Etusivu » Ratkaisut » Hankinta-asiat » MAO:775/16

MAO:775/16

Jämsän kaupunki - työterveyspalvelut

julkinen hankinta - tarjouspyyntö - tarjoajan soveltuvuus

Diaarinumero: 2016/270
Antopäivä: 23.12.2016

ASIAN TAUSTA

Jämsän kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 29.1.2016 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta Jämsän kaupungin henkilökunnan työterveyspalveluiden hankinnasta toistaiseksi voimassa olevalle sopimuskaudelle.

Jämsän kaupungin kaupunginhallitus on 18.4.2016 tekemällään hankintapäätöksellä muun ohella sulkenut Dextra Oy:n tarjouskilpailusta ja valinnut Mehiläinen Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 1.600.000–2.400.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Dextra Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä tekemästä hankintasopimusta tai muullakaan tavalla jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 14.400 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Tarjouspyyntö on ollut kohdan "Työkyvyn tukemisen prosessi" osalta niin epäselvä ja yksilöimätön, ettei tarjoajien ole ollut mahdollista riittävästi ennakoida, mitä seikkoja hankintayksikkö ottaa tältä osin huomioon soveltuvuuden arvioinnissa. Työkyvyn tukemisen prosessin osalta tarjouspyynnössä ei ole esitetty vaatimuksia sille, minkälainen tästä annettavan mallin tai kuvauksen on tullut olla, missä muodossa se on esitettävä tai miten laaja ja yksityiskohtainen kuvaus on laadittava. Tarjouspyynnössä ei ole myöskään yksilöity, mitä tarkoitetaan esimerkiksi termeillä "sairaslomien oikea mitoitus" ja "suurkuluttajan analysointi". Kyseessä eivät ole olleet sellaiset termit, jotka alalla toimivan tarjoajan olisi tullut ymmärtää. Tarjouspyyntö on mahdollistanut sen, että hankintayksikkö on voinut jälkeenpäin päättää, minkälaisen sisällön se käsitteille antaa.

Valittaja on suljettu virheellisesti tarjouskilpailusta sillä perusteella, että sen kuvauksesta ei lainkaan ilmenisi työterveyspalveluiden niin sanottujen suurkuluttajien analysointia, sairauslomien oikeaa mitoitusta ja sitä, millä tavoin tarjoaja huolehtii esimiesten tukemisesta työntekijöiden työkyvyn tukemiseen liittyvissä kysymyksissä. Edellä mainitut kohdat eivät ole puuttuneet valittajan kuvauksesta, vaan valittajan kuvaus on täyttänyt tarjouspyynnössä asetetut yleisluontoiset vaatimukset. Tarjouspyynnössä ei ole ilmoitettu, millä tavalla tai missä laajuudessa edellä mainitut seikat olisi tullut esittää ja yksilöidä kuvauksessa, joten riittävää on ollut, että ne ovat sisältyneet kuvaukseen. Koska käsitteitä ei ole määritelty, tarjoajat ovat voineet tulkita vapaammin niiden sisältöä.

Mikäli hankintayksikkö olisi halunnut yksittäisen kuvauksen jokaisesta tarjouspyynnössä nimetystä alakohdasta, tämä olisi tullut selvästi yksilöidä tarjouspyynnössä. Valituksen salassa pidettävässä osassa on tarkemmin käyty läpi, mistä kohdista valittajan kuvausta puuttuvaksi väitetyt seikat löytyvät.

Vastine

Vaatimukset

Jämsän kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.627,28 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Tarjouspyyntö ei ole ollut epäselvä. Tarjouspyynnön mukaan tarjoajan on tullut liittää tarjoukseensa selvitys työkyvyn tukemisen prosesseistaan. Kuvaus on voinut olla vapaamuotoinen, kunhan siitä on käynyt ilmi tarjoajan prosessit kaikissa tarjouspyynnössä kuvatuissa tilanteissa sekä kuvaus esimiesten tukemisesta. Alalla ammattimaisesti toimivalle tarjoajalle ei ole voinut jäädä epäselväksi, millainen selvitys tarjoukseen on tullut liittää.

