Etusivu » Ratkaisut » Hankinta-asiat » MAO:777/16

MAO:777/16

Jyväskylän kaupunki - mobiilikäyttöinen toiminnanohjausjärjestelmä

julkinen hankinta - neuvottelumenettely - osallistumishakemus - osallistumispyynnössä asetettujen edellytysten hyväksyttävyys

Diaarinumero: 2016/320
Antopäivä: 23.12.2016

ASIAN TAUSTA

Jyväskylän kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 10.2.2016 julkaistulla EU-ennakkoilmoituksella kotihoitoon palveluna hankittavan mobiilikäyttöisen toiminnanohjausjärjestelmän hankinnasta. Jyväskylän kaupunki on ilmoittanut 22.3.2016 julkaistulla EU-hankintailmoituksella neuvottelumenettelynä toteutettavasta kotihoitoon palveluna hankittavan mobiilikäyttöisen toiminnanohjausjärjestelmän hankinnasta toistaiseksi kolmen kuukauden irtisanomisajalla voimassa olevalle hankintakaudelle.

Jyväskylän kaupungin perusturvan toimialan toimialajohtaja on 12.5.2016 tekemällään päätöksellä (32/2016) hylännyt muun ohella FastROI Oy:n osallistumishakemuksen ja valinnut Tieto Healthcare & Welfare Oy:n (jäljempänä myös Tieto) neuvottelumenettelyyn.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut 200.000–400.000 euroa.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

FastROI Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan päätöksen, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä menettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 4.700 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikön asettamat soveltuvuus- ja vähimmäisvaatimukset ovat olleet suhteettomia, kilpailua rajoittavia ja syrjiviä ja niillä on suosittu neuvottelumenettelyyn valittua ehdokasta, koska vain viimeksi mainittu on pystynyt täyttämään osallistumishakemuksessa mainitut ehdottomat soveltuvuus- ja vähimmäisvaatimukset. Tämä on johtunut pitkälti siitä, että ainoastaan valitulla Tieto Healthcare & Welfare Oy:llä on ollut oikeudet Effica-potilastietojärjestelmän rajapintaan hankintayksikön edellyttämällä tavalla. Valittajan toiminnanohjausjärjestelmä olisi toteuttanut kotihoidon kannalta kaikki tarpeelliset vaatimukset, eikä sitä olisi tullut sulkea pois neuvottelumenettelystä tarpeettomilla ja syrjivillä vaatimuksilla. Hankintayksikkö on perustellut hylkäävää päätöstään sillä, että valittaja ei ole toteutetussa testissä täyttänyt testauspöytäkirjan kohtia 2.f, 3.f ja 3.g.

Hankintayksikön asettama vähimmäisvaatimus siitä, että toiminnanohjausjärjestelmässä tulee olla Effica-rajapinnan välityksellä näkyvillä vähintään Effica-järjestelmän yle-lomakkeen tiedot lääkärien kirjausten osalta ja että siitä pystyy lukemaan khtots-lomakkeelle Effica-järjestelmässä kirjattuja tietoja, on ollut syrjivä ja tarpeeton (testauspöytäkirja kohta 3.g). Effica-potilastietojärjestelmään oikeudet omistava Tieto ei ole suostunut antamaan valittajalle rajapintaa yllä kuvatulla tavalla Efficaan ja hankintayksikkö on tiennyt tämän seikan soveltuvuus- ja vähimmäisvaatimuksiaan asettaessaan.

Toisaalta vaatimus Effican yle-lehden tietojen katselemisesta ei ole kotihoidon toiminnanohjausjärjestelmän toiminnan kannalta tarpeellinen. Kotihoidon ammattilaisten ei tarvitse nähdä työssään mobiililaitteillaan lääkärien Effica-järjestelmään tekemiä kirjauksia, ja tällaisten katseluoikeuksien antaminen on potilaiden yksityisyyden suojan ja tietoturvankin kannalta kyseenalaista. Sanottu vähimmäisvaatimus on ollut kotihoidon mobiilikäyttöisen toiminnanohjausjärjestelmän kannalta keinotekoinen sekä tarpeeton ja sillä on suosittu yhtä palveluntarjoajaa.

