MAO:692/16

ASIAN TAUSTA

Hansel Oy on ilmoittanut 28.3.2014 julkaistulla EU-ennakkoilmoituksella, 29.7.2014 julkaistulla EU-hankintailmoituksella, 3.9.2014 julkaistulla korjausilmoituksella sekä 3.2.2015 julkaistulla jälki-ilmoituksella avoimella menettelyllä puitejärjestelynä toteutettavasta valtionhallinnon sisäisten tarkastuspalveluiden ja tilitarkastuspalveluiden hankinnasta lokakuussa 2014 alkavalle 55 kuukauden sopimuskaudelle.

Lappeenrannan teknillinen yliopisto (jäljempänä myös hankintayksikkö) on järjestänyt hankinnasta kevennetyn kilpailutuksen. Lappeenrannan teknillisen yliopiston talousjohtaja on pyytänyt 27.10.2015 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia sisäisen tarkastuksen palveluista 31.12.2017 päättyvälle sopimuskaudelle ja mahdolliselle optiokaudelle 1.1.2018–31.12.2019.

Lappeenrannan teknillisen yliopiston talousjohtaja on 22.12.2015 tekemällään päätöksellä valinnut PricewaterhouseCoopers Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 30.000 euroa vuodelta.

Markkinaoikeus on 26.1.2016 antamallaan päätöksellä hylännyt valittajien vaatimuksen hankintapäätöksen täytäntöönpanon kieltämisestä väliaikaisesti.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankintasopimusta ei ole allekirjoitettu eikä hankintapäätöstä muutoinkaan ole pantu täytäntöön.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

BDO Audiator Oy ja BDO Consulting Oy ovat yhteisesti vaatineet, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Toissijaisesti valittajat ovat vaatineet, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan niille hyvitysmaksuna 12.000 euroa sekä määrää hankintayksikölle tehottomuusseuraamuksen. Lisäksi valittajat ovat vaatineet, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan niiden yhteiset oikeudenkäyntikulut 5.040 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti tarjouksia vertaillessaan. Tarjouspyynnössä on päävastuullisen tarkastajan ja tarkastajan voimassa olevia ammattitutkintoja tai auktorisointeja koskevan vertailuperusteen osalta selvästi ilmoitettu, että pisteitä annetaan kaksi kustakin ammattitutkinnosta. Kun valittajien tarjouksessa ilmoitetuilla kolmella henkilöllä on ollut sekä KHT- että JHTT-ammattitutkinto, olisi valittajien tullut saada vertailussa kunkin mainitun henkilön osalta neljä pistettä. Hankintayksikö on kuitenkin pisteyttänyt valittajien tarjouksen virheellisesti siten, että se on antanut mainituille, sekä JHTT- että KHT-tutkinnot omaaville henkilöille ainoastaan kaksi pistettä kullekin, jättäen näin toisen ammattitutkinnon kokonaan pisteytyksessä huomiotta.

Tältä osin on otettava huomioon lisäksi, että tarjouspyynnön pisteytystaulukon mukaan tarjouksessa ilmoitettu henkilö, jolla on sekä JHTT- että HTM-tutkinnot, on ollut oikeutettu kolmeen pisteeseen, eli suurempaan pistemäärään kuin henkilö, jolla on sekä KHT- että JHTT-tutkinnot. Tätä on pidettävä ristiriitaisena erityisesti siihen nähden, että HTM-tutkinto on KHT-tutkinnon osatutkinto.

Mikäli hankintasopimus on tehty, asiassa on perusteet hyvitysmaksun ja tehottomuusseuraamuksen määräämiselle. Hankintayksikön menettely on ollut tarjoajien syrjimättömän ja tasapuolisen kohtelun vaatimusten vastaista ja on merkinnyt vertailuperusteiden jälkikäteistä muuttamista. Valittajien tarjous olisi suurella todennäköisyydellä tullut valituksi virheettömässä menettelyssä. Valittajat ovat hävinneet tarjousvertailussa voittaneelle tarjoajalle ainoastaan 0,05 pisteellä. Hyvitysmaksua määrättäessä on otettava huomioon valittajille aiheutuva katteen menetys ja muu vahinko sekä hankintayksikön menettelyn selkeä lainvastaisuus.