Tarjouspyynnön käsitteet eivät ole myöskään olleet epäselviä. Tarjouspyynnössä käytetyt käsitteet ovat lähtöisin Työterveyslaitokselta. On epäuskottavaa, että Työterveyslaitos käyttäisi termejä, jotka eivät ole alalla tunnettuja. Vaatimusten selvyyttä puoltaa myös se, että muille tarjouskilpailuun osallistuneille kolmelle tarjoajalle kysymyksessä oleva tarjouspyynnön kohta ei ole ollut epäselvä. Lisäksi valittaja tai kukaan muukaan tarjouskilpailuun osallistuneista ei ole esittänyt tarjouskilpailun aikana kysymyksiä tähän tarjouspyynnön kohtaan liittyen. Vaatimuksia ei ole myöskään tarjouskilpailun aikana muutettu.

Valittaja ei ole liittänyt tarjoukseensa kuvausta kaikista vaadituista tilanteista, joten se on tullut sulkea tarjouskilpailusta. Vastineen salassa pidettävässä osassa on tarkemmin käyty läpi, millä perusteilla tarjouksesta eivät ilmene vaaditut seikat.

Kuultavan lausunto

Mehiläinen Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 500 eurolla viivästyskorkoineen.

Tarjouspyyntö ei ole ollut epäselvä. Kaikki kohdassa "Työkyvyn tukemisen prosessi" mainitut alakohdat ovat osa työterveyshuollon perusprosesseja, jotka tulevat esille työterveyspalveluita tuotettaessa jokaiselle alan toimijalle.

Vastaselitys

Valittaja on muun ohella esittänyt, ettei hankintayksikkö ole selventänyt, miten Työterveyslaitos on kysymyksessä olevia käsitteitä tulkinnut tai määritellyt. Hankintayksikkö ei ole pystynyt vastineessaan täsmentämään, mitä näillä yleisesti tunnetuiksi väitetyillä käsitteillä tarkoitetaan. Tosiasiassa vastineessa on myönnetty, ettei tarjouspyynnössä ole vaadittu mitään tiettyä esitystapaa tai laajuutta selvitykselle.

Tarjouspyynnössä ei ole vaadittu, että tarjoajan tulee antaa kuvaus jokaisesta prosessikuvauksen alakohdasta, vaan ainoastaan, että tarjoaja liittää tarjoukseensa yhden työterveyshuollon prosessikuvauksen, joka kattaa tarjouspyynnössä mainitut tilanteet. Siten tarjouspyynnön mukaan tarjoaja on voinut valita parhaaksi katsomansa tavan toteuttaa selvitys. Edellä todetun perusteella hankintayksikkö ei ole voinut sulkea valittajaa tarjouskilpailusta sillä perusteella, ettei sen selvityksessä ole käytetty alakohtien tarkoittamia nimenomaisia otsikointeja. Tarjouspyyntömateriaalin perusteella riittävää on ollut, että tarjoajan selvitys kattaa kysymyksessä olevat tilanteet vapaamuotoisesti esitettynä. Vaatimukset ovat olleet siten yleisluontoisia, ettei valittajaa ole voinut niiden perusteella sulkea tarjouskilpailusta. Hankintayksikkö ei voi myöhemmin tiukentaa esitettyjä vaatimuksia, mikäli se havaitsee niiden olevan liian yleisluontoisia tai epätäsmällisiä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin 2 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava ehdokkaiden tai tarjoajien taloudellista tilannetta, teknistä kelpoisuutta ja ammatillista pätevyyttä koskevat ja muut vaatimukset sekä luettelo asiakirjoista, joita ehdokkaan tai tarjoajan on tätä varten toimitettava.

Hankintalain 71 §:n 1 momentin mukaan ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuus on arvioitava kaikissa hankintamenettelyissä ennalta ilmoitettuja, tarjoajien taloudelliseen ja rahoitukselliseen tilanteeseen, tekniseen suorituskykyyn tai ammatilliseen pätevyyteen liittyviä taikka muita objektiivisia ja syrjimättömiä perusteita noudattaen. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouskilpailusta tulee sulkea pois ehdokas tai tarjoaja, jolla ei ole teknisiä, taloudellisia tai muita edellytyksiä hankinnan toteuttamiseksi.

