Etusivu » Ratkaisut » Hankinta-asiat » MAO:15/17

MAO:15/17

Etelä-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä - laboratoriotutkimuspalvelut

julkinen hankinta - epäselvä tarjouspyyntö - vertailuperusteet

Diaarinumero: 2015/859
Antopäivä: 20.1.2017

ASIAN TAUSTA

Etelä-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 15.9.2015 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta kliinisen kemian laboratoriotutkimuspalvelujen hankinnasta ajalle 1.1.2016–31.12.2017 sekä optiokaudelle 1.1.2018–31.12.2019.

Etelä-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän materiaalipäällikkö on 8.12.2015 tekemällään hankintapäätöksellä numero 197 valinnut Yhtyneet Medix Laboratoriot Oy:n keskitetyksi kliinisen kemian laboratoriotutkimusten toimittajaksi sekä Fimlab Laboratoriot Oy:n, VITA-Terveyspalvelut Oy:n ja synlab Finland Oy:n hajautettujen tutkimusten toimittajiksi.

Etelä-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän materiaalipäällikkö on 22.12.2015 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä numero 217 sulkenut Yhtyneet Medix Laboratoriot Oy:n tarjouksen tarjouskilpailusta tutkimuksen 8537 osalta ja valinnut tältä osin synlab Finland Oy:n tarjouksen sekä 14.1.2016 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä numero 6 sulkenut Yhtyneet Medix Laboratoriot Oy:n tarjouksen tarjouskilpailusta tutkimusten 1172 ja 2486 osalta sekä keskeyttänyt hankintamenettelyn tarjouspyynnön liitteen 2 tutkimusten osalta.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton arvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 3.000.000 euroa.

Hankinta on hankintayksikön ilmoituksen mukaan järjestetty väliaikaisesti.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

VITA-Terveyspalvelut Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksua. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.350 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Tarjouspyyntö on ollut epäselvä ja tulkinnanvarainen. Tarjouspyynnöstä esitettyihin kysymyksiin annetut vastaukset ovat osittain lisänneet tulkinnanvaraisuutta. Tulkinnanvaraisuudet ovat johtaneet tarjoajien epätasapuoliseen kohteluun tarjousvertailussa.

Hankinta on koskenut useita satoja laboratoriotutkimuksia, jotka on jaettu kahdeksaan eri tutkimiskokonaisuuteen, vaikka alalla on tapana valita toimittajat tutkimusrivikohtaisesti.

Tarjouspyynnössä on epäselvästi todettu, että hankintapäätös tehdään ensisijaisesti yhdelle toimittajalle ja harvinaisempia tutkimuksia voidaan hajauttaa. Tarjouspyynnössä on kuitenkin kerrottu vain yksittäisten tutkimusrivien vertailupisteiden laskentatapa, eikä sitä, kuinka yhden toimittajan keskitetty valinta tehdään tai voidaanko toimittajia kuitenkin valita tutkimuskokonaisuuksittain.

Useista esitetyistä kysymyksistä päätellen tarjoajille on ollut epäselvää, lasketaanko vertailupisteet tutkimusriveittäin, tutkimuskokonaisuuksittain vai jollakin tavalla kaikkien tutkimusten perusteella. Kysymyksiin annetut vastaukset eivät ole poistaneet tarjouspyyntöasiakirjojen tulkinnanvaraisuutta. Vasta hankintapäätöksestä on käynyt ilmi, että vertailupisteet on laskettu siten, että kaikkien tutkimuskokonaisuuksien kaikkien tutkimusrivien yhteispisteistä on laskettu kullekin tarjoajalle yksi vertailupistemäärä.

