MAO:709/16

ASIAN TAUSTA

Helsingin kaupungin (jäljempänä myös hankintayksikkö) hankintakeskus on ilmoittanut 24.11.2015 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä puitejärjestelynä toteutettavasta tutkimuskäsineiden hankinnasta kahden vuoden sopimuskaudelle ja mahdolliselle kahdelle yhden vuoden pituiselle optiokaudelle.

Helsingin kaupungin hankintakeskuksen hankintajohtaja on 23.2.2016 tekemällään hankintapäätöksellä § 9 ensinnäkin muun ohella sulkenut OneMed Oy:n tarjouksen tarjouskilpailusta kahden kohderyhmän osalta. Tämän lisäksi hankintayksikkö on mainitulla hankintapäätöksellään valinnut Abena Finland OY:n ja Walki Medical Finland Oy:n tarjoukset.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 6.800.000 euroa.

Hankintapäätöstä ei ole hankintayksikön ilmoituksen mukaan pantu täytäntöön. Hankintayksikkö on antanut markkinaoikeudelle kirjallisen sitoumuksen olla panematta hankintapäätöstä täytäntöön niin kauan kuin asia on markkinaoikeudessa vireillä.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

OneMed Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 2.523,40 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Valittajan tarjous on suljettu tarjouskilpailusta virheellisesti. Hankintayksikkö on perustellut päätöstään sillä, että valittaja on tarjonnut samaa tuotetta kahteen eri kohderyhmään. Tarjouspyynnössä sekä tarjouspyynnöstä esitettyihin kysymyksiin annetuissa vastauksissa on ilmoitettu, että tarjouspyynnön mukainen tarjous on sellainen, jossa yhtä tuotenumeroa tarjotaan vain kerran. Sana "tuote" on tarjouspyynnössä yksilöity tarkoittamaan tuotenumeroa.

Valittaja on jättänyt tarjouksen, jossa on tarjottu eri tuotenumeroja kohderyhmittäin. Tarjous on siten ollut tarjouspyynnön mukainen. Valittaja on tehnyt tarjouksensa tarjouspyynnön tietoihin luottaen ja tarjonnut eri tuotenumeroilla varustettuja tuotteitaan hankintayksikölle eri kohderyhmissä. Valittaja on myös pyrkinyt varmistumaan tarjouksensa oikeellisuudesta hankintayksikölle esittämässään kysymyksessä.

Mikäli hankintayksikön olisi ollut tarkoitus estää saman tuotteen tarjoaminen useampaan kohderyhmään, on tarjouspyyntö ollut tältä osin virheellinen, kun siinä on selvästi yksilöity tuote tarkoittamaan tuotenumeroa. Hankintayksikön vastuulla on laatia selvä tarjouspyyntö.

Vastine

Vaatimukset

Helsingin kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 700 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintamenettely ei ole ollut virheellistä. Tarjouspyynnössä on nimenomaan vaadittu, että tarjoaja saa tarjota yhtä tuotetta (tuotenumeroa) ainoastaan yhden kerran Sailab Fennica -luokituksen, eli sairaala- ja laboratorioalan tavarantoimittajien tarvikenimikkeistön, mukaiseen kohderyhmään. Valittajan tarjous on kahden kohderyhmän osalta suljettu tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena, koska valittaja on tarjonnut tarjouspyynnössä ilmoitetun vastaisesti samaa tutkimuskäsinettä kahteen kohderyhmään. Valittajan tarjouksen ero tuotenumeroissa näiden kohderyhmien osalta on johtunut siitä, että eri kohderyhmiin on tarjottu saman käsineen eri pakkauskokoja. Pakkauskokojen tuotenumeroeroilla ei ole voinut kiertää tarjouspyynnön vaatimusta, jonka mukaan tiettyä tuotetta on voinut tarjota vain yhteen kohderyhmään.