Testauspöytäkirjan kohdan 2.f osalta vaatimus ei ole hankintayksikön mukaan täyttynyt, koska tilapäistä muutosta ei ole voitu syöttää yhdellä komennolla. Vaatimus on ollut epäselvä ja hyvin tulkinnanvarainen. Lääkekuurin muuttamista ei voida toteuttaa yhdellä komennolla, koska lääkekuurin alkamis- ja loppumisajankohta pitää valita erikseen eli toteuttaa useammalla komennolla. Kyseinen vaatimus olisi kuitenkin teknisesti hyvin nopeasti muutettavissa ennen käyttöönottoa hankintayksikön haluamaan suuntaan. Valittajan osallistumishakemuksen hylkääminen näin pienen ja teknisesti nopeasti korjattavissa olevan puutteen vuoksi on kohtuutonta.

Testauspöytäkirjan kohdan 3.f vaatimus ei ole päätöksen mukaan täyttynyt, koska lääkkeiden jako-ohjetta ei ole ollut saatavilla Effica-integraation välityksellä Effica-potilastietojärjestelmästä. Päätöksen mukaan valittajalla on ollut rajapinta Efficaan lääkkeidenjaon osalta, mutta lääkkeiden jako-ohjetta ei ollut saatavilla Effica-integraation välityksellä Effica-potilastietojärjestelmästä. Hankintayksikön vaatimus tietojen saamisesta tältä osin on ollut myös epäselvä ja aiheuttanut helposti väärinymmärryksiä. Kyseinen vaatimus olisi kuitenkin teknisesti hyvin nopeasti muutettavissa ennen käyttöönottoa hankintayksikön haluamaan suuntaan. Valittajan osallistumishakemuksen hylkääminen näin pienen ja teknisesti nopeasti korjattavissa olevan puutteen vuoksi on kohtuutonta.

Vastine

Jyväskylän kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.400 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankinnan tavoitteena on ollut, että hoitajilla on käytössään esimerkiksi reaaliaikaiset hoito-ohjeet, lääkelista ja lääkkeiden jako-ohje asiakkaan lääkityksestä, jotta asiakasturvallisuus voidaan varmistaa ja hoitovirheitä välttää. Lääkityksen ja hoito-ohjeiden ajantasaisuus ovat olennainen osa turvallista ja hyvää hoitoa. Hoitajien tulee nähdä ajantasainen lääkelista, lääkeannosten ottoajankohdat ja määrät sekä lääkkeen oton aloituspäivämäärä. Potilastietojärjestelmään kirjaaminen ja kirjattujen tekstien lukeminen ovat potilasturvallisuuden ja asiakkaan hoitamisen kannalta ensiarvoisen tärkeitä asioita.

Kun Effica-potilastietojärjestelmän yle-lomakkeen tiedot ovat kotihoidon henkilöstön käytettävissä, kotihoitohenkilökunta voi noudattaa mahdollisimman tehokkaasti asiakkaalle annettuja lääkärin hoito-ohjeita ja tarvittaessa tarkistaa ne mobiililaitteellaan asiakaskohteessa. Jos asiakas on samanaikaisesti sekä kotihoidon että kotisairaalan asiakas, Effica-potilastietojärjestelmän tietojen tulee olla mahdollisimman hyvin ajan tasalla ja kotihoidon työntekijöiden käytettävissä. Hoito-ohjeet eivät voi siirtyä hoitoyksiköiden tai hoitohenkilökunnan välillä suullisesti, vaan työntekijöillä tulee olla käytettävissään Effica-potilastietojärjestelmään kirjatut kirjalliset hoito-ohjeet.

Toiminnanohjausjärjestelmään annettavat kotihoidon henkilökunnan käyttöoikeudet perustuvat hankintayksikön käyttämään Effica-potilastietojärjestelmään. Asiakas voi halutessaan kieltää terveystietojen käyttämisen kotihoidossa. Kaikki hankintayksikön kotihoidon asiakkaat antavat hankintayksikölle kirjallisen suostumuksen potilas- ja terveystietojen käytöstä vanhuspalveluissa työtehtävien edellyttämässä laajuudessa. Effica-potilastietojärjestelmään jää terveystietojen katselusta aina lokitieto, joka puoltaa sähköisten järjestelmien käyttöä myös tietoturvanäkökulmasta. Paperitulosteiden käyttöä ei pystytä valvomaan yhtä tehokkaasti. Tietoturva ja yksityisyyden suoja voisivat olla heikompia, mikäli henkilökunta joutuisi kuljettamaan mukanaan paperitulosteita ja lomakkeita sekä mahdollisesti jakamaan tulosteita eri työntekijöiden välillä.