Myös yksittäisten vertailuperusteiden laskentasäännöissä on ollut ristiriitaisuuksia. Toimituskyky on mainittu yhtenä vertailuperusteena, mutta samassa kohdassa on erikseen todettu, että "toimituskyky arvioidaan tutkimuskohtaisesti", mikä on viitannut siihen, että toimituskykyä arvioitaisiin eri tavalla kuin muita vertailuperusteita. Toimitusajasta on voinut saada viisi lisäpistettä, jos tutkimuksen lupautuu toimittamaan kiireellisissä tapauksissa alle kolmen vuorokauden kuluessa. Kyseistä pisteytyskohtaa on kuitenkin tarkennettu siten, että se tarkoittaa tilanteita, joissa kyseistä tutkimusta tehdään seitsemänä päivänä viikossa ja juhlapyhinä. Näin tarkennettuna vaatimus on tiukentunut ja johtanut siihen, ettei kiireellisyyteen ole voitu sitoutua niin monen tutkimusten osalta kuin alkuperäisen tarjouspyynnön perusteella olisi voinut tehdä. Voittanut tarjoaja on tulkinnut vaatimusta löyhemmin ja siksi saanut kyseisestä vertailuperusteesta noin 40 prosenttia enemmän pisteitä kuin valittaja, vaikka tarjoajien toimituskyvyssä ei todellisuudessa ole ollut näin suurta eroa. Jo tämän vertailuperusteen tulkinnanvaraisuus on johtanut siihen, etteivät tarjoajat ole voineet tehdä vertailukelpoisia tarjouksia.

Tarjouslomakkeessa on esitetty pakollinen vaatimus alle kolmen päivän vastausajasta tietyissä tutkimuksissa. Voittanut tarjoaja on tarjonnut ainakin kahta alle kolmessa arkipäivässä vastattavaksi vaadittua tutkimusta, eli tutkimuksia 1172 ja 2486, ilmoittaen samalla kuitenkin tarjouslomakkeessa vastausajoiksi kuusi ja viisi päivää.

Lisäksi tarjouspyynnön analyysimenetelmiin liittyvät vaatimukset ovat olleet tulkinnanvaraisia. Tarjouspyynnössä on edellytetty, että taulukkoon on merkittävä analyysimenetelmä ja laatu. Laadun osalta tarjouslomakkeen sarakkeeseen K on tullut merkitä A-, L-, tai E-kirjain laadunvarmistuksen tavan mukaisesti. Sen sijaan analyysimenetelmän osalta taulukossa ei ole ollut valmista kohtaa, joten valittaja on ilmoittanut ne erillisellä liitteellä. Useat muut tarjoajat eivät ole ilmoittaneet analyysimenetelmiään, eivätkä ne siten ole täyttäneet kysymyksessä olevaa pakollista vaatimusta. Puutteelliset tarjoukset olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisina.

Tarjouspyynnön liitteen 2 mukaisten tutkimusten osalta kysymyksessä on ollut hankintasäännösten vastainen markkinatilanteen kartoittaminen ilman aikomusta tehdä hankintasopimusta.

Vastine

Vaatimukset

Etelä-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 967,20 eurolla.

Perusteet

Tarjouspyynnössä on selkeästi ja yksiselitteisesti ilmoitettu mitä tutkimuksia tarjouspyyntö koskee ja mitkä ovat päätöksenteon perusteet. Hankintayksiköllä on ollut oikeus valita tarjouspyynnössä ilmoitetulla tavalla ensin kokonaistaloudellisesti edullisin ja kattavin pääasiallinen toimittaja ja tämän jälkeen tehdä päätös harvinaisempien tutkimusten osalta. Tarjouspyynnöstä tehtyihin kysymyksiin annetuissa vastauksissa on ilmoitettu, että osa tutkimuksista hajautetaan, mikäli kukaan tarjoaja ei kykene tarjoamaan kaikkia tutkimuksia. Vastaukset ovat olleet pelkästään tarjouspyyntöä selventäviä. Alalla toimivat tarjoajat ovat ilman kyseisiä täsmennyksiäkin voineet jättää yhteismitallisia tarjouksia ja ovat tulleet tietoisiksi valintaan vaikuttavista perusteista.