Vastine

Vaatimukset

Lappeenrannan teknillinen yliopisto on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajat yhteisvastuullisesti korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 700 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö ei ole menetellyt virheellisesti tarjouksia vertaillessaan. Hankintayksikkö on soveltanut asianmukaisesti tarjouspyynnössä ilmoitettuja vertailuperusteita eikä se ole menetellyt epätasapuolisesti tai valittajaa syrjivästi. Alavertailuperusteen "Ammattitutkinnot" osalta tarjouspyynnössä ilmoitetun perusteella on ollut selvää, että päävastuullisen tarkastajan sekä tarkastajan voimassa olevista ammattitutkinnoista/auktorisoinneista on sekä KHT- että JHTT-tilintarkastajan tutkinnot omaavien henkilöiden osalta tullut antaa enimmillään kaksi pistettä. Hankintayksikkö on tulkinnut tarjouspyyntöä vastaavalla tavalla myös siltä osin kuin pisteitä on annettu CISA- ja/tai CRISC-tutkintojen perusteella.

Tarjouspyyntöön on tältä osin sisältynyt selventävä teksti, jonka mukaan päävastuullisten tarkastajien ja tarkastajien tutkintopisteistä on voinut saada enimmillään 20 pistettä. Mikäli KHT- ja/tai JHTT-tilintarkastajatutkintoja koskevasta kohdasta olisi voinut saada yli kaksi pistettä, olisi pisteiden yhteismäärässä voitu päätyä edellä mainitun pisteiden enimmäismäärän ylittävään lopputulokseen.

Asiassa ei ole perusteita hyvitysmaksun määräämiselle. Mahdollisen hyvitysmaksun määrää arvioitaessa on joka tapauksessa otettava huomioon hankintayksikön virheen tai laiminlyönnin laatu, valituksen kohteena olevan hankinnan arvo ja valittajalle aiheutuneet kustannukset ja vahinko.

Kuultavan lausunto

PricewaterhouseCoopers Oy on esittänyt, että hankintayksikkö on suorittanut tarjousten vertailun tarjouspyynnössä esitetyn mukaisesti. Ottaen huomioon, että kysymyksessä olevan hankinnan kohteena ovat sisäisen tarkastuksen palvelut, olisi erikoista, että tilintarkastuksen KHT- ja JHTT-tutkintoyhdistelmän perusteella saisi vertailussa valittajien esittämin tavoin neljä pistettä, kun sisäisen tarkastuksen ammattipätevyyden (CIA-tutkinto) perusteella pisteitä annettaisiin kolme.

Vastaselitys

Valittajat ovat esittäneet, että tarjouspyynnön mukaisessa pisteytyksessä pisteitä on tullut antaa kustakin ammattitutkinnosta. Hankintayksikkö onkin soveltanut tätä periaatetta muilta osin paitsi sekä JHTT- että KHT-auktorisoinnin omaavien henkilöiden osalta. HTM-tutkinto (nykyinen HT-tutkinto) on osa KHT-tutkintoa. Näin ollen on selvää, että kun JHTT- ja HTM-tutkinnot omaavalle henkilölle on annettu molemmista auktorisoinneista pisteet, olisi näin tullut menetellä myös JHTT- ja KHT-tutkinnot omaavien henkilöiden osalta. Pisteytystaulukko on tältä osin looginen siten, että alempi HTM-tutkinto on oikeuttanut yhteen, kun taas ylempi KHT-tutkinto kahteen pisteeseen.

