystä ei ole muutettu, eikä sellaisesta ole poikettu. Valittajalta on kokouksessa 4.7.2016 pyydetty suunnitelmaa hyllyjen sijoittamisesta, eikä siihen ole asianmukaista vedota tarjouksen tarjouspyynnön vastaisuuden perusteena. Muutokset ovat olleet kokonaisuuteen nähden vähäisiä. Pyydetty suunnitelma on sisältänyt yhtä paljon hyllymetrejä kuin aikaisempi tarjottu suunnitelma.

Vähäiset muutokset eivät oikeuta hankintamenettelyn keskeyttämiseen. Lisäksi alun perin tarjouksia on ollut kaksi, ja asiaa on arvioitava toisin kuin silloin, kun tarjouksia ei ole ollut lainkaan tai niitä on ollut vain yksi.

Ottaen huomioon, että hankintayksikkö toimii omassa asiassaan, perusteita oikeudenkäyntikuluvaatimukselle ei ole esitetty ja määrästä on hyväksyttävissä enintään 500 euroa.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on esittänyt, että markkinaoikeus ei ole aiemmassa päätöksessään tutkinut saati vahvistanut valittajan tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuutta vaan ottanut ainoastaan kantaa hankintayksikön valitseman toisen tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuuteen. Markkinaoikeuden päätöksen jälkeen ja sen perusteluiden mukaisesti hankintayksikkö on järjestänyt selonottoneuvottelut ja tutkinut myös jäljelle jääneen valittajan tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuuden pyytämällä vastaavat suunnitelmat hyllyjärjestelmän sijoittamisesta. Tässä yhteydessä on havaittu, että myös valittaja on joutunut vaaditun kokonaishyllymetrimäärän saavuttaakseen muuttamaan pituuksia tarjouspyynnön liitteenä olleisiin piirustuksiin verrattuna.

Voittanut tarjoaja on tarjonnut hyllyt tarjouspyynnön mukaisin mitoin, ja hankintayksikön toimintatapa ja arviointiperusteet ovat kummankin tarjoajan kohdalla olleet yhtenevät. Vähimmäisvaatimuksia on uudessa tarjouspyyntöaineistossa pyritty rakentamaan niin, että piirustusten mukaisten hyllyjen tarjoaminen on ylipäätään mahdollista.

Vaikka kyse ei ole julkisen oikeusavustajan tai asiamiehen tehtävistä, palkkioperusteena on analogisesti käytetty 110 euron tuntipalkkiota, eikä tehtyä työmäärää voida pitää kohtuuttomana.

Valittaja on esittänyt, että kiinteät hyllyt ja siirtohyllyt voisivat olla yhtä pitkiä kuin alkuperäisissä suunnitelmissa lukuun ottamatta muutaman pilarin rakenteellisista muutoksista johtuvia vaikutuksia. Valittaja on kyennyt edelleen toimittamaan alkuperäisen tarjouspyynnön mukaiset hyllyt.

Hankintayksikkö on antanut kirjelmän.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Asian arviointi

Asiassa on kysymys siitä, onko hankintayksikkö menetellyt julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti keskeyttäessään hankintamenettelyn.

Asiassa sovellettavan julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007, hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 73 a §:n 1 momentin mukaan hankintamenettely voidaan keskeyttää vain todellisesta ja perustellusta syystä.