Hankintaa ei ole toteutettu tutkimusrivikohtaisesti vaan tavoitteena on ollut koko tutkimusvalikoiman hankkiminen samalta toimittajalta, mille on ollut erityiset perusteet muun muassa käytännön toiminnan joustavuuden sekä henkilöresurssien kannalta. Tarjouspyynnöstä tehtyihin kysymyksiin annettujen vastausten mukaan jokainen tutkimus pisteytetään erikseen, mutta päätöksenteossa verrataan koko valikoimaa.

Toimitusaikaa koskeva vertailuperuste ei ole ollut tulkinnanvarainen. Tarjouspyynnön liitteenä olevissa taulukoissa on ollut valmiit sarakkeet kutakin vertailuperustetta koskien. Jos tiettyä tutkimusta on koskenut ehdoton vaatimus, että tutkimuksen toimitusajan tulee olla korkeintaan kolme arkipäivää, taulukossa on ollut tätä koskeva sarake. Toimitusajan osalta taulukoissa on lisäksi ollut sarake "kiireellisen tutkimuksen saa alle 3 vrk", jonka hyväksymällä tarjoaja on saanut viisi lisäpistettä. Vastauskoosteessa hankintayksikkö on tarkentanut, että vuorokausilla on tarkoitettu kalenteripäiviä, ei arkipäiviä.

Toimituskyvyn osalta tarjouspyynnössä on selkeästi kerrottu pisteytys ja että toimituskyky arvioidaan tutkimuskohtaisesti.

Analyysimenetelmää koskeva tieto on tarjouspyynnön mukaan tullut tallentaa tarjouspyynnön liitteenä oleviin taulukoihin. Taulukoista on kuitenkin puuttunut valmis sarake tätä tietoa varten. Analyysimenetelmä ei ole ollut vertailuperusteena.

Tarjousvertailu on laadittu tarjouspyynnön mukaisesti ja tarjoajia on kohdeltu tasapuolisesti ja syrjimättömästi.

Kuultavien lausunnot

Fimlab Laboratoriot Oy ja synlab Finland Oy eivät ole niille varatusta tilaisuudesta huolimatta antaneet lausuntoa.

Yhtyneet Medix Laboratoriot Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 2.690,80 eurolla viivästyskorkoineen.

Yhtyneet Medix Laboratoriot Oy on esittänyt, että kaikki tarjousten valintaan ja pisteytykseen vaikuttaneet seikat on tuotu tarjouspyyntöasiakirjoissa esiin selkeästi. Esitettyihin kysymyksiin annetut vastaukset ovat selventäneet tarjouspyyntöä.

Tarjouspyynnössä ilmoitetut päätöksenteon perusteet eivät ole olleet epämääräisiä. Vertailuperusteet on kerrottu tarjouspyynnön kohdassa 12 ja kysymykseen 8 hankintayksikkö on vastannut, että lopullinen pisteytys tehdään laskemalla tutkimusten saamat pisteet yhteen ja kertomalla vuodessa ostetulla tutkimusmäärällä ja laskemalla näin saadut tutkimuspisteet. Tutkimuskokonaisuudella on selvästi tarkoitettu kaikkia tutkimuksia. Hankintapäätöksessä arviointi ja vertailu on tehty tarjouspyynnössä todetulla tavalla.

Tarjouspyynnöstä ja vastauskoosteesta on käynyt ilmi, että harvinaisempien tutkimusten osalta hankinta voidaan hajauttaa eri toimittajille, mikäli valittu toimittaja ei kykene toimittamaan niitä edes alihankintana.

Tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole ollut ristiriitaisuuksia eikä niiden perusteella ole ollut ymmärrettävissä, että toimituskykyä arvioitaisiin jotenkin eri tavoin kuin muita vertailuperusteita. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että toimituskyky arvioidaan tutkimuskohtaisesti.