Hankintayksikön virheellinen menettely on johtanut siihen, että voittaneelle tarjoajalle on sen tarjouksessa nimetyn JHTT- ja HTM-auktorisoinnit omaavan tarkastajan osalta annettu kolme pistettä, kun taas valittajien tarjouksessa nimettyjen kunkin kolmen, sekä JHTT- että KHT-auktorisoinnit omaavan tarkastajan osalta pisteitä on annettu kaksi.

Tarjouspyynnössä esitetyllä enimmäispistemäärää koskevalla ilmoituksella ei ole arvioinnissa merkitystä.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on toimittanut markkinaoikeudelle lisälausumia sekä kaksi lisäselvitystä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Käsittelylupa

BDO Audiator Oy ja BDO Consulting Oy ovat valittaneet hankintayksikön julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 32 §:n mukaiseen puitejärjestelyyn perustuvasta hankinnasta. Hankintalain 86 §:n 3 momentin perusteella hankintalain 32 §:ssä tarkoitettuun puitejärjestelyyn perustuvaan hankintaan ei saa hakea valittamalla muutosta, jollei markkinaoikeus myönnä asiassa käsittelylupaa. Markkinaoikeus myöntää valittajille käsittelyluvan.

Perustelut

Oikeusohjeet

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 31 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on valittava toimittajat puitejärjestelyyn avoimella tai rajoitetulla menettelyllä. Hankintayksikkö voi valita puitejärjestelyn toimittajat myös 25 §:ssä säädetyin edellytyksin neuvottelumenettelyllä tai tekemällä 27 §:ssä säädetyin edellytyksin suorahankinnan. Puitejärjestelyyn otettavien toimittajien valinnassa on noudatettava, mitä 8 luvussa säädetään.

Hankintalain 32 §:n 2 momentin mukaan, jos hankintayksikkö on tehnyt puitejärjestelyn usean toimittajan kanssa, puitejärjestelyyn perustuvat hankinnat on tehtävä joko puitejärjestelyssä vahvistettujen ehtojen mukaisesti ilman kilpailuttamista tai, jos kaikkia ehtoja ei ole järjestelyssä vahvistettu, kilpailuttamalla puitejärjestelyyn otetut toimittajat puitejärjestelyn ja tarvittaessa tarjouspyynnön ehtojen mukaisesti. Tarpeen vaatiessa puitejärjestelyn ehtoja voidaan täsmentää tai selkeyttää.

Hankintalain 32 §:n 3 momentin mukaan hankintayksikön on puitejärjestelyyn perustuvien hankintojen kilpailuttamisessa pyydettävä kirjallinen tarjous niiltä puitejärjestelyyn otetuilta toimittajilta, joilla on edellytykset hankinnan toteuttamiseen. Hankintayksikön on määrättävä tarjousaika, jonka on oltava riittävä ottaen huomioon hankinnan laatu, tarjousten tekemisen edellyttämä aika ja muut vastaavat seikat. Tarjousten sisältö on pidettävä luottamuksellisena tarjouskilpailun päättymiseen saakka. Hankintayksikön on valittava paras tarjous noudattaen tarjouspyynnössä esitettyä tarjouksen valintaperustetta ja vertailuperusteita.

Hankintalain 40 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 41 §:n 1 momentin 7 kohdan mukaan tarjouspyynnössä on oltava tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä kokonaistaloudellista edullisuutta tarjouksen vertailuperusteet ja niiden suhteellinen painoarvo tai kohtuullinen vaihteluväli taikka poikkeuksellisissa tapauksissa vertailuperusteiden tärkeysjärjestys.

Hankintalain 62 §:n mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin hankinnan kohteeseen liittyvien vertailuperusteiden mukaan tai se, joka on hinnaltaan halvin.

Hankintamenettely

Kysymyksessä olevan kevennettynä kilpailutuksena toteutetun hankinnan kohteena ovat tarjouspyynnön mukaan olleet sisäisen tarkastuksen palvelut.