Hankintayksikkö ei ole voinut vaikuttaa valittajan ja Tieto Healthcare & Welfare Oy:n välisiin rajapintojen käyttöä koskeviin neuvotteluihin, eikä hankintayksikkö ole ollut neuvotteluista tai niiden tuloksista tietoinen.

Soveltuvuus- ja vähimmäisvaatimukset on asetettu syrjimättömästi hankinnan tavoitteet, hankintayksikön käyttöympäristö, hankinnan kohteen käyttäjät ja kotihoidon asiakkaat huomioon ottaen. Tietojen syöttämisestä yhdellä komennolla asetettua vaatimusta on täsmennetty lisätietokysymykseen annetulla vastauksella. Vaatimus on ollut ohjelmistoalalla toimivalle ja hoitoalalle ohjelmistoja tarjoavalle yritykselle riittävän selkeä.

Effica-potilastietojärjestelmän lääkelehden lomakkeen integraatiota koskeva vaatimus on ollut riittävän selkeä. Hankintayksikkö on lisäksi täsmentänyt vaatimusta lisätietokysymykseen antamassaan vastauksessa. Valittaja on hankintamenettelyn osana toteutetussa testipäivässä myöntänyt, ettei sen tarjoama toiminnanohjausjärjestelmä täytä asetettua vaatimusta. Testipäivänä on valittajan osallistumishakemuksen osalta voitu todeta, että lääkkeiden nimet ja annosmäärä ovat näkyneet toiminnanohjausjärjestelmästä, mutta lääkkeiden ottoajankohtaa ei ole ollut nähtävillä. Mikäli vaatimuksen mukainen toteutus olisi ollut nopeasti tehtävissä, valittaja olisi voinut halutessaan toteuttaa sen osallistumishakemusten jättämiselle varattuna aikana.

Vaatimus Effica-potilastietojärjestelmän khtots-lomakkeelle kirjattujen tietojen näkyvyydestä ja potilastietojärjestelmän integraatiosta toiminnanohjausjärjestelmään on ollut perusteltu, tarkoituksenmukainen ja ehdoton vaatimus hankinnan tavoitteiden toteutumiseksi. Asiakkaan kokonaisvaltaisen hoidon jatkuvuuden ja asiakasturvallisuuden kannalta khtots-välilehdelle tehtävät hoitoon liittyvät hoitajien kirjaukset ja terveydentilaan liittyvät muutokset ovat merkittävässä osassa. Kotihoidon henkilökunnan tulee pystyä lukemaan Effica-potilastietojärjestelmään tehdyt kaikki aikaisemmat hoitoon liittyvät kirjaukset asiakaskohteessa. Monet asiakkaan hoitoon kotihoidon ohella osallistuvat tahot tekevät kirjauksia khtots-välilehdelle. Mikäli kotihoidon henkilökunnan nähtävissä ei ole kaikkia Efficassa tehtyjä kirjauksia, asiakkaan kokonaisvaltainen hoito ja hoitoketju voivat vaarantua.

Valittajan ratkaisumallissa vain sen omassa järjestelmässä toiminnanohjausjärjestelmään tehdyt kirjaukset olisivat näkyvissä. Mikäli khtots-lomakkeelle sisältyviä tietoja ylläpidettäisiin valittajan esittämällä tavalla, asiakastietoja olisi kahdessa eri tietojärjestelmässä. Valittajan esittämä toimintamalli ei olisi palvellut hankintayksikön tarvetta. Valittajan tarjoama toiminnanohjausjärjestelmä ei ole täyttänyt asetettua soveltuvuus- ja vähimmäisvaatimusta.

Jyväskylän kaupungin kotihoidon asiakkaiden potilastiedot on keskitetty Effica-potilastietojärjestelmään, minkä vuoksi hankintayksikön on ollut perusteltua edellyttää vaatimiaan integraatioita. Asetetut soveltuvuus- ja vähimmäisvaatimukset liittyvät ehdokkaiden tekniseen suorituskykyyn ja toiminnallisiin edellytyksiin täyttää hankintayksikön tarve. Hankintayksikkö on voinut asettaa kysymyksessä olevat soveltuvuus- ja vähimmäisvaatimukset. Valittajan osallistumishakemus ei ole täyttänyt asetettuja soveltuvuus- ja vähimmäisvaatimuksia.