Toimitusaikaan liittyvä lisäpisteytys ei ole ollut tulkinnanvarainen. Vuorokausi on tarkoittanut mitä tahansa kalenteripäivää eikä arkipäivää. Vertailuperuste on perustellusti mitannut eroja toimitusajoissa ja sitä on hankintapäätöksessä sovellettu etukäteen ilmoitetulla tavalla.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että tarjouspyynnöstä annetussa vastauksessa 8 käytetyn terminologian perusteella ei ole uskottavaa, että tutkimuskokonaisuudella olisi selvästi tarkoitettu kaikkia tutkimuksia. Tutkimuskokonaisuudella tarkoitetaan alan vakiintuneessa kielenkäytössä tietyn analytiikka-alueen tutkimusten kokonaisuutta.

Hankintayksikkö on toistuvasti käyttänyt ilmaisua "koko valikoima", joka on ilmaisuna epätäsmällinen ja jolle ei ole vakiintunutta sisältöä. Tarjouspyyntöasiakirjat ovat olleet ymmärrettävissä niin, että "koko valikoimalla" tarkoitetaan samaa kuin tutkimuskokonaisuudella. Lisäksi esimerkiksi kysymyksen 25 vastauksessa on todettu "allergiatutkimusten osalta verrataan vain koko valikoimaa", eli "koko valikoima" on ollut synonyymi tutkimuskokonaisuudelle.

Tarjouspyyntöasiakirjat ovat toimitusaikaa koskevan lisäpisteytyksen osalta olleet ristiriitaisia. Tarjouspyynnön edellytys vastauksen antamisesta on ollut "alle 3 vrk kuluessa" ja kysymykseen 21 annetussa vastauksessa kehotetaan vastaamaan kyllä, "jos teette tutkimusta 7 päivänä viikossa ja juhlapyhinä". Yhtyneet Medix Laboratoriot Oy on esittänyt tulkinneensa vaatimusta siten, että vastaus tulee voida antaa ja tutkimus suorittaa vuoden kaikkina päivinä, mikä ei ole uskottavaa. Yhtyneet Medix Laboratoriot Oy on internet-sivuillaan ilmoittanut kahdesta päivästä, jolloin laboratorio on ollut suljettuna.

Kaikkien tutkimusten vertailu yhtenä suurena kokonaisuutena on ollut kokonaistaloudellisesti erittäin tehotonta verrattuna vertailun tekemiseen tutkimusriveittäin tai edes tutkimuskokonaisuuksittain. Suurena kokonaisuutena kilpailuttamisen hyödyt eivät kompensoi nyt käytetyn kilpailutuksen negatiivisia hintavaikutuksia. Käytetty malli johtaa yksiselitteisesti korkeampaan kokonaishintaan kuin tarjousvertailun tekeminen pienempinä kokonaisuuksina. Näin ollen voimassa olevia kilpailuolosuhteita ei ole käytetty hyväksi hankintasäännösten edellyttämällä tavalla.

Keskuslaboratorioalalla on potentiaalisia puhtaasti yksityisiä tarjoajia vain kolme. Näistä voittaneen tarjoajan toiminnan volyymi on moninkertainen kahteen muuhun toimijaan verrattuna. Nämä kokoerot toiminnassa johtavat siihen, että nyt toteutetun kaltainen tarjouskilpailu on tosiasiallisesti suosinut sitä.

Hankintayksikkö on valituksen johdosta tekemänsä itseoikaisun myötä myöntänyt, että valitus on ollut perusteltu kahden eri asian osalta. Yhtyneet Medix Laboratoriot Oy:llä ei ole lausunnon antajan roolissa muutoinkaan oikeutta korvaukseen oikeudenkäyntikuluistaan, koska valitus on keskeisiltä osin perustunut virheisiin hankintayksikön, ei lausunnon antajan toiminnassa.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (30.3.2007/348, hankintalaki) 1 § 2 momentin mukaan lain tavoitteena on tehostaa julkisten varojen käyttöä, edistää laadukkaiden hankintojen tekemistä sekä turvata yritysten ja muiden yhteisöjen tasapuolisia mahdollisuuksia tarjota tavaroita, palveluita ja rakennusurakointia julkisten hankintojen tarjouskilpailuissa.