Tarjouspyyntö ei ole ollut epäselvä. Kaikki muut seitsemän tarjoajaa ovat ymmärtäneet tarjouspyynnön vaatimuksen ja jättäneet tarjouspyynnön mukaisen tarjouksen. Valittajan esittämistä kysymyksistä on tulkittavissa valittajan ymmärtäneen asetetun vaatimuksen ja sen merkityksen. Lisäksi hankintayksikön kysymyksiin antamissa vastauksissa on nimenomaan todettu, että samaa tuotetta ei voi tarjota useampaan kohtaan. Tämän perusteella asiassa ei ole voinut jäädä epäilystä siitä, että tarjouspyynnön vaatimus on koskenut nimenomaan tuotteita eikä tuotenumeroa.

Hankintayksiköllä on oikeus määritellä hankinnan kohde haluamallaan tavalla. Hankintayksikkö on vaatimuksellaan pyrkinyt varmistumaan muun ohella siitä, että kuhunkin kohderyhmään tarjotaan kohderyhmän laatuvaatimuksia hinta-laatusuhteeltaan parhaiten vastaavia tuotteita ja mahdollisia toimitushäiriötilanteita ajatellen hankintayksiköllä on laajempi kilpailutettu valikoima käsineitä. Mikäli kaikkiin kohderyhmiin tarjottaisiin esimerkiksi yhtä samaa käsinettä, kappalehinnan lasku johtaisi hintavaikutuksen kautta pahimmillaan siihen, että kohderyhmäkohtaiselle laatuvertailulle ei jäisi riittävää merkitystä.

Kuultavien lausunnot

Abena Finland OY ja Walki Medical Oy eivät ole niille varatusta tilaisuudesta huolimatta antaneet lausuntoa.

Vastaselitys

Valittaja on vastaselityksessään esittänyt muun ohella, että tarjoaja ei ole voinut tarjouspyynnön perusteella ymmärtää, että tarjouspyynnössä esitetty vaatimus koskien eri tuotenumeroita koskisi nimenomaan tuotteita. Hankintayksikön tarjouspyyntöön tekemä kirjaus on ollut alalla täysin poikkeuksellinen ja siksi valittaja on asiasta esittänyt kysymyksen. Hankintayksikkö on virheellisesti väittänyt, että valittajan esittämistä kysymyksistä voisi päätellä valittajan ymmärtäneen tarjouspyynnön oikean tulkinnan. Valittaja ei olisi edes esittänyt kysymystä, mikäli asia ei olisi ollut epäselvä. Hankintayksikön antama vastaus on vakuuttanut valittajan siitä, että tarjouspyynnön vaatimus on koskenut eri tuotenumeroita.

Hankintayksikön esittämä perustelu sille, miksi samaa tuotetta ei ole voinut tarjota, on hankintasäännösten vastainen. Hankintayksikön esittämän mukaan on ollut välttämätöntä pyytää joka ryhmään täysin erilaisia tuotteita, jotta hinta ei volyymin vuoksi pääsisi laskemaan liian alhaiseksi. Hintakilpailun rajoittaminen on kuitenkin hankintasäännösten vastaista.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on lisävastineessaan esittänyt, että hankintayksiköllä on oikeus määritellä hankinnan kohde ja sitä koskevat vaatimukset parhaaksi katsomallaan tavalla, kunhan tarjoajien kohtelu on tasa-arvoista ja syrjimätöntä.

Valittaja on antanut lisäkirjelmän.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 1 §:n 2 momentin mukaan lain tavoitteena on tehostaa julkisten varojen käyttöä, edistää laadukkaiden hankintojen tekemistä sekä turvata yritysten ja muiden yhteisöjen tasapuolisia mahdollisuuksia tarjota tavaroita, palveluita ja rakennusurakointia julkisten hankintojen tarjouskilpailuissa.

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 40 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 41 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella hankinnan kohteen määrittely noudattaen, mitä teknisten eritelmien ja vaatimusten esittämisestä lain 44 ja 45 §:ssä säädetään, sekä hankinnan kohteeseen liittyvät muut laatuvaatimukset. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa on oltava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjousten tekemisessä.