Tarjouspyynnön kohdan 5 "Tarjousten arviointi sekä valinta- ja vertailuperusteet" mukaan tarjousten valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus siten, että hinnan painoarvo on ollut 60 ja laadun painoarvo 40 prosenttia. Laadun vertailuperusteena on ilmoitettu tarjottujen henkilöresurssien osaaminen ja kokemus hankinnan kohteesta, mitä koskeva pisteytysmalli on esitetty tarjouspyynnön liitteessä 2. Edellä mainitun laatuvertailuperusteen alavertailuperusteena 1 on ilmoitettu "Päävastuullisten tarkastajien ja tarkastajien ammattitutkinnot" ja alavertailuperusteena 2 "Päävastuullisten tarkastajien ja tarkastajien osaamisaluekohtainen kokemus".

Päävastuullisten tarkastajien ja tarkastajien ammattitutkintoja koskevan alavertailuperusteen pisteytyksen osalta edellä mainitussa liitteessä on ilmoitettu ensinnäkin, että pisteitä saa, kun ammattitutkintojen vähimmäisvaatimukset ylittyvät. Edelleen on todettu, että ammattitutkinnon (auktorisoinnin) tulee olla voimassa ja että päävastuullinen tarkastaja ja tarkastaja voivat saada pisteitä vain kerran samasta ammattitutkinnosta (auktorisoinnista).

Pisteytyksen osalta on esitetty sekä päävastuullisten tarkastajien tutkintojen pisteyttämistä että tarkastajien tutkintojen pisteyttämistä koskeneet pisteytysmallitaulukot, joiden ensimmäisessä sarakkeessa on ilmoitettu pisteisin oikeuttavat ammattitutkinnot/auktorisoinnit ja toisessa sarakkeessa "pisteet/ammattitutkinto" seuraavasti:

- CIA (Certified internal Auditor) 3
-  KHT- ja/tai JHTT-tilintarkastaja 2
- HTM-tilintarkastaja 1
- CISA ja/tai CRISC 2
- CGAP 2

Taulukkojen alapuolella on todettu, että tarjoajan pisteet, eli vertailuluku lasketaan laskemalla yhtäältä päävastuullisten tarkastajien tutkintopisteiden keskiarvo ja toisaalta tarkastajien tutkintopisteiden keskiarvo sekä laskien nämä keskiarvot yhteen. Edelleen on todettu, että yhteispisteiden enimmäismäärä on 20.

Määräajassa tarjouksensa ovat tarjouspyynnön johdosta antaneet valittajat sekä voittanut tarjoaja. Hankintayksikkö on muutoksenhaun kohteena olevalla hankintapäätöksellään valinnut sisäisen tarkastuksen palveluiden sopimustoimittajaksi voittaneen tarjoajan.

Asian arviointi

Valittajat ovat esittäneet, että hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti, kun se on tarjouksia vertaillessaan antanut päävastuullisten tarkastajien ja tarkastajien ammattitutkintoja koskevan alavertailuperusteen osalta valittajille kunkin niiden tarjouksessa ilmoitetun, sekä KHT- että JHTT-tutkinnot omaavan henkilön perusteella ainoastaan kaksi pistettä. Valittajien mukaan pisteitä olisi kunkin molemmat tutkinnot omaavan henkilön osalta tullut antaa kaksi pistettä tutkintoa kohti, eli yhteensä neljä pistettä.

Hankintayksikkö on puolestaan esittänyt, että pisteitä on mainitusta kohdasta tullut antaa kaksi kunkin tarjouksessa ilmoitetun henkilön osalta, mikäli henkilöllä on ollut joko KHT- tai JHTT-tutkinto taikka nämä molemmat. Näin ollen hankintayksikkö ei olisi menetellyt virheellisesti valittajien tarjousta pisteyttäessään.