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen. Pykälän 2 momentin mukaan hankintayksiköiden on pyrittävä järjestämään hankintatoimintansa siten, että hankintoja voidaan toteuttaa mahdollisimman taloudellisesti ja suunnitelmallisesti sekä mahdollisimman tarkoituksenmukaisina kokonaisuuksina ympäristönäkökohdat huomioon ottaen.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin 3 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys. Pykälän 3 momentin mukaan tarjouspyynnössä on ilmoitettava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjouksen tekemisessä.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi. Pykälän 2 momentista ilmenee, että vertailuperusteiden asettamisessa voidaan noudattaa soveltuvin osin myös mitä 62 §:ssä säädetään.

Hankintalain 62 §:n 1 momentin mukaan kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen vertailuperusteina voidaan käyttää esimerkiksi laatua, hintaa, teknisiä ansioita, esteettisiä ja toiminnallisia ominaisuuksia, ympäristöystävällisyyttä, käyttökustannuksia, kustannustehokkuutta, myynnin jälkeistä palvelua ja teknistä tukea, huoltopalveluja, toimituspäivää tai toimitus- tai toteutusaikaa taikka elinkaarikustannuksia.

Hankintalain esitöiden (HE 50/2006 vp s. 116) mukaan hankintayksikkö voi harkita kokonaistaloudellisen edullisuuden arvioinnissa käytettävät vertailuperusteet, joiden tulee kuitenkin liittyä hankinnan kohteeseen ja joiden on oltava objektiivisia ja taloudellisesti merkityksellisiä.

Korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjapäätöksessä 2016:182 tarkoitetussa asiassa tarjouspyynnön kohteena ollut hoitotarvikehankinta ja siihen liittyvien, hoitotarvikkeiden hyllytys- ja kotiinkuljetuspalveluiden kaikkialla Suomessa muodostama kokonaisuus on ollut niin laaja ja edellyttänyt tarjouskilpailuun osallistumaan pyrkiviltä tarjoajilta niin kattavia yhteistyöjärjestelyjä, ettei kysymyksessä ollut puitejärjestely ole ollut omiaan turvaamaan yritysten ja yhteisöjen tasapuolisia mahdollisuuksia tarjota tuotteitaan ja palveluitaan, vaan se on ollut omiaan rajoittamaan olemassa olevien kilpailumahdollisuuksien hyödyntämistä. Tarjoajilla käytössään ollut yhteistarjousmahdollisuus tai mahdollisuus alihankinnan käyttämiseen ei ole poistanut kyseessä olevan puitejärjestelyn syrjiviä, suhteellisuusperiaatteen vastaisia ja kilpailua rajoittavia piirteitä. Puitejärjestelyn neljän vuoden voimassaoloaika on osaltaan ollut omiaan lisäämään järjestelyn kilpailun poissulkevia vaikutuksia.

Tarjouspyyntöaineisto

Tarjouspyynnöllä on muun ohella pyydetty tarjousta liitteen 1 mukaisista kliinisen kemian laboratoriotutkimuksista.

Liitteessä 1 on ollut väliotsikot aineenvaihdunta-, DNA- ja kromosomi- sekä hematologian tutkimuksille, hormonianalytiikan ja syöpämerkkiaineiden, kliinisen kemian tutkimuksille, lääkeaineiden, vasta-ainetutkimuksille sekä allergeeneille, joiden alla on ilmoitettu riveittäin näihin kuuluvat yksittäiset tutkimukset. Jokaisen yksittäisen tutkimuksen osalta on tullut rivikohtaisesti ilmoittaa muun ohella hinta/tutkimus, toimitusaika päivissä, onko kiireellinen vastaus ollut mahdollista saada alle kolmessa vuorokaudessa sekä laadun osalta onko tarjottu tutkimus ollut akkreditoitu tai laatujärjestelmän mukainen. Liitteessä 1 on lisäksi tutkimusrivikohtaisesti ilmoitettu vuonna 2014 hankittujen tutkimusten määrä.