Säännöksen esitöiden mukaan (HE 182/2010 vp s. 22) keskeyttämisen syyn arvioinnissa hankintayksikön tulee kiinnittää huomiota siihen, perustuuko hankintamenettelyn keskeyttäminen todellisiin syihin ja siihen, vaikuttaako ratkaisu syrjivästi ehdokkaisiin tai tarjoajiin. Koska hankintamenettelyn tulee pääsääntöisesti johtaa hankintasopimuksen tekemiseen, ei hyväksyttävää ole hankintamenettelyn aloittaminen ilman aikomusta tehdä hankintasopimusta esimerkiksi markkinatilanteen kartoittamiseksi. Esitöissä on todettu edelleen, että oikeuskäytännössä hankintamenettelyn keskeyttämiseen on suhtauduttu suhteellisen sallivasti, eikä uudella säännöksellä ole ollut tarkoitus tiukentaa vallitsevaa tulkintakäytäntöä. Esitöiden mukaan oikeuskäytännössä on pidetty hyväksyttävinä keskeytysperusteina muun ohella sitä, että hankinnasta on saatu vain yksi hyväksyttäväksi katsottava tarjous, hankinnan kohteen muuttumista hankintamenettelyn aikana tai epäonnistunutta tarjouspyyntöä, jonka perusteella on ollut mahdotonta suorittaa vertailua.

Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on katsottu, että hankintayksiköllä ei ole velvollisuutta tehdä sopimusta ainoan tarjouskilpailuun soveltuvaksi osallistujaksi katsotun tarjoajan kanssa (ks. esim. tuomio 16.9.1999, Fracasso ja Leitschutz, C-27/98, EU:C:1999:420, 33 kohta).

Hankintayksikön muutoksenhaun kohteena olevassa päätöksessä hankinnan keskeyttämistä on perusteltu seuraavasti:

"Tarjouspyyntöaineistoon sisältyneet piirustukset asiakirjoissa AR 1331-001 - 003 ovat olleet alustavia suunnitelmia, joita hankintayksikkö ei ole tarkoittanut tarjottujen hyllyratkaisuiden ehdottomiksi edellytyksiksi, vaan tavoitteena on ollut löytää arkistolaitoksen käyttöön mahdollisimman hyvin soveltuvat hyllyratkaisut. Markkinaoikeus on 1.2.2016 antamallaan lainvoimaisella päätöksellä perusteluissaan viitannut hankintayksikön ohjeellisiksi tarkoittamiin suunnitelmiin ja katsonut niiden tarjouspyyntöasiakirjojen perusteella kuitenkin olevan tarjotun hyllyratkaisun ehdottomia edellytyksiä.

Rakennussuunnitelmiin on hankintamenettelyn aikana tullut sellaisia muutoksia, joilla on vaikutusta myös tiloihin soveltuvan hyllyratkaisun kannalta. Hankintayksikön hankinnan tarpeen ja hyllyille asetettavien vaatimusten näin muuttuessa alkuperäinen tarjouspyyntöaineisto ei enää vastaa tarkoitustaan.

Tarjouskilpailua on edellä mainittu huomioiden pidettävä epäonnistuneena, jolloin hankinta keskeytetään ja kilpailutetaan uudelleen."

Markkinaoikeus on 1.2.2016 antamassaan päätöksessä numero 41/16 todennut, toisin kuin hankintayksikkö on esittänyt, että tiettyjen hyllyjen on tarjouspyynnön mukaan tullut olla tietyn pituisia. Markkinaoikeus on edelleen todennut, että rakennussuunnitelman muuttaminen ei ole sinänsä ollut kiellettyä, mutta se ei ole saanut vaikuttaa tarjouspyynnön hyllyjärjestelmää koskeviin ehdottomiin vaatimuksiin. Markkinaoikeus on päätöksessään seuraamusten osalta todennut, että virheellinen menettely on voitu tässä tapauksessa korjata siten, että hankintayksikkö arvioi tarjousten tarjouspyynnön mukaisuuden uudelleen ja tekee uuden perustellun hankintapäätöksen.

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikön keskeyttämispäätöksen perusteet eivät ole olleet todellisia ja hankintayksikkö on loukannut päätöksellään valittajan oikeutta toteuttaa hankinta. Valittajan mukaan se on voinut toimittaa alkuperäisen tarjouspyynnön mukaiset tuotteet ja muutokset eräiden pilarien kohdalla ovat olleet kokonaisuuteen verrattuna epäoleellisia, eivätkä vähäiset suunnitelmien tarkistukset oikeuta hankintamenettelyn keskeyttämiseen.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella arkistoa koskevat rakennesuunnitelmat ovat muuttuneet, eikä hankinnan kohteena olevaa hyllyratkaisua ole enää voitu toteuttaa täysin alkuperäisissä piirustuksissa esitetyin tavoin.