Markkinaoikeus toteaa, että asiassa on edellä mainitun johdosta ensiksi arvioitava tarjouspyynnössä asetettuja laadun vertailuperusteita. Arvioitava on tältä osin erityisesti, onko päävastuullisten tarkastajien ja tarkastajien ammattitutkintoja koskeva alavertailuperuste esitetty niin selvästi, että tarjoajilla on sen perusteella ollut etukäteen riittävä tieto siitä, kuinka tarjoukset tullaan vertailussa tältä osin pisteyttämään.

Markkinaoikeus toteaa, että, tarjouspyynnön liitteenä 2 olleissa edellä kuvatuissa taulukoissa on kunkin tutkinnon tai yhdessä mainittujen tutkintojen (KHT- ja/tai JHTT -tilintarkastaja sekä CISA ja/tai CRISC) osalta ilmoitettu pistemäärä 1, 2 tai 3. Kummankin taulukon osalta ilmoitettujen pisteiden yhteenlaskettu määrä on ollut 10 pistettä. Tämä yhdessä taulukoiden alla esitetyn pisteiden enimmäisyhteismäärän (20 pistettä) kanssa on ollut omiaan viittaamaan siihen, että pisteitä on kullakin rivillä mainittujen tutkintojen osalta ollut tarkoitus hankintayksikön esittämin tavoin antaa samalla rivillä ilmoitettu pistemäärä (1, 2 tai 3) siitä riippumatta, onko henkilöllä ollut molemmat mainitut tutkinnot vai ainoastaan toinen niistä.

Kysymyksessä olevien taulukoiden pistesarakkeessa on toisaalta kuitenkin käytetty ilmaisua "pisteet/ammattitutkinto", jonka voidaan edellä todetusta poiketen katsoa viitanneen siihen, että pisteitä on ollut tarkoitus antaa sarakkeessa ilmoitettu lukumäärä kunkin taulukossa ilmoitetun tutkinnon osalta (kuten KHT ja JHTT) erikseen. Markkinaoikeus toteaa lisäksi, että edellä kuvattu, hankintayksikön esittämä pisteytystapa tulisi johtamaan siihen lopputulokseen, että KHT- ja JHTT-tutkinnot omaavan henkilön nimeäminen oikeuttaisi kahteen pisteeseen, kun taas KHT-tutkintoon sisältyvän, tätä alemman HTM-tutkinnon sekä JHTT-tutkinnon omaavan henkilön nimeäminen oikeuttaisi kolmeen pisteeseen.

Edellä esitetty huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailussa käytettävä alavertailuperuste "Päävastuullisten tarkastajien ja tarkastajien ammattitutkinnot" on tarjouspyynnössä esitetty niin tulkinnanvaraisesti, ettei tarjouspyynnöstä ole käynyt riittävällä tavalla ilmi, kuinka tarjoukset tullaan tältä osin pisteyttämään. Tarjouspyyntö ei näin ollen ole ollut omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia eikä turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua hankintamenettelyssä.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu eikä hankintapäätöstä ole muutoinkaan pantu täytäntöön. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Koska jo hankintamenettelyä koskeva tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Lappeenrannan teknillinen yliopisto aikoo edelleen toteuttaa sisäisen tarkastuksen palveluiden hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava muun ohella huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat sekä hankintalain 31 §:n 3 momentista ilmenevä vaatimus siitä, että puitejärjestelyyn perustuvat hankintasopimukset on tehtävä puitejärjestelyn alkuperäisten osapuolten kesken.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittajat joutuisivat pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajien oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä. Asian näin päättyessä hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Lappeenrannan teknillisen yliopiston talousjohtajan hankintapäätöksen 22.12.2015 ja kieltää Lappeenrannan teknillistä yliopistoa tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 20.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Lappeenrannan teknillisen yliopiston korvaamaan BDO Audiator Oy:n ja BDO Consulting Oy:n yhteiset oikeudenkäyntikulut 3.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Lappeenrannan teknillisen korkeakoulun vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Jussi Karttunen, Sanna Holkeri ja Jukka Koivusalo.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.