Tarjouspyynnön kohdassa 12 "Päätöksenteon perusteet" on todettu seuraavaa:

"Ensisijaisesti teemme koko valikoimasta keskitetyn hankintapäätöksen yhdelle toimittajalle. Harvinaisempien tutkimusten osalta hankinta voidaan hajauttaa eri toimittajille, mikäli valittu toimittaja ei kykene toimittamaan niitä edes alihankintana. Niiden tutkimusten osalta, joita ei ole tarjottu, käytämme vertailupistemääränä vähiten kyseisessä tutkimuksessa pisteitä saaneen pistemäärää."

Mainitun kohdan mukaan valintaperusteesta ja vertailuperusteista on todettu lisäksi muun ohella seuraavaa:

"Päätöksenteon perusteena on kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous seuraavien arviointiperusteiden mukaan:
- hinta enimmäispistemäärä, 50 pistettä
Halvimman hinnan tarjonnut saa hintavertailussa laskennalliset 50 pistettä. Muiden tarjoajien hintapisteet lasketaan kaavalla: halvin hinta / vertailtava hinta x 50.
- laatu enimmäispistemäärä, 20 pistettä
- akkreditoitu tutkimus, 20 pistettä
- laboratoriossa noudatetaan laatujärjestelmää ja tutkimus tehdään SFS EN-ISO 15189 tai vastaavan laatustandardin vaatimusten mukaisesti, 10 pistettä
- mikäli kumpikaan edellä mainituista ei täyty, tulee kohdasta 0 pistettä
- toimituskyky enimmäispistemäärä, 10 pistettä
- tutkimuslähete ja pyynnöt siirretään HL7 välitteisesti tarjoavan laboratorion ja EPSHP kliinisen kemian laboratorion välillä, 10 pistettä
- toimitusaika (= näytteen saapumisen ja vastauksen saamisen välinen aika kalenteripäivinä), enimmäispistemäärä, 20 pistettä
- lyhin aika, 15 pistettä, +1-2 päivää, 5 pistettä, muut 0 pistettä
- tutkimuksen saa kiireellisessä tapauksessa alle 3 vrk kuluessa, 5 pistettä".

Tarjouspyynnöstä on esitetty muun ohella seuraavia lisätietokysymyksiä ja vastauksia:

"8. Kysymys: Lasketaanko pisteet tutkimusrivikohtaisesti vai tutkimuskokonaisuuden mukaan? Mikäli pisteet lasketaan kokonaisuuden mukaan, lasketaanko toimitusaika- ja laatupisteet %-osuuksina kokonaisuudesta?

Vastaus: Lopullinen pisteytys tehdään laskemalla tutkimuksen saamat pisteet yhteen ja kertomalla vuodessa ostetulla tutkimusmäärällä ja laskemalla näin saadut tutkimuspisteet yhteen.

22. Kysymys: kohta 12, Mitä täsmällisesti tarkoittaa se, että "ensisijaisesti teemme koko valikoimasta keskitetyn hankintapäätöksen yhdelle toimittajalle". Tämän arvioinnin täsmälliset pisteytykset, siihen vaikuttavat seikat ja mahdollisesti ehdottomat edellytykset sekä päätöksenteon kriteerit tulee selvittää yksiselitteisesti ja tasapuolisesti.

Vastaus: Tarjouspyynnön mukaisesti

23. Kysymys: kohta 12, "Harvinaisempien tutkimusten osalta hankinta voidaan hajauttaa eri toimittajille, mikäli valittu toimittaja ei kykene toimittamaan niitä edes alihankintana": Miten hankintayksikkö määrittää harvinaisen tutkimuksen? Montako kpl/v on vielä harvinainen? Tarkoittaako tarjouspyynnön em. lause, että kaikki valitun toimittajan tarjoamat tutkimukset tilataan tältä valitulta toimittajalta? Miten toimitaan siinä tapauksessa, että valittuja toimittajia on useampia ja ne ovat tarjonneet samoja tutkimuksia?