Kuultavan lausunto

Tieto Healthcare & Welfare Oy on esittänyt, että Effica-rajapinta ei ole yleisesti ja avoimesti saatavilla olevana rajapintana saatavissa, koska se perustuu Tiedon immateriaalioikeuksien piirissä olevaan Effica-tuoteratkaisuun, jota kehitetään ja toimitetaan määritellyn tuotehallintaprosessin mukaisesti.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että ongelmana Tiedolta saatavan Effica-rajapinnan osalta on ollut, ettei Tiedon muille toimijoille tarjoama rajapintaversio ole tarjonnut Efficaan kaikkia hankintayksikön edellyttämiä ominaisuuksia. Niinpä Tieto on alun perinkin ollut ainoa toimija, joka on voinut täyttää hankintayksikön edellyttämät vaatimukset.

Hankintayksikön edellyttämät testauspöytäkirjan kohdan 3.f vaatimus Effica-potilastietojärjestelmän lääkelehden integraatiosta ja testauspöytäkirjan kohdan 3.g vaatimus siitä, että Efficalla aiemmin kirjattujen tietojen pitäisi tulla näkyviin tarjottavassa toiminnanohjausjärjestelmässä, ovat olleet valittajalle mahdottomia toteuttaa vielä hankintamenettelyn testausvaiheessa, koska Tiedon tarjoamassa rajapintaversiossa ei ole vielä silloin ollut kyseisiä ominaisuuksia. Mikäli hankintayksikkö olisi halunnut aidosti vertailla eri toimijoiden tarjoamia toiminnanohjausjärjestelmiä kokonaisuuksina, se olisi laittanut mainitut vaatimukset osallistumishakemuksen kohdan 5 "Kelpoisuus- ja vähimmäisvaatimukset" sijasta kohtaan 9 "Palveluntuottajan sitoutuminen toiminnanohjausjärjestelmän kehittämiseen". Hankintayksikkö ei ole esittänyt päteviä perusteluja sille, miksi kyseiset tekniset vaatimukset on pitänyt täyttää täydellisesti jo testausvaiheessa. Hankintayksikön kannalta olisi ollut riittävää, että ehdokkaat olisivat sitoutuneet kehittämään kyseisiä ominaisuuksia toiminnanohjausjärjestelmässään hankintayksikön vaatimalla tavalla. Tämä olisi mahdollistanut järjestelmien kokonaisvaltaisen vertailun ja muillekin kuin Tiedolle olisi annettu aito mahdollisuus osallistua neuvottelumenettelyyn. Rajapintavaatimukset olisi saatu toteutettua käyttöönottohankkeen aikana, mikä olisi ollut hankintayksikön kannalta riittävää.

Vaatimus siitä, että tilapäinen muutos on tullut voida syöttää yhdellä komennolla, on ollut hankintayksikön antaman lisätiedon jälkeenkin epäselvä ja tulkinnanvarainen sen suhteen, kuinka monella komennolla muutos voidaan toteuttaa.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on lisävastineessaan esittänyt muun ohella, että valittaja ei ole hankintayksikön teknisessä vuoropuhelussa tuonut esille, että hankintayksikön asettamat vaatimukset olisivat olleet kohtuuttomia. Valittaja on osallistumishakemuksessaan ilmoittanut täyttävänsä asetetut vaatimukset. Vasta hankintayksikön järjestämässä testaustilaisuudessa on voitu todeta, ettei valittaja täytä asetettuja vaatimuksia. Testaustilaisuus on osoittanut, että valittaja on antanut osallistumishakemuksessaan virheellisiä tietoja.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 5 §:n 12 kohdan mukaan neuvottelumenettelyllä tarkoitetaan hankintamenettelyä, jossa hankintayksikkö julkaisee hankinnasta hankintailmoituksen ja johon halukkaat toimittajat voivat pyytää saada osallistua; hankintayksikkö neuvottelee hankintasopimuksen ehdoista valitsemiensa toimittajien kanssa.

