Etusivu » Ratkaisut » Hankinta-asiat » MAO:33/17

MAO:33/17

Tampereen kaupunki - kotihoidon lääkäripalvelut

julkinen hankinta - poikkeuksellisen alhainen tarjoushinta

Diaarinumero: 2015/827
Antopäivä: 27.1.2017

ASIAN TAUSTA

Tampereen kaupungin (jäljempänä myös hankintayksikkö) Logistiikka Liikelaitos on 23.10.2015 julkaistuilla kansallisella hankintailmoituksella sekä 3.11.2015 ja 4.11.2015 julkaistuilla korjausilmoituksilla ilmoittanut avoimella menettelyllä toteutettavasta kotihoidon lääkäripalvelujen hankinnasta ajalle 1.2.2016–31.1.2019 sekä kolmelle yhden vuoden optiokaudelle.

Tampereen kaupungin sairaala- ja kuntoutuspalveluiden tuotantojohtaja on 2.12.2015 tekemällään hankintapäätöksellä § 137 sulkenut Attendo Terveyspalvelut Oy:n tarjouksen tarjouskilpailusta ja valinnut Doctagon Ab:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan 1.332.000 euroa.

Hankintapäätöstä ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole pantu täytäntöön.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Attendo Terveyspalvelut Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan päätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.550 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksiköllä ei ole ollut hankintasäännösten mukaista perustetta valittajan tarjouksen sulkemiseen tarjouskilpailusta. Valittajan tarjous ei ole ollut poikkeuksellisen alhainen. Voittaneen tarjoajan tarjous on ollut poikkeuksellisen korkea. Tarjousten väliset hintaerot ovat johtuneet yritysten välisistä eroista. Valittajalla on ympärivuorokautisen lääkäritakapäivystyksen edellyttämät resurssit jo olemassa, eikä tarjouspyynnön mukaisen lääkäritakapäivystyksen tuottaminen aiheuta valittajalle lisäkustannuksia.

Hankintayksiköllä ei ollut syytä epäillä valittajan mahdollisuutta toteuttaa hankinta tarjouspyynnön ja tarjouksensa mukaisesti. Valittaja tuottaa tarjouspyynnössä kuvattuja palveluja tälläkin hetkellä useille asiakkaille. Alan markkinajohtajana valittaja on hyvin tietoinen tuotettavan palvelun laadusta, laajuudesta sekä palvelun tuottamisen valittajalle aiheuttamista kustannuksista. Valittajalla on hankinnan laajuuteen nähden erinomainen taloudellinen riskinkantokyky. Valittaja pystyy vastaamaan tarjouksessa esitetyistä hinnoista koko sopimuskauden ajan.

Valittajan tarjous ei ole vaarantanut hankintayksikön sopimusoikeudellista asemaa. Hankintayksiköllä on oikeus viivästyskorvaukseen ja vahingonkorvaukseen JYSE 2014 -ehtojen mukaisesti, mikä suojaa hankintayksikön sopimusoikeudellista asemaa. Viivästyssakko ei myöskään olisi mitätöitynyt. Lisäksi viivästyssakko ei edes sovellu lääkäritakapäivystyspalveluun, koska lääkäritakapäivystyspalvelun osalta ei ole määräpäivää, jonka ylittävältä ajalta viivästyssakko tulisi maksettavaksi.

Tarjouspyyntö on sallinut palvelukategorioiden hinnoittelun eri tavoilla, ja valittajan tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen. Hankintayksikön on noudatettava laatimaansa tarjouspyyntöä ja siten hyväksyttävä hinnoittelu.

Vastine

Vaatimukset

Tampereen kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.050 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksiköllä on ollut perusteltu syy sulkea valittajan tarjous tarjouskilpailusta. Valittajan tarjous on ollut poikkeuksellisen alhainen eikä se siten ole vastannut tarjouspyyntöä.