Vastaus: Mikäli kukaan ei kykene tarjoamaan kaikkia tutkimuksia joudutaan osa vaikeasti saatavista tutkimuksista hajauttamaan. Valinta tehdään pisteytyksen perusteella."

Lisäksi kysymyksissä 26–29 on hinnan, laadun, toimituskyvyn ja toimitusajan vertailuperusteiden osalta niiden enimmäispistemäärään viitaten tiedusteltu seuraavaa:

"tarkoittaako tämä sitä, että hankintayksikkö tekee hankintapäätöksen kaikkien hankintailmoituksessa lueteltujen rivien yhteispistemäärän perusteella? Tarkoittaako tämä sitä, että hankintayksikkö tekee hankintapäätöksen jokaisen yksittäisen rivin osalta? Tarkoittaako tämä sitä, että hankintayksikkö tekee hankintapäätöksen tutkimuksen ryhmittelyyn perustuvan vertailun perusteella ja mikä tämä ryhmittely on?"

Hankintayksikkö on antanut kuhunkin kysymykseen seuraavan vastauksen:

"Jokainen tutkimus pisteytetään erikseen, mutta päätöksenteossa tarjouspyynnön mukaisesti vertaamme koko valikoimaa."

Asian arviointi

Valittajan mukaan hankinnan keskittäminen tarjouspyynnössä tarkoitetulla tavalla on johtanut korkeampaan tarjoushintaan kuin tarjousvertailun tekeminen pienempinä kokonaisuuksina olisi johtanut. Tarjouspyyntö on lisäksi ollut epäselvä muun ohella siltä osin, minkä tutkimusten osalta ja millä perusteilla ensisijaisesti yksi keskitetty toimittaja sekä harvinaisempien tutkimusten toimittajat valitaan.

Hankintayksikön mukaan tavoitteena on ollut koko tutkimusvalikoiman hankkiminen samalta toimittajalta muun ohella käytännön toiminnan joustavuuden ja henkilöresurssien takia. Tarjouspyyntö on ollut selvä, alalla toimivat tarjoajat ovat tulleet tietoisiksi valintaan vaikuttavista perusteista ja ne ovat voineet jättää yhteismitallisia tarjouksia. Jokainen tutkimus on pisteytetty erikseen, mutta päätöksenteossa on verrattu koko valikoimaa.

Asiassa on näin ollen kysymys siitä, onko hankintayksikkö toiminut hankintasäännösten mukaisesti määritellessään hankinnan kohteen ja vertailuperusteet siten, että se on pyrkinyt hankinnan keskittämiseen yhdelle toimittajalle, ja onko tarjouspyyntö laadittu niin selväksi, että sen perusteella on voitu antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden mukaan oikeus päättää hankintojensa sisällöstä tarpeittensa mukaisesti ja harkintavaltaa sen suhteen, miten se määrittelee hankinnan kohteen. Kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteina tulee käyttää sellaisia seikkoja, joiden perusteella voidaan selvittää, mikä tarjouksista on taloudellisesti edullisin. Hankintayksikön tulee harkintavaltansa puitteissa myös käyttää hyödyksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet. Hankintamenettelyn avoimuus ja tasapuolisuus edellyttävät lisäksi, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa.

Tarjouspyynnön kohdan 6 mukaan osatarjoukset ovat olleet sallittuja siten, että tarjoajat ovat voineet tarjota yhtä tai useampaa tarjouspyynnön liitteessä 1 luetelluista tutkimuksista.

Tarjouspyynnön kohdassa 12 on todettu, että "ensisijaisesti teemme koko valikoimasta keskitetyn hankintapäätöksen yhdelle toimittajalle" ja että "harvinaisempien tutkimusten osalta hankinta voidaan hajauttaa eri toimittajille, mikäli valittu toimittaja ei kykene toimittamaan niitä edes alihankintana".