Hankintalain 24 §:n 2 momentin mukaan rajoitetussa menettelyssä, neuvottelumenettelyssä ja kilpailullisessa neuvottelumenettelyssä hankintayksikkö voi ennalta rajata niiden ehdokkaiden määrää, jotka kutsutaan tarjousmenettelyyn. Menettelyyn kutsuttavien ehdokkaiden vähimmäismäärä sekä tarvittaessa ehdokkaiden enimmäismäärä on ilmoitettava hankintailmoituksessa. Tarjoajiksi hyväksyttävät ehdokkaat on valittava noudattamalla hankintailmoituksessa esitettyjä ehdokkaiden soveltuvuutta koskevia vähimmäisvaatimuksia sekä objektiivisia ja syrjimättömiä perusteita.

Hankintalain 25 §:n 2 momentin mukaan hankintayksikkö voi valita neuvottelumenettelyn:

1) hankinnassa, jonka luonne ei poikkeuksellisesti mahdollista etukäteistä kokonaishinnoittelua tai johon liittyvät riskit eivät poikkeuksellisesti mahdollista etukäteistä kokonaishinnoittelua;
2) palveluhankinnassa, kuten rahoituspalvelujen, rakennusten suunnittelupalvelujen sekä muiden asiantuntija- ja osaamispalvelujen hankinnassa, jossa hankinnan luonteen vuoksi tarjouspyyntöä tai tehtävänmäärittelyä ei voida laatia niin tarkasti, että paras tarjous voitaisiin valita avointa tai rajoitettua menettelyä käyttäen;
3) rakennusurakassa, jos rakennustyö tehdään vain tutkimusta, kokeilua tai kehittämistä varten eikä taloudellisen kannattavuuden varmistamiseksi taikka tutkimus- ja kehittämiskulujen korvaamiseksi; sekä
4) käyttöoikeusurakan saajan valinnassa.

Hankintalain 26 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on neuvoteltava tarjoajien kanssa tarjousten mukauttamiseksi hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä esitettyihin vaatimuksiin. Neuvottelujen tarkoituksena on lain 62 §:n mukaisen parhaan tarjouksen valinta.

Hankintamenettelyn kulku

Hankintayksikkö on julkaissut EU-ennakkoilmoituksen, jossa on pyydetty ennakkoilmoituksia vuoropuheluun hankintayksikön kanssa osallistumiseksi. Tämän jälkeen hankintayksikkö on julkaissut hankintailmoituksen, joka on sisältänyt osallistumispyynnön neuvottelumenettelyyn.

Hankintayksikkö on kuvannut hankinnan etenemistä osallistumispyynnössään seuraavasti:

"HANKINTAMENETTELYN ETENEMINEN JA ASETETUT VÄHIMMÄISVAATIMUKSET

Hankintamenettelynä käytetään neuvottelumenettelyä. Neuvottelumenettelyn käyttö on perusteltua, koska kyse palveluhankinnasta, jossa palvelun luonteen ja palveluun sisältyvien riskien takia ei ole perusteltua käyttää avointa tai rajoitettua hankintamenettelyä. Hankinnan onnistumisen kannalta on tärkeää, että hankintayksikkö pystyy neuvottelemaan hankinnan lopullisista ehdoista Palveluntuottajien kanssa. Neuvottelumenettelyn avulla Tilaaja pyrkii saamaan kokonaistaloudellisimman hankintasopimuksen, joka mahdollisimman hyvin palvelee Tilaajan tarpeita ja toteuttaa hankinnan tavoitteita.

Tilaaja on määrittänyt tähän osallistumishakemusilmoitukseen kaikki ne ominaisuudet, joita se pitää välttämättöminä asiakasturvallisuuden ja hankinnan tavoitteiden toteutumiseksi hankinnan alkuvaiheessa (asetetut vähimmäisvaatimukset). Tilaaja hakee valmista toiminnanohjausjärjestelmätuotetta, koska sillä on takanaan yksi epäonnistunut kotihoidon palvelualueella toteutettu toiminnanohjausjärjestelmän käyttöönottoprojekti. Tilaaja tarvitsee toiminnanohjausratkaisun ja Palveluntuottajakumppanin, jonka kanssa se voi varmistua käyttöönottoprojektin onnistumisesta ja hankinnan tavoitteisiin pääsemisestä.

Osallistumishakemusilmoitusvaiheen jälkeen Tilaaja jatkaa hankinnan kohteen ja tarjouspyynnön yksityiskohtien määrittelyä kaikkien neuvottelumenettelyyn hyväksyttyjen Palveluntuottajien kesken. Tämä tarkoittaa, että Tilaaja hyväksyy neuvottelumenettelyyn kaikki ne Palveluntuottajat, jotka täyttävät Tilaajan asettamat kelpoisuus- ja vähimmäisvaatimukset.