Markkinaoikeus toteaa, että markkinaoikeus on aiemmalla päätöksellään arvioinut tarjouspyynnön hyllyjen pituutta koskevan vaatimuksen ehdottomaksi, kun hankintayksikkö on pitänyt sitä joustavana. Jo tämän perusteella on ilmeistä, että hankintayksikön edellytykset toteuttaa hankinta tällä tavoin tulkittavien vaatimusten mukaisesti ovat voineet muuttua ratkaisevasti.

Markkinaoikeus katsoo edellä todettu huomioon ottaen, että hankintayksikön päätöksessään ilmoittama peruste hankintayksikön tarpeen ja hyllyille asetettavien vaatimusten muuttumisesta on asianmukainen ja lähtökohtaisesti yksin riittävä hankinnan keskeyttämiselle. Asiassa ei ole käynyt ilmi, ettei kyseinen syy olisi ollut todellinen ja perusteltu.

Ottaen huomioon, että hankintayksikön on tullut jatkaessaan hankintaa arvioida tarjousten tarjouspyynnön mukaisuus uudelleen ja että hankintayksiköllä ei ole velvollisuutta hankintasopimuksen tekemiseen, asiassa esitetyn selvityksen perusteella ei ole perusteita myöskään katsoa, että hankintayksikkö olisi päädyttyään hankintamenettelyn keskeyttämiseen menetellyt ainoana jäljellä olevana tarjoajana ollutta valittajaa kohtaan syrjivästi tai muutoin epätasapuolisesti.

Markkinaoikeus toteaa lisäksi, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan hyväksyttävänä perusteena hankintamenettelyn keskeyttämiselle on pidetty sitä, että hankinnasta on saatu vain yksi hyväksyttäväksi katsottava tarjous. Markkinaoikeuden aiempi päätös huomioon ottaen hankintayksikölle on jäänyt jäljelle korkeintaan yksi hyväksyttäväksi katsottava tarjous. Markkinaoikeus katsoo, että hankintamenettely olisi voitu keskeyttää myös yksin tällä perusteella.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyn hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti keskeyttäessään hankintamenettelyn. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muun ohella, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Valittaja on esittänyt, että ottaen huomioon, että hankintayksikkö toimii omassa asiassaan, perusteita oikeudenkäyntikuluvaatimukselle ei ole esitetty ja määrästä on hyväksyttävissä enintään 500 euroa.

Hallintolainkäyttölain 75 §:n 2 momentin mukaan oikeudenkäyntikuluista on muuten soveltuvin osin voimassa, mitä oikeudenkäymiskaaren 21 luvun 7–16 §:ssä säädetään. Mainitun luvun 8 §:n 1 momentin mukaan korvattavia oikeudenkäyntikuluja ovat oikeudenkäynnin valmistelusta ja asian tuomioistuimessa ajamisesta sekä asiamiehen tai avustajan palkkiosta aiheutuneet kustannukset. Korvausta suoritetaan myös oikeudenkäynnin asianosaiselle aiheuttamasta työstä ja oikeudenkäyntiin välittömästi liittyvästä menetyksestä.

Markkinaoikeus toteaa, että korvattavaksi oikeudenkäyntikuluksi voidaan katsoa asianosaisen palveluksessa olevan henkilön hankintavalituksen johdosta suorittama sellainen työ, joka asiamiehen tekemänä olisi laskutettavaa työtä. Hankintayksikön toimittamasta erittelystä ilmenee toimenpiteitä yhteensä 25,25 tunnilta palkkioperusteella 110 euroa tunnissa.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Metallivalmiste A. Laaksonen Oy:n korvaamaan Senaatti-kiinteistöjen oikeudenkäyntikulut 2.777,50 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007) 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Pekka Savola ja Mirva Näsi.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta

 
Julkaistu 26.4.2017