Markkinaoikeus katsoo tarjouspyynnön kohdan 12 osoittavan, että hankintayksikön ensisijaisena tarkoituksena on ollut hankinnan keskittäminen. Hankinnan keskittämisellä on esitetyillä perusteilla voinut sinänsä olla taloudellista merkitystä hankintayksikölle.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole kuitenkaan määritelty yksiselitteisesti keskitetysti hankittavia tutkimuksia ja keskitetyn toimittajan valinnan edellytyksiä, mitkä tutkimukset hankitaan muilta kuin keskitetyltä toimittajalta, millä perusteilla harvinaisempien tutkimusten toimittajat valitaan, tai miten harvinaisemmat tutkimukset jaetaan niiden toimittajiksi valittujen tarjoajien kesken. Vertailuperusteiden pisteytys tai liitteessä 1 vuoden 2014 osalta ilmoitetut hankintamäärät eivät ole myöskään olleet omiaan yksilöimään tutkimuksia, jotka hankitaan keskitetyltä toimittajalta, tai harvinaisempia tutkimuksia, jotka hankitaan muilta toimittajilta. Tarjouspyynnön kohdan 12 perusteella on lisäksi jäänyt epäselväksi, voisiko hankintayksikkö myös jättää valitsematta keskitettyä toimittajaa. Hankintayksikön tarjouspyynnön kohtaa 12 koskeviin lisätietokysymyksiin antamien vastausten ei voida katsoa poistaneen edellä todettua epäselvyyttä.

Edellä todetuilla perusteilla markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikölle on jäänyt lähes rajaton harkintavalta arvioida, milloin tarjoaja on tarjonnut riittävästi tutkimuksia tai saanut riittävästi pisteitä tullakseen valituksi keskitetyksi toimittajaksi, sekä mitkä tutkimukset se hankkii keskitetyltä toimittajalta ja mitkä tutkimukset muilta toimittajilta. Harkintavallan laajuutta ei ole syytä arvioida toisin pelkästään sen johdosta, että keskitetyksi toimittajaksi on valittu korkeimmat kokonaispisteet saanut tarjoaja. Keskitetyn toimittajan ja hajautettujen tutkimusten toimittajien valintaa koskevista tarjouspyyntöasiakirjojen epäselvyyksistä johtuen tarjoajat eivät ole voineet tarjouksia laatiessaan riittävällä tarkkuudella tietää, miten keskitetyn toimittajan valintaa koskevaa kriteeriä tullaan tarjousten vertailussa soveltamaan. Tarjouspyyntö ei ole siten myöskään ollut omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua tarjousten vertailussa.

Koska tarjoajien valinnan perusteet ovat jääneet edellä todetulla tavalla epäselviksi, asiassa ei ole riittävällä tavalla mahdollista arvioida, olisiko hankinnan keskittäminen yhdelle tarjoajalle voinut johtaa kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen valintaan tai onko hankintayksikkö riittävällä tavalla hyödyntänyt kilpailumahdollisuudet. Jäljempänä seuraamuksista lausuttu huomioon ottaen tällä ei kuitenkaan ole asian lopputuloksen kannalta merkitystä.

Johtopäätös

Edellä mainituin perustein hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan hankinta on järjestetty väliaikaisesti, eikä hankintasopimusta ole allekirjoitettu. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Koska jo hankintamenettelyä koskeva tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Etelä-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä aikoo edelleen toteuttaa kysymyksessä olevan kliinisen kemian laboratoriotutkimuksia koskevan hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat ja julkisia hankintoja koskevat oikeusohjeet.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Vastaavasti hankintayksikkö ja kuultava saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Etelä-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän 8.12.2015 tekemän hankintapäätöksen numero 197. Markkinaoikeus kieltää Etelä-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymää tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 300.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Etelä-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän korvaamaan VITA-Terveyspalvelut Oy:n oikeudenkäyntikulut 1.350 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Etelä-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän ja Yhtyneet Medix Laboratoriot Oy:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Saini Siitarinen ja Pekka Savola.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.

 
Julkaistu 6.2.2017