Tarjouspyynnön keskeinen sisältö ja hankintapäätös

Tarjouspyynnöllä on pyydetty tarjouksia Jämsän kaupungin henkilökunnan työterveyshuoltopalveluista. Tarjouspyynnön liitteenä on ollut tarjouslomake, joka on tullut liitteineen palauttaa tarjouksen mukana. Mainitun lomakkeen kohdan II "Tarjoajan soveltuvuus" kohdassa 6 "Työkyvyn tukemisen prosessi" on osana tarjoajan soveltuvuuden arviointia ilmoitettu seuraavaa:

"Tarjoajalla tulee olla käytössään työkyvyn tukemiseen liittyvät mallit, välineet sekä menetelmät. Tarjoajan tulee liittää tarjoukseensa kuvaus tarjoajan työterveyshuollon prosesseista seuraavissa tilanteissa:

a) Varhaisten merkkien havaitseminen alentuneessa työkyvyssä,
b) Jäljellä olevan työkyvyn arviointi
c) Työterveysneuvotteluprosessi,
d) Työkykyyn liittyvä kuntoutus,
e) Työterveyspalveluiden ns. ’suurkuluttajien’ analysointi,
f) Työn muokkaus,
g) Osasairauspäiväraha
h) Korvaava työ sekä
i) Sairauslomien oikea mitoitus.

Lisäksi kuvauksesta tulee ilmetä, millä tavoin tarjoaja huolehtii yhteydenpidon asiakkaaseen ja esimiesten tukemis[e]n työntekijöiden työkyvyn tukemiseen liittyvissä kysymyksissä."

Hankintapäätöksen mukaan Dextra Oy:n tarjous ei ole täyttänyt tarjoajan soveltuvuudelle asetettuja vaatimuksia. Erillisen perustelukirjeen mukaan työkyvyn tukemisen liittyvän prosessin osalta valittajan tarjouksesta ei ole ilmennyt kuvausta prosesseista liittyen työterveyspalveluiden niin sanottujen suurkuluttajien analysointiin ja sairaslomien oikeaan mitoitukseen. Lisäksi hankintapäätöksen mukaan kuvauksesta ei ole myöskään ilmennyt, millä tavoin tarjoaja huolehtii esimiesten tukemisesta työntekijöiden työkyvyn tukemiseen liittyvissä kysymyksissä.

Asian arviointi

Edellä todetulla tavalla tarjouspyynnöstä on yksiselitteisesti ilmennyt, että tarjoajan on tullut liittää tarjoukseensa kuvaus työterveyshuollon prosesseista, jossa on kuvattu tarjouspyynnössä mainitut alakohdat. Hankintamenettelyn aikana yksikään tarjoajista ei ole esittänyt, että alakohdissa käytettyjen termien merkityssisältö ei olisi ymmärrettävä, eikä käytettyjä termejä voida yleisestikään pitää sillä tavalla epäselvinä, etteivät tarjoajat olisi voineet tietää, minkälaisia seikkoja niiden pitää näiden osalta tarjouksessaan selostaa. Tarjouspyyntöä ei näin ollen voida pitää tältä osin epäselvänä. Sen sijaan valittajan esittämin tavoin tarjouspyynnössä ei ole työterveyshuollon prosessien kuvauksen osalta esitetty tarkempia sisältövaatimuksia edellä mainittujen alakohtien ja yhteydenpitoa sekä esimiesten tukemista koskevien vaatimusten lisäksi. Siten on ollut lähtökohtaisesti riittävää, että edellä mainittuja kohtia on kuvattu osana tarjoajan työterveyshuollon prosesseja.

Asiassa on seuraavaksi arvioitava, onko valittajan tarjouksessa kuvattu työterveyspalvelujen suurkuluttajien analysointia, sairaslomien oikeaa mitoitusta ja sitä, millä tavoin valittaja huolehtii esimiesten tukemisesta työntekijöiden työkyvyn tukemiseen liittyvissä kysymyksissä.

Valittaja on esittänyt, että suurkuluttajien analysointia on kuvattu sen salassa pidettävän kuvauksen kohdissa 2, 3.2 ja 4.1. Lisäksi valittajan mukaan analysoinnin apuna voidaan käyttää kuvauksen liitteitä 1–4. Markkinaoikeus toteaa sille toimitetun valittajan salassa pidettävän tarjouksen ja siitä esitettyjen korostettujen kohtien perusteella, että valittajan viittaamilta osin tarjouksessa on kuvattu muun ohella erilaista raportointia ja työkyvyn puheeksi ottamista. Valittajan viittaamissa kuvauksen kohdissa on selostettu myös keinoja, joiden perusteella työterveyspalveluita keskimääräistä enemmän käyttäviä voidaan tunnistaa, vaikka tarjouspyynnön termiä "suurkuluttajat" kuvauksessa ei ole käytetty. Tarjouspyynnön perusteella ei ole ollut yksiselitteistä, onko niin sanottuja työterveyspalveluiden suurkuluttajia itsessään tullut analysoida tarkemmin vai onko riittävää ollut, että niin sanotut suurkuluttajat saadaan analysoitua kaikista käyttäjistä. Siten markkinaoikeus katsoo, että valittajan tarjoukseen sisältynyt kuvaus on ollut tarjouspyynnön vaatimuksiin nähden riittävä.