Valittajan tarjouksen alihinnoittelu vaarantaisi tilaajan sopimusoikeudellisen aseman. Valittajan tarjoama tarjoushinta, yksi euro kuukaudessa, mitätöi tarjouspyynnössä toimitustakuulle asetetut tarjoajan suorituksen rahallisen arvon perusteella laskettavat euromääräset sanktiot. Hankintayksiköllä on oikeus viivästyssakkoon ilman, että sen täytyy osoittaa palveluntuottajan viivästyksen aiheuttaneen tilaajalle vahinkoa. Viivästyssakko suojaa tilaajan oikeutta ensisijaisesti sopimuskaudella tapahtuvista palvelun viivästymisistä. Hankintayksikkö on asettanut viivästyssakon suuruuden JYSE 2014 Palvelut -ehdoista poiketen korkeammalle tasolle varmistaakseen palvelun sujuvuuden sopimuskaudella.

Hankintayksikkö ei ole voinut luottaa siihen, että palvelu suoritettaisiin asianmukaisesti. Valittajan tarjous lääkäritakapäivystyksen osalta on ollut selvästi alhaisempi kuin voittaneen tarjoajan tarjous. Valittajan tarjouksen hyväksyminen tarjouskilpailuun olisi merkinnyt huomattavaa riskiä palvelun toteutumiselle ja saatavuudelle. Hankintayksikön näkökulmasta on ollut erityisen tärkeää, että valittava palveluntuottaja pystyy toteuttamaan hankinnan sopimuskauden ajan moitteettomasti.

Hankintayksikkö on pyytänyt valittajalta kirjallista selvitystä tarjoushinnan perusteista. Valittajan toimittama lisäselvitys ei ole tuonut asiaan hyväksyttävää selvennystä.

Kuultavan lausunto

Doctagon Ab on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 4.792,50 eurolla viivästyskorkoineen.

Hankintayksiköllä on ollut harkintavaltansa puitteissa oikeus sulkea valittajan tarjous tarjouskilpailusta hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena. Hankintayksiköllä on ollut perusteltu syy epäillä, kykeneekö valittaja toteuttamaan hankinnan kohteena olevat palvelut sen tarjoamalla hinnalla siten kuin tarjouspyynnössä on edellytetty.

Valittajan tarjoushinta lääkäritakapäivystyksestä vaarantaa hankintayksikön sopimusoikeudellisen aseman, sillä se mitätöi tarjouspyynnössä määritellyn, palvelun hinnan perusteella laskettavan viivästyssakon. JYSE 2014 PALVELUT -ehtojen määrittelemä sopimusoikeudellinen suoja on eri asia kuin hankintasopimuksen ehdoista johtuva sopimusoikeudellinen asema. Viivästyssakon tarkoituksena on ollut varmistaa hankintayksikölle parempi sopimusoikeudellinen suoja kuin mitä JYSE 2014 -ehdot takaisivat.

Jos hankintayksikkö olisi valinnut valittajan tarjouksen, se olisi ottanut merkittävän riskin palvelun saatavuudesta. Hankintayksiköllä on ollut perusteltu syy epäillä valittajan kykyä toteuttaa hankinta tarjotulla hinnalla. Valittajan tarjoama kuukausihinta on ollut huomattavan alhainen suhteutettuna kuultavan tarjoushintaan ja alalla vallitsevaan yleiseen hintatasoon. Palvelun tuottaminen valittajan tarjoamalla hinnalla ei ole mahdollista. Ympärivuorokautinen lääkäritakapäivystys on sisällöltään ja sopimusrakenteiltaan hyvin samanlainen eri palveluntarjoajien välillä. Palvelussa on korostunut tarve varmistua tarjouspyynnön mukaisesta palvelun saatavuudesta ja laadusta. Valittajan taloudellinen tilanne on heikentynyt ja sen riskiluokitus on korkea.