Neuvottelumenettelyn tarkoituksena on laatia yhdessä Palveluntuottajien kanssa hankinta-asiakirjat, jotka vastaavat tilaajan hankintatarpeita ja joihin Palveluntuottajat pystyvät palvelutarjoomallaan vastaamaan. Neuvotteluissa käsitellään esimerkiksi toiminnanohjausjärjestelmään pakollisten vähimmäisvaatimusten lisäksi kehitettäviä ominaisuuksia, toiminnanohjausjärjestelmän laatu-/käytettävyys-vaatimuksia, sanktioita, hinnoittelumalleja ja tukipalveluiden vasteaikoja.

Neuvotteluihin valituille ehdokkaille lähetetään neuvottelukutsu, jossa ilmoitetaan alustava neuvotteluaikataulu ja neuvotteluissa käsiteltävät asiat. Neuvottelujen tarkoituksena on täsmentää hankinnan ehdot ja hankinnan kohde lopullisesti siten, että ehdokkaat voivat jättää vertailukelpoisia tarjouksia. Neuvottelujen päätyttyä Tilaaja pyytää tarjouspyynnöllä tarjoajilta lopullisen tarjouksen. Tarjouksen valintaperusteena on kokonaistaloudellinen edullisuus. Vertailuperusteiden sisältö täsmentyy neuvottelujen aikana. Tilaaja valitsee lopullisen tarjouspyynnön perusteella yhden (1) Palveluntuottajan, jonka kanssa se tekee hankintasopimuksen hankinnan kohteesta."

Osallistumispyynnön kohdan 5 "Kelpoisuus- ja vähimmäisvaatimukset" alakohdassa 4 "Toiminnanohjausjärjestelmän käyttöön liittyvät ehdottomat vähimmäisvaatimukset" on esitetty muun ohella seuraavat vaatimukset:

"Toiminnanohjausjärjestelmästä tulee olla nähtävillä Effica-potilastietojärjestelmään kirjattu voimassa oleva lääkitys ja lääkkeenjako-ohje (LääkeL).

[ – – ]

Toiminnanohjausjärjestelmässä tietoja tulee pystyä syöttämään useille eri päiville yhdellä komennolla. Esimerkiksi siten, että lääkekuurista syötetään tieto tietylle määritetylle ajanjaksolle. Tämä tarkoittaa, ettei tietoja tarvitse syöttää halutulle ajanjaksolle joka päivälle erikseen vaan tieto voidaan syöttää tietylle halutulle ajanjaksolle yhdellä komennolla."

Edellä mainitun kohdan 5 alakohdassa 5 "Toiminnanohjausjärjestelmän rajapinnat" on sen alakohdassa 5.1 "Effica rajapinta" esitetty muun ohella seuraavat vaatimukset:

"Kertomuksen khtots-lomakkeelle tulee pystyä kirjaamaan mobiililaitteella käynnin aikana asiakkaan hoitoon liittyviä asioita (asiakkaan terveydentilaan liittyvät muutokset) sekä lukemaan aikaisempia kirjauksia Effica-potilastietojärjestelmästä. Mobiililaitteilla tehdyt kirjaukset tulee siirtyä Effica-potilastietojärjestelmään ja Effica-kirjausten tulee näkyä mobiililaitteessa.

[ – – ]

Kertomuksen yle-lomakkeelta tulee näkyä vähintään Efficaan kirjattujen lääkäreiden kirjaukset

Kertomuksen lääkel-lomakkeelta tulee näkyä vähintään voimassa oleva lääkitys ja lääkkeen jako-ohje".

Hankintayksikkö on vastannut sille esitettyihin kysymyksiin ennen osallistumishakemusten jättämistä. Sille on esitetty kysymys tietyn ominaisuuden aikataulutuksen osalta, johon hankintayksikkö on vastannut seuraavasti:

"Tilaajan kaikki kohdassa 5. Kelpoisuus- ja vähimmäisvaatimukset vaatimat vähimmäisvaatimukset tulee olla toteutettu viimeistään tarjousten jättöaikaan mennessä, ellei osallistumishakemusilmoituksessa ole erikseen toisin mainittu. Esimerkiksi otsikon 5 alla olevan 9. Palveluntuottajan sitoutuminen toiminnanohjaus-järjestelmän kehittämiseen [-]kohdan osalta on riittävää, että ehdokas sitoutuu kehittämää[n] kohdassa mainittuja kriteerejä. Kysytyn kriteerin toiminnallisuus on tullut kehittää viimeistään tarjousten jättöaikaan mennessä."