Sairauslomien oikean mitoituksen osalta valittaja on viitannut salassa pidettävän kuvauksen kohtiin 2 ja 6. Lisäksi markkinaoikeudelle toimitetussa valittajan kuvauksessa on korostettu kohtaa 8. Markkinaoikeus toteaa, että kohta 2 on otsikoitu nimellä "Työterveyshuollon käyttö" ja siinä on mainittu vastuulääkärille ohjautuminen. Kohta 6 on puolestaan otsikoitu nimellä "Työhön paluun tuki". Myös kohdassa 8 on kyse tukitoimien tarjoamisesta. Markkinaoikeus toteaa, että kysymyksessä olevissa valittajan tarjouksen kohdissa on viitattu lähinnä niiden otsikoiden mukaisiin toimiin, eikä niiden voida katsoa vastaavan sairaslomien oikeaan mitoitukseen liittyviin kysymyksiin, jotka on ilman eri tarkennuksia ymmärrettävä yleisesti laajempana kuin ainoastaan vastuulääkärille ohjautuminen tai työhön paluun tuki ja siihen liittyvät mahdollisesti sairauslomien mitoitusta sivuavat seikat. Näin ollen hankintayksikkö ei ole toiminut virheellisesti harkitessaan, että valittajan kuvaus ei tältä osin ole täyttänyt soveltuvuudelle asetettuja edellytyksiä.

Esimiesten tukemista työntekijöiden työkyvyn tukemiseen liittyvissä kysymyksissä koskevan vaatimuksen osalta valittaja on viitannut tarjouksensa kohtiin 3.2 ja 3.3 sekä kohdan 7 alakohtaan 2. Markkinaoikeudelle toimitetussa valittajan tarjouksen kuvauksen kopiossa on korostettu tältä osin kohtia 1, 3.3, 5.1, 3.2 (kuvauksessa on ilmeinen numerointivirhe, pitäisi olla 5.2) ja kohdan 7 alakohtaa 2 sekä liitettä 1.

Markkinaoikeus toteaa valittajan salassa pidettävän tarjouksen perusteella, että sen prosessikuvauksen kohta 5 on otsikoitu nimellä "Esimiehen tehtävät ja tuki työssä jatkamisen tukemisessa ja sairauspoissaolojen seurannassa". Markkinaoikeus toteaa, että sisällöllisesti mainitun otsikon alla olevat seikat liittyvät ainakin jossain määrin esimiesten tukemiseen työkyvyn tukemiseen liittyvissä asioissa. Mainittu koskee myös kohdan 7 alakohtaa 2 sekä kohdassa 5.1 viitattua liitettä 1. Edellä todetulla tavalla kuvauksen sisällölle ei ole asetettu tarjouspyynnössä tarkempia määrityksiä. Näin ollen riittävää on ollut, että mainittua seikkaa on tarjouksessa kuvattu, vaikka hankintayksikkö ei välttämättä ole pitänyt kuvausta täysin onnistuneena tai yksityiskohtaisena. Edellä sanotun perusteella hankintayksikkö on menetellyt siltä osin virheellisesti, kun se on katsonut, että valittajan tarjous ei ole puheena olevan kohdan osalta täyttänyt soveltuvuudelle asetettuja vaatimuksia.

Kun kuitenkin otetaan huomioon, että valittajan prosessikuvauksen ei voida katsoa täyttävän vaatimusta sairauslomien oikean mitoituksen kuvaamisesta, ei hankintayksikkö ole menetellyt virheellisesti, kun se on sulkenut valittajan tarjouskilpailusta puuttuvan soveltuvuuden johdosta.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan sillä tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti, että hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määrääminen tulisi harkittavaksi. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja edellä todettu hankintayksikön osittain virheellinen menettely huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että valittaja, hankintayksikkö ja kuultava saavat kukin pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus hylkää Jämsän kaupungin ja Mehiläinen Oy:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Nina Korjus, Jaakko Ritvala ja Jukka Koivusalo.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.

 
Julkaistu 11.1.2017