Valittaja ei ole kyennyt selventämään hinnoittelunsa perusteita. Valittaja ei ole hankintayksikölle toimittamassaan kirjallisessa selvityksessä selventänyt mistä sen hinnoittelu koostuu tai miten sillä katetaan palvelun tuottamisesta aiheutuneet kulut.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että tarjotusta kuukausihinnasta riippumatta viivästyssakolla ei ole käytännön merkitystä hankintayksikön sopimusoikeudellisen aseman kannalta. Valittajan halvempi hinta on johtunut tuotantokapasiteetin käyttöasteesta. Tarjotut palvelut on hinnoiteltu niiden valittajalle aiheuttamien kustannusten suhteessa.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Oikeusohjeet

Asiassa sovellettavan julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007, siihen myöhemmin tehtyine muutoksineen; jäljempänä hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 21 §:n 2 momentin säännöksen mukaan liitteen B palveluhankintoihin tulee sovellettavaksi muun muassa poikkeuksellisen alhaisia tarjouksia koskeva hankintalain 63 §.

Hankintalain 63 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi hylätä hankinnan laatuun ja laajuuteen nähden hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen. Hankintayksikön on kirjallisesti pyydettävä tarjoajalta kirjallista selvitystä tarjouksen perusteista ennen tarjouksen hylkäämistä.

Saman pykälän 2 momentin mukaan edellä 1 momentissa tarkoitettu pyyntö voi koskea erityisesti tavaroiden valmistusmenetelmän, palvelun suorittamisen tai rakennusmenetelmän taloudellisia ja teknisiä ratkaisuja, poikkeuksellisen edullisia hankinnan toteuttamista koskevia ehtoja, ehdotetun ratkaisun omintakeisuutta, hankinnan toteuttamispaikan työsuojelua ja työoloja koskevien velvoitteiden noudattamista tai tarjoajan saamaa valtiontukea. Hankintayksikön on tarkistettava tarjouksen pääkohdat selvityksen perusteella.

Hankintalain esitöissä (HE 50/2006 vp s. 107–108) on edellä mainitun 63 §:n osalta todettu, että poikkeuksellisen alhaisten tarjousten hylkäämisellä mahdollistetaan hankintayksikölle hankinnasta aiheutuvien riskien, kuten tarjoushinnan riittämättömyydestä todennäköisesti aiheutuvien taloudellisten riskien huomioiminen. Hylkäämisen tulisi perustua nimenomaan siihen, ettei tarjoajan tarjoamalla hinnalla tai muulla ehdolla ole mahdollista toteuttaa hankintaa tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla. Tarjoushinnan poikkeuksellisen alhaisuuden syyn selvittämiseksi hankintayksikön olisi pyydettävä tarjoajalta kirjallisesti selvitystä tarjouksen perusteista. Hankintayksikön olisi annettava asianomaiselle tarjoajalle aina mahdollisuus osoittaa kykynsä hankinnan asianmukaiseen toteuttamiseen. Hankintayksikkö ei siten voisi hylätä tarjousta yksinomaan sellaisten selvitysten perusteella, jotka on esitetty tarjousta jätettäessä, vaan sen tulisi tarkastaa tarjouksen perusteet erillisessä menettelyssä tarjousten avaamisen jälkeen.

Mainituissa esitöissä on edelleen todettu, että hankintayksikkö voi pyytää selvitystä seikoista, jotka voivat olla perusteena tarjoushinnan alhaisuudelle. Hankintayksikön tulisi arvioida selvitysten perusteella hankinnan toteuttamismahdollisuudet sekä siihen liittyvät riskit. Syynä tarjouksen alhaiseen hintaan voi olla esimerkiksi virhe tarjoushinnan laskemisessa, jolloin hankintayksikön on arvioitava mahdollisuudet pyytää täsmennyksiä tarjoukseen. Tarjousten väliset hintaerot voivat johtua myös yritysten välisistä eroista teknisissä ratkaisuissa, tuotannon tehokkuudessa, tuotanto- ja toimituskapasiteetissa, tuotantokapasiteetin käyttöasteessa tai katevaatimuksissa. Kyseessä voi myös olla tarjoajan pyrkimys vallata uusia markkinoita. Tällaiset syyt eivät voisi oikeuttaa tarjouksen hylkäämiseen alihintaisena, jos tarjoaja pystyy luotettavasti osoittamaan mahdollisuutensa hankinnan toteuttamiseen.