Markkinaoikeus kiinnittää tältä osin huomiota siihen, että hankintayksikkö on vastauksessaan ilmoittanut, että ominaisuuksien tulisi olla kehitetty tarjousten jättöaikaan mennessä, ei osallistumishakemusten jättöaikaan mennessä.

Hankintayksikkö on järjestänyt toiminnanohjausjärjestelmien testauksen osallistumishakemusten jättämisen jälkeen ja tässä testauksessa on päätöksessä ilmoitetun mukaisesti jäänyt valittajan osalta toteutumatta kolme edellä vähimmäisvaatimuksena ilmoitettua ominaisuutta, jotka on yksilöity testauspöytäkirjassa seuraavasti:

- kohta 2.f "Muutetaan yhden olemassa olevan asiakkaan käyntisuunnitelmaa niin, että hänelle luodaan tilapäinen muutos käynteihin esim. lääkekuuri.",
- kohta 3.f "Tarkistetaan onko asiakastiedoissa kentät lääkkeiden jako-ohjeelle ja lääkelistalle." sekä
- kohta 3.g "Tarkistetaan onko asiakastiedoissa paikat KHTOTS, KHTIIV ja YLE -lehden tiedoille".

Päätöksessä on kohdan 2.f osalta todettu, että vaatimus ei ole täyttynyt, koska tilapäistä muutosta ei ole voitu syöttää toiminnanohjausjärjestelmään yhdellä komennolla. Kohdan 3.f osalta on todettu, että vaatimus ei ole täyttynyt, koska lääkkeiden jako-ohjetta ei ole ollut saatavilla Effica-integraation välityksellä Effica-potilastietojärjestelmästä. Kohdan 3.g osalta on todettu, että vaatimus ei ole täyttynyt, koska khtots-lehdelle kirjattuja tietoja ei voida lukea Effica-rajapinnan välityksellä toiminnanohjausjärjestelmästä.

Päätöksessä on myös todettu, että vähimmäisvaatimukset eivät ole täyttyneet siltä osin kuin on edellytetty, että Effica-kertomuksen yle-lomakkeelta tulee olla luettavissa vähintään Efficaan tehdyt lääkärien kirjaukset ja että tätä tarkoitusta varten on oltava toteutettu Effica-rajapinta.

Päätöksen mukaan valittajan lisäksi kolme muuta ehdokasta on jättänyt osallistumishakemuksen. Päätöksen mukaan kaksi osallistumishakemuksen jättänyttä ehdokasta ei ole myöskään täyttänyt muun ohella vähimmäisvaatimuksia 3.f ja 3.g. Hankintayksikkö on siten valinnut yhden ehdokkaan neuvottelumenettelyyn.

Asian arviointi

Asiassa on kysymys siitä, onko hankintayksikkö toiminut hankintasäännösten mukaisesti määritellessään osallistumispyynnössään vähimmäisvaatimukset siten, että vain yksi ehdokas on täyttänyt kyseiset vaatimukset.

Asiassa on ollut hankintailmoituksen mukaan kyseessä neuvottelumenettely, eikä sen käyttöä ole sinänsä riitautettu.

Neuvottelumenettelyn tarkoituksena on ollut edellä kuvatun mukaisesti valita neuvotteluihin useampi ehdokas ja neuvotella näiden kanssa tarjousten mukauttamisesta hankintailmoituksessa esitettyihin vaatimuksiin, jotta hankintayksikkö voisi valita parhaan mahdollisen tarjouksen.

Hankintalain 24 §:n 2 momentin mukaan neuvottelumenettelyyn valittavat tarjoajat on valittava noudattamalla hankintailmoituksessa esitettyjä ehdokkaiden soveltuvuutta koskevia vähimmäisvaatimuksia sekä objektiivisia ja syrjimättömiä perusteita.

Nyt kyseessä olevassa asiassa hankintayksikkö on asettanut hankinnan kohteen vähimmäisvaatimukset siten, että ne on tullut täyttää jo hakemusvaiheessa ja että vain yhden ehdokkaan hakemus on täyttänyt kaikki vähimmäisvaatimukset.