Hankintalain 44 §:n 1 momentin mukaan hankinnan sisältöä kuvaavat tekniset eritelmät on esitettävä hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä. Teknisten eritelmien on mahdollistettava tarjoajille yhtäläiset mahdollisuudet osallistua tarjouskilpailuun. Tekniset eritelmät eivät saa perusteettomasti rajoittaa kilpailua julkisissa hankinnoissa.

Tarjouspyynnön keskeinen sisältö ja hankintapäätös

Tarjouspyynnöllä on pyydetty tarjouksia tutkimuskäsineiden hankinnasta. Hankinnan kohde on tarjouspyynnön mukaan jaettu viiteen eri kohderyhmään, jotka on taas jaettu vielä pyydettyjen käsinetyyppien osalta niiden kokoa koskeviin alaryhmiin. Tarjouspyynnön mukaan tarjoajan on tullut jokaisen tarjotun tutkimuskäsineen osalta ilmoittaa muun ohella tuotteen tuotemerkki, tuotenumero, valmistaja ja pakkauskoko.

Tarjouspyynnön kohdassa 7 on muun ohella ollut seuraava minimivaatimus, jossa on viitattu Sailab Fennica -luokituksiin:

"Tarjoaja saa tarjota yhtä tuotetta (tuotenumeroa) ainoastaan yhden kerran Sailabilla nimettyyn kohderyhmään. "

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan hankintayksikölle on lisäksi esitetty hankintamenettelyn aikana muun ohella seuraava kysymys, johon hankintayksikkö on esittänyt alla olevan vastauksen:

Kysymys:

"Tarjoaja saa tarjota yhtä tuotetta (tuotenumeroa) ainoastaan yhden kerran Sailabilla nimettyyn kohderyhmään? Tarkoittaako tämä sitä että samaa tuotetta ei voi tarjota useampaan kuin yhteen positioon?".

Vastaus:

"Samaa tuotetta (tuotenumeroa) saa tarjota yhden kerran. Eli samaa tuotetta ei voi tarjota useampaan kohtaan."

Hankintapäätöksen mukaan OneMed Oy:n tarjous on suljettu tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena kohderyhmissä "Käsine tutkimus nitriili puuteriton ston terveydenhuollon käyttöön" ja "Käsine tutkimus nitriili puuteriton ston hammashuollon käyttöön", koska valittaja on tarjonnut samaa tuotetta molempiin kohderyhmiin.

Asian arviointi

Asiassa on valittajan markkinaoikeudessa esittämän johdosta ensin arvioitava sitä, onko hankintayksikkö voinut tarjouspyynnössään asettaa vaatimuksen siitä, että tarjoaja on saanut tarjota yhtä tuotetta (tuotenumero) ainoastaan yhden kerran Sailab Fennica -luokituksen mukaiseen kohderyhmään.

Hankintayksikkö on perustellut edellä mainittua vaatimustaan siitä, että tarjoaja ei ole saanut tarjota samaa tuotetta (tuotenumeroa) useampaan kuin yhteen Sailab Fennica -luokituksen mukaiseen tuoteryhmään, ensinnäkin sillä, että vaatimuksella on pyritty varmistamaan, että kuhunkin kohderyhmään tarjotaan kohderyhmän laatuvaatimuksia hinta-laatusuhteeltaan parhaiten vastaavia tuotteita ja mahdollisia toimitushäiriötilanteita ajatellen hankintayksiköllä on laajempi kilpailutettu valikoima käsineitä. Hankintayksikkö edelleen esittänyt, että mikäli kaikkiin kohderyhmiin tarjottaisiin esimerkiksi yhtä samaa käsinettä, kappalehinnan lasku saattaisi johtaa hintavaikutuksen kautta siihen, että kohderyhmäkohtaiselle laatuvertailulle ei jäisi riittävää merkitystä.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa sen suhteen, miten se määrittelee hankinnan kohteen ja millaisia ominaisuuksia se hankinnan kohteelta edellyttää. Tarjouspyynnössä asetettujen vaatimusten tulee kuitenkin olla hankinnan kannalta perusteltuja eivätkä ne saa olla syrjiviä tai perusteettomasti rajoittaa kilpailua.