Hankintamenettely

Tarjouspyynnöllä on pyydetty tarjouksia kotihoidon lääkäripalveluista. Tarjouspyynnön mukaan valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus. Tarjouskilpailuun on jätetty kaksi tarjousta, valittajan ja kuultavan tarjoukset.

Tarjouspyynnön kohdassa 6 "Hinta ja kaupalliset ehdot" on todettu muun ohella seuraavaa:

"Hinnat tulee eritellä seuraavasti:
- Lääkäritoiminta kotihoitoon €/h
- Ympärivuorokautinen lääkäritakapäivystys €/kk (sisältää *konsultaatiotuen 24h/7 ympärivuotisesti)

*alueen kotihoitajat voivat konsultoida takapäivystyslääkäriä ympärivuotisesti 24h/7.

Hintojen tulee sisältää kaikki palvelun tuottamisesta aiheutuvat kustannukset. Hinta sisältää myös kaikki matkakustannukset ja -korvaukset, ml. matka-ajan. Hinnanvaraumia ei hyväksytä. Muulla tavoin ilmoitettua hintaa ei hyväksytä."

Tarjouspyynnön kohdassa 12 "Sopimusmenettely" alakohdassa "SOPIMUSEHDOT" on todettu muun ohella seuraavaa:

"Hankinnasta tehtävä sopimus laaditaan noudattaen Julkisten hankintojen yleisiä sopimusehtoja 2014 (JYSE 2014 PALVELUT) niiltä osin kuin ei tässä tarjouspyynnössä ole toisin mainittu."

Samassa tarjouspyynnön kohdassa alakohdassa "VIIVÄSTYSSAKKO" on todettu muun ohella seuraavaa:

"JYSE 2014 palvelut ehtojen kohdan 12 sijaan noudatetaan seuraavaa:
Jos palvelu viivästyy palveluntuottajasta johtuvasta syystä, tilaaja ei korvaa sovittua palvelua palveluntuottajalle. Em. lisäksi tilaajalla on oikeus viivästyssakkoon. Tilaajalla on oikeus viivästyssakkoon osoittamatta, että palveluntuottajan viivästyksestä olisi aiheutunut tilaajalle vahinkoa. Viivästyssakko on suuruudeltaan 20 prosenttia viivästyneen palvelun arvonlisäverottomasta arvosta jokaiselta alkavalta seitsemän (7) vuorokauden pituiselta ajanjaksolta, jolla palveluntuottaja ylittää sovitun määräpäivän. Viivästyssakkoa peritään enintään kymmeneltä (10) viikolta. Viivästyssakon lisäksi tilaajalla on oikeus vahingonkorvaukseen palveluntuottajan viivästyksestä aiheutuneesta vahingosta JYSE 2014 Palvelut ehtojen 15 luvun mukaisesti."

Valittaja on tarjouksessaan ilmoittanut lääkäritoiminnan kotihoidon hinnaksi 109 euroa tunnilta ja ympärivuorokautisen lääkäritakapäivystyksen hinnaksi yhden euron kuukaudessa. Kuultava on puolestaan ilmoittanut tarjouksessaan lääkäritoiminnan kotihoidon hinnaksi 125 euroa tunnilta ja ympärivuorokautisen lääkäritakapäivystyksen hinnaksi 6.000 euroa kuukaudessa.

Hankintayksikkö on pyytänyt valittajalta selvitystä tämän tarjouksen hinnoittelusta. Hankintayksikkö on viitannut selvityspyynnössä hankintalain 63 §:ään.

Valittaja on toimittanut hankintayksikölle pyydetyn selvityksen. Selvityksessä on muun ohella todettu seuraavaa:

"Valittajan tarjous ei missään muodossa ole ollut poikkeuksellisen alhainen.
– –
Vaikka Attendo Terveyspalvelut Oy on käyttänyt tarjouspyynnössä, ja yleisemmin oikeuskäytännössäkin, hyväksyttyä mahdollisuutta hinnoitella eri kategoriat tarjouksensa sisällä vapaasti, mahdollistaa tarjouksen hinnoittelu kuitenkin hankinnan toteuttamisen täysin tarjouspyyntöä ja tarjoustamme vastaavalla tavalla. Tarjouksemme hinnat ovat sitovia ja yrityksellämme on hankinnan laajuuteen nähden erinomainen taloudellinen riskinkantokyky. Vakuutamme, että pystymme vastaamaan tarjouksessamme esitetyistä hinnoista koko sopimuskauden ajan."