Valittaja on esittänyt, että sen järjestelmä olisi pystynyt täyttämään myöhemmässä vaiheessa ainakin osan niistä vähimmäisvaatimuksista, jotka sen järjestelmän olisi pitänyt täyttää jo neuvotteluvaiheeseen pääsemiseksi. Lisäksi valittaja on esittänyt, että hankintayksikkö ei ole kohdellut ehdokkaita tasapuolisesti asettaessaan vähimmäisvaatimuksiksi sellaisia vaatimuksia, jotka vain yksi toimittaja voi täyttää.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on oikeus päättää hankintojensa sisällöstä tarpeittensa mukaisesti ja että sillä on harkintavaltaa sen suhteen, miten se määrittelee hankinnan kohteen. Hankinnan kohteelle asetettavien vaatimusten tulee kuitenkin olla hankinnan kannalta perusteltuja eivätkä ne saa perusteettomasti rajoittaa kilpailua tai olla syrjiviä.

Hankintayksikkö on osallistumispyynnössään esittänyt, että se on määrittänyt kaikki ne ominaisuudet, joita se on pitänyt välttämättöminä asiakasturvallisuuden ja hankinnan tavoitteiden toteutumiseksi. Hankintayksikkö on päätöksensä mukaan edellyttänyt, että kyseiset ominaisuudet olisivat valmiina jo toiminnanohjausjärjestelmiä testattaessa osallistumishakemusten jättämisen jälkeen eli ennen neuvottelumenettelyyn siirtymistä. Tämä ajankohta on selvästi ennen tarjousten jättämistä, joka tapahtuu neuvottelumenettelyn jälkeen, vaikka hankintayksikkö on toisaalta ilmoittanut edellä kuvatulla tavalla, että ominaisuuksien tulisi olla valmiita tarjousten jättöaikaan mennessä.

Hankintayksikön toimintatapa on tarkoittanut, että se on määritellyt jo osallistumispyynnössä ehdottomia hankinnan kohteena olevaa järjestelmää koskevia vaatimuksia sekä edellyttänyt niiden olevan valmiita ennen varsinaisia neuvotteluja. Asiassa ei ole ilmennyt objektiivisia perusteita sille, miksi järjestelmältä vaadittujen ominaisuuksien olisi tullut olla valmiina jo osallistumishakemusta jätettäessä. Näin toimiessaan hankintayksikkö on jättänyt käyttämättä neuvottelumenettelyyn olennaisesti kuuluvan tarjousten hankintayksikön tarpeisiin mukauttamisen mahdollisuuden. Lisäksi hankintamenettelyn perusteella vaatimukset ovat rajoittaneet kilpailua jo osallistumishakemusten jättämisvaiheessa siten, että käytännössä vain yksi tarjoaja on pystynyt täyttämään vaatimukset. Menettely ei ole turvannut tarjoajien tasavertaista ja syrjimätöntä kohtelua.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintalain 94 §:n 1 momentin mukaan, jos hankinnassa on menetelty hankintalain tai sen nojalla annettujen säännösten vastaisesti, markkinaoikeus voi:

1) kumota hankintayksikön päätöksen osaksi tai kokonaan;
2) kieltää hankintayksikköä soveltamasta hankintaa koskevassa asiakirjassa olevaa virheellistä kohtaa tai muuten noudattamasta virheellistä menettelyä; 3) velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva päätös voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Mikäli Jyväskylän kaupunki aikoo edelleen toteuttaa kotihoitoon palveluna hankittavan mobiilikäyttöisen toiminnanohjausjärjestelmän hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Asian näin päättyessä hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Jyväskylän kaupungin perusturvan toimialajohtajan 12.5.2016 tekemän päätöksen (32/2016). Markkinaoikeus kieltää Jyväskylän kaupunkia jatkamasta virheellistä menettelyä kotihoitoon palveluna hankittavan mobiilikäyttöisen toiminnanohjausjärjestelmän hankkimiseksi nyt asetetun 20.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Jyväskylän kaupungin korvaamaan FastROI Oy:n oikeudenkäyntikulut 4.700 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Jyväskylän kaupungin vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Nina Korjus, Petri Rinkinen ja Jukka Koivusalo.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.

 
Julkaistu 11.1.2017