Markkinaoikeus toteaa, että asiassa esitetyn selvityksen mukaan valittaja on tarjonnut Sempercare-nimistä käsinettään sekä kohderyhmään "Käsine tutkimus nitriili puuteriton ston terveydenhuollon käyttöön" että kohderyhmään "Käsine tutkimus nitriili puuteriton ston hammashuollon käyttöön". Markkinaoikeus edelleen toteaa, että asiassa ei ole ilmennyt, ettei valittajan tarjoama edellä mainittu tuote olisi täyttänyt kyseisten kohderyhmien tuotteille asetettuja vaatimuksia.

Edellä esitetty huomioon ottaen tarkasteltavana olevan tarjouspyynnön vaatimuksen siitä, että tarjoaja on saanut tarjota yhtä tuotetta (tuotenumeroa) ainoastaan yhden kerran Sailab Fennica -luokituksen mukaiseen kohderyhmään, voidaan katsoa olleen omiaan rajoittamaan kilpailun syntymistä myös käytännössä.

Hankintayksikkö on edellä selostetulla tavalla perustellut kyseisen vaatimuksen asettamista varmistautumisella laatuvaatimuksia parhaiten hinta-laatusuhteen omaavan tuotteen valitsemisella kuhunkin kohderyhmään sekä varautumisella toimitushäiriötilanteisiin. Markkinaoikeus kuitenkin toteaa, että hankintasäännökset eivät estä hankintayksikköä varautumasta mahdollisiin toimitushäiriötilanteisiin muilla vähemmän kilpailua rajoittavilla tavoilla taikka valitsemasta useampaa toimittajaa tai tuotetta tarjouskilpailun perusteella ja siten taata laajan valikoiman. Edelleen markkinaoikeus toteaa, että tarjouskilpailun voittajaksi on valittava se tarjous, joka on hankintayksikön asettamien valinta- tai vertailuperusteiden perusteella paras tarjous. Hankintayksikkö voi asettamiensa ehdottomien vaatimusten ja laadullisten vertailuperusteiden avulla huolehtia siitä, että laatu saa tarjouskilpailussa sen painoarvon, jonka hankintayksikkö harkitsee hankinnan kohteen kannalta tarpeelliseksi.

Edellä esitetyillä perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole esittänyt hyväksyttäviä perusteita tarjouspyynnössä esitetylle vaatimukselle, jonka mukaan samaa tuotetta ei ole saanut tarjota eri kohderyhmissä. Vaatimus on ollut edellä todetulla tavalla omiaan rajoittamaan kilpailun syntymistä. Hankintayksikön ei näin ollen ole katsottava turvanneen olemassa olevien kilpailuolosuhteiden hyväksi käyttämistä riittävällä tavalla.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu eikä hankintapäätöstä ole muutoinkaan pantu täytäntöön. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Koska jo hankintamenettelyä koskeva tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Helsingin kaupunki aikoo edelleen toteuttaa tutkimuskäsineiden hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Valittaja on liiketoiminnastaan arvonlisäverovelvollinen ja sillä on oikeus vähentää oikeudenkäyntikuluihinsa sisältyvä arvonlisävero omassa verotuksessaan. Tämän vuoksi korvattavaksi vaadituista oikeudenkäyntikuluista on vähennettävä niihin sisällytetty arvonlisävero.

Asian näin päättyessä hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Helsingin kaupungin hankintakeskuksen hankintajohtajan 23.2.2016 tekemän hankintapäätöksen § 9. Markkinaoikeus kieltää Helsingin kaupunkia tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 300.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Helsingin kaupungin korvaamaan OneMed Oy:n oikeudenkäyntikulut 2.035 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Helsingin kaupungin vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Jussi Karttunen, Petri Rinkinen ja Jukka Koivusalo.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.