Hankintayksikkö on päätöksellään sulkenut valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena. Päätöstä on perusteltu sillä, että valittajan tarjous on ollut hankintalain 63 §:ssä tarkoitetulla tavalla poikkeuksellisen alhainen ja että poissulkeminen on ollut tarpeen hankintayksikön sopimusoikeudellisen aseman turvaamiseksi.

Asian arviointi

Asiassa on valittajan valituksen johdosta ennen muuta kysymys siitä, onko hankintayksikkö menetellyt hankintasäännösten mukaisesti katsoessaan valittajan lääkäritakapäivystystä koskevan tarjoushinnan hankintalain 63 §:ssä tarkoitetulla tavalla poikkeuksellisen alhaiseksi.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa sen suhteen, pitääkö se tarjoushintaa poikkeuksellisen alhaisena ja sulkeeko se tarjouksen tarjouskilpailusta tällä perusteella. Hankintayksikön on kuitenkin tarjouksen hintaa arvioidessaan meneteltävä tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua koskevien vaatimusten mukaisesti.

Valittajan tarjouksen kuukausihinnan ero on ollut toiseen tarjoukseen verrattuna merkittävä. Kuultava on esittänyt, että palvelun tuottaminen ei ole mahdollista valittajan tarjoamalla hinnalla ja esittänyt tähän liittyen selvitystä. Kuultavan mukaan lääkäritakapäivystyksen tuottamisen hinta koostuu pääasiassa lääkärin palkasta, palkan sivukuluista, yrityksen hallinnon kuluista sekä katteesta. Ympärivuorokautinen lääkäritakapäivystys on luonteeltaan sellainen palvelu, että se on eri palveluntarjoajilla sisällöltään ja kustannusrakenteeltaan samanlainen.

Valittaja on esittänyt, että sillä on ollut hankinnan laajuuteen nähden erinomainen kantokyky. Valittaja ei ole kuitenkaan esittänyt hankintayksikölle antamassaan selvityksessä alhaiselle hinnalle muuta perustetta kuin sen, että se on hinnoitellut eri kategoriat tarjouksen sisällä vapaasti.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksiköllä on ollut edellä mainitut seikat ja hankinnan kohde huomioon ottaen perusteltu syy epäillä, kykeneekö valittaja toteuttamaan hankinnan kohteena olevat palvelut tarjotulla hinnalla tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella tarjotun hinnan alhaisuus olisi lisäksi vaikuttanut hankintayksikön mahdollisiin viivästystilanteisiin sisältyvään riskiin ja siten myös hankinnan toteuttamiseen, minkä hankintayksikkö on voinut ottaa huomioon arviointia tehdessään. Kun valittaja ei ole riittävällä tavalla selvittänyt, mihin erittäin alhainen kuukausihinta perustuu, hankintayksiköllä on harkintavaltansa rajoissa ollut hankinnan asianmukaiseen toteuttamiseen liittyvien riskien välttämiseksi oikeus sulkea valittajan tarjous tarjouskilpailusta hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena. Asiaa ei ole syytä arvioida toisin myöskään valittajan vasta markkinaoikeudessa alhaiselle hinnalle esittämien lisäperusteiden nojalla.

Edellä todettu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua siitä seikasta, onko hankintayksikkö voinut sulkea valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta myös tarjouspyynnön vastaisena sopimusoikeudellisen asemansa turvaamiseksi.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muun ohella, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö ja kuultava joutuisivat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön ja kuultavan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Attendo Terveyspalvelut Oy:n korvaamaan Tampereen kaupungin oikeudenkäyntikulut 3.050 eurolla ja Doctagon Ab:n oikeudenkäyntikulut 4.792,50 eurolla, molemmat määrät viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Saini Siitarinen ja Riikka Pirttisalo.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.

 
Julkaistu 6.2.2017